何艷玲　王錚

摘 要：伴隨現(xiàn)代政府公共職能的日益擴(kuò)大，與政府之間頻繁的交往互動(dòng)給民眾帶來(lái)繁雜的行政負(fù)擔(dān)體驗(yàn)，對(duì)行政負(fù)擔(dān)的研究也成為公共行政的重要議題。不同于官僚主義和繁文縟節(jié)的內(nèi)部視角，行政負(fù)擔(dān)研究聚焦于政府與民眾之間的互動(dòng)，將民眾對(duì)政策的感知以及與政府的互動(dòng)體驗(yàn)帶回到公共行政研究中。具體到不同的應(yīng)用場(chǎng)景中，行政負(fù)擔(dān)的成因、表現(xiàn)和影響每每不同，但科層組織和民眾也發(fā)展出數(shù)字化改革和個(gè)人調(diào)適等手段來(lái)主動(dòng)緩解行政負(fù)擔(dān)。行政負(fù)擔(dān)研究的興起與發(fā)展，反映了公共行政研究的“民本”轉(zhuǎn)向，即從早期以組織為中心的官僚主義研究，到關(guān)注政治與行政關(guān)系的繁文縟節(jié)，再到當(dāng)下聚焦于政府與民眾互動(dòng)的行政負(fù)擔(dān)研究，公共行政的“民本性”正在重新被重視。這一趨勢(shì)也使得將中國(guó)場(chǎng)景特別是近年來(lái)城市政務(wù)服務(wù)改革的繁榮實(shí)踐置于行政負(fù)擔(dān)視角下推進(jìn)研究成為迫切。

關(guān)鍵詞：行政負(fù)擔(dān)； 繁文縟節(jié)； 官僚主義； 科層組織； 政務(wù)服務(wù)改革

中圖分類(lèi)號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-3060（2022）05-0063-12

1887年，威爾遜［1］218呼吁人們關(guān)注伴隨工業(yè)貿(mào)易發(fā)展而激增的行政負(fù)擔(dān)，并主張建立公共行政科學(xué)，“以明晰政府的道路，使其使命與商業(yè)區(qū)別開(kāi)來(lái)”。但直到20世紀(jì)70年代，以繁文縟節(jié)（red tape）為代表的對(duì)官僚主義及其負(fù)擔(dān)的研究才開(kāi)始出現(xiàn)。這類(lèi)研究在新公共管理運(yùn)動(dòng)之后迅速升溫并積累了大量研究成果，但其大多聚焦于政府組織內(nèi)部的病態(tài)規(guī)則（rule pathology）以及政府官僚對(duì)這些規(guī)則的感知體驗(yàn)。近年來(lái)，行政負(fù)擔(dān) （administrative burden） 逐漸成為公共行政研究的一個(gè)重要議題。行政負(fù)擔(dān)指的是“個(gè)體對(duì)政策執(zhí)行的繁重體驗(yàn)”［2］741742。行政負(fù)擔(dān)的主體可以是民眾［3］5672、非營(yíng)利組織［4］5556，也可以是政府官員。行政負(fù)擔(dān)研究打破了傳統(tǒng)的關(guān)注組織內(nèi)部規(guī)章制度成本，以及政府和官僚互動(dòng)的內(nèi)部研究視角，將民眾對(duì)政策的感知及其與政府的互動(dòng)體驗(yàn)帶回到公共行政研究中。有鑒于行政負(fù)擔(dān)在現(xiàn)代行政中的重要角色，我們嘗試以行政負(fù)擔(dān)研究為主要對(duì)象，從概念緣起、發(fā)展現(xiàn)狀及其影響因素等維度觀察行政負(fù)擔(dān)的理論進(jìn)展，并試圖透過(guò)行政負(fù)擔(dān)研究來(lái)從大時(shí)段上窺視公共行政理論發(fā)展的基本趨勢(shì)。這將為開(kāi)展基于中國(guó)場(chǎng)景的研究，特別是近年來(lái)諸多城市政務(wù)服務(wù)改革的研究提供基礎(chǔ)性思考。

一、 與政府打交道：行政負(fù)擔(dān)研究的理論演進(jìn)及其內(nèi)涵

巴登最早將行政負(fù)擔(dān)概念引入到公共行政領(lǐng)域，并將行政負(fù)擔(dān)界定為“個(gè)人對(duì)政策執(zhí)行的繁重體驗(yàn)”［2］741751。在過(guò)去十多年間，來(lái)自公共管理、政治學(xué)和行為科學(xué)的諸多學(xué)者在各自的領(lǐng)域?qū)π姓?fù)擔(dān)做了大量研究，產(chǎn)生了不同的概念闡釋和研究路徑。伴隨研究的逐步深入，該領(lǐng)域的研究進(jìn)展也逐漸從最初的概念論證發(fā)展為對(duì)其產(chǎn)生根源的討論，并在近些年轉(zhuǎn)向?qū)ζ渲卫碇赖奶骄俊?/p>

從研究起源來(lái)看，盡管行政負(fù)擔(dān)在2012年才首次作為新概念被正式提出，但對(duì)其的討論則可追溯至對(duì)現(xiàn)代官僚體制以及官僚主義的討論。20世紀(jì)70年代以來(lái)，伴隨科層制的發(fā)展以及現(xiàn)代政府職能的迅速膨脹，民眾和官員之間的頻繁互動(dòng)成為公共行政不可回避的重要環(huán)節(jié)?；趯?duì)政府內(nèi)部運(yùn)作過(guò)程及其官僚主義行為的觀察，學(xué)界發(fā)展出以“繁文縟節(jié)”為代表的一系列用以描述民眾和政府官員之間互動(dòng)的概念。其中，行政負(fù)擔(dān)作為繼繁文縟節(jié)之后的新概念應(yīng)運(yùn)而生。相比于繁文縟節(jié)，行政負(fù)擔(dān)的概念邊界較為清晰，其關(guān)注重點(diǎn)也從組織內(nèi)部的官僚行為轉(zhuǎn)向更廣泛的政府與民眾之間的互動(dòng)。可以從主體關(guān)系、客觀性（objectivity）及其來(lái)源等方面對(duì)這一概念的內(nèi)涵進(jìn)行進(jìn)一步解析和討論。

首先，行政負(fù)擔(dān)研究聚焦于民眾與政府組織之間的互動(dòng)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)民眾對(duì)那些復(fù)雜、冗余的辦事程序的繁重體驗(yàn)。繁重的辦事程序會(huì)對(duì)民眾產(chǎn)生三種類(lèi)型的行政負(fù)擔(dān)：一是學(xué)習(xí)成本，如為了獲得相關(guān)服務(wù)，民眾需要收集與服務(wù)申請(qǐng)相關(guān)的信息（是否有這項(xiàng)服務(wù)、申請(qǐng)資格、申請(qǐng)程序）；二是合規(guī)成本，如遵循政府正式的規(guī)章制度、排隊(duì)等候、填寫(xiě)表格、提供申請(qǐng)文件等；三是心理成本，如申請(qǐng)社會(huì)福利項(xiàng)目可能會(huì)給申請(qǐng)者帶來(lái)社會(huì)污名化和社會(huì)壓力，弱勢(shì)群體在與政府互動(dòng)中可能會(huì)產(chǎn)生喪失個(gè)人自主權(quán)的“被支配感”，以及行政程序所帶來(lái)的情緒壓力和挫敗感［5］。相比之下，繁文縟節(jié)更多關(guān)注政府官員的繁重體驗(yàn)，忽視了對(duì)民眾與政府關(guān)系至關(guān)重要的政策反饋過(guò)程。

其次，行政負(fù)擔(dān)既可被主觀解釋?zhuān)部杀豢陀^測(cè)量。例如，兩個(gè)人填寫(xiě)同樣長(zhǎng)度和格式的申請(qǐng)表格，客觀上經(jīng)歷相同的合規(guī)成本，但兩人的體驗(yàn)可能是不同的。與此同時(shí)，行政負(fù)擔(dān)常?？梢酝ㄟ^(guò)時(shí)間、成本和努力程度等客觀指標(biāo)來(lái)測(cè)量，如“處理申請(qǐng)的時(shí)間或在辦公室等待的時(shí)間”“注冊(cè)所需文件、財(cái)務(wù)成本”均可用來(lái)測(cè)量合規(guī)成本。因此，雖然行政負(fù)擔(dān)的主觀體驗(yàn)會(huì)有差異，但存在可客觀測(cè)量的行政負(fù)擔(dān)體驗(yàn)指標(biāo)。即，行政負(fù)擔(dān)能夠?qū)⒁?guī)則與民眾對(duì)這些規(guī)則的主觀體驗(yàn)區(qū)分開(kāi)來(lái)。

再次，行政負(fù)擔(dān)的來(lái)源是多元的，其既是組織發(fā)展的自然結(jié)果，也可能是組織有意為之的產(chǎn)物。在早期有關(guān)政府行為的研究中，研究者將繁文縟節(jié)的組織來(lái)源歸因于陳舊過(guò)時(shí)的組織規(guī)則、官僚制事事記錄和用畢歸檔的特性、為了保持內(nèi)部穩(wěn)定而普遍建立的正式規(guī)則等方面［6］，其潛在地認(rèn)為，官僚組織固有產(chǎn)生繁文縟節(jié)的組織傾向。但行政負(fù)擔(dān)既可以是政治談判、復(fù)雜系統(tǒng)或組織變革的附屬品［7］，也可能是決策者主動(dòng)創(chuàng)造出來(lái)的，如有意識(shí)地增加申請(qǐng)程序、設(shè)置身份審查并以此將特定群體排除在公共福利項(xiàng)目之外［8］。在此，行政負(fù)擔(dān)成為“一種決策類(lèi)型”，被賦予政治意圖并服務(wù)于特定的政治目的。

整體而言，盡管行政負(fù)擔(dān)的類(lèi)型多樣，但其主要的應(yīng)用場(chǎng)景聚焦在與公共服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)的申請(qǐng)、分配環(huán)節(jié)，指向的是民眾在申請(qǐng)公共服務(wù)項(xiàng)目過(guò)程中對(duì)一系列繁重的行政程序的感知。其中，由于弱勢(shì)群體缺乏必要的社會(huì)資本，因而是行政負(fù)擔(dān)的主要承受者，并經(jīng)歷了比一般人更為沉重的負(fù)擔(dān)體驗(yàn)［9］。正是在此意義上，行政負(fù)擔(dān)研究超越了傳統(tǒng)研究對(duì)組織規(guī)章、政府和官僚互動(dòng)的內(nèi)部研究視角，將民眾對(duì)政策的感知及其與政府的互動(dòng)體驗(yàn)帶回到公共行政研究中。

二、 行政負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生：從政策規(guī)訓(xùn)、政治環(huán)境到個(gè)體差異

在過(guò)去十多年間，學(xué)界圍繞行政負(fù)擔(dān)的來(lái)源進(jìn)行了大量研究，也產(chǎn)生了不同的解釋路徑。整體來(lái)看，這些研究呈現(xiàn)出從政策規(guī)訓(xùn)、政治環(huán)境到個(gè)體差異的整體視角變遷。

（一）政策層面：街頭官僚、自由裁量權(quán)與行政負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生

在行政負(fù)擔(dān)研究的早期階段，研究者聚焦于基層政策環(huán)境，將民眾的行政負(fù)擔(dān)視為街頭官僚行使自由裁量權(quán)的產(chǎn)物。

作為一線工作者，街頭官僚既要應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的社會(huì)需求，還要執(zhí)行繁重冗雜的官僚規(guī)則和正式程序。這一特殊的任務(wù)和地位為基層官僚帶來(lái)自由裁量的空間，自由裁量權(quán)為增加（或減少）行政負(fù)擔(dān)提供了相當(dāng)大的余地。街頭官僚對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響是雙向的。一方面，相比于正式的政府組織，自由裁量權(quán)可能導(dǎo)致街頭官僚對(duì)客戶采取更具同情心的服務(wù)行為，而且為民眾提供了使用非正式策略來(lái)減輕行政負(fù)擔(dān)的回旋空間。

但另一方面，街頭官僚及其自由裁量權(quán)的行使生產(chǎn)出大量的行政負(fù)擔(dān)。例如，自由裁量權(quán)往往導(dǎo)致街頭官僚的歧視態(tài)度、尋租和腐敗行為［10］，從而導(dǎo)致“官僚主義剝奪”。街頭官僚需要在相對(duì)匱乏的資源條件以及不確定的規(guī)則下盡可能提供公共服務(wù)。于是，其可能有意制造繁重的程序和規(guī)則，以規(guī)避上級(jí)因?yàn)槌绦蚨鳒p資源或者問(wèn)責(zé)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。此外，研究表明，街頭官僚還會(huì)有意無(wú)意地依據(jù)種族、身份、性別等標(biāo)準(zhǔn)“評(píng)判”公民是否應(yīng)該得到該項(xiàng)服務(wù)［11］，這種主觀建構(gòu)的偏見(jiàn)會(huì)轉(zhuǎn)化為歧視態(tài)度或行為，從而強(qiáng)化行政負(fù)擔(dān)在不同群體中的不平等分配。最后，為了彰顯其正式權(quán)威，街頭官僚可能會(huì)有意將負(fù)擔(dān)強(qiáng)加給民眾。其可能利用權(quán)力和地位來(lái)“規(guī)訓(xùn)”民眾服從官僚規(guī)則和程序，如有意增加等待時(shí)長(zhǎng)［12］78。

（二）政治層面：政府能力、組織結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài)對(duì)行政負(fù)擔(dān)的塑造

隨著研究的深入，研究者逐漸關(guān)注到更廣泛的政治因素對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響。行政負(fù)擔(dān)不是偶然產(chǎn)生的，而是深植于組織環(huán)境及政治行政系統(tǒng)的運(yùn)作方式中［13］576578。政府能力、組織的正式結(jié)構(gòu)、意識(shí)形態(tài)等因素均會(huì)產(chǎn)生行政負(fù)擔(dān)。

首先，政府能力是行政負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的重要組織因素。與行政負(fù)擔(dān)相關(guān)的政府能力包括執(zhí)法能力、稅收能力和信息能力。一般而言，政府能力與行政負(fù)擔(dān)成反比，即政府能力越低，行政負(fù)擔(dān)越可能產(chǎn)生。在發(fā)展中國(guó)家，尤其是拉丁美洲國(guó)家，經(jīng)濟(jì)狀況是政府核定其福利項(xiàng)目目標(biāo)人群的主要標(biāo)準(zhǔn)。但由于信息能力的限制，政府往往依賴集中的市政收入數(shù)據(jù)，而非精確的個(gè)人收入數(shù)據(jù)來(lái)判斷申請(qǐng)者的經(jīng)濟(jì)狀況。在缺乏收入信息的情況下，信息舉證的負(fù)擔(dān)便轉(zhuǎn)移至項(xiàng)目申請(qǐng)者身上，申請(qǐng)者不得不提供有關(guān)其家庭成員、婚姻狀況、出生證明等材料以證明其申請(qǐng)資質(zhì)［9］530531。然而，那些單親家庭以及貧困人群缺乏填寫(xiě)、籌備信息的意識(shí)和能力，而政府又無(wú)法完全鑒定信息的真?zhèn)危谑恰吧a(chǎn)”出更多的材料，要求申請(qǐng)者證明其資質(zhì)。這些繁雜的材料加重了申請(qǐng)者的行政負(fù)擔(dān)，并導(dǎo)致福利資源向非目標(biāo)人群流失，而真正符合資質(zhì)的人群卻被排斥在福利項(xiàng)目之外。

其次，正式的組織結(jié)構(gòu)及其標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行程序是行政負(fù)擔(dān)的另一個(gè)重要來(lái)源?，F(xiàn)代政府組織是高度分工的，各部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制或者面臨較高的協(xié)調(diào)成本，復(fù)雜的登記環(huán)節(jié)和獲得審批許可成為一種民眾與政府打交道時(shí)的繁重負(fù)擔(dān)。盡管程序和規(guī)章主要用于內(nèi)部控制，但當(dāng)官員根據(jù)他們認(rèn)為的“正?！毙袨檎照罗k事時(shí)，組織規(guī)則已經(jīng)溢出組織邊界而對(duì)民眾產(chǎn)生了繁重負(fù)擔(dān)。此外，確定性和可預(yù)測(cè)性建立在信息準(zhǔn)確和程序穩(wěn)定的基礎(chǔ)上。但不精準(zhǔn)的檔案信息或程序錯(cuò)誤，如信息失準(zhǔn)、重要文檔缺失、信息的錯(cuò)誤闡釋、規(guī)則的濫用，可能會(huì)引發(fā)政策失敗，進(jìn)而造成行政負(fù)擔(dān)。

再次，意識(shí)形態(tài)和黨派因素也會(huì)影響行政負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生。研究表明，就醫(yī)療補(bǔ)助申請(qǐng)人面臨的行政負(fù)擔(dān)而言，美國(guó)歷史上由民主黨和共和黨主政的州的行政負(fù)擔(dān)水平也有所不同，這表明，不同的黨派將行政負(fù)擔(dān)作為政策工具來(lái)影響公共資源的分配［14］498。有的研究提出了“負(fù)擔(dān)容忍度”（burden tolerance）概念來(lái)進(jìn)一步解釋意識(shí)形態(tài)在行政負(fù)擔(dān)產(chǎn)生中的角色［15］185?！柏?fù)擔(dān)容忍度”包括被動(dòng)和主動(dòng)兩個(gè)維度。被動(dòng)維度指的是政策執(zhí)行者接受那些被認(rèn)為產(chǎn)生負(fù)擔(dān)經(jīng)驗(yàn)的政策規(guī)定，而主動(dòng)維度則表示政策執(zhí)行者具有積極執(zhí)行這些政策的意愿。相比左翼政策制定者，由于右翼政客支持減少福利制度補(bǔ)助，因此其傾向于設(shè)計(jì)更冗長(zhǎng)、更復(fù)雜的行政程序來(lái)增加申請(qǐng)補(bǔ)助的成本，即右翼政客更加支持福利政策中的行政負(fù)擔(dān)。這些方法提供的證據(jù)表明，意識(shí)形態(tài)和黨派是行政負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的重要組織淵源。

（三）個(gè)人層面：民眾因素對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響

如前所述，政府能力、正式組織結(jié)構(gòu)、政策設(shè)計(jì)等組織和政策層次的因素增加了民眾獲取權(quán)利和服務(wù)的負(fù)擔(dān)。但這些因素不能完全解釋?zhuān)瑢?duì)于同樣的規(guī)則和程序要求，為什么一些人的行政負(fù)擔(dān)體驗(yàn)較重，而另外一些人則較輕。這表明，在組織和政策層次之外，有必要考慮個(gè)體層面的差異及其對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響。近年來(lái)，行為公共管理學(xué)的學(xué)者開(kāi)始關(guān)注到更微觀的民眾因素對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響。

行為公共管理的研究基于民眾個(gè)體層面的特征，其基本發(fā)現(xiàn)是，決定負(fù)擔(dān)體驗(yàn)的因素不僅取決于政府項(xiàng)目和官僚程序等組織和政策因素，還取決于塑造人們與政府打交道和申請(qǐng)社會(huì)項(xiàng)目的能力的民眾因素，這些因素影響“符合申請(qǐng)項(xiàng)目資質(zhì)的公民從政府獲得服務(wù)和福利的可能性”。民眾因素指的是公共服務(wù)對(duì)象的特征，包括信息缺乏、健康狀況不佳、經(jīng)濟(jì)匱乏、年齡因素、認(rèn)知能力等等［16］127，這些因素可能會(huì)導(dǎo)致弱勢(shì)群體在福利項(xiàng)目的申請(qǐng)中面臨更高的行政負(fù)擔(dān)和“行政排斥”。

首先，生活貧困增加了符合條件的人申請(qǐng)福利項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)。貧困的成因和表現(xiàn)是多樣的，不同維度的貧困會(huì)導(dǎo)致不同的負(fù)擔(dān)來(lái)源。例如，貧困群體的家庭原因（如父母過(guò)世或者父母未成年）可能會(huì)導(dǎo)致申請(qǐng)者無(wú)法提交項(xiàng)目申請(qǐng)所需的各類(lèi)材料證明，這增加了弱勢(shì)群體的合規(guī)成本。類(lèi)似地，精神健康方面的問(wèn)題會(huì)引發(fā)注意力缺陷、抑郁、焦慮和壓力，進(jìn)而削弱其應(yīng)對(duì)行政負(fù)擔(dān)尤其是心理成本的能力。總體而言，生活在邊緣地區(qū)和基本物品缺乏的貧困群體克服合規(guī)、學(xué)習(xí)和心理成本的能力相對(duì)較弱。

其次，弱勢(shì)群體有著較低的認(rèn)知資源（cognitive resources）和與官僚打交道的能力。弱勢(shì)群體缺乏對(duì)于福利項(xiàng)目重要性的認(rèn)知能力和執(zhí)行力，會(huì)在日常決策中產(chǎn)生對(duì)福利項(xiàng)目的偏見(jiàn)，如對(duì)政府的污名化和恐懼、將政府視為問(wèn)題成因而非解決方案，這種偏見(jiàn)會(huì)降低人們申請(qǐng)福利項(xiàng)目的意愿以及克服合規(guī)、學(xué)習(xí)和心理成本的能力。同時(shí)，弱勢(shì)群體缺乏對(duì)政府機(jī)構(gòu)的客觀認(rèn)識(shí)，對(duì)政府影響能力的感知較為片面，缺乏對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)作的知識(shí)，這影響到民眾與政府進(jìn)行有效互動(dòng)的能力。

重要的是，那些認(rèn)知資源稀缺的個(gè)體，在解決問(wèn)題的能力、情緒控制、社會(huì)調(diào)節(jié)和抵制短視誘惑的能力方面更為薄弱，更傾向于做出短期決定，如因?yàn)閺?fù)雜的申請(qǐng)程序而選擇安于現(xiàn)狀，這也影響人們申請(qǐng)社會(huì)項(xiàng)目的意愿（無(wú)論實(shí)際申請(qǐng)過(guò)程中的行政負(fù)擔(dān)是高還是低）。

三、 排斥還是篩選：行政負(fù)擔(dān)對(duì)公共資源分配的影響

行政負(fù)擔(dān)既是結(jié)果性的，也是分配性的。就行政負(fù)擔(dān)在公共服務(wù)領(lǐng)域的影響而言，存在兩種競(jìng)爭(zhēng)性的觀點(diǎn)：一種認(rèn)為行政負(fù)擔(dān)是一種排斥機(jī)制，繁重的負(fù)擔(dān)將政策目標(biāo)群體排斥在項(xiàng)目申請(qǐng)之外，加劇了資源分配的不平等；另一種則將行政負(fù)擔(dān)視為篩選機(jī)制，認(rèn)為行政負(fù)擔(dān)提高了項(xiàng)目申請(qǐng)者的成本，降低了不符合資質(zhì)者的申請(qǐng)意愿，提高了資源分配的精準(zhǔn)性。兩種觀點(diǎn)的共性是聚焦于行政負(fù)擔(dān)的（不同）功能，分歧則在于其功能的不同后果。

（一）排斥機(jī)制：強(qiáng)化公共資源的不平等分配

持排斥機(jī)制觀點(diǎn)的研究主要集中于評(píng)估行政負(fù)擔(dān)如何限制民眾獲得公共服務(wù)，以及旨在減少此類(lèi)負(fù)擔(dān)的政府改革如何增加公共服務(wù)的可及性。

一些研究直接將行政負(fù)擔(dān)與公共服務(wù)項(xiàng)目的排斥和剝奪聯(lián)系起來(lái)［17］。公共服務(wù)中的行政負(fù)擔(dān)會(huì)產(chǎn)生“棄真”（false positive）和“存?zhèn)巍保╢alse negative）兩類(lèi)錯(cuò)誤風(fēng)險(xiǎn)?！皸壵妗敝傅氖窍虿环蠗l件的人提供服務(wù)，而“存?zhèn)巍敝傅氖菬o(wú)意或有意地將那些實(shí)際上應(yīng)該獲得服務(wù)的民眾排除在外。研究認(rèn)為，當(dāng)下的制度設(shè)計(jì)更傾向于防止“棄真”風(fēng)險(xiǎn)（即防止欺詐行為），但防止“棄真”的政策安排可能會(huì)產(chǎn)生更多的“存?zhèn)巍憋L(fēng)險(xiǎn)——為防止欺詐而增加額外的行政負(fù)擔(dān)，其結(jié)果是將原本有資格享受福利的人排除在服務(wù)體系之外，從而影響社會(huì)資源的不平等分配［18］114115。于是，弱勢(shì)群體往往會(huì)經(jīng)歷比一般人更為沉重的負(fù)擔(dān)體驗(yàn)。

行政負(fù)擔(dān)作為一種排斥機(jī)制是如何發(fā)揮作用的？一般而言，個(gè)體對(duì)政策執(zhí)行的繁重體驗(yàn)會(huì)產(chǎn)生學(xué)習(xí)、合規(guī)和心理成本，從而導(dǎo)致個(gè)體在獲得權(quán)利、公共服務(wù)時(shí)的“行政排斥”，這種排斥對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)具有長(zhǎng)期負(fù)面影響。但關(guān)鍵的問(wèn)題是，行政負(fù)擔(dān)在不同群體中的分配并不均衡，相比于社會(huì)上層，弱勢(shì)群體在社會(huì)福利項(xiàng)目的申請(qǐng)上面臨更高的行政負(fù)擔(dān)，這導(dǎo)致本應(yīng)該獲得社會(huì)福利的群體被排斥在項(xiàng)目之外。一項(xiàng)基于美國(guó)社會(huì)福利項(xiàng)目的研究發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)中的弱勢(shì)群體，如教育程度較低和深度貧困的群體，因程序負(fù)擔(dān)而退出福利申請(qǐng)的比率較高［17］。這一現(xiàn)象的原因在于，弱勢(shì)群體所能利用的個(gè)人資源較少。與項(xiàng)目申請(qǐng)相關(guān)的正式組織規(guī)定和非正式創(chuàng)建的組織運(yùn)作實(shí)踐可能會(huì)增加隱藏成本，使公共服務(wù)項(xiàng)目的申請(qǐng)程序變得復(fù)雜和繁瑣，而弱勢(shì)群體在處理行政負(fù)擔(dān)和應(yīng)對(duì)程序要求方面可以利用的個(gè)人資源更少，因此，那些無(wú)力承擔(dān)這些負(fù)擔(dān)的弱勢(shì)群體在公共福利中處于不利地位。

實(shí)際上，這種排擠和不公平分配不僅發(fā)生在項(xiàng)目申請(qǐng)環(huán)節(jié)，也并非只產(chǎn)生臨時(shí)性的不平等，而是具有深遠(yuǎn)的社會(huì)影響和政治影響。一項(xiàng)對(duì)南非兒童資助項(xiàng)目的行政負(fù)擔(dān)如何對(duì)社會(huì)流動(dòng)和代際貧窮產(chǎn)生影響的考察表明，項(xiàng)目申請(qǐng)要求相對(duì)復(fù)雜且苛刻，包括重大的“文件要求”（出生證明、身份證明、收入證明等）和繁瑣的申請(qǐng)程序［19］403。這導(dǎo)致60%的申請(qǐng)者由于行政負(fù)擔(dān)的原因而在項(xiàng)目過(guò)程中經(jīng)歷過(guò)項(xiàng)目中斷或終止，其中80%的中斷和終止是有偏差的。福利中斷或終止導(dǎo)致大量現(xiàn)金轉(zhuǎn)移損失，使青少年參與危險(xiǎn)行為的比率增加，提高了女性從事犯罪活動(dòng)以及男性飲酒的概率，而這些行為會(huì)對(duì)社會(huì)和個(gè)人產(chǎn)生長(zhǎng)期的負(fù)面影響。

（二）篩選機(jī)制：提高公共服務(wù)的目標(biāo)精度

將行政負(fù)擔(dān)視為“篩選機(jī)制”的研究者認(rèn)為，行政負(fù)擔(dān)是決策者有意設(shè)計(jì)的政策工具。行政負(fù)擔(dān)能夠剔除掉那些“不負(fù)責(zé)任、不道德”的非政策目標(biāo)群體，將資源真正分配至那些符合申請(qǐng)資質(zhì)的群體中，從而提高政策的精準(zhǔn)度［20］。

公共資源的有限性要求其必須精準(zhǔn)配置，而行政負(fù)擔(dān)是提高資源配置的有效政策工具。這一篩選功能是通過(guò)增加項(xiàng)目申請(qǐng)者的參與成本而實(shí)現(xiàn)的。例如，增加申請(qǐng)文件的數(shù)量和類(lèi)型、設(shè)置更漫長(zhǎng)的審核周期、增加繁瑣的程序要求、延長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)排隊(duì)時(shí)間以及其他需要申請(qǐng)者付出更多努力的方式［21］1617。這些繁重的負(fù)擔(dān)使申請(qǐng)人經(jīng)歷艱苦的申請(qǐng)過(guò)程，以顯示和表明“他們真實(shí)需要該項(xiàng)服務(wù)”，即篩選出那些不太需要以及不符合申請(qǐng)資質(zhì)的人來(lái)提高政策的精準(zhǔn)度，盡可能保證政策的目標(biāo)群體優(yōu)先獲得資源。

這里的前提有二：一是申請(qǐng)者具有理性計(jì)算的能力；二是申請(qǐng)者尋求效用最大化。面對(duì)繁重的申請(qǐng)負(fù)擔(dān)，申請(qǐng)者在機(jī)會(huì)成本和收益之間做出理性權(quán)衡和成本效益分析，以評(píng)估一項(xiàng)福利或服務(wù)是否值得經(jīng)歷冗長(zhǎng)復(fù)雜的“行政負(fù)擔(dān)”。那些對(duì)福利資源、社會(huì)救助具有更多需求并依賴這些資源維系生活的群體，有更高的意愿精心準(zhǔn)備出生證明、居住證明、收入情況等各類(lèi)申請(qǐng)文件，也往往能夠承擔(dān)漫長(zhǎng)的等待時(shí)間并遵循各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。在權(quán)衡了項(xiàng)目收益和所要付出的成本之后，那些僅僅是為了“搭便車(chē)”或者謀取公共福利資源的中等階層，往往會(huì)因?yàn)檫^(guò)于復(fù)雜的申請(qǐng)程序而主動(dòng)退出項(xiàng)目申請(qǐng)。這意味著一個(gè)人對(duì)福利資源的真實(shí)需求越高，也就越愿意承擔(dān)和忍受繁重的行政負(fù)擔(dān)。根據(jù)這一假設(shè)，行政負(fù)擔(dān)往往被刻意設(shè)計(jì)以用作社會(huì)福利政策目標(biāo)的篩選機(jī)制。即，行政負(fù)擔(dān)能夠確保人們只有在真正需要時(shí)才會(huì)申請(qǐng)福利，從而減少公共資源的錯(cuò)誤分配。

需要注意的是，截然二分難以完整揭示行政負(fù)擔(dān)對(duì)資源分配的多樣性影響。一方面，行政負(fù)擔(dān)并非鐵板一塊，其包括學(xué)習(xí)成本、合規(guī)成本和心理成本三類(lèi)，不同的政策改革影響到的可能只是其中某一類(lèi)。另一方面，以減少某一類(lèi)行政負(fù)擔(dān)為取向的改革，對(duì)于不同群體的影響可能不盡相同。例如，行政負(fù)擔(dān)的增加可能會(huì)減少申請(qǐng)者的整體數(shù)量，但并不會(huì)提高政策的精準(zhǔn)度，因?yàn)槟切┓仙暾?qǐng)資質(zhì)的弱勢(shì)群體同樣會(huì)被增加的負(fù)擔(dān)“勸退”。因此，決定行政負(fù)擔(dān)對(duì)申請(qǐng)者影響的不一定是行政負(fù)擔(dān)本身，而是它所施加的負(fù)擔(dān)類(lèi)型及其對(duì)象。如果行政負(fù)擔(dān)增加的是符合資格的申請(qǐng)者的學(xué)習(xí)成本，那么便會(huì)產(chǎn)生不公平的排斥效應(yīng)，反之，則可能改善整體的社會(huì)福利分配。同樣，如果行政負(fù)擔(dān)增加了政策目標(biāo)群體的心理成本，則可能會(huì)降低整體福利；但如果增加的是不符合申請(qǐng)資質(zhì)的群體的心理成本，便可能將其排除在申請(qǐng)之外，這樣便提高了政策的精準(zhǔn)性。

四、 應(yīng)對(duì)行政負(fù)擔(dān)：政府和民眾的自主角色

行政負(fù)擔(dān)的廣泛存在并不意味著其不可改變，因此已有不少研究關(guān)注到政府和民眾個(gè)人在應(yīng)對(duì)行政負(fù)擔(dān)中的策略。

（一）數(shù)字化改革：科層組織的主動(dòng)變革

政府在減輕負(fù)擔(dān)中承擔(dān)關(guān)鍵角色，其主要通過(guò)新興技術(shù)和信息化改革來(lái)精簡(jiǎn)辦事流程，進(jìn)而主動(dòng)緩解行政負(fù)擔(dān)［22］9293。在公共服務(wù)領(lǐng)域，電子系統(tǒng)是數(shù)字技術(shù)的典型代表。近年來(lái)，西方國(guó)家大量投資開(kāi)發(fā)在線應(yīng)用程序，并試圖將服務(wù)的申請(qǐng)、審核、反饋集中在電子系統(tǒng)中。

電子系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)在于：一是自助查詢和實(shí)時(shí)資格認(rèn)證。實(shí)時(shí)資格認(rèn)證指的是個(gè)人通過(guò)在線申請(qǐng)能夠立即確定其是否符合申請(qǐng)資質(zhì)。例如，申請(qǐng)人在線輸入有關(guān)其家庭、收入和支出的信息后，電子系統(tǒng)會(huì)實(shí)時(shí)顯示其資質(zhì)情況，以及申請(qǐng)項(xiàng)目的流程信息。二是無(wú)接觸辦公。考慮到老年人并不擅長(zhǎng)使用電子網(wǎng)絡(luò)，政府會(huì)力圖精簡(jiǎn)網(wǎng)站界面，如簡(jiǎn)化在線語(yǔ)言以增強(qiáng)可讀性、設(shè)置在線備忘錄、通過(guò)線下反饋優(yōu)化網(wǎng)站設(shè)計(jì)等。此外，政府還將在線程序與線下審查相結(jié)合，例如針對(duì)申請(qǐng)人提交的網(wǎng)上信息，指引申請(qǐng)人將其他材料寄送至線下辦公地點(diǎn)。如果材料均無(wú)問(wèn)題，則申請(qǐng)人可以在不與政府面對(duì)面接觸的情況下完成整個(gè)申請(qǐng)過(guò)程，只有當(dāng)申請(qǐng)信息不一致時(shí)，工作人員才會(huì)聯(lián)系其提供補(bǔ)充信息。三是簡(jiǎn)潔透明的申請(qǐng)規(guī)則。在線申報(bào)能夠快速、清晰地傳達(dá)有關(guān)項(xiàng)目需求的信息，信息的清晰和簡(jiǎn)化有助于減輕申請(qǐng)者的學(xué)習(xí)成本，也可以防止由于一線員工的轉(zhuǎn)譯而產(chǎn)生的額外成本。

電子系統(tǒng)的應(yīng)用將行政負(fù)擔(dān)從民眾轉(zhuǎn)移到國(guó)家，從而在保持政策精準(zhǔn)性的同時(shí)提高項(xiàng)目的申請(qǐng)率。研究表明，政府利用網(wǎng)絡(luò)工具簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序、自動(dòng)登記、在線信息和申請(qǐng)系統(tǒng)，將雇主保險(xiǎn)和公民身份的主要核實(shí)責(zé)任由民眾轉(zhuǎn)移到州政府，減輕申請(qǐng)人和受益人的行政負(fù)擔(dān)，這大幅增加了威斯康星州醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃的申請(qǐng)人數(shù)［23］7778。另一項(xiàng)針對(duì)美國(guó)平價(jià)醫(yī)療法案（ACA）對(duì)醫(yī)療補(bǔ)助登記率的實(shí)證研究也有類(lèi)似發(fā)現(xiàn)：簡(jiǎn)化網(wǎng)上申請(qǐng)程序、開(kāi)辟快速通道的那些州，其醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃的申請(qǐng)率整體上得到了提高［18］104。

但也有研究表明，信息化、電子化并不總是會(huì)降低行政負(fù)擔(dān)。原因有二：一是信息技術(shù)將行政任務(wù)分解為不受外界影響的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)化程序［24］，街頭官僚的自由裁量空間被壓縮，越來(lái)越需要遵循指令行事，這可能潛在增加民眾的合規(guī)成本。二是科層邏輯會(huì)加劇信息分割，進(jìn)而掣肘信息效能的發(fā)揮。盡管組織間數(shù)據(jù)共享有利于提升組織運(yùn)行效率，但不同的科層部門(mén)有其自身的利益取向，這會(huì)掣肘公民甚至是基層公務(wù)員共享信息，進(jìn)而并不總是會(huì)降低其負(fù)擔(dān)體驗(yàn)。故而，數(shù)字化改革的實(shí)效發(fā)揮不僅依托于數(shù)據(jù)本身，更需要完善與數(shù)字化相匹配的部門(mén)間協(xié)作和權(quán)責(zé)分配機(jī)制。

（二）能動(dòng)的個(gè)人：民眾的調(diào)適與主動(dòng)應(yīng)對(duì)

盡管行政負(fù)擔(dān)研究的焦點(diǎn)是民眾與政府，但民眾通常被描述為行政負(fù)擔(dān)的“被動(dòng)受害者”或“弱勢(shì)方”。但實(shí)際上，民眾會(huì)積極運(yùn)用各種方法減少行政負(fù)擔(dān)體驗(yàn)。自我調(diào)適、資本調(diào)用和博弈是民眾應(yīng)對(duì)行政負(fù)擔(dān)的三類(lèi)主要機(jī)制。

一是自我調(diào)適機(jī)制。在與政府打交道時(shí)，理性的人們會(huì)對(duì)行政負(fù)擔(dān)進(jìn)行成本效益分析，以評(píng)估一項(xiàng)福利或服務(wù)是否值得經(jīng)歷繁重的負(fù)擔(dān)體驗(yàn)。當(dāng)民眾意識(shí)到申請(qǐng)某項(xiàng)服務(wù)的潛在成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其預(yù)期收益時(shí)，會(huì)采取回避（avoidance）策略。譬如，如果公民認(rèn)為腐敗或其他形式的不公平在政府運(yùn)行中普遍存在，那么即使他們認(rèn)同該政策的目標(biāo)，也不太愿意為該政策承擔(dān)集體責(zé)任。原因并非公民反對(duì)政府提供更多的公共產(chǎn)品，而是他們認(rèn)為自己對(duì)制度的信任不會(huì)得到回報(bào)［25］1024。另一種形式的“回避”發(fā)生在收入相對(duì)較高的群體中，當(dāng)某項(xiàng)公共服務(wù)對(duì)自己并非“剛需”時(shí)，這類(lèi)群體會(huì)轉(zhuǎn)而選擇價(jià)格昂貴但更“可靠”的私人機(jī)構(gòu)或其他替代方案，從而規(guī)避繁雜的行政申請(qǐng)程序。由于正式程序具有強(qiáng)制性，而個(gè)人也難以完全避免與政府打交道，因此回避策略并非總是奏效。如果回避策略不可用或不現(xiàn)實(shí)，民眾則或者服從正式的程序規(guī)則，或者通過(guò)調(diào)整對(duì)與政府打交道的期望，使自己習(xí)慣和接受繁雜的辦事程序或者漫長(zhǎng)的等待時(shí)間。

二是資本調(diào)用機(jī)制。除了上述較為正式的行為調(diào)適機(jī)制，當(dāng)無(wú)法或者不愿遵守正式法規(guī)要求時(shí)，民眾會(huì)在形式上遵守正式規(guī)定，但積極尋求非正式的個(gè)人資本來(lái)緩解負(fù)擔(dān)。首先，運(yùn)用社會(huì)資本。社會(huì)資本包括有類(lèi)似經(jīng)歷的人、同事、上級(jí)以及街頭官僚。通過(guò)那些有類(lèi)似辦事經(jīng)歷的個(gè)人，民眾可以獲得從項(xiàng)目本身無(wú)法獲取的有用信息。例如，申請(qǐng)者可能會(huì)和基層官僚建立私人關(guān)系，了解與項(xiàng)目相關(guān)的政策信息，減少申請(qǐng)過(guò)程中的合規(guī)成本［3］6365。此外，申請(qǐng)者還可以借助與上級(jí)主管的關(guān)系，獲得工具性、情感性和信息支持，這些已經(jīng)被證明能夠有效緩解心理負(fù)擔(dān)和提高工作績(jī)效［26］。其次，利用經(jīng)濟(jì)資本。個(gè)人的經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)民眾與政府打交道過(guò)程中的體驗(yàn)具有重要影響，收入較高的民眾更能夠從與政府的互動(dòng)中獲得有利的結(jié)果［27］625。已有研究區(qū)分了經(jīng)濟(jì)資本的兩種形式。一種形式是民眾利用行賄基層官員的方式加速行政過(guò)程（如縮短審批周期）或者省掉一些必要的程序。而且，一些基層官員也將行政負(fù)擔(dān)作為個(gè)人權(quán)力的來(lái)源，并借助行政負(fù)擔(dān)來(lái)?yè)Q取財(cái)務(wù)和其他收益。另一種形式是付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)，委托第三方來(lái)代其完成文件籌備、申請(qǐng)備案和現(xiàn)場(chǎng)排隊(duì)等繁瑣程序，對(duì)于第三方服務(wù)的使用能夠減少申請(qǐng)者的學(xué)習(xí)和時(shí)間成本。再次，調(diào)用文化資本。文化資本包括具體化的（如接收的信息）、客體化的（儲(chǔ)存文化的載體，如圖書(shū)）和制度化的（文憑、職業(yè)資格證書(shū)）文化資本三類(lèi)，一些文化資本如職業(yè)身份和教育水平是社會(huì)地位的標(biāo)志，對(duì)于民眾與政府的互動(dòng)具有重要影響?；鶎庸賳T對(duì)待那些具有較高社會(huì)地位的申請(qǐng)者會(huì)更加積極和友好，于是，與官員接觸之前，民眾會(huì)深思熟慮地選擇能夠彰顯其身份的服裝以及言行舉止。類(lèi)似的結(jié)果在行為舉止、職業(yè)裝、語(yǔ)言、性別方面都得到了實(shí)證檢驗(yàn)。原因在于，衣著、舉止和語(yǔ)言能夠釋放受過(guò)良好教育及其職業(yè)地位、社會(huì)身份的信息，這些信息得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可和普遍期待，因而能夠獲得基層官員的尊重，官員會(huì)主動(dòng)調(diào)整其態(tài)度和行為，而這能夠減輕民眾在與政府打交道時(shí)的行政負(fù)擔(dān)。

三是博弈機(jī)制。博弈是指民眾通過(guò)利用、操縱或繞過(guò)正式規(guī)則來(lái)減輕行政負(fù)擔(dān)［28］。一般而言，博弈機(jī)制并不會(huì)被輕易使用，只有當(dāng)自我調(diào)適機(jī)制和資本運(yùn)用機(jī)制失效時(shí)，民眾才會(huì)選擇博弈機(jī)制。博弈機(jī)制有兩種類(lèi)型：一是申請(qǐng)人可能通過(guò)隱藏信息或提供虛假信息來(lái)獲得項(xiàng)目［29］1011。有研究者認(rèn)為這種做法常常是不合法的，但也有研究者認(rèn)為這是“弱者的武器”，因?yàn)槠淠康脑谟讷@得本來(lái)就有權(quán)獲得的資源。例如，申請(qǐng)者在面臨供應(yīng)短缺的情況下，通過(guò)歪曲信息將自己描述為迫切需要獲得住房資格，以獲得政策傾斜［30］。二是利用集體力量如工會(huì)、商業(yè)精英、公民組織或個(gè)人網(wǎng)絡(luò)向地方政府施壓，從而獲得分配資格。

五、 “碎片化的繁榮”：行政負(fù)擔(dān)研究的學(xué)術(shù)反思

自從科層制誕生以來(lái)，圍繞科層制官僚主義的爭(zhēng)論便始終方興未艾。綜合以上維度的分析，可以勾勒出行政負(fù)擔(dān)研究的路徑圖（圖2）。但是，盡管行政負(fù)擔(dān)的研究在持續(xù)積累，既有研究呈現(xiàn)出的碎片化等問(wèn)題仍然需要解決。

（一）多因素的歸因解釋缺乏有效的對(duì)話

從前述的研究主題來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的行政負(fù)擔(dān)研究有兩個(gè)重要特征：一是該領(lǐng)域已經(jīng)

形成相對(duì)自成一派的話語(yǔ)體系，從基礎(chǔ)概念、影響因素到應(yīng)對(duì)策略已經(jīng)建立起比較結(jié)構(gòu)化的研究框架。二是以公共管理學(xué)為主，多學(xué)科相互交叉。從某種程度上來(lái)說(shuō)，無(wú)論是逐漸完善的研究體系，還是跨學(xué)科的交叉滲透，都有利于行政負(fù)擔(dān)研究的推進(jìn)和發(fā)展。但整體而言，表面上日臻成熟的話語(yǔ)體系和多學(xué)科研究并未使行政負(fù)擔(dān)研究成為一個(gè)成熟的研究范式。

首先，多學(xué)科研究呈現(xiàn)出碎片化態(tài)勢(shì)，缺乏整體性的分析視角。多學(xué)科研究者多從自身學(xué)科的研究范式出發(fā)，試圖從不同維度來(lái)解釋行政負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生根源。但學(xué)科之間的割裂框定了特定學(xué)科視角下的分析層次和研究聚焦，導(dǎo)致在某一分析層次下聚集大量重復(fù)性的討論。進(jìn)一步地，在對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響因素研究中，多學(xué)科的研究大都聚焦于一個(gè)側(cè)面并基于特定學(xué)科的研究層次來(lái)“清點(diǎn)”可能產(chǎn)生行政負(fù)擔(dān)的某些因素，并據(jù)此建立這些因素與行政負(fù)擔(dān)感知之間程式化的因果關(guān)聯(lián)。但這些關(guān)聯(lián)往往由于缺乏學(xué)科間對(duì)話而難以揭示行政負(fù)擔(dān)的全貌。

其次，現(xiàn)有的多因素解釋缺乏系統(tǒng)性分析框架。因?qū)W科差異而產(chǎn)生的分析層次的不同，最終呈現(xiàn)在對(duì)行政負(fù)擔(dān)的歸因解釋上。既有研究雖然從政策、政治和個(gè)體三個(gè)層次揭示了行政負(fù)擔(dān)的成因，卻鮮見(jiàn)融合三種層次的分析。于是，從表面上看，有關(guān)行政負(fù)擔(dān)影響因素的研究已經(jīng)逐漸從宏觀的政治因素?cái)U(kuò)展至中微觀的政策和個(gè)體層次，但不同學(xué)科、不同領(lǐng)域內(nèi)部“碎片化的飽和”并未形成行政負(fù)擔(dān)研究的整體分析框架。行政負(fù)擔(dān)是各種個(gè)體特征維度與政治過(guò)程、政策環(huán)境等綜合作用的結(jié)果。只有打破各種解釋之間的藩籬，將多種解釋維度結(jié)合起來(lái)，才可能更為系統(tǒng)地揭示行政負(fù)擔(dān)的形成過(guò)程和機(jī)制。

表1 行政負(fù)擔(dān)研究的多學(xué)科視角

公共管理政治學(xué)行為科學(xué)

理論視角將行政負(fù)擔(dān)視為“官僚主義剝奪”將行政負(fù)擔(dān)視為“政治產(chǎn)物”將行政負(fù)擔(dān)視為個(gè)體的“資源稀缺”

分析層次公共政策政治過(guò)程民眾個(gè)體

主要方法案例研究、田野觀察案例研究、比較研究定量研究、實(shí)驗(yàn)研究

（二）靜態(tài)分析缺乏對(duì)結(jié)構(gòu)要素互動(dòng)演化的關(guān)注

已有關(guān)于行政負(fù)擔(dān)的研究更多是塊塊分裂的研究?！皦K”指的是每個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及其核心問(wèn)題的討論。目前每個(gè)“塊塊”都已形成較為完整的構(gòu)成要素，但對(duì)于要素與要素之間的關(guān)系則更多是一種靜態(tài)建構(gòu)，沒(méi)有關(guān)注到要素間可能的相互作用、這一作用得以發(fā)生的前提條件以及這一過(guò)程的后果。于是，當(dāng)研究者直接套用基于特定政治社會(huì)條件下產(chǎn)生的理論框架去研究另一個(gè)地區(qū)/國(guó)家的行政負(fù)擔(dān)現(xiàn)象時(shí)，時(shí)常因?yàn)楹雎云洚a(chǎn)生的前提條件而產(chǎn)生研究誤判。這突出體現(xiàn)在行政負(fù)擔(dān)的概念維度以及應(yīng)對(duì)策略兩個(gè)方面。

其一，在概念的構(gòu)成維度上，缺乏對(duì)不同負(fù)擔(dān)相互轉(zhuǎn)化的關(guān)注。在經(jīng)典的行政負(fù)擔(dān)研究中，研究者將行政負(fù)擔(dān)細(xì)分為學(xué)習(xí)成本、合規(guī)成本和心理成本，并以此建構(gòu)三類(lèi)負(fù)擔(dān)的具體內(nèi)涵。后續(xù)研究則直接沿用該分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此分析不同政治體制以及不同政策領(lǐng)域中行政負(fù)擔(dān)的具體表現(xiàn)。但實(shí)際上，至少兩個(gè)問(wèn)題需要被關(guān)注：第一，是否存在其他類(lèi)型的行政負(fù)擔(dān)？即，在不同的政治社會(huì)文化背景下，行政負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵及其構(gòu)成是否存在擴(kuò)展的可能？第二，三種類(lèi)型之間在何種條件下會(huì)相互轉(zhuǎn)化和相互滲透？例如，學(xué)習(xí)成本是否也會(huì)產(chǎn)生對(duì)特定群體的心理成本，如果可能，其具體的作用條件和機(jī)制是什么？對(duì)這一基礎(chǔ)問(wèn)題的回答，不僅關(guān)系到概念本身的嚴(yán)謹(jǐn)性，關(guān)系到其在不同環(huán)境下的延展性，更蘊(yùn)含了基于特定場(chǎng)景的本土化知識(shí)生產(chǎn)的理論可能。

其二，在行政負(fù)擔(dān)的應(yīng)對(duì)維度上，對(duì)不同應(yīng)對(duì)要素之間如何相互依賴和轉(zhuǎn)化的討論不足。盡管研究者逐漸摒除對(duì)個(gè)體作為行政負(fù)擔(dān)被動(dòng)承擔(dān)者的刻板印象，識(shí)別出個(gè)體在應(yīng)對(duì)行政負(fù)擔(dān)中的經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本和文化資本等能動(dòng)策略，卻忽略了對(duì)這些機(jī)制相互轉(zhuǎn)化的動(dòng)態(tài)分析。例如，豐富的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等社會(huì)資本可能需要以特定的經(jīng)濟(jì)資本為前提，而文化資本也在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本。如果對(duì)這些不同要素間的動(dòng)態(tài)過(guò)程視而不見(jiàn)，則會(huì)削弱甚至限制對(duì)民眾個(gè)體主動(dòng)化解行政負(fù)擔(dān)能力的理解。

（三）行為科學(xué)的解釋路徑應(yīng)用性有限

行為科學(xué)逐漸被引入行政負(fù)擔(dān)研究中并正在成為新的研究趨勢(shì)。這些研究關(guān)注的重點(diǎn)是人格、態(tài)度、責(zé)任心等個(gè)體因素如何形塑行政負(fù)擔(dān)。行為科學(xué)的引入在兩個(gè)方面促進(jìn)了行政負(fù)擔(dān)的研究進(jìn)展：一是行為科學(xué)的個(gè)體研究路徑為行政負(fù)擔(dān)的研究提供了在政治和政策之外的更為微觀的實(shí)證證據(jù)，加之較為實(shí)證的研究風(fēng)格，能夠?yàn)樘囟ㄒ蛩嘏c結(jié)果之間的關(guān)系提供更為精確的因果解釋。二是將“人及其屬性”作為分析核心，關(guān)注到行政負(fù)擔(dān)在不同群體中的分配效應(yīng)，從而為弱勢(shì)群體為何比他人承擔(dān)更多的行政負(fù)擔(dān)提供了實(shí)證解釋。這也更加凸顯了行政負(fù)擔(dān)研究的理論關(guān)懷。

但問(wèn)題在于，性格、人格、態(tài)度等行為科學(xué)要素往往內(nèi)生于個(gè)體，伴隨個(gè)人成長(zhǎng)環(huán)境而逐漸固化，難以通過(guò)一時(shí)一地的政策改革而輕易改變。因此，盡管行為科學(xué)揭示了個(gè)人特質(zhì)與行政負(fù)擔(dān)之間潛在的因果關(guān)聯(lián)，但卻很難付諸政策設(shè)計(jì)予以改善，或者難以在短期內(nèi)達(dá)成較好的政策效果，這可能會(huì)限制其作為解釋變量及其實(shí)際應(yīng)用的價(jià)值。因此，未來(lái)的研究重點(diǎn)在于，如何清晰闡釋相對(duì)穩(wěn)定的個(gè)體特征與特定行政行為之間的精確關(guān)聯(lián)，并且加強(qiáng)研究發(fā)現(xiàn)對(duì)政治運(yùn)作、行政設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)意義，這對(duì)于擴(kuò)大現(xiàn)有的研究議程無(wú)疑具有重要意義。

六、 回歸民本性：行政負(fù)擔(dān)研究對(duì)城市政務(wù)服務(wù)改革的啟示

具有創(chuàng)新性和前沿性的學(xué)術(shù)概念的生產(chǎn)和更迭，無(wú)疑是特定場(chǎng)域知識(shí)積累和更新的真實(shí)反映，這也使得透過(guò)學(xué)術(shù)概念的發(fā)展來(lái)窺視長(zhǎng)時(shí)段的理論變遷成為可能。整體而言，行政負(fù)擔(dān)研究的興起反映了百年公共行政學(xué)的“民本”轉(zhuǎn)向，這使得基于中國(guó)場(chǎng)景的理論建構(gòu)不僅變得更加迫切，而且更為可能。

首先，“人”的主體性正在重新受到公共行政學(xué)的重視。作為繼官僚主義、繁文縟節(jié)之后公共行政學(xué)界用來(lái)描述“與官僚打交道”的新概念，行政負(fù)擔(dān)與前者既有聯(lián)系又有區(qū)別。三個(gè)概念均是緊緊圍繞現(xiàn)代科層組織的建立和發(fā)展而逐步衍生，但其區(qū)別在于關(guān)注不同的“主體間關(guān)系”。在早期官僚主義的研究中，規(guī)章、程序和辦事規(guī)則等“組織內(nèi)部關(guān)系”是其研究焦點(diǎn)；繁文縟節(jié)則將研究視角延伸至“政治與行政關(guān)系”（公共管理者與組織），這在一定程度上已然超越對(duì)規(guī)章制度的“物”的分析，轉(zhuǎn)而關(guān)注到公務(wù)員對(duì)規(guī)章制度的“個(gè)人體驗(yàn)”，但這種體驗(yàn)仍然局限在組織內(nèi)部。而行政負(fù)擔(dān)研究則進(jìn)一步將研究范圍擴(kuò)展至“政府與民眾關(guān)系”，關(guān)注到民眾對(duì)行政負(fù)擔(dān)的感知，并重點(diǎn)探討了行政負(fù)擔(dān)對(duì)弱勢(shì)群體可能產(chǎn)生的不平等分配效應(yīng)。簡(jiǎn)言之，行政負(fù)擔(dān)研究為公共行政理論提供了基于民眾視角的研究，但正如傳統(tǒng)官僚主義基于科層政府關(guān)注自上而下的內(nèi)部控制機(jī)制一樣，這種自下而上的視角仍然是單向度的。即，在行政負(fù)擔(dān)研究文獻(xiàn)中，基于政府與民眾互動(dòng)分析的研究尚未被有效關(guān)注，故而行政負(fù)擔(dān)概念的興起是否意味著公共行政研究范式已然從行政內(nèi)部轉(zhuǎn)換至行政外部，仍然有待進(jìn)一步充實(shí)完善?？傮w來(lái)看，從官僚主義、繁文縟節(jié)到行政負(fù)擔(dān)的研究，表面上反映的是不同階段研究重點(diǎn)和學(xué)術(shù)概念的差異，但其本質(zhì)上則暗含了百年公共行政學(xué)的“民本”轉(zhuǎn)向，即“人”的主體性正在重新受到公共行政學(xué)的重視。

其次，中國(guó)場(chǎng)景的豐富性也使得基于行政負(fù)擔(dān)研究的城市政務(wù)服務(wù)改革研究成為迫切。其可能提供的新的理論增長(zhǎng)點(diǎn)包括如下兩個(gè)方面：第一，城市化進(jìn)程、城市風(fēng)險(xiǎn)與回應(yīng)性制度設(shè)計(jì)。伴隨中國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展，城市成為政府聯(lián)結(jié)社會(huì)的重要支點(diǎn)。人口的集聚一方面在城市中產(chǎn)生更為多元、異質(zhì)和復(fù)雜的社會(huì)訴求，同時(shí)增加了政府公共服務(wù)供給的壓力。一旦現(xiàn)有的公共服務(wù)配套和政策設(shè)計(jì)無(wú)法有效回應(yīng)社會(huì)訴求，就會(huì)引發(fā)諸如交通擁堵、服務(wù)質(zhì)量下降等城市問(wèn)題，甚至誘發(fā)溢出制度的各類(lèi)維權(quán)行動(dòng)。日益復(fù)雜的社會(huì)訴求和公共服務(wù)需求壓力既是城市發(fā)展的推動(dòng)力，也是城市風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)源。在此背景下，城市政府發(fā)展出各類(lèi)制度化的訴求回應(yīng)機(jī)制和多元化的服務(wù)生產(chǎn)機(jī)制，以主動(dòng)化解治理風(fēng)險(xiǎn)。這些制度設(shè)計(jì)的潛在結(jié)果是建立了民眾直接與政府接觸的制度通道，民眾得以在與政府直接的、頻繁的互動(dòng)中，基于辦事體驗(yàn)而形成對(duì)政府信任、程序公平的更為直觀的感知和體驗(yàn)。例如，“12345”城市熱線為民眾反映訴求提供了制度化通道，政府有關(guān)部門(mén)的應(yīng)訴水平、解決問(wèn)題的效率也成為民眾判斷政府治理能力的直接標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保障等公共服務(wù)職能的擴(kuò)大，也增加了民眾與政府打交道的頻率，政府的辦事效率、回應(yīng)水平直接塑造了民眾對(duì)政府的信任和認(rèn)同。簡(jiǎn)言之，城市風(fēng)險(xiǎn)重塑了政府職能，而化解城市風(fēng)險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)則增加了民眾與政府互動(dòng)的機(jī)會(huì)和頻率，從而使得基于辦事體驗(yàn)的行政負(fù)擔(dān)成為影響政府信任、塑造政府認(rèn)同的重要因素。這意味著，行政負(fù)擔(dān)在當(dāng)下城市治理中有著更為廣泛和復(fù)雜的制度成因。對(duì)這些成因的系統(tǒng)考察，能夠?yàn)樾姓?fù)擔(dān)研究提供新的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。其次，機(jī)構(gòu)改革、技術(shù)治理與行政負(fù)擔(dān)的消解。中國(guó)近些年在 “以人民為中心”“共同富?！钡膬r(jià)值引領(lǐng)下，在多地發(fā)起了以“技術(shù)改善治理”為核心的智慧城市、電子政務(wù)建設(shè)，以及旨在優(yōu)化行政流程、提高行政效率的行政審批和政務(wù)服務(wù)改革。新技術(shù)的應(yīng)用以及各類(lèi)改革在多大程度上影響了社會(huì)的行政負(fù)擔(dān)體驗(yàn)，這之間的精確關(guān)聯(lián)是什么，這些問(wèn)題仍然有待進(jìn)一步的探索和檢驗(yàn)。而且，相比于實(shí)踐層面如火如荼的改革，行政負(fù)擔(dān)在中國(guó)的研究尚未受到足夠關(guān)注。究其原因，部分是因?yàn)楦拍畋旧淼那楦蓄A(yù)設(shè)，即“行政負(fù)擔(dān)”在詞義上看起來(lái)是一個(gè)飽含貶義的概念，這樣的預(yù)設(shè)讓部分研究者“望而卻步”。未來(lái)研究可考慮厘清“行政負(fù)擔(dān)”“行政負(fù)荷”“行政載重”三者之間的關(guān)系，盡可能在保持概念精準(zhǔn)性的同時(shí)，規(guī)避由于概念本身的情感預(yù)設(shè)而產(chǎn)生的研究阻礙。另一方面則在于研究視角的遮蔽，即沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)諸多改革與行政負(fù)擔(dān)之間復(fù)雜微妙的關(guān)聯(lián)。事實(shí)上，中國(guó)無(wú)論是在整體政策改革的方向、頻率還是力度上都更加有力，特別是在諸多城市中開(kāi)展的此起彼伏的政務(wù)服務(wù)改革，已經(jīng)為開(kāi)展行政負(fù)擔(dān)研究提供了廣闊的觀察窗口。

當(dāng)前，已有學(xué)者關(guān)注到中國(guó)“放管服”改革、政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)域中的行政負(fù)擔(dān)問(wèn)題［31］，并嘗試將其與公共服務(wù)滿意度相關(guān)聯(lián)，“人”的主體性也正在被重新找回。未來(lái)行政負(fù)擔(dān)研究的方向可能在于關(guān)注大數(shù)據(jù)技術(shù)、政府?dāng)?shù)字化改革對(duì)行政負(fù)擔(dān)及其分配效應(yīng)的結(jié)構(gòu)化影響。我們期待有更多基于中國(guó)場(chǎng)景的研究！

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Returning to the People－Centered Nature： Reflections

on Administrative Burden Research and Its Enlightenment

to the Reform of Urban Government Service

HE Yanling， WANG Zheng

School of Public Administration and Policy， Renmin University of China，

Beijing 100872， China

Abstract：Along with the increasing expansion of the public functions of modern government， the frequent interaction with the government has brought heavy administrative burden to the public. Research on administrative burden has also become an important issue of public administration. Different from the internal perspective of bureaucracy and red tape， the study of administrative burden focuses on the interaction between the government and the people， bringing citizens’ perception of policies and their interaction with the government back to the study of public administration. The causes， manifestations and impacts of administrative burden vary under different conditions， but section organizations and the public have also developed digital reform and personal adjustment to proactively alleviate administrative burden. The rise and development of the administrative burden reflects the “people－centered” turn in public administration research， that is， from the early organization－centered bureaucratic research to the red tape focused on the relationship between? politics and administration， and then to the current administrative research focusing on the interaction between government and the public. The “people－centered” nature of public administration is being revalued. This trend also makes it urgent to bring the Chinese scene， especially the prosperous practice of urban government service reform in recent years， back to the study of administrative burden.

Key words：administrative burden; red tape; bureaucracy; hierarchical organization; government service reform

（現(xiàn)任編輯：王晨麗）