陳家剛

這是一個充滿風(fēng)險(xiǎn)的時代。很多風(fēng)險(xiǎn)出乎意料，忽然而至，令人措手不及。2021年鄭州7·20特大暴雨就是這樣一個風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)河南省人民政府新聞辦公室在新聞發(fā)布會上通報(bào)，截至2021年8月1日18時，鄭州市因特大暴雨引起的洪澇災(zāi)害共遇難292人，失蹤47人。其中，因洪水、泥石流導(dǎo)致189人遇難；因房屋倒塌導(dǎo)致54人遇難；因地下室、車庫、地下管廊管網(wǎng)等地下空間溺亡39人；另有其他遇難者10人。[1]這可能是近年來因?yàn)槌鞘袃?nèi)澇造成最大傷亡的一次事件。不管是何原因造成的，鄭州7·20特大暴雨都顯著地提醒我們，當(dāng)前快速發(fā)展的現(xiàn)代化城市也面臨著嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，不僅僅是內(nèi)澇，還有火災(zāi)、交通事故等等，都對現(xiàn)代城市治理提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。鄭州7·20特大暴雨帶來的一個突出問題是，鄭州市已經(jīng)采取了海綿城市、智慧城市建設(shè)等韌性城市建設(shè)舉措，為什么還是發(fā)生了這么巨大的災(zāi)難性后果？

一、風(fēng)險(xiǎn)時代對城市治理的考驗(yàn)

風(fēng)險(xiǎn)社會理論創(chuàng)始人烏爾里希·貝克教授認(rèn)為：“當(dāng)代中國社會因巨大的社會變遷正步入風(fēng)險(xiǎn)社會，甚至將可能進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會。從西方社會發(fā)展的趨勢來看，目前中國可能正處于泛城市化發(fā)展階段，表現(xiàn)在城市容納問題、不均衡發(fā)展和社會階層分裂，以及城鄉(xiāng)對比度的持續(xù)增高，所有這些都集中表現(xiàn)在安全風(fēng)險(xiǎn)問題上?！盵2]貝克的觀點(diǎn)無疑具有很強(qiáng)的預(yù)見性。近年來，我國城市面臨著各種各樣的安全風(fēng)險(xiǎn)。鄭州7·20特大暴雨只是其中的例證之一。它代表了其中一種風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，還有很多其他風(fēng)險(xiǎn)，也是我國城市面臨的突出問題，為城市治理提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

（一）城市風(fēng)險(xiǎn)類型

從不同的角度可以對城市風(fēng)險(xiǎn)作出不同的分類。有學(xué)者將城市風(fēng)險(xiǎn)分為常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、潛在風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。不同的風(fēng)險(xiǎn)有不同的應(yīng)對策略，常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)重在預(yù)防，潛在風(fēng)險(xiǎn)重在防控結(jié)合，突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)重在應(yīng)對。[3]

常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)：交通事故、火災(zāi)、生產(chǎn)安全等經(jīng)常發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)一般每個城市都會發(fā)生，但是發(fā)生的時間和地點(diǎn)是不確定的。盡管不知道在何時何地發(fā)生，但是對于每一個城市管理者而言，這些都是常態(tài)化存在的風(fēng)險(xiǎn)，必須做好各項(xiàng)預(yù)防工作。

潛在風(fēng)險(xiǎn)：諸如臺風(fēng)、強(qiáng)降雨、地質(zhì)危害等自然災(zāi)害，具有發(fā)生的潛在可能性，但是相較而言并不是經(jīng)常發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在的技術(shù)手段，可以對這些風(fēng)險(xiǎn)作出一定的預(yù)測。如果采取適當(dāng)?shù)姆揽卮胧?，這類風(fēng)險(xiǎn)的危害可以得到一定程度的降低。

突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)：突然發(fā)生、難以預(yù)測或出乎意料的風(fēng)險(xiǎn)，例如突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)等，就是這一類風(fēng)險(xiǎn)。對于突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，需要的就是有效應(yīng)對，最考驗(yàn)的就是應(yīng)急處突能力。新冠肺炎疫情就是一次突發(fā)公共衛(wèi)生事件，它的突如其來，一開始讓人們措手不及。鄭州7·20特大暴雨雖然是潛在風(fēng)險(xiǎn)，但其規(guī)模和危害程度超出了很多人的預(yù)期，在這一點(diǎn)上，有其突發(fā)性。

（二）城市治理面臨的考驗(yàn)

當(dāng)然，無論是常態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、潛在風(fēng)險(xiǎn)還是突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，我們關(guān)注的是社會力量在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生中的作用。也就是說人類的行為對這些風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、應(yīng)對產(chǎn)生了怎樣的影響。尤其是城市，特別是大城市，作為人類空前聚集的空間場域，對城市風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與發(fā)展產(chǎn)生了很大的影響?！俺鞘酗L(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性在各類風(fēng)險(xiǎn)的疊加中會被進(jìn)一步放大，這一點(diǎn)在超大城市治理中尤為突出?！盵4]因此，我們需要從城市治理的角度來思考如何防范化解這種風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)城市治理理念。風(fēng)險(xiǎn)社會理論強(qiáng)調(diào)對風(fēng)險(xiǎn)原因的社會性反思。 一些社會風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生有可能是由于傳統(tǒng)的治理行為所導(dǎo)致的。例如，洪水的傳統(tǒng)治理方式是修建防洪工程，但是這種方式產(chǎn)生的效果是值得反思的?！昂樗簽E是一種自然過程，防洪工程設(shè)施將城市保護(hù)在干燥穩(wěn)定的環(huán)境中，削弱了城市的洪水韌性，一旦出現(xiàn)超過設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的洪水，城市將完全失去應(yīng)對能力。風(fēng)險(xiǎn)管理理念認(rèn)為，利用防洪工程設(shè)施抵御洪水的本質(zhì)是延緩洪水的災(zāi)害，但會帶來更大災(zāi)害?！盵5]因此，修建防洪工程的背后理念是需要反思的。其本質(zhì)上需要我們重新審視如何看待洪水以及如何對待洪水的問題。現(xiàn)在國內(nèi)外的一些經(jīng)驗(yàn)表明，我們要確立新的理念，牢固樹立人與自然相協(xié)調(diào)的理念，要學(xué)會“與洪水為伴”，以整體性系統(tǒng)性的思維，做好城市規(guī)劃。

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)城市治理體系。一旦城市發(fā)生大的風(fēng)險(xiǎn)，單靠某一個部門或某一方力量是不夠的。這就需要加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)配合，甚至是政府與社會力量的協(xié)同配合。鄭州7·20特大暴雨的應(yīng)對存在部門之間的溝通協(xié)調(diào)不力等問題。發(fā)生特大暴雨，需要整個城市治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)順暢。氣象部門要及時發(fā)布預(yù)警信息；城市排水主管部門、防洪主管部門和應(yīng)急管理部門要及時落實(shí)各相關(guān)部門工作任務(wù)、響應(yīng)程序和處置措施；交通管理部門要做好城區(qū)交通組織、疏導(dǎo)和應(yīng)急疏散等工作，及時采取封路、停止地鐵運(yùn)營等有針對性的措施。[6]所以，風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對，不是哪一個部門能夠承擔(dān)的，需要一個科學(xué)治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。一言以蔽之，風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)著城市治理體系的現(xiàn)代化程度。但是事實(shí)證明，鄭州市城市治理體系沒能夠經(jīng)受住7·20特大暴雨的嚴(yán)峻考驗(yàn)。盡管氣象部門已經(jīng)提早多次作出預(yù)警，但是后續(xù)的應(yīng)急處置存在一些問題。

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)城市治理能力。在同樣的風(fēng)險(xiǎn)面前，不同的治理能力，應(yīng)對的后果是不同的。據(jù)報(bào)道，在7·20暴雨中，河南洛陽比較有效應(yīng)對了這一輪暴雨災(zāi)害。對這一輪暴雨災(zāi)害的反思，很多專家都指出應(yīng)急處突能力的重要性?！斑€應(yīng)提高應(yīng)急響應(yīng)能力和災(zāi)后恢復(fù)能力。例如，通過擴(kuò)大氣象臨報(bào)的覆蓋面，在可能的重大災(zāi)害來臨前，提前預(yù)警，做更寬松更保守的預(yù)案；同時加大預(yù)演預(yù)案工作，讓老百姓知道遇到這種極端的情況該怎么辦，什么災(zāi)難等級首先是保命，什么條件下盡可能保住財(cái)產(chǎn)，什么情況下要避免財(cái)產(chǎn)損失?！盵7]在這種大災(zāi)面前，除了領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急能力，廣大市民的應(yīng)急能力也是很關(guān)鍵的。新聞報(bào)道中就可以看到，有些市民在遇到危險(xiǎn)時通過自己的智慧實(shí)現(xiàn)了自救，還有一些市民通過相互救助的方式，共同應(yīng)對這一場突如其來的巨大災(zāi)難。因此，風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)著政府的治理能力，考驗(yàn)著社會的治理能力，也考驗(yàn)著每一位市民的治理能力。經(jīng)受不住考驗(yàn)，就可能會面臨巨大的財(cái)產(chǎn)損失，甚至是喪失寶貴的生命。

二、韌性城市建設(shè)：城市風(fēng)險(xiǎn)治理的重要模式

面臨現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)，城市應(yīng)該何去何從？韌性城市建設(shè)就是人們對城市風(fēng)險(xiǎn)的理論和實(shí)踐回應(yīng)。

（一）韌性城市的內(nèi)涵

要了解韌性城市的內(nèi)涵，首先要了解韌性這一核心概念。“韌性”（Resilience）這一概念最早為加拿大生態(tài)學(xué)家霍林所使用，后來被廣泛應(yīng)用到社會學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科。最初是強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)在面臨外部環(huán)境變化時，具有的適應(yīng)性和恢復(fù)能力。而韌性城市，狹義上，韌性僅體現(xiàn)在應(yīng)對自然災(zāi)害時的適應(yīng)和恢復(fù)能力。廣義上，除了應(yīng)對災(zāi)害沖擊外，城市還可能遭受社會動蕩、金融危機(jī)、大規(guī)模失業(yè)等社會性沖擊。[8]所以，也有學(xué)者將韌性城市定義為 ：“在面對自然和社會的慢性壓力或急性沖擊后，特別是在遭受突發(fā)事件時，城市能夠憑借其動態(tài)平穩(wěn)、冗余緩沖和自我修復(fù)等特性，依然保持抗壓、存續(xù)、適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的能力，確保快速分散風(fēng)險(xiǎn)、自動調(diào)整恢復(fù)穩(wěn)定，由此做到抵御外來沖擊和內(nèi)部災(zāi)害的城市發(fā)展態(tài)勢?！盵9]所以，韌性城市是一種具備應(yīng)對自然和社會風(fēng)險(xiǎn)能力的城市，應(yīng)對能力越強(qiáng)，韌性城市建設(shè)的水平也就越高。

（二）韌性城市建設(shè)的路徑

從韌性的內(nèi)涵來看，最早的韌性是指工程韌性，后來加入了生態(tài)韌性，再后來發(fā)展到演進(jìn)韌性。[10]到了今天，韌性擁有了更為豐富全面的內(nèi)涵，還包括社會韌性、技術(shù)韌性、組織韌性、制度韌性等方面。[11]所以，韌性城市建設(shè)的路徑一般也可以從以下方面著手。

提升工程技術(shù)能力，著力增強(qiáng)工程韌性。工程韌性強(qiáng)調(diào)當(dāng)一個城市系統(tǒng)遭受沖擊或破壞后，能夠迅速得到恢復(fù)。例如，當(dāng)暴雨洪澇災(zāi)害發(fā)生后，城市的供水供電排水等系統(tǒng)可能會受到損害，如何快速有效地恢復(fù)供水供電排水設(shè)施就體現(xiàn)了一個城市的工程韌性。為此就需要著力提升工程技術(shù)能力，確保城市的工程韌性。

提升生態(tài)恢復(fù)能力，著力強(qiáng)化生態(tài)韌性。生態(tài)韌性強(qiáng)調(diào)生存和保持能力，強(qiáng)調(diào)一個系統(tǒng)的生態(tài)或環(huán)境在受到外來沖擊以后可以存續(xù)下來，可以實(shí)現(xiàn)新的平衡。所以，在城市生態(tài)韌性中，生態(tài)恢復(fù)能力是十分關(guān)鍵的。所以，要提升城市生態(tài)恢復(fù)能力，讓受到破壞生態(tài)環(huán)境，能夠得到及時地恢復(fù)。無論是遭受火災(zāi)的樹林還是受到污染的水環(huán)境，如果受到破壞，都應(yīng)該及時恢復(fù)。這樣，城市的生態(tài)韌性才是良好的。

強(qiáng)化組織建設(shè)，提升城市組織韌性。一個城市是由無數(shù)個組織構(gòu)成的，有政府組織，有社會組織；有正式組織，也有非正式組織。在某種程度上，一個城市就是一個龐大復(fù)雜的組織體系。當(dāng)然，其中最重要的就是政府組織體系和社會組織體系。在城市面臨風(fēng)險(xiǎn)之時，這些組織體系能否高效應(yīng)對，就顯得十分關(guān)鍵，這就是組織韌性的直接體現(xiàn)。為了增強(qiáng)組織韌性，就需要強(qiáng)化組織建設(shè)。

加強(qiáng)制度建設(shè)，提升城市制度韌性。制度韌性要求城市在面臨風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)時，做好充分的應(yīng)急預(yù)案以及相應(yīng)的制度建設(shè)。在鄭州7·20特大暴雨之時，地鐵部門被強(qiáng)烈質(zhì)疑的一個問題是，為什么暴雨紅色預(yù)警，地鐵還沒有停止運(yùn)營。正是因?yàn)闆]有關(guān)閉地鐵，導(dǎo)致一些人在地鐵發(fā)生洪澇災(zāi)害時，不幸遇難。這反映了有關(guān)制度沒有授予現(xiàn)場靈活處置的權(quán)限。因此，加強(qiáng)制度建設(shè)，讓制度在城市面臨風(fēng)險(xiǎn)之時，有充分合理的保障是十分重要的。

加強(qiáng)社會建設(shè)，提升城市社會韌性。社會韌性既包含了組織韌性，也包含了個人（家庭）韌性。一個城市，就是一個大社會，而這個社會里面的每一人的能力都與社會韌性有關(guān)。在面臨大災(zāi)大難之時，單單靠政府的力量是不夠的，需要整個社會力量能夠被動員起來，都能夠發(fā)揮積極的作用。所以，開展防災(zāi)應(yīng)急的宣傳教育是非常重要的。每一人都有出色的應(yīng)急能力，才是一個城市社會韌性最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

提升適應(yīng)能力，強(qiáng)化城市演進(jìn)韌性?！俺鞘许g性是作為城市系統(tǒng)所擁有的適應(yīng)變化和應(yīng)對變化的一種能力?！盵12]這指出了城市韌性的本質(zhì)，最為核心的就是適應(yīng)能力。無論發(fā)生怎樣的危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)，城市都能夠妥善應(yīng)對，而且不斷提升應(yīng)對能力與水平。城市演進(jìn)韌性需要城市的主體，尤其是人類具備超強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力和實(shí)踐能力，也需要城市的環(huán)境在人工智能的輔助下，不斷提升調(diào)適和應(yīng)變能力。

三、韌性城市建設(shè)的現(xiàn)狀與突出問題

（一）韌性城市建設(shè)的現(xiàn)狀

我國韌性城市建設(shè)實(shí)踐從21世紀(jì)初開始，從2008年汶川大地震以后，相關(guān)的理念逐漸進(jìn)入到國家政策文件當(dāng)中。2020年10月，黨的十九屆五中全會更是提出要建設(shè)韌性城市。從地方實(shí)踐來看，我國各地城市也開啟了韌性城市建設(shè)工作。以黃石、義烏等為代表的中小城市，開展了國際合作類韌性城市建設(shè)工作，以北京、廣州、上海等為代表的大城市開展的是自主探索類韌性城市建設(shè)。湖北黃石自2008年起開始了以推進(jìn)資源枯竭城市轉(zhuǎn)型為核心的韌性實(shí)踐，重點(diǎn)針對城市洪澇、水污染與水資源短缺、基礎(chǔ)設(shè)施老化、經(jīng)濟(jì)下行、環(huán)境退化五大韌性挑戰(zhàn)，著力推進(jìn)水系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和生態(tài)宜居系統(tǒng)為三大重點(diǎn)領(lǐng)域的韌性城市建設(shè)。而北京市的韌性城市建設(shè)實(shí)踐圍繞地震災(zāi)害、礦產(chǎn)事故、傳染病疫情、恐怖襲擊等37種風(fēng)險(xiǎn)因子，重點(diǎn)確定了生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)能力、京津冀協(xié)同和監(jiān)測預(yù)警能力等韌性城市建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而采取了有針對性的韌性城市建設(shè)舉措，包括調(diào)控城市規(guī)模、優(yōu)化空間布局、健全基礎(chǔ)設(shè)施保障、提升應(yīng)急響應(yīng)能力、推進(jìn)社會多元共治等。[13]

（二）韌性城市建設(shè)的突出問題

一方面，我國城市已“進(jìn)入危機(jī)頻發(fā)期”，[14]而另一方面我們的韌性城市建設(shè)步伐并沒有跟上。迄今為止，在全國范圍內(nèi)，開展韌性城市建設(shè)的并不多，而且從已經(jīng)開展韌性城市建設(shè)實(shí)踐的情況來看，很多實(shí)踐還處于起步階段。韌性城市建設(shè)存在以下突出問題：

制度韌性問題。對于韌性城市建設(shè)來說，制度建設(shè)是保障。一套科學(xué)合理有效可行的應(yīng)急制度體系，對于韌性城市的長遠(yuǎn)發(fā)展來說是必須的。但是事實(shí)上，韌性城市的制度建設(shè)才剛起步，以國家中心城市為例，“截至目前，國家中心城市中僅北京在《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》中提及城市韌性理念，而且在規(guī)劃細(xì)則與落實(shí)方面還有待進(jìn)一步完善，其他國家中心城市均未規(guī)劃相應(yīng)的建設(shè)方案”。[15]除了缺乏規(guī)劃，還有規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理不可行等問題。從韌性城市治理的角度來說，在城市規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)中，應(yīng)給水留出足夠的空間，[16]但是現(xiàn)在很多城市規(guī)劃都沒有給水的流動給予足夠的空間。鄭州市的城市規(guī)劃也存在讓河流改道和占據(jù)河道的問題。此外，城市洪澇韌性治理的相關(guān)法律法規(guī)體系、責(zé)任制度、引導(dǎo)系統(tǒng)、準(zhǔn)入機(jī)制等方面也存在著各種各樣的問題。[17]這些都是制度韌性的問題。

組織韌性問題。組織韌性是城市韌性建設(shè)的基礎(chǔ)。沒有組織韌性，韌性城市建設(shè)是無法運(yùn)轉(zhuǎn)的。在我們看到的案例中，很多城市都存在著組織韌性不足的問題。有專家提出，應(yīng)正視“疫情所折射出的城市應(yīng)急響應(yīng)遲緩、社區(qū)人員配置不足、區(qū)域協(xié)作機(jī)制不健全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)韌性差等問題”。[18]鄭州7·20特大暴雨造成的洪澇災(zāi)害中，同樣可以發(fā)現(xiàn)組織韌性的問題?！罢?zé)權(quán)不明晰、管理模式落后等制度運(yùn)營體系問題嚴(yán)重，現(xiàn)有的建設(shè)實(shí)施保障體系也有待完善。”[19]因?yàn)榻M織韌性不足的問題，導(dǎo)致本來可以避免或減輕的危害發(fā)生了。

工程韌性問題。對于應(yīng)對自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)，工程韌性往往是韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵所在。對于鄭州7·20特大暴雨造成的洪澇災(zāi)害，有專家發(fā)現(xiàn)，存在“新興技術(shù)應(yīng)用淺、洪澇治理設(shè)施維護(hù)困難等技術(shù)工程問題”。[20]還有人推而廣之進(jìn)一步反思提出，“要盡快完成高標(biāo)準(zhǔn)城市排水主干管網(wǎng)的建設(shè)，再逐步完善次干管和支管。對于局部需要增設(shè)泵站或調(diào)蓄池以及存在大管接小管等‘卡脖子’的地方，也要盡快加強(qiáng)建設(shè)，系統(tǒng)提升城市排水防澇基礎(chǔ)設(shè)施的排放能力”。[21]這實(shí)際上都是從工程韌性角度提出的問題。這是一個具有普遍意義的問題。

社會韌性問題。對于韌性城市建設(shè)來說，社會韌性才是最根本的問題。這不僅是關(guān)乎政府組織、社會組織、家庭組織，還關(guān)于每一個人的韌性能力建設(shè)問題。因?yàn)樵诖鬄?zāi)大難面前，單靠組織的力量是不夠的，還要靠個人及社會組織的力量?！霸卩嵵菔小?·20’特大暴雨中，部分民眾對洪澇的危險(xiǎn)性缺乏清醒認(rèn)識，多次出現(xiàn)行人蹚著很深的水過馬路的現(xiàn)象?！盵22]這體現(xiàn)了群眾危機(jī)意識不足的問題，也是社會韌性建設(shè)的重要內(nèi)容之一。在鄭州7·20特大暴雨中有社會韌性的體現(xiàn)，也有一些不足的地方。這些需要我們認(rèn)真總結(jié)、反思，通過宣傳教育和有力組織，來增強(qiáng)社會韌性，讓我們能夠更好地應(yīng)對下一次風(fēng)險(xiǎn)的到來。

四、精細(xì)化治理：韌性城市建設(shè)的提升

城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)貫穿于各個環(huán)節(jié)當(dāng)中，“一般而言，風(fēng)險(xiǎn)在城市規(guī)劃中肇始，在建設(shè)中成型，在運(yùn)行中藏匿，在發(fā)展中演變”。[23]而韌性城市建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn)。如果說海綿城市、智慧城市都是韌性城市建設(shè)的一種實(shí)踐模式，對于推進(jìn)韌性城市建設(shè)起到了一定的作用，那么，城市精細(xì)化治理理念的引入可以進(jìn)一步推動韌性城市建設(shè)的提升。

（一）精細(xì)化治理的內(nèi)涵

2017 年 3 月 5 日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大五次會議上海代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)，“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”。[24]這指出了城市管理的一個新方向。“精細(xì)化治理是對粗放式管理的升華和超越?！盵25]所以，城市治理為什么要精細(xì)化？是因?yàn)橐酝某鞘泄芾硖址帕?。這主要包括：計(jì)劃（規(guī)劃）不精細(xì)；忽視細(xì)節(jié)的控制；管理指令和標(biāo)準(zhǔn)模糊；城市基礎(chǔ)設(shè)施粗制濫造、公共產(chǎn)品質(zhì)量低劣；城市管理不精心；制度設(shè)計(jì)和安排不細(xì)致等。[26]顯然，粗放式管理帶來了一系列的問題，帶來了很多潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

精細(xì)化治理就是要針對這些方面作出相應(yīng)的矯正。計(jì)劃要更精細(xì)，要注重城市治理的每一個細(xì)節(jié)，管理和指令要清晰化標(biāo)準(zhǔn)化，城市基礎(chǔ)設(shè)施要精致；城市管理要精細(xì)；制度安排要細(xì)致等等。溫德誠認(rèn)為，“精、細(xì)、嚴(yán)、準(zhǔn)”是精細(xì)化管理的本質(zhì)特征，精就是精益求精，準(zhǔn)就是準(zhǔn)確準(zhǔn)時，細(xì)就是把工作服務(wù)管理做細(xì)，嚴(yán)就是嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。[27]一句話來概括，精細(xì)化治理，就是要將精細(xì)化思維應(yīng)用到城市治理的每一個地方、每一個領(lǐng)域、每一個環(huán)節(jié)。將精細(xì)化治理的理念與韌性城市建設(shè)相結(jié)合，可以有效促進(jìn)韌性城市建設(shè)質(zhì)量的提升。

（二）韌性城市建設(shè)提升的路徑

以精細(xì)化治理提升工程韌性。工程韌性是城市韌性的重要基礎(chǔ)。鄭州7·20特大暴雨中可以凸顯工程韌性的問題。如果在暴雨中通信基站能夠不被斷電所困，可能就會有更多人因?yàn)橥ㄓ嵱嵦栍斜Ｕ?，得到及時救援。這些基礎(chǔ)設(shè)施的韌性問題，盡管是細(xì)節(jié)，但是都非常重要。我們需要用精細(xì)化治理的思維規(guī)劃好城市基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)好城市基礎(chǔ)設(shè)施，這樣才能夠讓城市更具有韌性。

以精細(xì)化治理提升組織韌性。鄭州7·20特大暴雨也同樣凸顯出鄭州市的組織體系沒有做好常態(tài)的韌性城市建設(shè)與危機(jī)狀態(tài)下的應(yīng)急響應(yīng)之間的有效銜接。盡管氣象部門已經(jīng)作出一定的預(yù)警，但顯然其他組織或部門沒有及時作出相應(yīng)。盡管鄭州市已經(jīng)開始了海綿城市建設(shè)，已經(jīng)開展了智慧隧道建設(shè)，但是組織體系建設(shè)方面，還缺乏應(yīng)急的思維。應(yīng)該從精細(xì)化治理思維出發(fā)，結(jié)合韌性城市建設(shè)，讓鄭州市的應(yīng)急組織體系建設(shè)更加完備。

以精細(xì)化治理提升制度韌性?！爱?dāng)前我國特大、超大城市的韌性建設(shè)還缺少系統(tǒng)化的制度安排。相對于中小規(guī)模城市，特大、超大城市的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能與風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境都要復(fù)雜得多，韌性城市建設(shè)也面臨著更多的未知挑戰(zhàn)?！盵28]毫無疑問，制度韌性建設(shè)還任重而道遠(yuǎn)。從精細(xì)化治理的理念出發(fā)，韌性城市建設(shè)的制度應(yīng)該完備而細(xì)致。鄭州7·20特大暴雨中反映出的地鐵關(guān)停的命令應(yīng)該賦予一線人員自主處置的權(quán)力，相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該更加細(xì)致合理。此外還有很多城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)、應(yīng)急管理的制度設(shè)計(jì)都應(yīng)該在細(xì)節(jié)上實(shí)現(xiàn)更加精致完備。

以精細(xì)化治理提升社會韌性。鄭州7·20特大暴雨中體現(xiàn)了一定的社會韌性。有通過微信群或共享文檔進(jìn)行社會自組織，從而參與到洪澇災(zāi)害救援工作當(dāng)中的，有通過外賣信息實(shí)現(xiàn)定位求助從而自救的。但我們的社會力量還可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺、大數(shù)據(jù)平臺更好地進(jìn)行組織，從而增強(qiáng)在危機(jī)過程中的社會韌性。還可以用精細(xì)化治理的思維來增強(qiáng)社會韌性。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)來臨，社會力量的動員與組織，還可以把工作做得更加細(xì)致、更加完善。比如，提供一個統(tǒng)一的平臺，制定一個規(guī)劃或者標(biāo)準(zhǔn)，出臺一個指引，開展一些演練等等。這些細(xì)致的工作都有助于我們將社會韌性建設(shè)推上一個新的臺階。