王 黎，范堯天

“經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)”(Economic Warfare)一詞在中西方學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中已經(jīng)得到了廣泛的采用。在某些場(chǎng)合，它泛指國(guó)家之間較為劇烈的經(jīng)濟(jì)對(duì)抗行為。(1)Graham Allison， Destined for War：Can America and China Escape Thucydides's Trap， New York：Houghton Mifflin Harcourt Publishing Company， 2017， pp.48， 197， 204; Robert Gilpin， The Political Economy of International Relations， Princeton：Princeton University Press， 1987， pp.33， 116.為了廓清經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)與經(jīng)濟(jì)制裁(Economic Sanction)、經(jīng)濟(jì)治國(guó)方略(Economic Statecraft)等相近概念的聯(lián)系與區(qū)別，大衛(wèi)·鮑德溫等國(guó)際政治學(xué)者專門探討了上述概念的含義。綜合他們的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)可以被理解為一種運(yùn)用貿(mào)易、金融或投資等經(jīng)濟(jì)措施對(duì)目標(biāo)國(guó)造成損害，以削弱其戰(zhàn)爭(zhēng)潛力的對(duì)外政策工具。依據(jù)這種定義，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)直接服務(wù)于戰(zhàn)爭(zhēng)目的，因此其適用范圍比經(jīng)濟(jì)制裁、經(jīng)濟(jì)治國(guó)方略等概念要狹窄得多?；仡?0世紀(jì)，最為典型的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)案例包括一戰(zhàn)期間協(xié)約國(guó)與同盟國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)(主要發(fā)生在英德兩國(guó)之間)、二戰(zhàn)期間美國(guó)針對(duì)法西斯國(guó)家的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)及冷戰(zhàn)期間西方陣營(yíng)針對(duì)蘇東國(guó)家的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)等事件。其中，二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)案例已經(jīng)得到了中西方學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，而有關(guān)一戰(zhàn)案例的探討則較為有限。(2)圍繞英國(guó)對(duì)德經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)，西方學(xué)術(shù)界大多按照傳統(tǒng)的歷史敘事方式關(guān)注其政策演進(jìn)過(guò)程，近年來(lái)亦有學(xué)者重新審視了英國(guó)政府的具體行動(dòng)策略和動(dòng)機(jī)，提出了一些頗具爭(zhēng)議的觀點(diǎn)。代表性成果參見(jiàn)Eric W. Osborne， Britain's Economic Blockade of Germany， 1914-1919， London：Routledge， 2004; Nicholas A. Lambert， Planning Armageddon：British Economic Warfare and the First World War， Cambridge：Harvard University Press， 2012; Isabel V. Hull， A Scrap of Paper Breaking and Making International Law during the Great War， Ithaca：Cornell University Press， 2014; Archibald C. Bell， A History of the Blockade of Germany and the Countries Associated with Her in the Great War， Austria-Hungary， Bulgaria， and Turkey， 1914-1918， East Sussex：Naval & Military Press， 2015. 相比之下，以往研究較少就特定因素對(duì)于經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)走向及效果造成的影響展開有針對(duì)性的探討。此外，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于本議題的關(guān)注較為不足。

如同其他任何一項(xiàng)對(duì)外政策，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)決策亦受到多種內(nèi)外部因素的共同制約。就一戰(zhàn)期間英國(guó)對(duì)德經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)而言，一個(gè)十分重要的影響因素即英國(guó)在中立貿(mào)易問(wèn)題上的立場(chǎng)，而這一立場(chǎng)集中體現(xiàn)在英國(guó)政府簽署隨后又廢棄《倫敦海戰(zhàn)法規(guī)宣言》的過(guò)程之中。本文的寫作目的即以上述過(guò)程為線索，考察中立貿(mào)易因素在英國(guó)對(duì)德經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)決策中的影響。筆者認(rèn)為，這一研究有助于深化對(duì)于經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)發(fā)起國(guó)行為規(guī)律的理解，從而為應(yīng)對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的大國(guó)競(jìng)合關(guān)系提供啟示。

一、第二次海牙和平會(huì)議：英國(guó)擴(kuò)大中立貿(mào)易權(quán)利嘗試的受挫

近代歷史上，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)大多作為熱戰(zhàn)的補(bǔ)充手段得以實(shí)施，由此引發(fā)的一組尖銳矛盾，即交戰(zhàn)國(guó)與中立國(guó)之間的相對(duì)權(quán)利之爭(zhēng)：戰(zhàn)爭(zhēng)期間，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)發(fā)起國(guó)為了給交戰(zhàn)對(duì)象施加足夠的經(jīng)濟(jì)壓力，通常會(huì)切斷后者與中立國(guó)之間的商業(yè)聯(lián)系；而中立國(guó)則將這種行為看作是對(duì)其正當(dāng)貿(mào)易權(quán)利的侵害。由于上述矛盾在實(shí)踐中很難得到調(diào)和，各國(guó)勢(shì)必會(huì)在兩方面權(quán)利之間有所傾向。近代早期，英國(guó)高度依賴?yán)煤Ｉ戏怄i等經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)手段謀取爭(zhēng)霸戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，因此十分排斥俄國(guó)等中立國(guó)家為維護(hù)戰(zhàn)時(shí)貿(mào)易權(quán)利所采取的措施。(3)其高峰是俄國(guó)連同北歐漢薩同盟國(guó)家分別于1780和1800年組建的兩次武裝中立聯(lián)盟。但是到了19世紀(jì)中葉，隨著英國(guó)完成了由保護(hù)貿(mào)易向自由貿(mào)易的轉(zhuǎn)型，在經(jīng)濟(jì)上日趨依賴一個(gè)開放而穩(wěn)定的全球市場(chǎng)，前述立場(chǎng)不再符合英國(guó)的國(guó)家利益。以1856年《巴黎和約》的簽署為起點(diǎn)，英國(guó)開始致力于限制各國(guó)的海上交戰(zhàn)權(quán)利，以確保戰(zhàn)時(shí)中立貿(mào)易的平穩(wěn)運(yùn)行。進(jìn)入20世紀(jì)，為了緩解英德軍備競(jìng)賽造成的財(cái)政和軍事壓力，同時(shí)受到日俄戰(zhàn)爭(zhēng)期間俄國(guó)海軍攻擊英國(guó)中立商船等行為的刺激，英國(guó)國(guó)內(nèi)關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大中立權(quán)利的呼聲持續(xù)高漲。隨著將海外貿(mào)易的穩(wěn)定視為英國(guó)最大利益的自由黨在1905年選舉中獲勝，實(shí)現(xiàn)上述訴求成為了倫敦外交事務(wù)清單上最具優(yōu)先度的事項(xiàng)之一。

1906年4月，俄國(guó)提議世界各國(guó)召開第二次海牙和平會(huì)議，商討國(guó)際海洋法的編纂事宜。會(huì)議前夕，為了協(xié)助內(nèi)閣確定英國(guó)的參會(huì)立場(chǎng)，英國(guó)政府成立了一個(gè)由外交部、海軍部和貿(mào)易局代表組成的跨部門咨詢委員會(huì)。(4)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)、軍事及國(guó)際法等諸多領(lǐng)域的專業(yè)事務(wù)，因此其決策需由多個(gè)政府部門協(xié)商完成。在這一過(guò)程中，為了協(xié)調(diào)各部門的意見(jiàn)分歧，內(nèi)閣需設(shè)立正式的跨部門磋商機(jī)制。值得注意的是，這一做法在二戰(zhàn)期間美英對(duì)軸心國(guó)集團(tuán)和冷戰(zhàn)期間西方國(guó)家對(duì)蘇東陣營(yíng)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)中均得到了沿用。在司法部長(zhǎng)約翰·沃爾頓的領(lǐng)導(dǎo)下，該委員會(huì)的討論主要圍繞海上封鎖和禁運(yùn)品管制問(wèn)題展開——作為幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)最常用的兩種經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)手段，其相關(guān)國(guó)際規(guī)則仍然很不完善。就海上封鎖而言，《巴黎和約》要求封鎖行動(dòng)必須符合“有效性”原則，即發(fā)起國(guó)在阻止敵國(guó)船只進(jìn)入目標(biāo)海域時(shí)，有義務(wù)投入足夠的海上力量以組成封鎖線。(5)世界知識(shí)出版社編：《國(guó)際條約集(1648—1871)》，北京：世界知識(shí)出版社，1984年，第427頁(yè)。但是，對(duì)于符合所謂“足夠力量”標(biāo)準(zhǔn)的必要艦隊(duì)的規(guī)模、該艦隊(duì)與海岸線的最大距離、允許實(shí)施扣押的位置以及在惡劣天氣下的處理方法等問(wèn)題，《巴黎和約》均沒(méi)有給出具體解釋。就禁運(yùn)品控制而言，禁運(yùn)品被公認(rèn)為是可以被敵國(guó)用于軍事目的的物品，交戰(zhàn)國(guó)有權(quán)捕獲載有此類貨物的敵國(guó)和中立國(guó)船只(無(wú)論其目的港是否遭到封鎖)。然而進(jìn)入操作層面，各國(guó)時(shí)常圍繞這項(xiàng)權(quán)利的實(shí)施方式發(fā)生爭(zhēng)議，其中最突出的即“有條件禁運(yùn)品”與“絕對(duì)禁運(yùn)品”之間的界限問(wèn)題。根據(jù)《巴黎和約》的規(guī)定，絕對(duì)禁運(yùn)品指專門應(yīng)用于戰(zhàn)爭(zhēng)的物品，交戰(zhàn)國(guó)只要發(fā)現(xiàn)有此類物品運(yùn)往敵國(guó)，便可將其沒(méi)收。而有條件禁運(yùn)品則兼具軍事與民用用途，若扣押此類物品，必須證明其直接服務(wù)于敵國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)。但是，《巴黎和約》并未制定兩者的詳細(xì)清單，這就給日后的禁運(yùn)實(shí)踐留下了很大的灰色空間。(6)這方面的典型案例是日俄戰(zhàn)爭(zhēng)期間，原本主要用于民間取暖的煤炭被俄國(guó)作為蒸汽動(dòng)力軍艦的燃料列入了絕對(duì)禁運(yùn)品名單，從而間接引發(fā)了英國(guó)與其他國(guó)家的外交糾紛。現(xiàn)實(shí)中，由于類似上述模糊地帶的廣泛存在，交戰(zhàn)國(guó)往往可以肆意擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的實(shí)施范圍。結(jié)果，中立貿(mào)易時(shí)常受到嚴(yán)重的威脅。

英國(guó)跨部門委員會(huì)開始運(yùn)轉(zhuǎn)后，內(nèi)閣立即向各部門代表分發(fā)了一份由帝國(guó)防御委員會(huì)秘書喬治·克拉克撰寫的備忘錄，作為跨部門討論的基礎(chǔ)?？死酥赋?，對(duì)于像英國(guó)這樣的海上強(qiáng)國(guó)而言，設(shè)置并維持海上封鎖的能力既是一種得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在安全上也是絕對(duì)必要的，因此其現(xiàn)行國(guó)際規(guī)則亟需得到完善與鞏固。與此同時(shí)，克拉克認(rèn)為針對(duì)中立國(guó)家的禁運(yùn)品管制是一項(xiàng)弊大于利的戰(zhàn)時(shí)權(quán)利安排：一方面，假設(shè)英國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)中保持中立，那么無(wú)論交戰(zhàn)國(guó)如何制定禁運(yùn)清單，都將使高度依賴對(duì)外出口的英國(guó)陷入被動(dòng)；(7)Memorandum by George S. Clarke on the Law of Contraband (Appendix 10)， n.d.， FO 881/9041X， The National Archives (hereafter cited as TNA)， Kew.另一方面，在參戰(zhàn)狀態(tài)下，由于德、法、俄、美等國(guó)可以通過(guò)中立鄰國(guó)港口進(jìn)口各類貨物，其戰(zhàn)時(shí)供應(yīng)并不會(huì)因禁運(yùn)而受到實(shí)質(zhì)性的影響，此時(shí)若依據(jù)傳統(tǒng)的“連續(xù)航行”原則沒(méi)收經(jīng)中立國(guó)轉(zhuǎn)運(yùn)的商品，(8)所謂“連續(xù)航行”原則，指交戰(zhàn)國(guó)有權(quán)沒(méi)收那些通過(guò)中立港口或收貨人轉(zhuǎn)運(yùn)給敵國(guó)的軍用貨物。這一做法最早于美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期得到采用?；始液＼姳仨氉C明其最終收貨地位于敵國(guó)境內(nèi)，而這不僅在技術(shù)上存在很大的難度，還會(huì)招致中立國(guó)家的外交抗議。(9)The Value to Great Britain of the Right of Capture of Neutral Vessels， December 12， 1904， CAB38/6/120， TNA， Kew.綜合以上考慮，克拉克提議徹底廢除禁運(yùn)品管制的交戰(zhàn)權(quán)利；如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)這一訴求，則應(yīng)推動(dòng)各國(guó)對(duì)兩類禁運(yùn)品的具體范圍做出詳細(xì)的界定。(10)Memorandum by George S. Clarke on the Law of Contraband (Appendix 10)， n.d.， FO 881/9041X， TNA， Kew.

克拉克的這些主張得到了外交部和貿(mào)易局(此時(shí)均由自由黨人領(lǐng)導(dǎo))的支持，而跨部門委員會(huì)做出決定還需參考海軍部的意見(jiàn)。自1904年約翰·費(fèi)希爾出任第一海務(wù)大臣以來(lái)，打擊海外貿(mào)易便一直是海軍部對(duì)德戰(zhàn)略規(guī)劃的中心。(11)一般認(rèn)為，內(nèi)閣對(duì)于對(duì)德經(jīng)濟(jì)作戰(zhàn)的詳細(xì)研究始于1908年的海軍作戰(zhàn)計(jì)劃，參見(jiàn)Marion Siney， The Allied Blockade of Germany， 1914-1916， Ann Arbor：The University of Michigan Press， 1957， p.14. 同時(shí)，在1903年的一份題為《德國(guó)的軍事資源及其在德英戰(zhàn)爭(zhēng)中可能的使用方法》的報(bào)告中，就已經(jīng)探討了封鎖德國(guó)港口的可能性，參見(jiàn)The Military Resources of Germany， and Probable Method of Their Employment in a War between Germany and England， February 23， 1904， CAB 38/4/9， TNA， Kew.然而，面對(duì)廢除禁運(yùn)品管制的提議，海軍部代表、時(shí)任海軍情報(bào)局局長(zhǎng)查爾斯·奧特利雖然表示反對(duì)，卻拒絕給出任何軍事技術(shù)層面的理由，只是一味聲稱德國(guó)最容易受到經(jīng)濟(jì)壓力的影響。(12)Ottley to Corbett， June 3， 1905， Admiral Herbert Richmond papers 9/1， National Maritime Museum， Greenwich， London.這樣一來(lái)，其觀點(diǎn)遭到了委員會(huì)其他成員的廣泛質(zhì)疑。接下來(lái)在跨部門審議的大部分時(shí)間里，他一直延續(xù)著這種含糊其詞的態(tài)度，最終幾乎坐視一系列旨在限制交戰(zhàn)權(quán)利的建議得到了委員會(huì)的采納。需要指出，奧特利之所以表現(xiàn)得如此消極，主要源于這一時(shí)期自由黨政府正醞釀減少軍費(fèi)開支以應(yīng)對(duì)日趨惡化的財(cái)政狀況。為了避免來(lái)自其他部門的代表借題發(fā)揮，引發(fā)削減海軍經(jīng)費(fèi)的討論，奧特利有意保持了沉默。(13)Lambert， Planning Armageddon， p.67.

不過(guò)，海軍部并非完全放棄為交戰(zhàn)權(quán)利進(jìn)行辯護(hù)。依照費(fèi)希爾的指示，奧特利阻止了賦予交戰(zhàn)國(guó)和中立國(guó)海上私有財(cái)產(chǎn)豁免的動(dòng)議獲得沃爾頓委員會(huì)的通過(guò)。在這一過(guò)程中，鑒于英國(guó)政府內(nèi)部及議會(huì)支持推行豁免的力量十分強(qiáng)大，費(fèi)希爾組織編寫了一份長(zhǎng)達(dá)190頁(yè)的海軍行動(dòng)計(jì)劃，用以向跨部門委員會(huì)之外的“非專業(yè)人士”闡述反對(duì)實(shí)行豁免的理由。該計(jì)劃指出，隨著魚雷和潛艇的不斷普及，小股艦隊(duì)逐漸具備了對(duì)大型船只造成致命打擊的能力，從而導(dǎo)致在狹窄水域或海岸線附近設(shè)置封鎖的條件已不復(fù)存在。(14)Some Principles of Naval Warfare， 1907， ADM 116/1043B， TNA， Kew.這意味著一旦與歐洲大國(guó)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，英國(guó)將無(wú)法保證其封鎖行動(dòng)符合有效性原則。在這種情況下，除非對(duì)封鎖規(guī)則進(jìn)行大幅度調(diào)整，否則實(shí)行豁免即意味著斷絕英國(guó)控制交戰(zhàn)海域、進(jìn)而打擊敵國(guó)商業(yè)活動(dòng)的最后機(jī)會(huì)。然而在會(huì)議籌備期間，無(wú)論英國(guó)國(guó)內(nèi)還是國(guó)外均未出現(xiàn)有關(guān)修改封鎖規(guī)則的成熟方案。因此，皇家海軍必須保留對(duì)德國(guó)私人船只進(jìn)行扣押的權(quán)利。后來(lái)，這份計(jì)劃在內(nèi)閣中得到廣泛分發(fā)，包括時(shí)任財(cái)政大臣赫伯特·阿斯奎斯在內(nèi)的不少高級(jí)官員對(duì)其觀點(diǎn)表示了認(rèn)同。

經(jīng)過(guò)數(shù)月的籌備，跨部門委員會(huì)于1907年3月底向內(nèi)閣遞交了正式報(bào)告，建議英國(guó)代表團(tuán)在第二次海牙和平會(huì)議期間應(yīng)主要做到：第一，確保海上封鎖作為奪取敵方和中立國(guó)船只的唯一合法手段；第二，主導(dǎo)廢除禁運(yùn)制度，并限制搜查和捕獲權(quán)的實(shí)施范圍；第三，推動(dòng)成立一個(gè)傾向于維護(hù)中立權(quán)利的國(guó)際捕獲法院；第四，防止通過(guò)交戰(zhàn)國(guó)私人財(cái)產(chǎn)豁免。(15)Memo. Second Peace Conference Attitude of British Government (Mr. W. Maycock)， April 12， 1907， FO 881/10082X， TNA， Kew.上述意見(jiàn)大體得到了內(nèi)閣的認(rèn)可，但是在豁免問(wèn)題上，政府內(nèi)部遲遲無(wú)法達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致其下達(dá)給前方代表團(tuán)的最終命令顯得頗為混亂。(16)Grey to Fry， June 12， 1907， FO 372/67， TNA， Kew.

1907年6月，第二次海牙和平會(huì)議正式召開。英國(guó)代表按計(jì)劃提出廢除禁運(yùn)品管制制度，但遭到了德國(guó)的強(qiáng)烈抵制。隨后在一個(gè)特別委員會(huì)的斡旋下，各國(guó)原則上通過(guò)了一份絕對(duì)禁運(yùn)品清單。然而圍繞是否應(yīng)保留有條件禁運(yùn)品的問(wèn)題，持支持立場(chǎng)的德、法、俄三國(guó)與持反對(duì)立場(chǎng)的英、美等國(guó)始終無(wú)法取得一致，談判隨之陷入停滯。在此期間，英國(guó)代表收到來(lái)自海軍部的進(jìn)一步指示，即不得參加任何關(guān)于修改海上封鎖法規(guī)的討論。究其原因，海軍部認(rèn)識(shí)到當(dāng)時(shí)英美兩國(guó)與歐陸國(guó)家在相關(guān)司法解釋上存在著難以調(diào)和的分歧：前者規(guī)定封鎖發(fā)起國(guó)可以在海上的任何位置扣押駛向(出)被封鎖港口的船只，而后者則認(rèn)為只有當(dāng)商船試圖沖破封鎖線時(shí)，扣押行動(dòng)才具有合法性。(17)C. L. Ottley to Sir Edward Fry， July， 1907， FO 881/9077， TNA， Kew.顯然，前一種解釋賦予了封鎖行動(dòng)更大的施展空間，而作為世界頭號(hào)海軍強(qiáng)國(guó)，英國(guó)無(wú)疑可以從中獲得最大的好處。

此時(shí)，意大利代表的一項(xiàng)提案為打破會(huì)議的僵局提供了契機(jī)。該提案建議，如果商船出現(xiàn)在被封鎖港口外100海里的水域內(nèi)，便可以對(duì)其實(shí)施扣押。盡管這一主張仍然與英國(guó)的習(xí)慣法存在出入，但奧特利等人從中看到了對(duì)“有效封鎖”做出明確定義的機(jī)會(huì)。經(jīng)過(guò)對(duì)英國(guó)近海海域地形等因素的研判，海軍部提出將上述“合法界線”設(shè)置在港口外800海里處。(18)C. L. Ottley to Sir Edward Fry， July， 1907， FO 881/9077， TNA， Kew.對(duì)此，德國(guó)代表表示只要英國(guó)承諾未來(lái)不再將“連續(xù)航行”原則運(yùn)用于中立船只的禁運(yùn)品管制之中，他們便接受800海里的方案。實(shí)際上，這意味著英國(guó)必須放棄捕獲經(jīng)安特衛(wèi)普、鹿特丹等中立國(guó)家港口轉(zhuǎn)運(yùn)至德國(guó)境內(nèi)貨物的權(quán)利。對(duì)此，包括英國(guó)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)愛(ài)德華·弗萊和奧特利在內(nèi)的不少官員傾向于接受德國(guó)的條件。他們指出，受到以下因素的影響，“連續(xù)航行”的價(jià)值已大打折扣：第一，現(xiàn)實(shí)中援引這一做法必將引發(fā)中立國(guó)家的外交抗議；第二，確認(rèn)貨物的最終目的地存在很大的技術(shù)難度；第三，在這之前各國(guó)已經(jīng)同意對(duì)德國(guó)最為依賴進(jìn)口的食品和部分大宗商品排除在禁運(yùn)清單之外。(19)Ottley to Sir William May， September 15， 1907， Enclosed with May to Tweedmouth， September 18， 1907， Naval Library of the Ministry of Defence， Portsmouth Naval Dockyard.但與此同時(shí)，英國(guó)政府內(nèi)部也存在另一派觀點(diǎn)，認(rèn)為英國(guó)應(yīng)當(dāng)從這筆“交易”中爭(zhēng)取更多的好處。鑒于雙方在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法形成共識(shí)，英國(guó)提議暫緩對(duì)這一問(wèn)題的討論，將其留待日后的大型國(guó)際會(huì)議中解決。這樣一來(lái)，各國(guó)便錯(cuò)失了一次在海上封鎖和禁運(yùn)品管制問(wèn)題上達(dá)成妥協(xié)的機(jī)會(huì)。最后，除了決定在海牙成立國(guó)際捕獲法院，用以解決交戰(zhàn)國(guó)與中立國(guó)之間的爭(zhēng)端外，會(huì)議未能取得其他有關(guān)海上經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)規(guī)則的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二、倫敦海軍會(huì)議：英國(guó)平衡交戰(zhàn)與中立權(quán)利的努力

盡管第二次海牙和平會(huì)議成效不彰，但是按照弗萊的觀點(diǎn)，英國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了其參加會(huì)議的基本目標(biāo)，即設(shè)立國(guó)際捕獲法庭。眼下的主要問(wèn)題是，由于缺少關(guān)于海上交戰(zhàn)行為的實(shí)體性法律，國(guó)際捕獲法庭只能依據(jù)現(xiàn)有的國(guó)際法原則進(jìn)行判決，而由此產(chǎn)生的結(jié)果不一定有利于英國(guó)。(20)由于該法院法官更多來(lái)自中立國(guó)，其判決很可能將傾向于維護(hù)中立貿(mào)易權(quán)利，參見(jiàn)Ellery C. Stowell， “The International Naval Conference and the Declaration of London，” The American Political Science Review， vol.3， no.4 (1909)， p.491.于是，英國(guó)外交部于1908年12月邀請(qǐng)美國(guó)、日本、德國(guó)等當(dāng)時(shí)世界上九個(gè)主要海軍強(qiáng)國(guó)共同召開了倫敦海軍會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱“倫敦會(huì)議”)，希望能夠形成一套適用于國(guó)際捕獲法庭的“法典化”條文。(21)邢廣梅：《國(guó)際海上武裝沖突法的歷史演進(jìn)》，北京：法律出版社，2010年，第48頁(yè)。

會(huì)前，英國(guó)編寫了一份擬在會(huì)議期間討論的議題清單，要求各國(guó)代表?yè)?jù)此反饋各自意見(jiàn)。同時(shí)，英國(guó)政府成立了一個(gè)由六名海軍部和外交部官員組成的跨部門政策委員會(huì)，并任命來(lái)自財(cái)政部的國(guó)際法專家德薩特?fù)?dān)任其領(lǐng)導(dǎo)。(22)該委員會(huì)成員還將在倫敦會(huì)議期間組成英國(guó)代表團(tuán)。值得注意的是，不同于先前的沃爾頓委員會(huì)，本次跨部門審議沒(méi)有將貿(mào)易局囊括在內(nèi)。這一人事安排差異透露出的一個(gè)重要信息是，英國(guó)政府對(duì)于中立與交戰(zhàn)權(quán)利的態(tài)度發(fā)生了變化：日俄戰(zhàn)爭(zhēng)期間中立貿(mào)易權(quán)利遭到嚴(yán)重侵蝕的記憶正逐漸褪去，1908年9月卡薩布蘭卡危機(jī)以來(lái)的戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)卻不斷積累，因此盡管當(dāng)時(shí)英國(guó)國(guó)內(nèi)保障中立權(quán)利的呼聲依舊強(qiáng)烈，但內(nèi)閣已開始提高對(duì)于海上經(jīng)濟(jì)作戰(zhàn)能力的重視。這一點(diǎn)在外交大臣愛(ài)德華·格雷的表態(tài)中得到了充分的體現(xiàn)——身為自由黨人，他強(qiáng)調(diào)“國(guó)際法庭的目的是確保‘公正和有效的國(guó)際管轄權(quán)’，無(wú)論英國(guó)是中立國(guó)還是交戰(zhàn)國(guó)”。(23)Sir Edward Grey to Lord Desart， 1 Dec. 1908， Correspondence and Documents respecting the International Naval Conference， Held in London， Dec. 1908-Feb. 1909， St. Crispins：Her Majesty's Stationery Office， 1909， p.32.換言之，英國(guó)參與此次會(huì)議應(yīng)當(dāng)追求雙重目標(biāo)：其一是維護(hù)完整的交戰(zhàn)權(quán)利，其二是為中立貿(mào)易提供盡可能廣泛的安全與自由。出于這種考慮，內(nèi)閣特將片面強(qiáng)調(diào)中立權(quán)利的貿(mào)易局排除在德薩特委員會(huì)之外，從而使支持兩方面權(quán)利的力量趨于平衡。

收到各參會(huì)國(guó)的反饋后，德薩特委員會(huì)開始著手敲定英國(guó)的參會(huì)立場(chǎng)。其間，兩名海軍部代表——已轉(zhuǎn)任帝國(guó)防御委員會(huì)秘書的奧特利和接替其海軍情報(bào)局局長(zhǎng)職位的埃德蒙·斯萊德扮演了主導(dǎo)者的角色。如前所述，各國(guó)在第二次海牙和平會(huì)議期間曾商議將800海里作為封鎖的最大合法距離，而此時(shí)二人的注意力則被法國(guó)在會(huì)前備忘錄中提出的一項(xiàng)最新動(dòng)議所吸引，即執(zhí)行封鎖的艦艇可以在其燃煤所能支持的(最大)“行動(dòng)半徑”內(nèi)對(duì)目標(biāo)船只實(shí)施捕獲。(24)Notes by E. J. W. Slade on Declaration of London， Feb 1911， ADM 116/1070， TNA， Kew.相較于固定距離的規(guī)則，這種彈性安排顯然更有利于皇家海軍發(fā)揮其艦艇規(guī)模和性能上的優(yōu)勢(shì)，為海上封鎖提供更大的行動(dòng)空間，以強(qiáng)化對(duì)敵國(guó)貿(mào)易的打擊力度。(25)Memorandum by Reginald McKenna， November 18， 1908， ADM 116/1079， TNA， Kew.鑒于此，奧特利和斯萊德要求委員會(huì)說(shuō)服內(nèi)閣，推動(dòng)這一動(dòng)議得到其他國(guó)家的認(rèn)可。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，斯萊德總結(jié)了一系列可以向中立國(guó)家做出妥協(xié)的事項(xiàng)，包括豁免護(hù)航狀態(tài)下的中立船只、減小扣押試圖沖破封鎖線船只的合法行動(dòng)半徑等等。(26)Naval Conference Committee， Memorandum by Edmond J. W. Slade (Confidential)， September 29， 1908， FO 881/9753X， TNA， Kew.

與此同時(shí)，在禁運(yùn)品問(wèn)題上，奧特利和斯萊德主張延續(xù)海牙會(huì)議期間的基本立場(chǎng)。二人介紹稱，海軍部一直將未來(lái)可能爆發(fā)的對(duì)德戰(zhàn)爭(zhēng)定位為一場(chǎng)有限戰(zhàn)爭(zhēng)，即英國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)集中在迫使對(duì)方改變某些過(guò)激的政策行為，而非徹底將其征服。(27)J. Corbett， “Introduction to 1907 War College Draft Plans，” in P. K. Kemp， ed.， The Papers of Admiral Sir John Fisher， Vol.II， London：Routledge， 2019， p.318.因此，英國(guó)在交戰(zhàn)過(guò)程中不必追求對(duì)德國(guó)施加最大程度的經(jīng)濟(jì)壓力，但須特別注意避免自身行為引發(fā)與中立國(guó)的外交糾紛，并盡量控制對(duì)合法中立貿(mào)易造成的不利影響。(28)Slade to Graham Greene (Admiralty Secretary)， Oct 2， 1908， ADM 116/1070， TNA， Kew.不過(guò)，考慮到徹底廢除禁運(yùn)品管制所引起的反彈過(guò)于激烈，二人建議英國(guó)應(yīng)在保留現(xiàn)有絕對(duì)禁運(yùn)品清單的基礎(chǔ)上，尋求落實(shí)有條件禁運(yùn)品和豁免物品清單。為此，他們同樣愿意做出一定的讓步，例如在違法中立船只的責(zé)任判定原則上接受歐陸國(guó)家的做法，即只要禁運(yùn)品超過(guò)船只所載貨物總價(jià)值的一定比例，船主便應(yīng)當(dāng)為此承擔(dān)法律責(zé)任。(29)按照英國(guó)的習(xí)慣法傳統(tǒng)，除非提供虛假文件，否則船主不會(huì)受到懲罰，參見(jiàn)Naval Conference Committee， Further Report， October. 26， 1908， FO 881/9753X， TNA， Kew.

德薩特委員會(huì)將上述建議呈遞至內(nèi)閣及各個(gè)部門，得到了肯定性的批復(fù)。其中，內(nèi)閣特別強(qiáng)調(diào)就封鎖和禁運(yùn)品管制權(quán)利而言，前者的戰(zhàn)略價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者，同時(shí)為了推動(dòng)達(dá)成協(xié)議，可以放棄價(jià)值成疑的“連續(xù)航行”原則。(30)Sir Edward Grey to Lord Desart， 1908， ADM 1/8100， TNA， Kew.12月4日，倫敦會(huì)議正式召開。令與會(huì)者感到意外的是，會(huì)議期間英德兩國(guó)并未陷入漫長(zhǎng)的爭(zhēng)論，這是因?yàn)榈聡?guó)方面對(duì)“連續(xù)航行”原則在英國(guó)決策者眼中的價(jià)值做出了過(guò)高的估計(jì)，從而主動(dòng)表示愿意在其他方面做出讓步，以換取英國(guó)不再援引該原則。利用這一契機(jī)，德薩特等人說(shuō)服德國(guó)代表團(tuán)接受了英方在封鎖和禁運(yùn)品管制問(wèn)題上的主張。然而，在國(guó)務(wù)院和海軍部門的大力推動(dòng)下，美國(guó)代表團(tuán)表現(xiàn)出了維護(hù)海上交戰(zhàn)權(quán)利完整性的強(qiáng)烈決心。他們不惜以退出會(huì)議為威脅，要求各國(guó)不得廢棄“連續(xù)航行”原則。(31)Memorandum， E. J.W. Slade (D.N.I.)， December 14， 1908， ADM 116/1079， TNA， Kew.為防止會(huì)議破裂，其余九國(guó)只得對(duì)美國(guó)妥協(xié)，而后者則同意不再將“連續(xù)航行”原則應(yīng)用于有條件禁運(yùn)品的管制當(dāng)中。(32)John W. Coogan， The End of Neutrality：The United States， Britain， and Neutral Rights， 1899-1915， Ithaca：Cornell University Press， 1981， p.177.

2月26日，各參會(huì)國(guó)于倫敦簽署了會(huì)議的最后文件——《倫敦海戰(zhàn)法規(guī)宣言》(以下簡(jiǎn)稱《倫敦宣言》)。作為本次會(huì)議的召集方，英國(guó)的基本利益訴求在這份國(guó)際條約中得到了比較充分的體現(xiàn)：一方面，《倫敦宣言》確立了“行動(dòng)半徑”的海上封鎖規(guī)則，使得這一傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)手段重新具備了可操作性，而且在實(shí)踐中幾乎成為英國(guó)的專利；另一方面，通過(guò)落實(shí)詳細(xì)的禁運(yùn)品和免責(zé)物品清單，以及將“連續(xù)航行”原則的適用范圍嚴(yán)格局限在絕對(duì)禁運(yùn)品，(33)世界知識(shí)出版社編：《國(guó)際條約集(1872—1916)》，北京：世界知識(shí)出版社，1986年，第444-448頁(yè)。《倫敦宣言》對(duì)禁運(yùn)品管制手段的實(shí)施空間做出了最大程度的限制，從而保障了英國(guó)的戰(zhàn)時(shí)海上經(jīng)濟(jì)安全。對(duì)于這樣的結(jié)果，英國(guó)代表團(tuán)成員給出了積極的評(píng)價(jià)，稱《倫敦宣言》是“在維護(hù)交戰(zhàn)國(guó)所有合法權(quán)利的同時(shí)，對(duì)中立國(guó)最大利益的有效保障”。(34)The British Delegates of the Naval Conference to Sir Edward Grey， 1 Mar. 1909， Correspondence and Documents respecting the International Naval Conference， p.94.而超越英國(guó)的視角，則應(yīng)當(dāng)說(shuō)《倫敦宣言》是對(duì)中立權(quán)利更為有力的聲張：首先，雖然遠(yuǎn)距離封鎖在《倫敦宣言》中得到了合法性確認(rèn)，但其實(shí)施將受到諸多約束，例如封鎖線不得擴(kuò)大至中立國(guó)港口和海岸，以及封鎖行動(dòng)必須事先向中立國(guó)發(fā)出通知；其次，有條件禁運(yùn)品和免責(zé)物品的設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上承認(rèn)了中立國(guó)與敵國(guó)進(jìn)行貿(mào)易的權(quán)利；此外，《倫敦宣言》還從“中立船只的毀壞”和“改旗”規(guī)則等角度出發(fā)制定了一系列有利于中立國(guó)的安排。(35)世界知識(shí)出版社編：《國(guó)際條約集(1872—1916)》，第442、445、452-454頁(yè)?？傊M管存在不少爭(zhēng)議和有待解釋的細(xì)節(jié)，《倫敦宣言》仍有助于降低海上經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)所引發(fā)的不確定性，而這正是中立貿(mào)易活動(dòng)正常運(yùn)行所需的必要條件之一。

三、重新審視中立貿(mào)易：英國(guó)政府對(duì)于《倫敦宣言》的態(tài)度出現(xiàn)動(dòng)搖

倫敦會(huì)議結(jié)束后，主導(dǎo)簽署《倫敦宣言》的外交部和海軍部官員隨即將注意力轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)，著手推動(dòng)該條約獲得議會(huì)的批準(zhǔn)。對(duì)此，外交大臣格雷曾表現(xiàn)出充足的信心。然而，在接下來(lái)漫長(zhǎng)的辯論過(guò)程中，反對(duì)《倫敦宣言》的聲音一直占據(jù)著上風(fēng)——多數(shù)議員認(rèn)為，這份國(guó)際法文件剝奪了過(guò)多的交戰(zhàn)權(quán)利，從而將限制經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)行動(dòng)的實(shí)施空間。結(jié)果，《倫敦宣言》于1911年7月遭到了上議院的否決。

同時(shí)也正是從這一年起，英國(guó)政府開始逐漸將《倫敦宣言》視為對(duì)德國(guó)施加經(jīng)濟(jì)壓力的障礙。造成這一轉(zhuǎn)變的原因在于英國(guó)政府對(duì)中立貿(mào)易在德國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位重新進(jìn)行了評(píng)估。上文提到，英國(guó)在倫敦會(huì)議期間曾提出限制“連續(xù)航行”原則的適用范圍，以此作為其他國(guó)家接受遠(yuǎn)距離封鎖合法地位的交換條件。需要指出，英國(guó)之所以同意在“連續(xù)航行”上進(jìn)行讓步，其背后的判斷是途經(jīng)比利時(shí)和荷蘭等中立國(guó)家進(jìn)入德國(guó)的貿(mào)易流量可以忽略不計(jì)。(36)英國(guó)依據(jù)當(dāng)時(shí)世界各國(guó)的航運(yùn)能力，認(rèn)為中立國(guó)家在滿足自身運(yùn)輸需求的情況下根本無(wú)力向德國(guó)提供轉(zhuǎn)運(yùn)服務(wù)，參見(jiàn)Lambert， Planning Armageddon， pp.40， 77-79， 238-39.換言之，英國(guó)認(rèn)為在《倫敦宣言》規(guī)定海上封鎖不得波及中立國(guó)家的前提下，憑借這一手段仍然可以對(duì)德國(guó)造成足夠的經(jīng)濟(jì)壓力。然而，1908年及其后幾年的一系列調(diào)查數(shù)據(jù)表明，英國(guó)此前嚴(yán)重低估了中立國(guó)家對(duì)德轉(zhuǎn)口貿(mào)易的規(guī)模及其對(duì)德國(guó)國(guó)內(nèi)物資供應(yīng)的重要性。以農(nóng)產(chǎn)品為例，在1908年荷蘭進(jìn)口的1792941噸谷物中，有1383544噸通過(guò)陸路出口至德國(guó)，同時(shí)德國(guó)國(guó)內(nèi)所需的大部分大麥、小麥、黑麥和燕麥都需依靠比利時(shí)和荷蘭的中轉(zhuǎn)貿(mào)易。另有數(shù)據(jù)顯示，德國(guó)三分之二的鐵礦石進(jìn)口和占總量20%的海運(yùn)貿(mào)易都需經(jīng)鹿特丹港中轉(zhuǎn)完成。(37)Memorandum by Board of Trade on Resources and Trade of Germany， 1910， CAB 17/61， TNA， Kew.面對(duì)上述情形，英國(guó)政府逐漸認(rèn)識(shí)到單純依靠遠(yuǎn)距離封鎖，而忽視對(duì)于中立貿(mào)易的干預(yù)，將無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的預(yù)期效果。(38)有關(guān)英國(guó)希望通過(guò)實(shí)施經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)所要達(dá)到的效果，實(shí)際上是一個(gè)有待探討的問(wèn)題。戰(zhàn)前，海軍部和外交部賦予封鎖行動(dòng)的使命在于迫使德國(guó)軍艦離開港口，以便皇家海軍在正面交鋒中將其擊潰，參見(jiàn)Matthew S. Seligmann， “Failing to Prepare for the Great War? The Absence of Grand Strategy in British War Planning before 1914，” War in History， vol.24， no.4 (2017)， pp.433-434.而尼古拉斯·蘭伯特在其近年的研究中提出了一個(gè)顛覆性的觀點(diǎn)，即戰(zhàn)前英國(guó)一直在籌劃一項(xiàng)遠(yuǎn)為宏大的全面經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)計(jì)劃，目的是對(duì)德國(guó)的貿(mào)易、金融及通信等各個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門造成毀滅性的打擊，從而使其徹底失去戰(zhàn)爭(zhēng)能力。此說(shuō)在西方學(xué)術(shù)界引起了爭(zhēng)論，其代表性反對(duì)意見(jiàn)參見(jiàn)John W. Coogan， “The Short-War Illusion Resurrected：The Myth of Economic Warfare as the British Schlieffen Plan，” Journal of Strategic Studies， vol.38， no.7 (2015)， pp.1045-1064.

事實(shí)上，即便不考慮中立貿(mào)易因素的影響，英國(guó)也勢(shì)必會(huì)尋求擴(kuò)大其經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)政策清單，這是因?yàn)楹＼姴渴冀K未能制定出一套完善的遠(yuǎn)距離封鎖計(jì)劃。1910年，費(fèi)希爾從第一海務(wù)大臣的位置上退休，接替其職位的是一貫以專斷著稱的阿瑟·威爾遜。(39)Bridgeman to Fisher， November 21， 1909， in Arthur Marder， ed.， Fear God and Dread Nought：The Correspondence of the Admiral of the Fleet Lord Fisher of Kilverstone， Vol.2， London：Jonathan Cape， 1952， p.282.此前，威爾遜曾同樣是遠(yuǎn)距離封鎖的擁護(hù)者，但在出任海軍部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后，他轉(zhuǎn)而開始推行在北海實(shí)施傳統(tǒng)的近距離封鎖(這將使皇家海軍暴露在德國(guó)潛艇和魚雷的攻擊范圍之內(nèi))，并計(jì)劃以黑爾戈蘭島作為前沿陣地，對(duì)德國(guó)開展兩棲作戰(zhàn)。(40)Minutes of the 114th Meeting of the Committee of Imperial Defence， August 23， 1911， CAB 2/2， TNA， Kew.在1911年8月23日的帝國(guó)防衛(wèi)委員會(huì)會(huì)議上，威爾遜將其漏洞百出的行動(dòng)方案公之于眾，隨即遭到了陸軍部等多個(gè)部門官員的強(qiáng)烈抨擊。這一事件使得海軍部的聲譽(yù)嚴(yán)重受損，威爾遜本人亦因此去職。其后在新任海軍大臣溫斯頓·丘吉爾的領(lǐng)導(dǎo)下，海軍部重新回到了遠(yuǎn)距離封鎖的軌道之上。然而在接下來(lái)的兩年間，丘吉爾屢次改動(dòng)封鎖方案，直至1914年7月才最終決定將封鎖線設(shè)置在奧克尼群島一帶。(41)The Support of His Majesty's Customs in Time of War in the Orkney， Shetland， and Scilly Islands， June 19， 1914， CAB 38/27/27， TNA， Kew.此時(shí)距戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)僅剩下一個(gè)月的時(shí)間，但海軍部的封鎖計(jì)劃仍充斥著亟待完善的環(huán)節(jié)。

就在英國(guó)重新審視德國(guó)貿(mào)易狀況的同時(shí)，兩國(guó)之間的關(guān)系開始加速惡化，并于1911年第二次摩洛哥危機(jī)爆發(fā)后達(dá)到了勢(shì)同水火的地步。面對(duì)這樣的局勢(shì)，即便是《倫敦宣言》的支持者們也開始承認(rèn)英國(guó)將不得不違反其中的某些規(guī)則。但是，他們?nèi)匀粌A向于認(rèn)可該文件作為國(guó)際法的有效性，例如奧特利曾建議以賠款的方式對(duì)本國(guó)的“違法”行為做出補(bǔ)償。(42)Memorandum of Conversation between Hankey， McKenna， and Ottley， February 23， 1911， CAB 17/87， TNA， Kew.1912年2月，英國(guó)國(guó)內(nèi)首次出現(xiàn)將戰(zhàn)時(shí)封鎖擴(kuò)大至比利時(shí)和荷蘭等中立國(guó)家的聲音。對(duì)此，外交部法律顧問(wèn)塞西爾·赫斯特反駁道：“此舉將會(huì)被整個(gè)世界視為濫用權(quán)力，……盡管在技術(shù)上可行，但必會(huì)迫使中立國(guó)家進(jìn)入自衛(wèi)狀態(tài)?！L(zhǎng)此以往，將使英國(guó)在國(guó)內(nèi)和國(guó)際政治中的地位喪失殆盡。”(43)Minutes of 6th Meeting， “Trading with the Enemy，” January 23， 1912， CAB 16/18A， TNA， Kew.

在所有為《倫敦宣言》的法律地位持續(xù)奔走的人中，表現(xiàn)最為活躍的是外交大臣格雷。他認(rèn)為，能夠使《倫敦宣言》免遭拋棄的根本途徑是在其規(guī)則框架內(nèi)部找到強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)效力的切實(shí)方法。基于這種認(rèn)識(shí)，格雷推動(dòng)內(nèi)閣于1911年1月成立了一個(gè)由德薩特領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查小組，專門研究有關(guān)戰(zhàn)時(shí)英國(guó)對(duì)德貿(mào)易的全方位問(wèn)題，他希望通過(guò)中止英國(guó)對(duì)德出口這種并不違反《倫敦宣言》的方式，使戰(zhàn)時(shí)封鎖行動(dòng)發(fā)揮出更加理想的效果。但是，“對(duì)敵貿(mào)易”研究小組的調(diào)查結(jié)論卻令格雷感到失望。該小組報(bào)告稱，德國(guó)主要從中立國(guó)家進(jìn)口煤炭、毛料和原棉等一系列重要物資，對(duì)英國(guó)依賴十分有限。(44)Memorandum of Sub-Committee of the Committee of Imperial Defence on Trading with the Enemy：Report， July 30， 1912， CAB 38/21/31， TNA， Kew.在1912年12月6日的最終報(bào)告中，德薩特除了建議戰(zhàn)時(shí)應(yīng)切斷本國(guó)與德國(guó)的一切貨物往來(lái)外，(45)其中包括棉花、羊毛、石油、橡膠、黃麻和煤炭等重要物資，而它們都處在《倫敦宣言》的免責(zé)物品清單之內(nèi)。還特別強(qiáng)調(diào)英國(guó)政府必須通過(guò)采取決定性步驟干預(yù)比利時(shí)和荷蘭的過(guò)境貿(mào)易。圍繞后一個(gè)問(wèn)題，丘吉爾與財(cái)政大臣勞合·喬治發(fā)生了爭(zhēng)論，最后形成了一個(gè)折中的解決方案：戰(zhàn)時(shí)，若比荷兩國(guó)與英國(guó)保持友好，則可以允許其貿(mào)易正常運(yùn)行，否則便將封鎖的范圍擴(kuò)大至其港口。(46)丘吉爾認(rèn)為，無(wú)論戰(zhàn)爭(zhēng)期間比荷兩國(guó)與英國(guó)的關(guān)系如何，英國(guó)都應(yīng)當(dāng)對(duì)其港口實(shí)施封鎖，而勞合·喬治則主張以兩國(guó)和平時(shí)期的平均進(jìn)口量為基礎(chǔ)設(shè)置一個(gè)進(jìn)口配額，以維持其日常國(guó)民生產(chǎn)需求。參見(jiàn)Osborne， Britain's Economic Blockade of Germany， pp.53-54.顯然，這樣的做法與《倫敦宣言》的精神是完全相悖的。

縱觀上述過(guò)程，可以看到格雷等人支持《倫敦宣言》背后的根本著眼點(diǎn)是維護(hù)英國(guó)與中立國(guó)家外交關(guān)系的穩(wěn)定，而日趨緊張的國(guó)際局勢(shì)則要求英國(guó)政府寧可冒著與中立國(guó)家發(fā)生沖突的風(fēng)險(xiǎn)，也必須尋求提升經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的規(guī)模與烈度。不過(guò)，由于時(shí)間緊迫，戰(zhàn)前英國(guó)在這一領(lǐng)域所取得的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展十分有限，包括海軍部在1913至1914年提出的擴(kuò)大禁運(yùn)品清單和在北海海域布設(shè)雷區(qū)等動(dòng)議都遭到了擱置。(47)Proposals regarding the Use of Mines in Support of an Offensive Strategic Plan， February 6， 1913， ADM.116/3412， TNA， Kew.結(jié)果至一戰(zhàn)爆發(fā)之際，英國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的準(zhǔn)備工作仍很不充分。這樣的情況預(yù)示著，一戰(zhàn)中英國(guó)的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)行動(dòng)真正走上正軌還需經(jīng)歷一個(gè)曲折的過(guò)程。其間如何妥善處理與中立國(guó)家之間的關(guān)系，是英國(guó)決策者將要面對(duì)的重大考驗(yàn)。

四、深陷戰(zhàn)爭(zhēng)：英國(guó)對(duì)德經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的困境與《倫敦宣言》的廢棄

第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，英國(guó)隨即將尚未成熟的封鎖和禁運(yùn)品控制計(jì)劃投入實(shí)踐，并在戰(zhàn)爭(zhēng)的最初兩個(gè)月里不斷對(duì)其做出調(diào)整。至1914年10月，上述努力收到了一定的效果：大批德國(guó)商船滯留在世界各地的港口無(wú)法出航，其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)也隨之陷入了混亂。不過(guò)，封鎖壓力在這一階段充其量只是一個(gè)次要因素，皇家海軍正面軍事行動(dòng)所形成的威懾力，才是迫使德國(guó)商船不敢駛離港口的主要原因。更嚴(yán)峻的是，盡管德國(guó)港口與外界的直接商業(yè)聯(lián)系已趨于中斷，但是其周邊鄰國(guó)的轉(zhuǎn)口貿(mào)易渠道卻基本沒(méi)有受到干擾。在這樣的條件下，英國(guó)無(wú)法指望依靠經(jīng)濟(jì)手段對(duì)德國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)能力造成實(shí)質(zhì)性的影響。

面對(duì)上述情形，英國(guó)政府意識(shí)到必須盡快向中立國(guó)家、特別是美國(guó)釋放明確信號(hào)，敦促它們減少甚至中止對(duì)德出口。但是，英國(guó)投入戰(zhàn)爭(zhēng)需要一個(gè)穩(wěn)定的外部環(huán)境，同時(shí)也十分依賴來(lái)自中立國(guó)家的物質(zhì)支持，因此在與后者的實(shí)際交往過(guò)程中，英國(guó)政府處于一種“投鼠忌器”的境地。戰(zhàn)爭(zhēng)之初，英國(guó)提出與荷蘭締結(jié)軍事同盟，卻遭到荷蘭的拒絕。依照戰(zhàn)前的計(jì)劃，這種情況下英國(guó)應(yīng)當(dāng)封鎖鹿特丹港，但此時(shí)卻因內(nèi)閣的嚴(yán)重分歧而未能實(shí)行。(48)Hull， A Scrap of Paper Breaking and Making International Law during the Great War， p.154.這種前后不一的表現(xiàn)正是當(dāng)時(shí)英國(guó)決策層矛盾心態(tài)的真實(shí)寫照：他們希望干預(yù)中立國(guó)家與德國(guó)之間的貿(mào)易聯(lián)系，但卻對(duì)隨之而來(lái)的外交風(fēng)險(xiǎn)感到顧慮。

對(duì)于《倫敦宣言》的態(tài)度是英國(guó)在中立貿(mào)易問(wèn)題上的政策風(fēng)向標(biāo)。倫敦會(huì)議結(jié)束以來(lái)，格雷和外交部的一批官員一直維護(hù)著該條約的精神。直到一戰(zhàn)前夕，他們還在游說(shuō)下議院推翻上議院的否決結(jié)果。(49)Coogan， The End of Neutrality， p.177.然而隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，格雷的立場(chǎng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1914年8月，德國(guó)在北海布設(shè)了由無(wú)錨浮動(dòng)水雷組成的雷區(qū)。這一行徑令格雷大為氣憤。他表示，德國(guó)此舉嚴(yán)重違背了人道主義精神，使得“原本可以被各國(guó)接受的《倫敦宣言》，現(xiàn)在無(wú)法得到認(rèn)可”。(50)實(shí)際上，布設(shè)雷區(qū)的行為并不為《倫敦宣言》所禁止。格雷的譴責(zé)是對(duì)《倫敦宣言》與另一項(xiàng)國(guó)際法規(guī)則——1907年第二次海牙和平會(huì)議締結(jié)的《海牙第八公約》的混淆，參見(jiàn)Hague Convention VIII， arts. 3 and 4， in Adam Roberts and Richard Guelff， eds.， Documents on the Laws of War， Oxford：Oxford University Press， 2000， pp.105-106.受此影響，當(dāng)美國(guó)政府隨后要求英國(guó)表態(tài)遵守《倫敦宣言》，并為此展開了兩個(gè)月的游說(shuō)工作時(shí)，格雷和外交部始終沒(méi)有同意。不過(guò)，對(duì)于格雷這種直接放棄《倫敦宣言》的反應(yīng)，海軍部卻不以為然。后者認(rèn)為，公開否定《倫敦宣言》將導(dǎo)致英國(guó)捕獲法庭只能按照先前極不健全的國(guó)際法規(guī)則審理經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)案件，從而限制皇家海軍的行動(dòng)空間。(51)Hurst Memo， August 10， 1914， FO 372/588， TNA， Kew.基于這種考慮，英國(guó)政府決定保留《倫敦宣言》的基本框架，而對(duì)其中的部分規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，以此為接下來(lái)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的實(shí)施范圍提供依據(jù)。

經(jīng)過(guò)激烈的討論，英國(guó)政府于1914年8月20日發(fā)布最終命令，決定重新將“連續(xù)航行”原則應(yīng)用于有條件禁運(yùn)品的管制，并逐步擴(kuò)大兩類禁運(yùn)品清單的范圍。(52)Bell， A History of the Blockade of Germany and the Countries Associated with Her in the Great War， pp.712-719.26日，內(nèi)閣做出進(jìn)一步指示，要求負(fù)責(zé)執(zhí)行封鎖任務(wù)的第十艦隊(duì)開始對(duì)運(yùn)送食品的荷蘭商船實(shí)施捕獲。為保證這一措施的效果，英國(guó)政府規(guī)定對(duì)于那些遭到扣押的船只，只有在荷蘭政府擔(dān)保其所載食品不會(huì)被轉(zhuǎn)運(yùn)至德國(guó)后才可得到放行。(53)Minutes of a Meeting of the Coordinating Committee (CID)， August 27， 1914， CAB 38/28/37， TNA， Kew.但是，由于荷蘭方面提供的擔(dān)保幾乎毫無(wú)效力，皇家海軍的努力基本沒(méi)有發(fā)揮作用，食品一如既往地進(jìn)入德國(guó)。

食品禁運(yùn)的不力只是戰(zhàn)爭(zhēng)前幾個(gè)月遏制中立貿(mào)易失敗的一個(gè)縮影。8月至10月間，英國(guó)陸續(xù)將橡膠、磁鐵礦石、生銅和甘油等一大批物品列入有條件禁運(yùn)品清單。(54)Hurst to Grey， Report on a Conference on Additions to the Contraband Lists， September 1914， CAB 17/104， TNA， Kew.然而，相關(guān)物資流向德國(guó)的規(guī)模并未隨之減少。有證據(jù)顯示，1914年下半年美國(guó)出口至歐洲中立國(guó)家的銅等大宗商品的規(guī)模均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了和平時(shí)期的平均水平。(55)Mason and Barry to Foreign Office， “Extract from the Weekly Metal Market Letter of the Metal Information Bureau，” September 8， 1914， CAB 17/104， TNA， Kew; Spring Rice to Grey， November 3， 1914， FO 800/241， TNA， Kew.顯然，這樣的異常波動(dòng)源于荷蘭等國(guó)對(duì)德轉(zhuǎn)口貿(mào)易的激增。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)行，之前一直被英國(guó)忽視的一個(gè)問(wèn)題逐漸暴露，即斯堪的納維亞國(guó)家同樣與德國(guó)存在大量貿(mào)易往來(lái)。為彌補(bǔ)這一漏洞，英國(guó)與瑞典、丹麥和挪威等國(guó)展開了談判，希望后者能夠建立起類似于荷蘭的擔(dān)保機(jī)制。年底，這些國(guó)家同意增加本國(guó)禁運(yùn)品清單上的物品種類，但要求英國(guó)不得干涉其具體執(zhí)行過(guò)程。結(jié)果，相關(guān)機(jī)制根本無(wú)法得到有效的落實(shí)。

就在英國(guó)不斷對(duì)中立國(guó)家施加影響的同時(shí)，后者的不滿情緒也在與日俱增，進(jìn)而發(fā)展成了針對(duì)英國(guó)的正式抗議。中立國(guó)家認(rèn)為，盡管《倫敦宣言》沒(méi)有得到絕大多數(shù)國(guó)家的批準(zhǔn)，但它是“各國(guó)司法良知的權(quán)威表達(dá)”，從而理應(yīng)具備國(guó)際法的地位和效力。因此，英國(guó)將“連續(xù)航行”原則應(yīng)用于有條件禁運(yùn)品和擴(kuò)大禁運(yùn)品清單的行為均屬非法。尤其令中立國(guó)家難以忍受的是，皇家海軍經(jīng)常在缺少有關(guān)貨物最終目的地證據(jù)的情況下僅憑猜測(cè)便捕獲載有食品的商船。(56)The Secretary of State to the Ambassador in Great Britain (Page)， Dec. 26， 1914， Papers Relating to the Foreign Relations of the United States， 1914， Supplement， The World War， 1913-1921， Part. 2， Washington， DC：U.S. Government Pringting Office， 1928， p.374.面對(duì)上述指責(zé)，英國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)路線出現(xiàn)了動(dòng)搖。1914年10月29日，內(nèi)閣宣布取消“連續(xù)航行”原則對(duì)于有條件禁運(yùn)品的適用。這一舉動(dòng)在中立國(guó)家眼中成為了一種示弱的表現(xiàn)，于是它們開始更加積極地向英國(guó)政府施壓，要求后者進(jìn)一步減少對(duì)于中立貿(mào)易權(quán)利的侵犯。其中，受到南方棉花種植者等國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)的強(qiáng)大壓力，美國(guó)政府一直站在抨擊英國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的第一線。1915年7月，當(dāng)獲悉英國(guó)準(zhǔn)備將棉花列入絕對(duì)禁運(yùn)品清單后，威爾遜政府開始醞釀切斷對(duì)英法兩國(guó)的軍火供應(yīng)。此舉引發(fā)了英國(guó)的高度恐慌，駐美大使斯普林·萊斯立即表示英國(guó)政府同意以每磅不高于10美分的價(jià)格收購(gòu)滯銷棉花，以補(bǔ)償棉農(nóng)的損失。(57)當(dāng)時(shí)棉花的市場(chǎng)價(jià)格僅為每磅8.5美分，參見(jiàn)Lambert， Planning Armageddon， p.454.類似的不對(duì)稱依賴關(guān)系還存在于英國(guó)與瑞典之間。達(dá)達(dá)尼爾海峽戰(zhàn)役后，俄國(guó)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)已趨于崩潰，而瑞典成為了其對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的唯一渠道。以此為資本，瑞典迫使英國(guó)接受了對(duì)豬油等商品提供禁運(yùn)豁免。(58)Wrangel to Foreign Office， March 31， 1915， in Kenneth Bourne and D. Cameron Watt， eds.， British Documents on Foreign Affairs：Reports and Papers from the Foreign Office Confidential Print， part II， ser. H， vol.V：I， Frederick：University Publications of America， 1989， doc. 59， pp.66-67.雪上加霜的是，英國(guó)在鐵礦石供應(yīng)方面一直沒(méi)有找到瑞典以外的替代來(lái)源。(59)Llewellyn Smith to Foreign Office， September 28， 1915， in Bourne and Watt， eds.， British Documents on Foreign Affairs， part II， ser. H， vol.VI：II， doc. 98， p.124.受此影響，英國(guó)只得容忍瑞典對(duì)其各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)措施的抗拒，默認(rèn)瑞典與德國(guó)之間存在大量貨物往來(lái)的事實(shí)。

應(yīng)當(dāng)指出，英國(guó)政府不斷對(duì)中立國(guó)家做出妥協(xié)是格雷和外交部主導(dǎo)下的結(jié)果。水雷事件發(fā)生后，格雷曾一度表態(tài)放棄《倫敦宣言》，但很快便又回到原有路線上。自那之后，格雷在參與經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)決策時(shí)經(jīng)常表現(xiàn)出對(duì)于中立國(guó)家反應(yīng)的過(guò)度關(guān)注。事實(shí)上，包括外交部在內(nèi)，英國(guó)政府各部門并非缺乏對(duì)于強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)措施的認(rèn)識(shí)與決心。但是，格雷堅(jiān)持在不引發(fā)中立國(guó)家抗議的前提下實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，往往對(duì)相關(guān)行動(dòng)造成掣肘。1915年2月4日，德國(guó)第一次實(shí)施無(wú)限制潛艇戰(zhàn)。作為回應(yīng)，英國(guó)議會(huì)于3月11日通過(guò)了一項(xiàng)命令，宣布所有原產(chǎn)地或目的地是德國(guó)的商品均須在英國(guó)裝卸。(60)Cabinet Memorandum， “Reprisals against Germany：Draft Order in Council in Answer to the Berlin Decree，” March 1， 1915， CAB 37/125/1， TNA， Kew.若得以實(shí)施，這一行動(dòng)將切斷德國(guó)與外界的一切商業(yè)聯(lián)系。然而出于尊重中立國(guó)家立場(chǎng)的名義，格雷提出在執(zhí)行過(guò)程中不應(yīng)采取有罪推定，即如果無(wú)法確鑿地證明貨物的最終目的地是德國(guó)，便不得阻止交易。(61)Cabinet Memorandum， “Recommendations as to Carrying the Retaliation Policy into Effect，” March 10， 1915， CAB 37/125/32， TNA， Kew.結(jié)果，議會(huì)的命令完全失去了效果。據(jù)調(diào)查，在實(shí)行軍需物資的統(tǒng)一調(diào)配后，1915年上半年德國(guó)國(guó)內(nèi)的工業(yè)品供應(yīng)得到了有力的保障，其糧食進(jìn)口甚至較以往出現(xiàn)了增長(zhǎng)。(62)Unsigned， for Cabinet， “Food Supplies of Germany，” June 2， 1915， CAB.37/129/7， TNA， Kew.

由于英國(guó)政府的政策一再松動(dòng)，對(duì)德經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)在整個(gè)1915年一直延續(xù)著不溫不火的態(tài)勢(shì)。加之這一年里歐洲各局部戰(zhàn)場(chǎng)均處于僵持，德國(guó)海軍得以按兵不動(dòng)，于是皇家海軍便無(wú)法將其一舉殲滅。在這種局面下，英國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)路線的質(zhì)疑與分歧逐漸趨于公開化。自戰(zhàn)爭(zhēng)之初，負(fù)責(zé)具體執(zhí)行各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)政策的皇家海軍便一直對(duì)外交部那種“避免訴諸皇家海軍的優(yōu)勢(shì)實(shí)力，一味依賴外交聯(lián)系和中立國(guó)政府與商業(yè)誠(chéng)信”的立場(chǎng)頗為不滿，而海軍部則扮演著調(diào)和者的角色，在一線海軍將領(lǐng)面前為外交部進(jìn)行辯護(hù)。但是，通往德國(guó)的中立貿(mào)易渠道遲遲無(wú)法得到有效的控制，使得海軍部不得不逐漸走向外交部的對(duì)立面。1916年2月，大艦隊(duì)司令約翰·杰利科公開批評(píng)外交部，稱在駛向丹麥的商船中，有大量船只應(yīng)接受進(jìn)一步檢查或直接送往捕獲法庭審理；同時(shí)1915年該國(guó)的食品進(jìn)口量也遠(yuǎn)超正常水平。(63)Jellicoe to Admiralty， February 10， 1916， ADM 137/1915， TNA， Kew.上述做法宣示著開戰(zhàn)以來(lái)海軍部第一次對(duì)由外交部所主導(dǎo)的英國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)路線投出不信任票。在同僚的壓力下，外交部?jī)?nèi)部也開始分裂，不少官員承認(rèn)此前他們所宣稱的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)成果是對(duì)現(xiàn)實(shí)的夸大：誠(chéng)然，至1915年底德國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)陷入艱難的處境，其平民的食品和日用品供應(yīng)都已十分緊張，但是德軍開展軍事行動(dòng)所需的物資還基本能夠得到保障。按照現(xiàn)有趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)或許可以在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)將德國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)潛力消耗殆盡，然而，面對(duì)議會(huì)中已經(jīng)壯大到足以動(dòng)搖阿斯奎斯政府執(zhí)政基礎(chǔ)的反對(duì)力量，內(nèi)閣卻無(wú)法坐等這一天的到來(lái)。1916年2月，有議員公開指責(zé)稱，“內(nèi)閣允許大量戰(zhàn)爭(zhēng)物資和食品通過(guò)中立國(guó)運(yùn)往德國(guó)，這顯示了一種對(duì)于冒犯中立國(guó)的非常不合理的恐懼”。(64)Hunt， Speech to the House Commons， February 23， 1916， Parliamentary Debates (Commons)， 5th ser.， vol.80， cols.775-778， https：∥api.parliament.uk/historic-hansard/volumes/5C/80.

為了從根本上扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的不利局面，英國(guó)政府于1916年2月23日成立了一個(gè)新的部門——封鎖部(Ministry of Blockade)，負(fù)責(zé)處理與經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)決策事務(wù)相關(guān)的各方面事宜，并任命時(shí)任副外交大臣的羅伯特·塞西爾出任該部部長(zhǎng)?？梢哉f(shuō)，這是開戰(zhàn)以來(lái)提升經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)效力最具實(shí)際意義的舉措，標(biāo)志著英國(guó)政府開始將格雷排除在經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)事務(wù)的最高決策圈子之外，同時(shí)他那種片面強(qiáng)調(diào)中立貿(mào)易權(quán)利的做法也正在遭到拋棄。封鎖部成立后，立即就打擊中立對(duì)德貿(mào)易制定了一系列強(qiáng)力措施。其一，對(duì)中立國(guó)實(shí)行強(qiáng)制配給。英國(guó)承認(rèn)，這種做法的法律依據(jù)并不充分，但是在處理與中立國(guó)的關(guān)系時(shí)，英國(guó)開始明確地強(qiáng)調(diào)后者的義務(wù)而非權(quán)利，從而改變了以往建立在中立國(guó)家自愿基礎(chǔ)上的配給安排。(65)Higgins， “The Policy of Rationing Neutral States Adjoining Germany and Its Relation to International Law，” November 19， 1915， CAB 37/141/29， TNA， Kew.其二，實(shí)行黑名單制度。英國(guó)政府決定將那些與德國(guó)存在貿(mào)易往來(lái)的中立國(guó)公司列入黑名單，嚴(yán)禁本國(guó)公司同它們開展生意，同時(shí)拒絕為其船只提供航行所需的燃煤。而那些被列入黑名單的公司，其船只只有在接受有關(guān)貨物目的地的詳細(xì)調(diào)查后方可駛離港口。在隨后的戰(zhàn)爭(zhēng)過(guò)程中，盡管受到了中立國(guó)家的激烈反對(duì)，這一名單一直在不斷擴(kuò)大。(66)Osborne， Britain's Economic Blockade of Germany， p.125.其三，實(shí)行航行許可證(Navicerting)制度。該制度專門針對(duì)美國(guó)企業(yè)設(shè)立。具體而言，美國(guó)公司可以通過(guò)英國(guó)駐美大使館查明其貨物是否違反封鎖規(guī)則。如果屬于免責(zé)物品，英國(guó)外交部將向該公司頒發(fā)航海許可證，允許其船只在通過(guò)封鎖線時(shí)免受皇家海軍的攔截。(67)Marion Siney， The Allied Blockade of Germany， 1914-1916， Ann Arbor：The University of Michigan Press， 1957， pp.141-142.其四，實(shí)施采購(gòu)協(xié)議體系。此前，英國(guó)從中立國(guó)家進(jìn)口貨物的貨運(yùn)代理和談判事宜由外交部負(fù)責(zé)處理。自1915年起，由于德國(guó)開始支付比英國(guó)的出價(jià)高得多的價(jià)格，荷蘭、挪威、丹麥及瑞典等中立國(guó)家生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品開始大量流向德國(guó)。這一方面增加了英國(guó)國(guó)內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)壓力，另一方面更損害了對(duì)德經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的效力。對(duì)此，封鎖部規(guī)定中立國(guó)必須按照固定價(jià)格向英國(guó)出售一定比例的本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品。若中立國(guó)拒不配合，英國(guó)將對(duì)其采取包括降低配給額度和扣押商船在內(nèi)的一系列懲罰措施。(68)War Committee Extracts， May 25， 1916， CAB 37/148/25， TNA， Kew.

上述舉動(dòng)表明英國(guó)政府已經(jīng)下定決心承擔(dān)對(duì)中立貿(mào)易實(shí)施強(qiáng)力干預(yù)的代價(jià)，更與《倫敦宣言》的精神完全抵觸。在這種情況下，繼續(xù)宣稱堅(jiān)持《倫敦宣言》已經(jīng)毫無(wú)意義。與此同時(shí)，議會(huì)中的保守黨議員也一直在攻訐阿斯奎斯內(nèi)閣始終沒(méi)有廓清對(duì)于《倫敦宣言》的態(tài)度，而徹底廢棄宣言無(wú)疑是回應(yīng)以上批評(píng)的唯一出路。于是，塞西爾明確表示，阿斯奎斯政府無(wú)意履行議會(huì)從未批準(zhǔn)的《倫敦宣言》。(69)Cecil， Speech to the House of Commons， March 9， 1916， Parliamentary Debates (Commons)， 5th ser.， vol.80， col.1813， https：∥api.parliament.uk/historic-hansard/volumes/5C/80.通過(guò)釋放這一論調(diào)，首相和塞西爾本人開始將責(zé)任推向格雷，指稱后者曾不顧議會(huì)反對(duì)而強(qiáng)行按《倫敦宣言》內(nèi)容行事。換言之，先前經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的低效完全是格雷這位《倫敦宣言》擁躉的個(gè)人過(guò)失。對(duì)此，格雷自然無(wú)法認(rèn)同。但是在為期數(shù)月的議會(huì)辯論中，外交部主導(dǎo)下對(duì)德經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的種種弊端被反復(fù)提及，使格雷逐漸失去了為自身辯護(hù)的資本。1916年5月底，塞西爾前往法國(guó)，說(shuō)服后者同意撤銷《倫敦宣言》。此后，有關(guān)中立權(quán)利的國(guó)際法規(guī)則回到了《巴黎和約》時(shí)代的那種模糊狀態(tài)。

1916年7月7日，英國(guó)議會(huì)頒布了徹底廢除《倫敦宣言》的命令。自此，封鎖部完全擺脫了這份國(guó)際法文件的影響，得以一心致力于提升經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的效力。這一進(jìn)程真正發(fā)揮效果仍需時(shí)日，其間來(lái)自中立國(guó)家的抗議之聲從未間斷，但英國(guó)政府“優(yōu)先強(qiáng)化對(duì)德經(jīng)濟(jì)壓力”的決心再未動(dòng)搖。1916年與1917年之交的冬天，在化肥和飼料禁運(yùn)的影響下，德國(guó)經(jīng)歷了嚴(yán)重的糧食歉收。這場(chǎng)危機(jī)所引發(fā)的直接結(jié)果是德國(guó)被迫于1917年2月恢復(fù)無(wú)限制潛艇戰(zhàn)，從而將業(yè)已成為世界頭號(hào)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的美國(guó)直接引入了戰(zhàn)爭(zhēng)。自此，英國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的阻力逐步減輕，第一次世界大戰(zhàn)的走勢(shì)隨之發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)折。

結(jié) 語(yǔ)

國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者羅伯特·吉爾平指出，所謂霸權(quán)(hegemony)是指“在國(guó)際體系中，某個(gè)國(guó)家對(duì)其他諸國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位或曰支配能力”。(70)羅伯特·吉爾平：《世界政治中的戰(zhàn)爭(zhēng)與變革》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第116頁(yè)。作為近代全球首屈一指的海上強(qiáng)國(guó)，英國(guó)與其他歐洲國(guó)家一樣渴望在國(guó)際角逐中攫取更多的權(quán)力與勢(shì)力范圍，因而交相使用軍事、經(jīng)濟(jì)及文化等手段建立了與其實(shí)力相匹配的世界秩序，并通過(guò)制定國(guó)際規(guī)則或外交慣例以保障其穩(wěn)定運(yùn)行。這方面的一個(gè)重要表現(xiàn)，即英國(guó)自19世紀(jì)初期取得世界霸權(quán)后一直重視維護(hù)中立貿(mào)易的穩(wěn)定。

為實(shí)現(xiàn)這一目的，英國(guó)積極參與了1907年第二次海牙和平會(huì)議。隨后，愈發(fā)察覺(jué)到戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)的英國(guó)開始更加注重維持中立權(quán)利與交戰(zhàn)權(quán)利的相對(duì)平衡，并以此為宗旨主導(dǎo)當(dāng)時(shí)世界上的各主要海軍大國(guó)召開了1909年倫敦海軍會(huì)議，且在《倫敦宣言》中使這一原則得到了較好的體現(xiàn)。然而，一戰(zhàn)開始后《倫敦宣言》很快便成為了英國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的障礙。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)行，圍繞是否繼續(xù)遵行《倫敦宣言》的問(wèn)題，英國(guó)政府內(nèi)部的分歧不斷加劇。為了保障經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的順利實(shí)施，英國(guó)政府最終于1916年7月拋棄了《倫敦宣言》的路線，依靠各種更具強(qiáng)制力的手段促使各中立國(guó)加入了對(duì)德經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的軌道。

上述過(guò)程昭示著，建立在霸權(quán)基礎(chǔ)上的國(guó)際秩序，即便得到由多邊協(xié)議及國(guó)際條約所構(gòu)成的國(guó)際法框架的支撐，也很難實(shí)現(xiàn)對(duì)所有國(guó)家利益的一視同仁和長(zhǎng)久保證。當(dāng)霸權(quán)國(guó)的戰(zhàn)略地位因技術(shù)優(yōu)勢(shì)遭到蠶食或因其他因素發(fā)生衰退，導(dǎo)致其安全受到切實(shí)威脅時(shí)，往往會(huì)根據(jù)實(shí)際情況改變既定的國(guó)際法原則，進(jìn)而引發(fā)一系列難以控制的負(fù)外部效應(yīng)。歷史上，英國(guó)在美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)和拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)期間均有過(guò)修改乃至推翻國(guó)際規(guī)則的先例。(71)Henry Kissinger， Diplomacy， New York：Simon & Schuster， 1994， pp.220-224.一戰(zhàn)過(guò)程中，英國(guó)逐步廢棄《倫敦宣言》的行為固然有其合法性依據(jù)，但客觀上仍然對(duì)廣大中立國(guó)家的權(quán)利造成了不利影響。

如今英國(guó)霸權(quán)已成為歷史，但一戰(zhàn)期間英國(guó)維護(hù)自身安全和國(guó)際地位的種種實(shí)踐仍然可以為后世提供有益經(jīng)驗(yàn)。隨著逆全球化思潮的蔓延，當(dāng)前世界上唯一的超級(jí)大國(guó)——美國(guó)正在表現(xiàn)出重回以鄰為壑的舊博弈模式的傾向，再度爆發(fā)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)日益顯露。應(yīng)對(duì)這一局面，我國(guó)在妥善處理與直接經(jīng)濟(jì)博弈對(duì)手關(guān)系的同時(shí)，還應(yīng)積極與第三方國(guó)家開展良性互動(dòng)，以爭(zhēng)取有利的外部環(huán)境。尤其是在推動(dòng)多邊主義和完善以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際制度環(huán)境的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)盡力防范破壞國(guó)際法和慣例的霸權(quán)行為，聯(lián)合廣大發(fā)展中國(guó)家推動(dòng)國(guó)際秩序向更加公正合理的方向發(fā)展。