陳若鴻，曲 海

（1.北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際商學(xué)院 北京 100089；2.中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100872）

一、特朗普時(shí)代之前的美國(guó)供應(yīng)鏈安全思維

供應(yīng)鏈?zhǔn)峭ㄟ^(guò)反饋的物料流及信息流，將供應(yīng)商、制造商、分銷商、零售商直到最終用戶連成一個(gè)整體的模式。[1]20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著貿(mào)易和投資自由化的不斷深入、信息通信技術(shù)的發(fā)展以及運(yùn)輸成本的下降，以產(chǎn)品內(nèi)分工為特征的全球供應(yīng)鏈分工越來(lái)越重要。[2]美國(guó)始終把整合全球資源作為國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力，憑借研發(fā)基礎(chǔ)、金融服務(wù)、新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等優(yōu)勢(shì)，再加上超強(qiáng)的全球供應(yīng)鏈整合能力，使自己始終走在世界前列。在全球供應(yīng)鏈中，美國(guó)這樣的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體往往專注于高端環(huán)節(jié)，獲得更高附加值，同時(shí)規(guī)避自身勞動(dòng)力資源的劣勢(shì)；發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體則選擇勞動(dòng)密集型環(huán)節(jié)，其獲得的附加值雖低，卻能生產(chǎn)本來(lái)無(wú)法生產(chǎn)的產(chǎn)品。[3]各國(guó)基于比較優(yōu)勢(shì)參與全球供應(yīng)鏈分工，實(shí)現(xiàn)效率和福利的最大化，從全球供應(yīng)鏈中受益。

美國(guó)認(rèn)為，國(guó)內(nèi)外一切經(jīng)濟(jì)和軍事活動(dòng)都離不開(kāi)物流與供應(yīng)鏈，為此一直重視供應(yīng)鏈安全，并發(fā)布了一系列相關(guān)計(jì)劃和戰(zhàn)略。美國(guó)《安全港口法》第201和202節(jié)要求制定國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃以加強(qiáng)國(guó)際供應(yīng)鏈的安全，包括在運(yùn)輸中斷或運(yùn)輸安全事故后迅速恢復(fù)貿(mào)易流動(dòng)。早在2007年小布什政府時(shí)期，美國(guó)就發(fā)布了《加強(qiáng)國(guó)際供應(yīng)鏈安全的戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略進(jìn)行了廣泛的供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)分析，確定了安全在整個(gè)國(guó)際供應(yīng)鏈中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，并描述了美國(guó)政府機(jī)構(gòu)在供應(yīng)鏈安全中的角色、職責(zé)和權(quán)限。

2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，隨著新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家的快速崛起，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家在供應(yīng)鏈體系中的主導(dǎo)地位逐步下降，供應(yīng)鏈安全日漸成為美國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。2012年，奧巴馬政府發(fā)布《全球供應(yīng)鏈國(guó)家安全戰(zhàn)略》并設(shè)定了兩個(gè)目標(biāo)：一是促進(jìn)商品的高效和安全運(yùn)輸，二是培養(yǎng)一個(gè)彈性供應(yīng)鏈，準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)和承受不斷變化的威脅和危害，建立一個(gè)可以從中斷中迅速恢復(fù)的全球供應(yīng)鏈系統(tǒng)?？傮w來(lái)看，美國(guó)2012年全球供應(yīng)鏈戰(zhàn)略的側(cè)重點(diǎn)在于進(jìn)出口貿(mào)易，同時(shí)將信息技術(shù)ICT供應(yīng)鏈納入了國(guó)家安全戰(zhàn)略。奧巴馬政府《全球供應(yīng)鏈國(guó)家安全戰(zhàn)略》中提出，要在貨物通過(guò)全球供應(yīng)鏈運(yùn)輸時(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、交通工具和信息資產(chǎn)的安全，同時(shí)提高供應(yīng)鏈基礎(chǔ)設(shè)施和流程的現(xiàn)代化水平，及早了解并解決各種威脅。此外，要通過(guò)使用風(fēng)險(xiǎn)管理原則來(lái)識(shí)別和保護(hù)關(guān)鍵資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施和支持系統(tǒng)，在潛在事件發(fā)生之前降低供應(yīng)鏈中斷的系統(tǒng)脆弱性。之后，奧巴馬政府又發(fā)布了2013年《全球供應(yīng)鏈國(guó)家安全戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃》和2015年《白宮供應(yīng)鏈創(chuàng)新計(jì)劃》。

二、特朗普時(shí)代開(kāi)啟的美國(guó)供應(yīng)鏈安全政治化轉(zhuǎn)向

（一）供應(yīng)鏈安全的政治化：始于特朗普政府的轉(zhuǎn)向

如果說(shuō)特朗普政府之前美國(guó)的供應(yīng)鏈安全思維是以認(rèn)可全球供應(yīng)鏈在效率基礎(chǔ)上的分工合作邏輯為前提，致力于對(duì)供應(yīng)鏈中真實(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和管控，屬于管理學(xué)范疇的供應(yīng)鏈安全管理；那么自特朗普政府開(kāi)始，美國(guó)整體經(jīng)貿(mào)政策呈現(xiàn)泛安全化轉(zhuǎn)向，其實(shí)質(zhì)是要以政治邏輯強(qiáng)行扭轉(zhuǎn)自生自發(fā)的全球經(jīng)貿(mào)秩序，以便在與中國(guó)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中勝出。這一政策思維轉(zhuǎn)向也作用在供應(yīng)鏈領(lǐng)域，具體表現(xiàn)為特朗普政府為實(shí)現(xiàn)“美國(guó)優(yōu)先”的目標(biāo)而濫用國(guó)家安全威脅恣意擾亂全球供應(yīng)鏈。例如2018年，在進(jìn)口汽車主要源自盟友國(guó)家的情況下，特朗普政府堅(jiān)持宣稱美國(guó)國(guó)家安全受到了威脅并對(duì)進(jìn)口汽車加征高關(guān)稅；在沒(méi)有證據(jù)的情況下“先發(fā)制人”，以美國(guó)國(guó)家安全可能受到威脅為由，對(duì)華為等中國(guó)企業(yè)切斷供應(yīng)鏈上游的關(guān)鍵供應(yīng)。在零和博弈和美國(guó)利益至上理念影響下，特朗普政府頻繁以“國(guó)家安全”的政治邏輯干預(yù)全球供應(yīng)鏈，其政策具有兩個(gè)鮮明特點(diǎn)，一是體現(xiàn)出強(qiáng)烈的對(duì)抗性思維，二是從國(guó)防安全入手渲染競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的威脅性和本國(guó)供應(yīng)鏈的脆弱性。

2018年10月5日，根據(jù)特朗普政府第13806號(hào)行政令的要求，美國(guó)國(guó)防部工業(yè)政策辦公室牽頭多部門完成了《評(píng)估和強(qiáng)化制造與國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)及供應(yīng)鏈彈性》報(bào)告，認(rèn)定美國(guó)的制造與國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)面臨五大前所未有的挑戰(zhàn)：財(cái)政減赤和政府支出的不確定性、關(guān)鍵市場(chǎng)和供應(yīng)商的衰退、政府采購(gòu)行為未料到的結(jié)果、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手國(guó)的侵略性工業(yè)政策、國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力隊(duì)伍中至關(guān)重要技能工人的流失。報(bào)告認(rèn)為，這些挑戰(zhàn)威脅了國(guó)防部“今晚作戰(zhàn)”的能力以及重新裝備以應(yīng)對(duì)強(qiáng)國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的能力。報(bào)告還發(fā)現(xiàn)，五大挑戰(zhàn)主要影響到國(guó)防供應(yīng)鏈的低層級(jí)供應(yīng)商，美國(guó)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手國(guó)的依賴已經(jīng)達(dá)到了令人吃驚的程度，許多部門卻仍在將關(guān)鍵能力轉(zhuǎn)移到海外以尋求有競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格并進(jìn)入國(guó)外市場(chǎng)。報(bào)告詳細(xì)地指出了中國(guó)供應(yīng)鏈對(duì)美國(guó)工業(yè)的所謂損害，提出了近300種漏洞，并稱美國(guó)隨后會(huì)通過(guò)各種措施堵住這些漏洞。特朗普任期內(nèi)，美國(guó)還相繼發(fā)布了《美國(guó)聯(lián)邦信息通訊技術(shù)中來(lái)自中國(guó)供應(yīng)鏈的脆弱性分析》《美國(guó)信息和通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》等報(bào)告，指出中國(guó)有大量美國(guó)通訊產(chǎn)品供應(yīng)商，5G、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)容易使通訊供應(yīng)鏈?zhǔn)艿焦簟?018年生效的美國(guó)《出口管制改革法案》設(shè)立了嚴(yán)格的出口管制規(guī)則，限制供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)外流，2019年的《國(guó)防授權(quán)法案》《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》也都包含供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)控制和審查的要求，其中不乏專門針對(duì)中國(guó)的歧視性規(guī)定。

綜上，在特朗普政府的零和博弈及冷戰(zhàn)思維影響下，對(duì)抗性思維和政治邏輯不斷侵入依合作思維和效率邏輯建立起來(lái)的全球供應(yīng)鏈，世界經(jīng)濟(jì)正從20世紀(jì)90年代開(kāi)啟的以跨國(guó)公司為主導(dǎo)的全球價(jià)值鏈效率導(dǎo)向型投資，轉(zhuǎn)向以國(guó)家供應(yīng)鏈安全為目標(biāo)的國(guó)家戰(zhàn)略。[4]

（二）拜登政府對(duì)特朗普時(shí)期做法的延續(xù)與發(fā)展

新冠疫情暴發(fā)后，特朗普政府曾承諾對(duì)供應(yīng)鏈進(jìn)行完整審查，以降低對(duì)其他國(guó)家（中國(guó)）的依賴，但這類審查最終并未實(shí)現(xiàn)。拜登在競(jìng)選期間承諾要解決醫(yī)療物資和關(guān)乎美國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)的供應(yīng)鏈的脆弱性問(wèn)題。2021年2月24日，拜登總統(tǒng)上任不久便簽署了行政令對(duì)關(guān)鍵供應(yīng)鏈進(jìn)行全面審查，要求識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、解決漏洞，制定戰(zhàn)略提高供應(yīng)鏈彈性。拜登政府延續(xù)了特朗普時(shí)期的經(jīng)貿(mào)問(wèn)題政治化思維，其2021年3月公布的《過(guò)渡時(shí)期國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》重復(fù)了經(jīng)濟(jì)安全就是國(guó)家安全的說(shuō)法，繼承了特朗普政府的主張。未來(lái)，以政治力量干預(yù)和重塑全球經(jīng)貿(mào)秩序的思維模式將繼續(xù)深度影響美國(guó)的全球供應(yīng)鏈政策。與此同時(shí)，拜登政府的供應(yīng)鏈政策又顯示出一些自己的特色：

1、擴(kuò)大關(guān)注范圍：從國(guó)防領(lǐng)域擴(kuò)展至幾乎各領(lǐng)域

2021年1月25日拜登上任伊始便簽署了“購(gòu)買美國(guó)貨”的行政命令，2月24日簽署了關(guān)鍵供應(yīng)鏈安全審查令。供應(yīng)鏈審查分兩階段進(jìn)行，第一階段為期100天，對(duì)半導(dǎo)體制造和包裝、電動(dòng)汽車電池、稀土等戰(zhàn)略材料和醫(yī)療用品四個(gè)高優(yōu)先級(jí)供應(yīng)鏈進(jìn)行分析和報(bào)告。第二階段為期一年，調(diào)查范圍擴(kuò)大到國(guó)防、公共衛(wèi)生、通訊科技、交通、能源和食品六大部門，要求評(píng)估供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)并提出改善措施。在此項(xiàng)審查的行政令中，拜登引用了一句古老的諺語(yǔ)：“因?yàn)闆](méi)有釘子，鞋子丟了；因?yàn)槿鄙僖恢恍?，馬丟了；如此下去，直到王國(guó)消失?！币庵腹?yīng)鏈中哪怕一點(diǎn)點(diǎn)的小失誤都會(huì)影響美國(guó)的安全、就業(yè)、家庭和社區(qū)。拜登政府的供應(yīng)鏈審查涵蓋面廣，包括了國(guó)防之外的大范圍民用產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈。

2、采用多邊主義：聯(lián)合政治盟友共同對(duì)抗中國(guó)

2021年3月，美國(guó)公布的《過(guò)渡時(shí)期國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》一方面將中國(guó)定位為“唯一有綜合實(shí)力挑戰(zhàn)美國(guó)所建立的國(guó)際體制”的競(jìng)爭(zhēng)者，另一方面強(qiáng)調(diào)美國(guó)要團(tuán)結(jié)盟友和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)共同應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，要與經(jīng)濟(jì)理念相似的民主國(guó)家共同保衛(wèi)關(guān)鍵的供應(yīng)鏈和技術(shù)鏈的基礎(chǔ)設(shè)施。這意味著拜登政府不會(huì)像特朗普政府一樣搞單邊主義或者孤立主義，而是要團(tuán)結(jié)盟友和伙伴，美國(guó)要重新回到國(guó)際制度體系中并且扮演國(guó)際制度領(lǐng)導(dǎo)者的角色。上任一年以來(lái)，拜登政府在外交上走多邊主義路線，強(qiáng)調(diào)規(guī)則和制度競(jìng)爭(zhēng)。有評(píng)論認(rèn)為，“美國(guó)主導(dǎo)的供應(yīng)鏈聯(lián)盟呼之欲出。一個(gè)是民主國(guó)家聯(lián)盟，一個(gè)是供應(yīng)鏈的聯(lián)盟，可能成為拜登政府多邊主義外交中很重要的兩個(gè)輪子，齊頭并進(jìn)?！盵5]

3、借人權(quán)擠出中國(guó)產(chǎn)品：供應(yīng)鏈武器化

拜登政府堅(jiān)持“價(jià)值觀外交”，在所謂的“新疆人權(quán)”問(wèn)題上持續(xù)對(duì)中國(guó)進(jìn)行指控，并利用供應(yīng)鏈對(duì)中國(guó)進(jìn)行打壓。2021年年初的新疆棉事件表面上看是棉花種植業(yè)界的自發(fā)行為，事實(shí)上，挑起事端的良好棉花發(fā)展協(xié)會(huì)（BCI）雖然是在瑞士注冊(cè)成立的組織，但美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署是其重要資助人。在新疆棉事件中，全球供應(yīng)鏈的契約和標(biāo)準(zhǔn)被政治利用，異化成為打壓中國(guó)的武器。在美國(guó)政府的影響下，棉花生產(chǎn)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)制定和認(rèn)證機(jī)構(gòu)BCI依據(jù)若干反華機(jī)構(gòu)炮制的新疆產(chǎn)品存在“強(qiáng)迫勞動(dòng)”的不實(shí)報(bào)告，直接宣稱含有新疆棉的產(chǎn)品不符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)由供應(yīng)鏈中的標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)證機(jī)構(gòu)之手將中國(guó)產(chǎn)品從供應(yīng)鏈中移除，導(dǎo)致整個(gè)供應(yīng)鏈條上的企業(yè)開(kāi)始抵制新疆棉。新疆棉事件后，拜登政府繼續(xù)利用供應(yīng)鏈擴(kuò)大打擊面，于2021年7月13日發(fā)布《新疆供應(yīng)鏈商業(yè)建議》（以下簡(jiǎn)稱“建議”），警告美國(guó)企業(yè)和個(gè)人不要與任何與中國(guó)新疆有關(guān)的人做生意，鼓勵(lì)美國(guó)人退出與新疆有關(guān)的“供應(yīng)鏈、企業(yè)和/或投資”，否則有可能違反美國(guó)法律。建議強(qiáng)調(diào)，從事以下活動(dòng)的企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)盡職調(diào)查，識(shí)別潛在的供應(yīng)鏈或其他與在新疆經(jīng)營(yíng)的公司、與新疆有聯(lián)系的公司，避免非法活動(dòng)，否則可能會(huì)面臨商譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)美國(guó)的刑事、民事執(zhí)法、行政或其他行動(dòng)：1）涉及新疆的監(jiān)控活動(dòng)，包括與攝像、跟蹤技術(shù)、生物識(shí)別設(shè)備等相關(guān)的投資、生產(chǎn)、銷售、服務(wù)及研發(fā)活動(dòng)，比如生物識(shí)別設(shè)備、用于基因收集和分析的產(chǎn)品、微芯片和微處理器、跟蹤技術(shù)，或與上述產(chǎn)品有關(guān)的設(shè)備、軟件和技術(shù)等；2）涉及新疆的強(qiáng)迫勞動(dòng)。建議提出，全球棉產(chǎn)量的20%來(lái)源于新疆，全球45%的太陽(yáng)能級(jí)多晶硅產(chǎn)自新疆，棉花行業(yè)以及太陽(yáng)能電池板材料和部件供應(yīng)商均與美國(guó)制裁的新疆建設(shè)兵團(tuán)有聯(lián)系，因此強(qiáng)迫勞動(dòng)覆蓋了在新疆種植的棉花、與新疆棉相關(guān)的棉花生產(chǎn)、加工和服裝行業(yè)，以及原產(chǎn)自新疆的硅片、太陽(yáng)能電池和太陽(yáng)能板的生產(chǎn)。從與新疆有關(guān)的一系列供應(yīng)鏈?zhǔn)录?lái)看，拜登政府無(wú)疑比特朗普更進(jìn)一步，將供應(yīng)鏈作為對(duì)中國(guó)進(jìn)行政治打壓的武器。

三、美國(guó)政府供應(yīng)鏈安全思維轉(zhuǎn)向的背景及原因

綜上，自特朗普政府開(kāi)始，美國(guó)的全球供應(yīng)鏈安全思維已經(jīng)不再是承認(rèn)供應(yīng)鏈基本邏輯基礎(chǔ)上的供應(yīng)鏈安全，而是要借安全之名徹底否定供應(yīng)鏈基本邏輯，呈現(xiàn)出供應(yīng)鏈政治化、泛安全化和武器化的傾向。那么，是什么原因?qū)е铝诉@一轉(zhuǎn)向的發(fā)生？

（一）美國(guó)的意圖：在戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中贏過(guò)中國(guó)并重塑全球領(lǐng)導(dǎo)地位

近年來(lái)，美國(guó)在國(guó)際層面面對(duì)著霸權(quán)相對(duì)衰退的局面。2008年肇始于美國(guó)的金融危機(jī)重創(chuàng)了其金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致美國(guó)陷入全面經(jīng)濟(jì)衰退，步履維艱。金融危機(jī)之后，美國(guó)無(wú)論在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)難題還是國(guó)際經(jīng)濟(jì)困境應(yīng)對(duì)方面都未能拿出實(shí)質(zhì)性的解決方案。相反，中國(guó)入世后穩(wěn)扎穩(wěn)打，逐漸成長(zhǎng)為全球重要的制造中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)與美國(guó)形成強(qiáng)烈反差，觸動(dòng)了美國(guó)有關(guān)權(quán)力轉(zhuǎn)移的敏感神經(jīng)。美國(guó)國(guó)家情報(bào)委員會(huì)甚至認(rèn)為美國(guó)的超強(qiáng)優(yōu)勢(shì)正相對(duì)衰落，并將在20到40年內(nèi)最終喪失。[6](P63)對(duì)于美國(guó)這樣的霸權(quán)國(guó)家來(lái)說(shuō)，最“揪心”的問(wèn)題莫過(guò)于其霸權(quán)地位的衰落以及“他者”崛起對(duì)其霸權(quán)構(gòu)成的挑戰(zhàn)。[7]

從觀念基礎(chǔ)來(lái)看，美國(guó)的國(guó)家安全觀是一種“安全威脅”范式的安全觀，[8]這種觀念指引之下，美國(guó)處理國(guó)家安全問(wèn)題的核心要?jiǎng)?wù)是界定國(guó)家安全威脅的來(lái)源，而這一判斷主要是基于對(duì)方的能力和意圖。[9]（P2）能力方面，美國(guó)主要從實(shí)力角度判斷相關(guān)主體對(duì)美國(guó)國(guó)家安全是否可能帶來(lái)威脅，意圖方面則看重意識(shí)形態(tài)及政治制度與美國(guó)的區(qū)別。美國(guó)基于“民主和平論”認(rèn)為，一般情況下民主國(guó)家之間不會(huì)相互成為安全威脅對(duì)象，[10]（P125）而對(duì)于與自己存在制度或意識(shí)形態(tài)差異的對(duì)象，則常將其視為假想敵，并進(jìn)行“安全威脅”“沖突”和“敵人”的社會(huì)建構(gòu)。這種建構(gòu)起來(lái)的安全威脅如此重要，以至于每當(dāng)這種威脅、沖突和敵人消失，美國(guó)政治家和決策者們便需要重新尋找、發(fā)現(xiàn)并重建它們。拜登政府《過(guò)渡時(shí)期國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》將中國(guó)定位為“唯一有綜合實(shí)力挑戰(zhàn)美國(guó)所建立的國(guó)際體制”的競(jìng)爭(zhēng)者，用了大量篇幅談及美國(guó)的民主在國(guó)內(nèi)和國(guó)際所遭遇的挑戰(zhàn)。在這種安全威脅范式國(guó)家安全觀影響下，美國(guó)的目標(biāo)是“在長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)中贏得中國(guó)”，以及“重塑全球領(lǐng)導(dǎo)地位”。因此也就不難理解，拜登政府的供應(yīng)鏈百日?qǐng)?bào)告為何特別關(guān)注中國(guó)在全球供應(yīng)鏈中的地位，以及為何要否定效率基礎(chǔ)上自生自發(fā)形成的全球供應(yīng)鏈秩序。美國(guó)試圖扭轉(zhuǎn)全球供應(yīng)鏈現(xiàn)有邏輯，甚至更進(jìn)一步，通過(guò)供應(yīng)鏈武器化配以各類制裁手段打壓中國(guó)產(chǎn)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)贏得全球行業(yè)領(lǐng)先地位的目的。

（二）對(duì)制造業(yè)外流及其負(fù)面影響的認(rèn)知

拜登政府的供應(yīng)鏈百日?qǐng)?bào)告提出，美國(guó)以往的做法導(dǎo)致效率和低成本被置于安全、可持續(xù)性和彈性之上，帶來(lái)了供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)美國(guó)需重新調(diào)整供應(yīng)鏈安全與效率的關(guān)系。這實(shí)際上是表達(dá)了對(duì)現(xiàn)有全球供應(yīng)鏈之“效率邏輯”的否定。這一聲明也體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)過(guò)去幾十年制造業(yè)外流及其不利影響的認(rèn)知與反思。供應(yīng)鏈百日?qǐng)?bào)告認(rèn)為，由于產(chǎn)業(yè)外遷，美國(guó)制造能力在過(guò)去幾十年中已經(jīng)下降，而制造能力的喪失導(dǎo)致了創(chuàng)新能力的喪失——21世紀(jì)的第一個(gè)十年美國(guó)制造業(yè)喪失了三分之一的就業(yè)崗位，并且當(dāng)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到海外時(shí)，研發(fā)和更廣泛的工業(yè)供應(yīng)鏈往往緊隨其后轉(zhuǎn)移。美國(guó)認(rèn)識(shí)到，國(guó)內(nèi)的創(chuàng)新能力取決于強(qiáng)大和多樣化的工業(yè)基礎(chǔ)，因此當(dāng)制造業(yè)向海外轉(zhuǎn)移時(shí)，創(chuàng)新也隨之轉(zhuǎn)移?！白罱K，數(shù)量推動(dòng)了創(chuàng)新和運(yùn)營(yíng)學(xué)習(xí)；如果沒(méi)有商業(yè)總量，美國(guó)將無(wú)法在質(zhì)量、成本或勞動(dòng)力方面跟上……技術(shù)的發(fā)展。”以高度專業(yè)化的鋰離子電池為例，這種對(duì)軍事裝備至關(guān)重要的創(chuàng)新需要?jiǎng)?chuàng)新、技能和生產(chǎn)設(shè)施的生態(tài)系統(tǒng)，美國(guó)卻因制造業(yè)外移而缺乏這種生態(tài)系統(tǒng)。報(bào)告認(rèn)為，一個(gè)強(qiáng)健和有彈性的供應(yīng)鏈必須包括一個(gè)多樣化和健康的供應(yīng)商生態(tài)系統(tǒng)，因此必須重建中小企業(yè)制造基地，使美國(guó)供應(yīng)鏈建立在更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)上，以確保國(guó)家和經(jīng)濟(jì)的安全，保持美國(guó)的技術(shù)領(lǐng)先地位。

3、疫情時(shí)代對(duì)全球供應(yīng)鏈脆弱性的認(rèn)知

不可否認(rèn)的是，2020年新冠疫情暴發(fā)凸顯了全球供應(yīng)鏈的脆弱性，正如2020年2月25日美國(guó)白宮貿(mào)易顧問(wèn)彼得·納瓦羅所說(shuō)，新冠疫情使美國(guó)意識(shí)到其存在過(guò)度依賴外國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的問(wèn)題。2020年3月13日，美國(guó)總統(tǒng)宣布實(shí)施《緊急狀態(tài)法案》，提出一切物質(zhì)保障必須服從美國(guó)優(yōu)先的目標(biāo)，關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈必須全部搬回美國(guó)。時(shí)任美國(guó)白宮首席經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)拉里·庫(kù)德洛甚至提議，政府對(duì)美國(guó)企業(yè)從中國(guó)遷回美國(guó)的所有支出進(jìn)行100%直接費(fèi)用化，包括廠房、設(shè)備、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、基建、裝修等成本，以吸引在中國(guó)的美國(guó)企業(yè)回流。拜登政府供應(yīng)鏈百日?qǐng)?bào)告認(rèn)為，美國(guó)存在全球采購(gòu)的地理集中風(fēng)險(xiǎn)，一階段審查的四個(gè)領(lǐng)域中，有部分供應(yīng)鏈非常危險(xiǎn)地依賴特定國(guó)家或地區(qū)，如全球經(jīng)濟(jì)92%的領(lǐng)先半導(dǎo)體生產(chǎn)依賴于臺(tái)灣公司，中國(guó)擁有全球先進(jìn)電池制造能力的75%，而印度近70%的原料藥從中國(guó)進(jìn)口，這增加了美國(guó)和全球生產(chǎn)商的脆弱性。

四、拜登政府供應(yīng)鏈政策的影響及我國(guó)的應(yīng)對(duì)

特朗普政府和拜登政府所謂的供應(yīng)鏈安全，事實(shí)上是希望以政治邏輯強(qiáng)行扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)邏輯，要求企業(yè)聽(tīng)命于美國(guó)政府，離開(kāi)已有的供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)系統(tǒng)。當(dāng)政治力量與經(jīng)濟(jì)體系中的市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行博弈，政治力量如一心求勝，最為直接見(jiàn)效的方式就是通過(guò)供應(yīng)鏈政治化和武器化，人為增加企業(yè)維護(hù)供應(yīng)鏈現(xiàn)有交易關(guān)系的成本，迫使企業(yè)不得不做出調(diào)整。我國(guó)需警惕這種態(tài)勢(shì)，尤其要防范其操控國(guó)際上具有影響力的行業(yè)協(xié)會(huì)，通過(guò)供應(yīng)鏈標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證無(wú)理打壓中國(guó)企業(yè)的發(fā)展。

在當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)背景下，我國(guó)有必要在企業(yè)和國(guó)家層面采取必要行動(dòng)，減少美國(guó)恣意的政治干預(yù)給全球供應(yīng)鏈帶來(lái)的擾亂與破壞。自2020年以來(lái)，我國(guó)不斷完善相關(guān)立法，對(duì)于外國(guó)濫用國(guó)家安全、以各種莫須有的借口對(duì)我國(guó)企業(yè)進(jìn)行遏制打壓的行為進(jìn)行反制。2020年10月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)出口管制法》，其中第48條規(guī)定：“任何國(guó)家或者地區(qū)濫用出口管制措施危害中華人民共和國(guó)國(guó)家安全和利益的，中華人民共和國(guó)可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)該國(guó)家或者地區(qū)對(duì)等采取措施?！?020年9月和2021年1月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，商務(wù)部先后發(fā)布《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》和《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》。2021年6月10日，我國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)又通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》。該法第3條規(guī)定，外國(guó)國(guó)家違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，以各種借口或者依據(jù)其本國(guó)法律對(duì)我國(guó)進(jìn)行遏制、打壓，對(duì)我國(guó)公民、組織采取歧視性限制措施，干涉我國(guó)內(nèi)政的，我國(guó)有權(quán)采取相應(yīng)反制措施。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門可以決定將直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施歧視性限制措施的個(gè)人、組織列入反制清單。該法第12條規(guī)定，任何組織和個(gè)人均不得執(zhí)行或者協(xié)助執(zhí)行外國(guó)國(guó)家對(duì)我國(guó)公民、組織采取的歧視性限制措施。組織和個(gè)人違反前款規(guī)定，侵害我國(guó)公民、組織合法權(quán)益的，我國(guó)公民、組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求其停止侵害、賠償損失。未來(lái)我國(guó)政府可以依據(jù)這些法律，對(duì)他國(guó)恣意擾亂全球供應(yīng)鏈歧視我國(guó)企業(yè)的做法展開(kāi)反制。

我國(guó)企業(yè)也應(yīng)行動(dòng)起來(lái)，增強(qiáng)供應(yīng)鏈合規(guī)意識(shí)和治理意識(shí)。在當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境下，企業(yè)首先應(yīng)增強(qiáng)供應(yīng)鏈合規(guī)意識(shí)，不僅應(yīng)密切關(guān)注美國(guó)法律政策及執(zhí)法動(dòng)態(tài)，準(zhǔn)確研判發(fā)展趨勢(shì)，更要根據(jù)業(yè)務(wù)場(chǎng)景、業(yè)務(wù)類型評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，建立完善的風(fēng)控體系。企業(yè)需建立完善的內(nèi)部合規(guī)體系，通過(guò)發(fā)布合規(guī)制度、合規(guī)指引、合規(guī)手冊(cè)和合規(guī)報(bào)告，將合規(guī)注入企業(yè)決策、投資、經(jīng)營(yíng)、管理、監(jiān)控的所有環(huán)節(jié)。此外，我國(guó)企業(yè)應(yīng)增強(qiáng)供應(yīng)鏈治理意識(shí)，不僅關(guān)注供應(yīng)鏈標(biāo)準(zhǔn)、第三方認(rèn)證、供應(yīng)鏈溯源等發(fā)展動(dòng)向，還應(yīng)積極參與供應(yīng)鏈標(biāo)準(zhǔn)制定，聯(lián)合相同立場(chǎng)者發(fā)聲，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)制定的公開(kāi)公平公正。如果企業(yè)的產(chǎn)品被美國(guó)海關(guān)不當(dāng)扣押，可向美國(guó)海關(guān)及邊境保護(hù)局申請(qǐng)修改或撤銷相關(guān)暫扣令。若提出異議而未獲得有效回應(yīng)，企業(yè)可以在美通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等方式積極尋求救濟(jì)，維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益。