劉 佐

1978年底，中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議召開以后，中國的社會主義建設進入了一個嶄新的歷史時期。隨著國家政治、經濟的不斷發(fā)展和改革的逐步深入，中國的稅制改革不斷前進，取得了一系列的重大成果。從時間和內容來看，這個時期中國稅制的改革進程大體可以劃分為三個階段：第一階段是1978年至1992年，即經濟轉軌時期，這是中國改革開放以后稅制改革的起步階段，以建立涉外稅收制度為起點，繼而實行了國營企業(yè)“利改稅”和工商稅制的全面改革；第二階段是1992年至2012年，即建立社會主義市場經濟體制時期，這是中國改革開放以后稅制改革全面展開的階段，以1994年工商稅制改革為突破口，逐步建立了適應社會主義市場經濟體制需要的新稅制；第三階段從2012年開始，中國特色社會主義進入新時代，全面深化稅制改革，以增值稅改革為突破口，目標是建立適應新時代要求的現(xiàn)代稅收制度。

一、經濟轉軌時期的稅制改革(1978年至1992年)

1978年至1982年期間，黨的十一屆三中全會明確地提出了改革經濟體制的任務；中國共產黨第十二次全國代表大會進一步提出要抓緊制定改革的總體方案和實施步驟，在第七個五年計劃期間(1986～1990年)逐步推開。這些重要的會議及其所作出的一系列重大決策，對于這一期間中國的經濟體制改革和稅制改革具有極為重要的指導作用。

這一時期是中國稅制建設的恢復時期和稅制改革的準備、起步時期，從思想、理論、組織和稅制等方面為后來的改革做了大量的準備工作，打下了良好的基礎，稅制改革取得了改革開放以后的第一次重大突破。

從思想、理論方面看，這一時期中國財稅部門全面貫徹黨的十一屆三中全會所制定的路線、方針和政策，認真總結新中國成立以來稅制建設的歷史經驗和教訓，正確地提出了從中國國情出發(fā)，按照經濟規(guī)律辦事，擴大稅收在財政收入中的比重，充分發(fā)揮稅收的經濟杠桿作用，為社會主義現(xiàn)代化建設服務的指導思想。

從組織方面看，各級稅務機構迅速恢復和加強，稅務干部隊伍很快得到了充實。到1982年底，各地各級稅務機構普遍建立，省級稅務機構的地位得以提高，省以下稅務機關實行地方政府和上級稅務機關雙重領導的體制得以恢復，全國稅務系統(tǒng)的人員從1979年的17.9萬人增至28.6萬人。

從稅制方面看，財稅部門自1978年底開始研究稅制改革問題，先后提出了包括開征國營企業(yè)所得稅、個人所得稅等內容的初步設想和實施步驟，并確定，為了配合貫徹國家的對外開放政策，第一步先行解決對外征稅的問題。

自1980年至1981年，我國先后出臺了《中華人民共和國中外合資經營企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》。在貨物和勞務稅方面，對中外合資企業(yè)、外國企業(yè)和外國人沿用20世紀50年代制定的稅收法規(guī)，繼續(xù)征收工商統(tǒng)一稅等稅收。這樣，初步形成了一套大體適用的涉外稅收制度，適應了中國對外開放初期引進外資和對外經濟、技術合作的需要。

在建立涉外稅制的同時，財稅部門就改革稅制和國營企業(yè)利潤分配制度做了大量的調研工作，并選擇部分地區(qū)和企業(yè)試點。在此基礎上，財政部于1981年向國務院報送了關于稅制改革的設想，并很快得到批準。

1982年，國務院向第五屆全國人民代表大會第五次會議提交的《關于第六個五年計劃的報告》中提出了今后三年稅制改革的任務，并得到了大會的批準。

20世紀80年代中期，中國的社會主義經濟理論的發(fā)展有了重大突破，提出了發(fā)展有計劃的社會主義商品經濟，自覺運用價值規(guī)律，充分發(fā)揮稅收等經濟杠桿的作用，搞活經濟，加強宏觀調節(jié)。在所有制理論上，提出了所有權與經營權分離的論點，并肯定了集體經濟、個體經濟和私營經濟存在的必要性和重要性。這一切，分別寫進了1984年中國共產黨第十二屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》、1987年中國共產黨第十三次全國代表大會上通過的報告和1988年第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案等一系列重要文獻，從而為這一時期的稅制改革提供了強大的理論武器和法律、政策依據(jù)。在此背景下，中國稅制改革取得了改革開放以后的第二次重大突破。

作為國營企業(yè)改革和城市改革的一項重大措施，1983年，國務院決定在全國試行國營企業(yè)“利改稅”，即將新中國成立以后實行了三十多年的國營企業(yè)向政府上繳利潤的制度改為繳納企業(yè)所得稅等稅收的制度，并取得了初步的成功。

為了加快城市經濟體制改革的步伐，1984年9月，經全國人民代表大會批準和全國人民代表大會常務委員會授權，國務院決定自當年10月起在全國實施國營企業(yè)“利改稅”的第二步改革和工商稅收制度的全面改革，發(fā)布了《中華人民共和國產品稅條例(草案)》《中華人民共和國增值稅條例(草案)》《中華人民共和國鹽稅條例(草案)》《中華人民共和國營業(yè)稅條例(草案)》《中華人民共和國資源稅條例(草案)》《中華人民共和國國營企業(yè)所得稅條例(草案)》等稅收法規(guī)。

1985年，第六屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。此后，國務院據(jù)此陸續(xù)制定了一系列的稅收法規(guī)，如《中華人民共和國城市維護建設稅暫行條例》《中華人民共和國進出口關稅條例》《中華人民共和國集體企業(yè)所得稅暫行條例》《中華人民共和國城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅暫行條例》《中華人民共和國房產稅暫行條例》《中華人民共和國車船使用稅暫行條例》《中華人民共和國個人收入調節(jié)稅暫行條例》《中華人民共和國私營企業(yè)所得稅暫行條例》《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，等等。

1991年，第七屆全國人民代表大會第四次會議將中外合資企業(yè)所得稅法與外國企業(yè)所得稅法合并，制定了《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》。

至1992年，中國的稅制設有37種稅收，即產品稅、增值稅、鹽稅、特別消費稅、燒油特別稅、營業(yè)稅、工商統(tǒng)一稅、關稅、國營企業(yè)所得稅、國營企業(yè)調節(jié)稅、集體企業(yè)所得稅、私營企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、個人所得稅、城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅、個人收入調節(jié)稅、國營企業(yè)獎金稅、集體企業(yè)獎金稅、事業(yè)單位獎金稅、國營企業(yè)工資調節(jié)稅、房產稅、城市房地產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、資源稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、印花稅、城市維護建設稅、固定資產投資方向調節(jié)稅、屠宰稅、筵席稅、牲畜交易稅、集市交易稅、農業(yè)稅和牧業(yè)稅。

為了加強稅收工作，促進稅制改革，這一時期的稅務干部隊伍和稅務機構建設進一步加強，稅務干部繼續(xù)大量增加，1992年全國稅務系統(tǒng)的人員增至54.6萬人；1988年國務院機構改革時，財政部稅務總局(司級機構)升格為國家稅務局(財政部管理的副部級機構)；稅務系統(tǒng)雙重領導、以垂直領導為主的領導體制得到強化。

總的來看，自1978年至1992年，隨著經濟的發(fā)展和改革的深入，中國對稅制改革進行了全面的探索，改革逐步深入，取得了很大的進展，初步建成了一套內外有別、城鄉(xiāng)不同，以貨物和勞務稅、所得稅為主體，財產稅和其他稅收相配合的新的稅制體系，大體適應了中國經濟體制改革起步階段的經濟狀況，稅收的職能作用得以全面加強，稅收收入隨經濟發(fā)展持續(xù)穩(wěn)定增長，宏觀調控作用明顯增強，對于貫徹國家的經濟政策，調節(jié)生產、分配和消費，起到了積極的促進作用，并為以后稅制改革的深入打下了重要的基礎。

二、建立社會主義市場經濟體制時期的稅制改革(1992年至2012年)

1992年以后，中國進入了建立社會主義市場經濟體制時期，社會主義經濟理論和實踐取得了重大進展，稅制改革隨之全面展開，取得了改革開放以后的第三次重大突破。

1992年10月12日，中共中央總書記江澤民在中國共產黨第十四次全國代表大會上作了題為《加快改革開放和現(xiàn)代化建設步伐 奪取有中國特色社會主義事業(yè)的更大勝利》的報告。報告中提出了建立社會主義市場經濟體制的目標，要求圍繞建立上述體制加快經濟改革步伐和深化分配制度的改革，統(tǒng)籌兼顧國家、集體、個人三者利益，理順國家與企業(yè)、中央與地方的分配關系，逐步實行“稅利分流”和分稅制。

1993年3月29日，第八屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，其中規(guī)定國家實行社會主義市場經濟。

1993年11月14日，中國共產黨第十四屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。決定中提出：社會主義市場經濟必須有健全的宏觀調控體系，宏觀調控主要采用經濟辦法，近期要在財稅、金融、投資和計劃體制的改革方面邁出重大步伐。財政運用預算和稅收手段，著重調節(jié)經濟結構和社會分配。要積極推進財稅體制改革，近期改革的重點之一就是要按照統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權的原則，改革和完善稅收制度。推行以增值稅為主體的流轉稅制度，對少數(shù)商品征收消費稅，對大部分非商品經營繼續(xù)征收營業(yè)稅。在降低國有企業(yè)所得稅稅率，取消國家能源交通重點建設基金和國家預算調節(jié)基金的基礎上，企業(yè)依法納稅，理順國家與國有企業(yè)的利潤分配關系。統(tǒng)一企業(yè)所得稅和個人所得稅，規(guī)范稅率，擴大稅基。開征和調整某些稅種，清理稅收減免，嚴格稅收征管，堵塞稅收流失。

至1993年12月底，這次稅制改革的有關法律、行政法規(guī)陸續(xù)公布，包括新修訂的《中華人民共和國個人所得稅法》《中華人民共和國增值稅暫行條例》《中華人民共和國消費稅暫行條例》《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》《中華人民共和國資源稅暫行條例》《全國人民代表大會常務委員會關于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用增值稅、消費稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例的決定》，均自1994年起實施。

1994年稅制改革的主要內容是：第一，改革貨物和勞務稅制，形成了以比較規(guī)范的增值稅為主體，消費稅、營業(yè)稅并行，關稅為輔，內外統(tǒng)一的貨物和勞務稅制；第二，改革企業(yè)所得稅制，將過去對國營企業(yè)、集體企業(yè)和私營企業(yè)等分別征收的多種企業(yè)所得稅合并為統(tǒng)一的企業(yè)所得稅；第三，改革個人所得稅制，將過去對外國人征收的個人所得稅、對中國人征收的個人收入調節(jié)稅和城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅合并為統(tǒng)一的個人所得稅；第四，大幅度調整其他稅收，如擴大了資源稅的征收范圍，開征了土地增值稅，取消了鹽稅、燒油特別稅和集市交易稅等12個稅種，并將屠宰稅、筵席稅的管理權下放到省級地方政府，增設了遺產稅、證券交易稅(這兩種稅后來沒有立法開征)。

至此，中國的稅制設有25種稅收，即增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關稅、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、個人所得稅、土地增值稅、房產稅、城市房地產稅、遺產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、資源稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、印花稅、證券交易稅、城市維護建設稅、固定資產投資方向調節(jié)稅、屠宰稅、筵席稅、農業(yè)稅和牧業(yè)稅。

為了進一步加強稅收工作，配合稅制改革和分稅制財政管理體制改革，這一時期的稅務機構建設進一步加強，稅務干部大量增加：1993年4月，國務院機構改革，國家稅務局升格為國務院直屬機構，并更名為國家稅務總局；同年12月，該局升格為部級機構。1994年，省以下稅務機構分設為國家稅務局、地方稅務局兩個系統(tǒng)。1995年，全國稅務系統(tǒng)的人員增至75.3萬人。

自1995年至2012年，為了適應建立完善的社會主義市場經濟體制的需要，中國繼續(xù)完善稅制，分步實施了下列重大改革，基本實現(xiàn)了稅制的城鄉(xiāng)統(tǒng)一、內外統(tǒng)一。

1.改革農業(yè)稅制

2000年，中共中央、國務院發(fā)出了《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，此后農村稅費改革逐步推進。2005年，全國人民代表大會常務委員會決定自2006年起取消農業(yè)稅。自2005年至2006年，國務院先后取消了牧業(yè)稅和屠宰稅，對過去征收農業(yè)特產農業(yè)稅的煙葉產品改征煙葉稅，公布了《中華人民共和國煙葉稅暫行條例》。

2.完善貨物和勞務稅制

1998年以后，經國務院批準，財政部、國家稅務總局陸續(xù)調整了消費稅的部分稅目、稅率和計稅方法。2000年，國務院公布了《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》，自2001年起施行。為了適應加入世界貿易組織的需要，逐步降低了進口關稅的稅率。2003年，國務院公布了新的關稅條例，自2004年起施行。2008年，國務院修訂了增值稅暫行條例、消費稅暫行條例和營業(yè)稅暫行條例，初步實現(xiàn)了增值稅從“生產型”向“消費型”的轉變，結合成品油稅費改革調整了消費稅，自2009年起施行。自2012年起，經國務院批準，財政部、國家稅務總局開始實施營業(yè)稅改征增值稅的試點。

3.完善所得稅制

自1999年至2011年，全國人民代表大會常務委員會先后5次修正個人所得稅法，主要內容是調整儲蓄存款利息征稅的規(guī)定，工資、薪金等所得的扣除額和稅率表。2007年，全國人民代表大會將過去對內資企業(yè)和外資企業(yè)分別征收的企業(yè)所得稅合并，制定了《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》，自2008年起施行。

4.完善財產稅制

1997年，國務院發(fā)布了《中華人民共和國契稅暫行條例》，自當年10月起施行。自2001年起，國務院將船舶噸稅重新納入財政預算管理。2011年，國務院公布了《中華人民共和國船舶噸稅暫行條例》，自2012年起施行。2006年，國務院將對內征收的車船使用稅與對外征收的車船使用牌照稅合并為車船稅，公布了《中華人民共和國車船稅暫行條例》，自2007年起施行；2011年，全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國車船稅法》，自2012年起施行。國務院自2006年至2009年先后修改了城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例和耕地占用稅暫行條例，將對內征收的城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅改為內外統(tǒng)一征收，分別自2007年和2008年起施行；自2009年起取消了對外征收的城市房地產稅，規(guī)定中外納稅人統(tǒng)一繳納房產稅。2011年，國務院修改了資源稅暫行條例，自當年11月起施行。

此外，國務院于2008年宣布筵席稅暫行條例失效，自2010年12月起將外商投資企業(yè)和外國企業(yè)納入了城市維護建設稅的納稅人的范圍，自2013年起廢止了固定資產投資方向調節(jié)稅暫行條例。

至2012年，中國的稅制設有18種稅收，即增值稅、消費稅、車輛購置稅、營業(yè)稅、關稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、土地增值稅、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、資源稅、車船稅、船舶噸稅、印花稅、城市維護建設稅和煙葉稅。

1994年稅制改革是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣泛和內容最深刻的一次稅制改革，改革的方案是在中國改革開放以后稅制改革的基礎上，經過多年的理論研究和實踐探索，積極借鑒外國稅制建設的成功經驗，結合中國的國情制定的，推行以后從總體上看取得了很大的成功。經過這次稅制改革和后來的逐步完善，中國初步建立了適應社會主義市場經濟體制需要的稅收制度，稅制逐步簡化、規(guī)范，稅負更加公平，對于保證財政收入，加強宏觀調控，深化改革，擴大開放，促進經濟和社會的發(fā)展，起到了重要的作用，并為以后全面深化稅制改革奠定了堅實的基礎。

2012年，中國的國內生產總值、財政收入和稅收收入分別為538580億元、117253.5億元和100614.3億元；稅收收入占財政收入和國內生產總值的比重分別為85.8%和18.7%，前者比1993年下降了12個百分點，后者比1993年上升了6.8個百分點。在稅收收入中，貨物和勞務稅收入為59659.5億元，占57.8%，比1993年下降了13.6個百分點；所得稅收入為30547.3億元，占29.6%，比1993年上升了12.1個百分點；財產稅收入為8707.4億元，占8.4%，比1993年上升了5個百分點。

三、中國特色社會主義新時代的稅制改革(2012年以后)

2012年11月黨的十八大召開以后，中國特色社會主義進入新時代，中國進入了全面深化改革時期，稅制改革隨之全面深化，并取得了一系列重要進展。

2012年11月8日，中共中央總書記胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上作了題為《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》的報告。報告中提出：加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優(yōu)化、社會公平的稅收制度。加快健全以稅收、社會保障和轉移支付為主要手段的再分配調節(jié)機制。深化資源性產品價格和稅費改革。

2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。決定中提出：財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。建立現(xiàn)代財政制度，落實稅收法定原則，深化稅收制度改革，穩(wěn)定稅負，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。推進增值稅改革，適當簡化稅率。調整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率，把高耗能、高污染產品和部分高檔消費品納入征收范圍。逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。加快房地產稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅。保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。完善以稅收、社會保障和轉移支付為主要手段的再分配調節(jié)機制，加大稅收調節(jié)力度。堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間。

2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。會議指出：財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎性、制度性和保障性作用。我們黨歷來高度重視財政工作與財稅改革，在建立適應中國特色社會主義發(fā)展要求的財政制度方面進行了不懈探索。新一輪財稅體制改革是一場關系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創(chuàng)新。會議認為，深化財稅體制改革的目標是建立統(tǒng)一完整、法治規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平和實現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財政制度。要深化稅制改革，優(yōu)化稅制結構，完善稅收功能，穩(wěn)定宏觀稅負，推進依法治稅，建立有利于科學發(fā)展、社會公平和市場統(tǒng)一的稅收制度體系，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調節(jié)分配和促進結構優(yōu)化的職能作用。新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。

2014年10月23日，中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。決定中提出：加強重點領域立法，完善社會主義市場經濟法律制度，加強市場法律制度建設，編纂民法典，制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產資源、農業(yè)、財政稅收、金融等方面的法律、法規(guī)，促進商品和要素自由流動、公平交易、平等使用。

2017年10月18日，中共中央總書記習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上作了題為《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告。報告中提出：加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。

2019年10月31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。決定中提出：健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產業(yè)、投資、消費和區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調控制度體系。健全以稅收、社會保障和轉移支付等為主要手段的再分配調節(jié)機制，強化稅收調節(jié)，完善直接稅制度并逐步提高其比重。

2020年5月11日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》。意見中提出：加快建立現(xiàn)代財稅制度，深化稅收制度改革，完善直接稅制度并逐步提高其比重。研究將部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移。建立和完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度。穩(wěn)妥推進房地產稅立法。健全地方稅體系，調整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源，穩(wěn)步擴大地方稅管理權。

這一時期深化稅制改革的主要進展情況如下。

1.完善貨物和勞務稅制

自2013年起，經國務院批準，財政部、國家稅務總局逐步擴大了營業(yè)稅改征增值稅的試點。其中，自2016年5月起全面推行此項試點；2017年廢止了營業(yè)稅暫行條例，修改了增值稅暫行條例。此外，調整了增值稅的稅率、征收率，統(tǒng)一了小規(guī)模納稅人的標準。在消費稅方面，經國務院批準，財政部、國家稅務總局陸續(xù)調整了部分稅目、稅率。在關稅方面，進口關稅的稅率繼續(xù)逐漸降低。2018年，全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國車輛購置稅法》，自2019年7月起施行。

2.完善所得稅制

在企業(yè)所得稅方面，2017年和2018年，全國人民代表大會常務委員會先后修改了企業(yè)所得稅法的個別條款。經國務院批準，財政部、國家稅務總局等單位陸續(xù)作出了關于部分重點行業(yè)實行固定資產加速折舊的規(guī)定；提高企業(yè)研究開發(fā)費用稅前加計扣除比例的規(guī)定；購進單位價值不超過500萬元的設備、器具允許一次性扣除的規(guī)定；提高職工教育經費支出扣除比例的規(guī)定；小微企業(yè)減征企業(yè)所得稅的規(guī)定，而且減征的范圍和力度不斷擴大，等等。在個人所得稅方面，2018年，全國人民代表大會常務委員會第七次修正個人所得稅法，主要內容是調整居民個人、非居民個人的標準，將部分所得合并為綜合所得征稅，調整部分稅前扣除和稅率，完善征收管理方面的規(guī)定，自2019年起實施。此外，經國務院批準，財政部、國家稅務總局等單位陸續(xù)聯(lián)合作出了關于上市公司股息、紅利差別化個人所得稅政策，完善股權激勵和技術入股有關所得稅政策，科技人員取得職務科技成果轉化現(xiàn)金獎勵有關個人所得稅政策等規(guī)定。

3.完善財產稅制

2016年，根據(jù)中共中央、國務院的部署，財政部、國家稅務總局發(fā)出了《關于全面推進資源稅改革的通知》，主要內容是擴大資源稅的征稅范圍和從價計稅方法的適用范圍。2019年，全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國資源稅法》，自2020年9月起施行。2017年、2018年、2020年，全國人民代表大會常務委員會先后通過了《中華人民共和國船舶噸稅法》《中華人民共和國耕地占用稅法》《中華人民共和國契稅法》，分別自2018年7月、2019年9月、2021年9月起施行。

此外，2016年、2017年、2020年、2021年，全國人民代表大會常務委員會先后通過了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》《中華人民共和國煙葉稅法》《中華人民共和國城市維護建設稅法》《中華人民共和國印花稅法》，分別自2018年1月、2018年7月、2021年9月、2022年7月起施行。

通過上述改革，中國的稅制進一步簡化、規(guī)范，稅負更加公平并有所減輕，稅收的宏觀調控作用進一步增強，在促進經濟持續(xù)穩(wěn)步增長的基礎上實現(xiàn)了稅收收入的持續(xù)穩(wěn)步增長，有力地支持了中國的改革開放和各項建設事業(yè)的發(fā)展。

2021年，中國的國內生產總值、財政收入和稅收收入分別為1143669.7億元、202554.6億元和172735.7億元；稅收收入占財政收入、國內生產總值的比重分別為85.3%、15.1%，分別比2012年下降了0.5個、3.6個百分點。在稅收收入中，貨物和勞務稅收入為82888億元，占48%，比2012年下降了9.8個百分點；所得稅收入為62931.1億元，占36.4%，比2012年上升了6.8個百分點；財產稅收入為17261.3億元，占10%，比2012年上升了1.6個百分點。

在稅務機構改革方面，2018年，為了理順職責關系，降低征納成本，提高征管效率，為納稅人提供更加優(yōu)質、高效和便利的服務，根據(jù)中共中央、全國人民代表大會和國務院關于黨和國家機構改革的決定，省級以下國家稅務局、地方稅務局合并，具體承擔所轄區(qū)域以內各項稅收、非稅收入征管等職責，實行以國家稅務總局為主與省級黨委和人民政府雙重領導的管理體制。2020年，全國稅務系統(tǒng)的人員減至70.9萬人，比1995年減少了5.8%。

四、關于近期完善中國稅制的初步設想

可以預期，今后中國的稅制改革將繼續(xù)深化，并在進一步落實稅收法定原則、合理調整宏觀稅負、優(yōu)化稅制結構和完善主體稅種等方面取得新的重大進展。

(一)進一步落實稅收法定原則

首先，應當從憲法、立法法的角度理解落實稅收法定原則的內涵。從狹義看，稅收法定可以理解為稅收應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定相關的法律，目前比較重要而緊迫的項目應當是增值稅、消費稅和關稅的立法。從廣義看，稅收法定應當理解為根據(jù)憲法、立法法建立完整的稅法體系，縱向應當包括中央、地方和部門等不同層次、類別，橫向應當包括立法、執(zhí)法、司法和監(jiān)察等多個方面，國際稅收關系方面的內容也不可或缺。

其次，就目前尚未制定法律的增值稅、消費稅和關稅等6種稅收的行政法規(guī)的處理方式看，也并非必須一律“升格”為法律，因為有些稅種是否需要繼續(xù)保留，可能需要根據(jù)稅制改革的總體安排確定，如房地產稅立法可能會涉及某些現(xiàn)行的房產、土地稅收的簡并。

此外，已經由全國人民代表大會或者其常務委員會制定法律的稅種，稅制需要進一步完善、稅法需要修改的，也應當及時修改，如企業(yè)所得稅法、個人所得稅法。除了各稅種的實體法以外，稅收程序法也需要完善，如稅收征管法自2001年修訂以來已經21年沒有大的修改，越來越不能適應經濟、技術、社會發(fā)展和稅收管理的現(xiàn)狀，應當盡快修改。

至于落實稅收法定原則是否必須廢止1985年全國人民代表大會授權國務院制定暫行規(guī)定、條例的決定，至少應當考慮下列相關問題：一是落實稅收法定原則需要一個過程，并非廢止上述決定就能立竿見影；二是在上述決定中的授權范圍是經濟體制改革和對外開放方面，不限于稅收領域；三是即便廢止了上述決定，全國人民代表大會及其常務委員會依然可以根據(jù)憲法、立法法授權國務院根據(jù)需要制定稅收行政法規(guī)。

(二)合理調整宏觀稅負

目前國內外各方面比較公認的宏觀稅負指標，是一個國家當年的政府收入占該國當年的國內生產總值的比重。目前很多發(fā)達國家的宏觀稅負高達30%以上，有些國家甚至超過40%，也有一些國家不到30%；很多發(fā)展中國家的宏觀稅負不足20%，有些國家甚至不足10%?？傮w來看，與發(fā)展中國家的宏觀稅負相比，中國的宏觀稅負偏高了一些(根據(jù)財政部和國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)推算2021年約為25.6%)；但與發(fā)達國家的宏觀稅負相比，中國的宏觀稅負不算高。此外，研究稅負問題時應當將宏觀稅負與公債發(fā)行規(guī)模、政府提供的公共服務的范圍和質量等方面的情況一并考察。

因此，減稅降費并非權宜之計，繼續(xù)減稅降費也不是沒有空間；繼續(xù)推進減稅降費不僅是必要的，而且是可能的。第一，減稅降費有利于促進經濟的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，經濟的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展也會為政府帶來越來越多的財源。第二，通過完善管理制度、加強征收工作、提高征收人員的素質、改善征收裝備和技術等措施，可以進一步提高征納工作的效率，降低征納雙方的成本和費用，減少偷漏稅費，增加政府收入。第三，得到政府多方面支持、資源豐厚、實力強大的國有企業(yè)應當也可以為政府提供更多的財源。 同時，應當繼續(xù)完善政府支出管理。合理確定支出項目和費用標準，勤儉節(jié)約，提高效率，降低成本，減少損失和浪費，嚴懲貪污和腐敗，減少政府支出的潛力應該是不小的。

(三)優(yōu)化稅制結構

目前中國優(yōu)化稅制結構可以重點考慮調整稅種設置，貨物和勞務稅、所得稅、財產稅的比重，中央稅、地方稅和中央與地方共享稅的比重。

在稅種設置方面，應當權衡擬通過稅制改革達到的各種目標(如促進經濟發(fā)展、調節(jié)收入分配、增加稅收收入和改善稅收管理等)，統(tǒng)籌考慮各稅種的地位、作用和稅種之間的關系，在合理設置稅種的前提下實現(xiàn)稅制的簡化。經過20多年的改革，中國的稅制結構已經逐步趨于合理和簡化，開征的稅種已經從1994年稅制改革時的23種減少到2022年的18種。但是，稅種近似、交叉與缺位等問題仍然存在，有些過去在特定情況下設立的稅種已經逐漸失去其存在的意義，如煙葉稅、船舶噸稅；有些新的稅種則應當設立，如社會保險稅。

在貨物和勞務稅、所得稅、財產稅的比重方面，隨著中國經濟發(fā)展水平、經濟效益、稅收管理和社會管理水平的提高，收入分配結構的變化，應當繼續(xù)逐步提高所得稅、財產稅收入在稅收總額中所占的比重，降低貨物和勞務稅收入在稅收總額中所占的比重。預計形成貨物和勞務稅、所得稅比重不相上下的格局應該為期不遠，但是個人所得稅比重的大幅度提高可能尚需時日。

在中央稅、地方稅和中央與地方共享稅的比重方面，為了保證中央、地方政府稅收的穩(wěn)定增長，加強中央政府的宏觀調控能力和對經濟不發(fā)達地區(qū)的財政支持，完善地方稅制度，可以考慮逐步提高中央稅、地方稅收入占全國稅收的比重，降低中央與地方共享稅收入占全國稅收的比重。

(四)完善主體稅種

在完善主體稅種方面，可以考慮將增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅作為近期改革的重點。

(1)完善增值稅的主要措施可以考慮調整納稅人、稅率和優(yōu)惠規(guī)定。從納稅人看，隨著稅制的完善和管理水平的提高，一般納稅人的范圍應當逐步擴大。從基本稅率看，與征收增值稅的其他發(fā)展中國家和周邊國家相比，中國現(xiàn)行增值稅13%的基本稅率偏高，可以逐步適當降低到10%。為了改善民生，也可以先行降低糧食、食油和藥品等生活必需品的稅率。此外，目前中國增值稅的四檔稅率可以簡并為基本稅率、低稅率和零稅率3檔。為了平衡稅負，在調整增值稅稅率的時候，增值稅小規(guī)模納稅人的征稅起點和征收率也應當作出相應的調整。從優(yōu)惠規(guī)定看，應當及時清理過時的和其他不適當?shù)膬?yōu)惠規(guī)定。

(2)完善消費稅的主要措施可以考慮調整征稅范圍、稅率和征稅環(huán)節(jié)，并與相關稅種適當協(xié)調，還可以考慮將某些稅目下放地方。從征稅范圍看，可以將目前未征稅的一些奢侈品、高檔消費品納入征稅范圍，還可以根據(jù)節(jié)約資源和保護環(huán)境的需要增設一些征稅項目。原來征收營業(yè)稅的某些奢侈性消費、高檔消費的行業(yè)和項目可以納入消費稅的征收范圍。此外，可以將車輛購置稅并入消費稅。從稅率看，可以適當提高某些奢侈品、高檔消費品和不利于資源、環(huán)境保護的消費品的適用稅率。對于汽油、柴油等價格變化頻繁且變化幅度比較大的消費品，可以改從量定額征稅為從價定率征稅，或者采用從量定額征稅與從價定率征稅結合的復合征稅方式。從征稅環(huán)節(jié)看，可以根據(jù)征收管理條件成熟的情況，逐步將一些目前在生產、進口環(huán)節(jié)征收的稅目改為在零售環(huán)節(jié)征收，并由價內稅改為價外稅。此外，可以允許各地選擇某些應稅消費品的零售環(huán)節(jié)和某些服務行業(yè)征收消費稅。

(3)完善企業(yè)所得稅的主要措施可以考慮調整稅前扣除、稅率和減免稅規(guī)定。目前中國企業(yè)所得稅的優(yōu)惠規(guī)定比較多，涉及稅前扣除、稅率和減免稅等方面的規(guī)定，適用于不同的行業(yè)、地區(qū)和納稅人，適用期限也不盡相同，需要適當梳理，統(tǒng)籌考慮如何簡并和規(guī)范，以利于增強透明度、方便操作和提高效率。某些國家以免征額制度照顧微利企業(yè)的做法可以借鑒。從稅率來看，中國現(xiàn)行企業(yè)所得稅25%的基本稅率是2007年制定企業(yè)所得稅法時確定的，當時此稅率與其他國家企業(yè)所得稅的基本稅率相比處于中等偏低的地位，但是目前與很多國家企業(yè)所得稅的基本稅率相比已經偏高，可以逐步降低到20%左右。

(4)完善個人所得稅的主要措施可以考慮調整綜合所得的征稅范圍、稅前扣除和稅率。從綜合所得的征稅范圍看，應當進一步擴大，以利于簡化稅制、公平稅負和調節(jié)收入。從稅前扣除看，目前綜合所得的費用扣除標準每年6萬元需要根據(jù)經濟、社會發(fā)展和工資、物價等情況的變化適當調整，專項附加扣除也需要繼續(xù)完善。從稅率看，中國現(xiàn)行個人所得稅45%的最高稅率是1980年制定個人所得稅法時確定的，當時此稅率與其他國家個人所得稅的最高稅率相比處于偏低的地位，但是目前與絕大多數(shù)國家個人所得稅的最高稅率相比已經偏高，可以逐步降低到40%左右。