李永清等

創(chuàng)建城市政府韌性治理架構(gòu)：來自全球城市的啟示

李永清

一、韌性城市建設需要重構(gòu)城市政府治理架構(gòu)

提到韌性城市，自然想到韌性城市建設對城市政府意味著什么?全球城市實踐表明，韌性城市是對工業(yè)文明時代城市政府模式的一種顛覆性創(chuàng)新，是政府觀念的一種革命，是刀刃向內(nèi)的改革。與韌性城市匹配的是韌性城市政府。

韌性城市政府是何模樣?學術(shù)界研究不多，很難精準畫像。但可以羅列非韌性城市政府的要素：治理理念陳舊、治理價值不人性、治理對象殘缺不全、治理方式簡陋直接粗暴、治理制度缺乏民主參與和治理架構(gòu)死板剛性僵化等。諸多要素中，治理架構(gòu)是“皮”，它不存，其他“焉附”。因此，政府治理架構(gòu)的自我革命，是中國韌性城市建設首當其沖要面對的命題。然而，在2013年，洛克菲勒基金會推廣“全球100韌性城市”（100RC）項目，中國的義烏、德陽、海鹽、黃石四座城市成功入選。這四座城市都提出了相應的建設戰(zhàn)略和策略，但都沒有提到政府治理架構(gòu)改革問題。例如，黃石的韌性戰(zhàn)略主要聚焦于日常狀態(tài)下城市交通、建筑、產(chǎn)業(yè)、水源、基礎設施等不同領域各自的韌性行動計劃。近觀黨的十九屆五中全會首提“韌性城市”，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》再提建設“韌性城市”。此后，在一些城市政府工作報告和新一輪城市總體規(guī)劃中，均有建設“韌性城市”的相關(guān)內(nèi)容，但政府治理架構(gòu)改革鮮有提及。

二、治理架構(gòu)的邏輯模式需求實現(xiàn)轉(zhuǎn)變

鐵路警察邏輯到全周期邏輯的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的治理架構(gòu)遵循“鐵路警察，各管一段”邏輯，著眼于孤立的各個環(huán)節(jié)治理，“事不關(guān)己，高高掛起”，容易出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”現(xiàn)象。韌性治理架構(gòu)把治理客體作為一個有機生命體，從整體性、周期性和“穿透性”把握每一個環(huán)節(jié)，實行全鏈條治理，避免治理的空白和縫隙。

確定性邏輯到不確定性邏輯的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)治理架構(gòu)面對的是確定性世界，治理對象是已知的，治理目標是清晰的，治理方案是計劃好的，這是一種適應性治理。韌性治理架構(gòu)面臨的是不確定性世界，治理對象是未知的，治理目標是模糊的，治理方案是動態(tài)調(diào)整的，這是一種變革性治理。

單一性邏輯到冗余性邏輯的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)治理架構(gòu)下的政府機構(gòu)職能都較單純，然而職能越是單一的機構(gòu)韌性越差。對城市關(guān)鍵功能，政府機構(gòu)應具有“備用模塊”；一個機構(gòu)這個職能失靈了，要有發(fā)揮同樣職能的機構(gòu)可替代，確保突發(fā)危機時整個系統(tǒng)不至于徹底癱瘓。當然，過度地增加冗余度，會引發(fā)資源浪費和行政成本上升等問題。

規(guī)避性邏輯到共生性邏輯的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)治理架構(gòu)是在“規(guī)避危機”理論指導下建立的。該理論認為危機是可以預防的，一旦發(fā)生危機就要把它控制住。于是，在實踐中不惜成本、千方百計預防和處置危機，以剛克剛；韌性治理架構(gòu)信奉“吸收危機沖擊并與危機共生”的治理理念，以柔克剛。正如中國城市科學研究會理事長仇保興所說：“傳統(tǒng)城市企圖建造一個巨大的‘攔水壩’，把各種不確定性擋在城外，不僅浪費極大，還會制造新的脆弱性。要向具有吸收未來的對其社會、經(jīng)濟、技術(shù)系統(tǒng)和基礎設施的沖擊和壓力，仍能維持基本的功能、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)和特征的城市轉(zhuǎn)變?！?/p>

獨占性邏輯到分享性邏輯的轉(zhuǎn)變。城市運作是一個龐大復雜的系統(tǒng)工程，政府獨木難支；當代城市各種風險極可能會疊加并發(fā)生連鎖反應，憑政府一己之力難以渡過難關(guān)。因此，韌性治理也體現(xiàn)在政府、市場和社會三者之間關(guān)系的韌性，需要多元化的治理主體結(jié)構(gòu)和多樣化的治理方式來實現(xiàn)城市系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的多樣性，需要變“政府熱、企業(yè)冷、社會冰”的治理架構(gòu)為治理主體“同熱”的治理架構(gòu)。只有讓有為政府、有效市場、有機社會緊密配合，才能讓城市治理更加有效。

三、新邏輯需要落實到機構(gòu)設置上

一是設立韌性城市建設專責機構(gòu)。從組織管理的角度看，韌性城市建設是一項長期的任務，涉及城市建設管理的眾多領域，具有創(chuàng)新性、綜合性和參與性的特點，需要創(chuàng)新治理架構(gòu)，建立權(quán)威的專門機構(gòu),對韌性城市建設進行頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃。

洛克菲勒基金資助的“100 個韌性城市”計劃，要求入選城市設立韌性城市建設的專門機構(gòu)和人員：第一，設立首席韌性官（Chief Resilient Officer）。其職責是組織政府部門、社會團體、企業(yè)和社區(qū)代表的力量；組織韌性城市戰(zhàn)略編制、跟蹤和更新等工作。第二，成立韌性城市項目辦公室。其職責是對工作人員及城市主要利益相關(guān)方進行培訓，使各方對韌性城市戰(zhàn)略制定流程、角色及職責形成清晰的認識；引領與推動城市韌性優(yōu)化提升，在各行各界培育城市韌性的擁護者，推動韌性理念在城市管理與城市文化中的傳播與深入。倫敦等城市就是這樣做的。從2002年開始每年舉辦“倫敦韌性峰會”（London resilience forum），建立了一套以“倫敦韌性峰會”為中心，包括“倫敦地區(qū)韌性項目委員會、風險顧問小組，韌性工作組、消防和應急規(guī)劃局，地方韌性論壇和市區(qū)韌性論壇”7 個不同性質(zhì)機構(gòu)在內(nèi)的城市風險管理組織體系。2011年，成立了倫敦韌性合作組織和倫敦韌性工作小組等致力于韌性建設的機構(gòu)。我國在建設韌性城市的過程中，也需要增設專門機構(gòu)，凝聚城市管理者、市民以及其他重要相關(guān)利益者的韌性共識，統(tǒng)領、協(xié)調(diào)、組織其他部門進行韌性城市建設。

二是治理架構(gòu)由新舊兩種機構(gòu)組成，按照兩種關(guān)系運作。第一，新機構(gòu)是指為了建設韌性城市新增加的政府部門，舊機構(gòu)是指政府原有的職能部門。新舊機構(gòu)之間是平行關(guān)系。在具體實施過程中，以每個具體的建設目標為核心，每項事務都具有牽頭負責機構(gòu)和協(xié)作機構(gòu)。如倫敦韌性小組和倫敦韌性合作組織是為了韌性城市新增加的部門，但是它們分別只是“提高應對干旱的能力”和“基礎設施”建設目標的負責機構(gòu)，而其他建設目標則由原有的機構(gòu)負責。第二，新機構(gòu)是為了韌性城市建設新設的領導機構(gòu)，舊機構(gòu)是指政府原有的職能部門。新舊機構(gòu)之間是隸屬關(guān)系，舊機構(gòu)由新機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)度。如紐約市市長辦公室下成立長期規(guī)劃和可持續(xù)性辦公室（OLTPS），負責全紐約市整個韌性計劃的實施。而在長期規(guī)劃和可持續(xù)性辦公室的指導下，成立三個跨部門合作工作小組：海岸保護工作小組統(tǒng)轄城市規(guī)劃局、環(huán)境保護局、交通局和經(jīng)濟發(fā)展合作局，負責風險評估、技術(shù)設備檢查工作；建筑環(huán)境工作小組統(tǒng)轄城市規(guī)劃局、經(jīng)濟發(fā)展合作局、建筑局、住房保護和發(fā)展局和市長辦公室的住房恢復操作部，負責在建筑物相關(guān)的韌性建設中合作實施工作；韌性合作工作小組統(tǒng)轄所有與韌性相關(guān)的部門，負責全市范圍內(nèi)長期恢復和韌性措施的操作性支持和合作工作。

作者：李永清，中共深圳市委黨校公共管理學教研部主任、教授

“都市針灸”理論背景下城市社區(qū)公共空間營造

龔建華

所謂“都市針灸”理論（Urban Acupuncture Theory），是西班牙建筑師摩饒萊斯（Manuel de Sola Morales）1982年在關(guān)于城市規(guī)劃年展中提出的。摩饒萊斯認為，城市類同于人的皮膚，所有建筑物之間是一個有機體：“皮膚不是內(nèi)部的覆蓋物，而是組織的基本結(jié)構(gòu)，是對其本質(zhì)最清晰的表達。針灸師通過對穴位穿刺、按壓和注射來釋放能量。正是都市肌理的表皮使我們能轉(zhuǎn)換其有機體的內(nèi)在新陳代謝?！蔽覀兊某鞘兄卫硌芯浚耆梢越梃b巴西城市規(guī)劃師吉米·勒納（Jaime Lerner）發(fā)展的“都市針灸”理論：“類似于醫(yī)學上傳統(tǒng)的針灸療法，通過在關(guān)鍵穴位上施加微小而簡單的觸動，使得一個‘患病’或‘衰敗’的城市空間重新煥發(fā)生機和活力，這種介入方式能夠觸發(fā)較大范圍內(nèi)的積極的連鎖反應，從而提升整體系統(tǒng)的質(zhì)量?！惫P者認為在公共空間相對缺乏的深圳基層社會中，應當借助于“黨群服務中心”“青年驛站”“城中村牌樓”等相對顯現(xiàn)的建筑物，用類似于“針灸”的做法，將這些重要“穴位”進行符合方向的空間營造，進而彌合社會，營造基層社會共同體。

改革開放四十多年過程中，深圳人的主導型需求是經(jīng)濟型的，個體對于基層社區(qū)及其周邊社會群體的依賴性不強，只需政府公權(quán)力提供最低標準的安全感即可。同時，移民的整體構(gòu)成又將個體的社會資本壓縮至微不足道的地步，基層社區(qū)中雖有原住民的聚集性群體的“熟人社會”存在，但一來其絕對數(shù)量小，二來“包租公包租婆”基本與社區(qū)其他群體進行了長期性隔離（從空間到時間）。相較于其他一線城市，深圳基層治理過程中整體呈現(xiàn)自治性相對較弱、社會本體發(fā)育不足，同時深圳的志愿者數(shù)量全國城市排名第一，每六個深圳人中就有一個志愿者的特征。眾多過往研究均會關(guān)注到深圳社會組織的發(fā)達、社工人員的相對數(shù)量等，往往會得出一個結(jié)論就是深圳的社會力量相對較強，但事實上，過于快速的人口機械性聚集、長久以來的經(jīng)濟利益驅(qū)動導致深圳基層社會本體的長期性發(fā)育不良。時至今日，作為社會人的個體，在社區(qū)生活過程中越來越感覺社會性需要的現(xiàn)實沖突——一方面，每個個體都希望能擁有較多社會資本，生活在一個更具“人情味”的溫馨家園，另一方面，長期以來形成的社區(qū)社會性缺失卻又促使每個個體的家庭內(nèi)向型驅(qū)動力超越了社區(qū)外向型驅(qū)動。

隨著時代的前進，城市發(fā)展日益更新，基層治理的任務需求也日漸擴大。以往城市社區(qū)只需給予居民一定的公共產(chǎn)品和治安安全即可，但當下的現(xiàn)代城市日趨復雜精細，宛如瓷器般精致的背后卻亦如同瓷器般的脆弱，落點到城市社區(qū)，很可能環(huán)境稍有變動帶來的卻是整體性的崩潰，例如突然性的水電氣暫停，或者說大雨暴風等氣候變化，又或者是類似新冠肺炎疫情的公共衛(wèi)生事件，都有可能給城市社區(qū)帶來極大沖擊。社區(qū)治理面日益增長，治理事務日漸繁多，治理壓力接踵而至，但相關(guān)公共部門卻不可能隨著基層治理面貌的變化相應增加部門及人員編制，這片基層治理的留白只能由社區(qū)自身的力量組合來實施完成。習近平總書記特別強調(diào)要實現(xiàn)共建共治共享的治理新格局，也正是我黨對于新形勢下基層治理特征的整體性把握。對于深圳，落實中央精神，進行基層治理的整體性轉(zhuǎn)換卻面臨兩個方面的壓力：一是共通于全國其他城市的整體性變遷壓力，即社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變。這是一場從理念到制度設計到具體實施的范式變革，需要黨委政府等公共部門的變革，更需要社會公眾、社區(qū)居民從思維方式、組織方式到生活習慣的變革。但從實踐觀察來看，這種變革越往基層阻力越大，既有范式的邏輯慣性近年來雖有所變化，但并未發(fā)生整體性的遷移。在城市社區(qū)治理中，政府部門包打天下的習慣性節(jié)奏及其越來越力不從心的現(xiàn)實處境日趨緊張，社區(qū)社會性力量的整體性缺乏及孱弱又無法承接這關(guān)鍵一環(huán)，社區(qū)居民長久以來形成的保姆式服務索求機理和搭便車心態(tài)導致的參與度和參與水平低下等問題頻發(fā)。二是深圳城市特點帶來的范式轉(zhuǎn)換壓力。北上廣等成熟城市雖說也經(jīng)歷了快速社會變遷，但其基層社區(qū)有著長久以來形成的社會本體，在這一范式轉(zhuǎn)化過程中雖然也有種種困難，但基層社會力量的表現(xiàn)應該來說是比深圳更勝一籌的，例如北京的“胡同大媽”，上海的“里弄老娘舅”等都是眾所周知的社會力量品牌。相較而言，深圳卻沒有此類能夠充當社會粘合劑特點的社會角色，基層社會的碎片化、社會粘合劑的缺失、公共空間的虛化等給社會共同體的營建設置了重重困難與挑戰(zhàn)。

因而，在深圳基層治理中，最為迫切的痛點就在于共同體營造，而共同體營造過程中，作為載體的社區(qū)公共空間的缺乏卻是最為容易解決的核心一環(huán)。依照“都市針灸”理論，從這些關(guān)鍵“穴位”入手，重新理順、粘合、組織、培育，進而“觸發(fā)較大范圍內(nèi)的積極的連鎖反應，提升整體系統(tǒng)的質(zhì)量”。

首先，就是“針灸點”或者說是“穴位”的選擇。從基層治理角度入手，社區(qū)公共空間至少應當擁有但不限于：政治屬性的公共空間、文化屬性的公共空間、社會屬性的公共空間。深圳2015年“社區(qū)黨群服務中心”創(chuàng)新正是抓住了政治屬性公共空間這一環(huán)。從國家治理的根本特征出發(fā)，中國共產(chǎn)黨從符號到實體，從抽象到具象，迅速在最基層社會單位，在普通市民中特征鮮明地顯現(xiàn)出來。營造出了“黨就在我身邊”的整體氛圍，也為社區(qū)共同體構(gòu)建植入了最具生命力的“細胞核”。除此以外，許多城中村社區(qū)的牌坊、祠堂等文化屬性公共空間也在彰顯其社區(qū)共同體價值，更多的則是類似“榕樹下”“公園角”之類的社會公共空間。

其次，就是如何“針灸”。社區(qū)公共空間營造并非簡單的建筑物堆砌，應當從社區(qū)共同體的角度出發(fā)，從社區(qū)社會本體構(gòu)建目的出發(fā)進行。政治屬性公共空間應該說是最為簡單也是能夠標準化的，但在實踐過程中也出現(xiàn)了一些問題，我們在黨群服務中心這一政治屬性公共空間中疊加了文化屬性和社會屬性，這原本是想要達到1+1大于2的效果，但如果一味追求統(tǒng)一標準而對于社區(qū)共同體需求考慮不足的話，反而會導致政治屬性過強而虛化，文化屬性不相符而退化，社會屬性不具備而背離的窘境。相較而言，深圳市龍華區(qū)章閣社區(qū)黨群服務中心的成功之處就在于貼近社區(qū)居民（青工為主）的公共需求底色。因此，對于社區(qū)公共空間的再造，必須考量空間的經(jīng)濟、文化和社會三種屬性的有機結(jié)合。

作者：龔建華，中共深圳市委黨校公共管理學教研部副主任、副教授、博士

韌性城市治理中的社會心理服務體系建設

劉書含

目前，“韌性”已逐漸成為我國城市治理理念中的熱門詞匯。北京、上海一線城市紛紛將此納入城市規(guī)劃或政府工作報告之中。隨著新冠肺炎疫情等復合型災害事件對城市治理提出的持續(xù)嚴峻考驗，對韌性理念的理解也需有更為復雜和全面的視角。

韌性一詞原意為彈回、恢復（原本狀態(tài)），起源于物理學，廣泛用于心理學，隨之引入社會科學領域。筆者認為，韌性城市治理的發(fā)展分為三個階段，一是單一的防御階段，指針對某個特定的突發(fā)災害或危機事件，通過應急反應，城市能恢復到原有的穩(wěn)定狀態(tài)；二是多維度的調(diào)適階段，社會開始以主動的態(tài)度來適應災害風險，在預控、應對、善后方面逐步形成系統(tǒng)結(jié)構(gòu)；三是動態(tài)的平衡階段，指在高度不確定性的外部挑戰(zhàn)中，隨時保持反復調(diào)適、快速重組的功能，具備良好而靈活的適應性和恢復力。韌性城市初級階段主要涉及公共設施、硬件建設方面，但越發(fā)展到后面，越是體現(xiàn)一個城市的“軟實力”。韌性理念終究需落實到城市治理主體和客體的內(nèi)在應對和調(diào)適水平上。由此可預見，社會心理服務體系建設將會成為韌性城市建設成效的重要檢驗指標。

深圳被列為第一批全國社會心理服務體系建設試點城市以來，經(jīng)過三年的努力，初有成效，在韌性城市治理中發(fā)揮著越來越顯著的作用。首先，面對突發(fā)事件，心理健康服務體系能有效地提供各類心理援助，為韌性管理的客體提供修復回彈的精神資源。深圳的心理健康服務具有良好的基礎，1996年先行先試開展社區(qū)健康服務，2005年率先啟動心理衛(wèi)生進社區(qū)，隨后在企業(yè)、學校多點鋪開，開展援助熱線建設等系列項目。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，心理健康服務工作反應迅速，出臺《深圳市新型冠狀病毒肺炎心理危機干預工作方案》，成立疫情防控心理援助工作組和專家組，在集中醫(yī)學觀察點開展心理支援，心理熱線增加為100余條，范圍由點到面，兼顧重點人群到廣大普通市民。其次，注重聯(lián)席聯(lián)動機制，為韌性管理主體的協(xié)同能力提供有益的示范作用。2020年提出的深圳市社會心理服務質(zhì)量控制和督導評估標準，涉及市區(qū)各個系統(tǒng)，涉及的重點部門多達15個。這種多部門聯(lián)合聯(lián)動的工作方式方法成為促進韌性城市第二階段建設的寶貴經(jīng)驗。第三，心理科學有意識地融入城市治理，體現(xiàn)出“韌性穩(wěn)定”的治理策略。深圳市寶安區(qū)婦聯(lián)建立維權(quán)服務工作平臺，以5000+案例為基礎，通過大數(shù)據(jù)分析形成了較完整的心理咨詢情況分析統(tǒng)計結(jié)論，起到了決策咨詢的重要作用。深圳市委組織部與市衛(wèi)健委聯(lián)合，以開展黨史學習教育為契機，依托各級各類黨群服務中心，設立一批安心驛站，與黨建工作緊密結(jié)合，滲透至其他服務型治理工作。社會心理服務體系建設的實踐不僅包含了心理健康服務的內(nèi)容，還涉及社會治理主體心理、群體決策心理、公共服務和心理建設等重要方面，為基層治理現(xiàn)代化打開更多的可能性。

客觀而言，社會心理服務體系建設不過六年，全國試點城市工作正式推進僅三年，社會心理服務體系建設仍屬于起步階段，如何在社會治理格局中更好地發(fā)揮社會心理服務體系作用的課題一直在探索。筆者認為，韌性城市建設就是一個好的切入點。

一是站在培育良好社會心態(tài)的高度，從實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化重要推力的角度來理解社會心理服務體系。社會心理服務不僅包括心理健康服務、心理危機預防干預機制，還包括社會心態(tài)培育、居民心理調(diào)研及決策咨詢、心理科學在協(xié)商治理中的運用等等，這些方面都與城市治理系統(tǒng)內(nèi)部的自我調(diào)整和修復能力有關(guān)系。在韌性城市的發(fā)展過程中，心理援助和危機干預能在被動防御層次體現(xiàn)價值，而心態(tài)培育等內(nèi)容則能大大推動更高階段的主動調(diào)適和動態(tài)平衡。

二是注重心理服務體系建設的精細化和特色化，以增強城市韌性管理的靈活度。深圳社情差別較大，如東部大鵬新區(qū)，居民構(gòu)成多半為原住民，中部福田區(qū)以商業(yè)樓為主，擁有不少改革開放以來入戶的戶籍人口；西部寶安區(qū)既有原住民，也聚集了大量非戶籍的務工人員。即使是同一社區(qū)，人員構(gòu)成情況也呈現(xiàn)不一樣的結(jié)構(gòu)。不同人群有不同的集體人格和心理特征，其服務和管理方式也需相應調(diào)整。分類處理、嚴防“一刀切”的建設模式既尊重實際情況，又能最大程度滿足各方需求，精準提升城市中每個韌性元素的抗壓能力，從而體現(xiàn)復雜治理系統(tǒng)中的動態(tài)韌性特質(zhì)。

三是推動心理服務人才隊伍的組織和培養(yǎng)工作。以“聚為一團火，散作滿天星”的理念，整合心理服務人才資源，建立心理服務人才庫，統(tǒng)籌管理，推動形成一支專業(yè)高效、功能互補的綜合性心理服務隊伍。在應急管理期間，能迅速組合重拳出擊，完成危機干預工作；平穩(wěn)發(fā)展時期，能在各系統(tǒng)發(fā)揮作用，夯實心理健康基礎。我們既要配備城市“硬件”設施的海綿，也要建設城市居民心理“軟體”層面的海綿。深入個體和團體的心理服務工作，才能有助于真正從微觀意義上實現(xiàn)社會韌性的發(fā)展。