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論政策變遷的動(dòng)力機(jī)制
—— 以生育政策為例

2022-12-08 12:35劉九龍黃軍甫
決策與信息 2022年12期
關(guān)鍵詞:決策者公共利益變遷

○劉九龍 黃軍甫

(東華大學(xué)人文學(xué)院,上海 200050)

一、問題的提出

政策變遷指的是“新政策的采納和現(xiàn)存政策的修訂或廢止”[1],表現(xiàn)為政策活動(dòng)中包括政策目標(biāo)、內(nèi)容、工具等在內(nèi)的某種或某些要素發(fā)生一定程度的改變,因而可視為一項(xiàng)變革活動(dòng)。事實(shí)表明,政策幾乎不會(huì)一成不變,相反,政策變遷才是常態(tài),即政策總處于不斷演進(jìn)之中。美國(guó)學(xué)者戴維·伊斯頓(David Easton)指出,公共政策的本質(zhì)是價(jià)值的權(quán)威性分配。因此,政策的變遷勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致資源、機(jī)會(huì)和權(quán)力的重新配置以及利益格局的調(diào)整,從而給公眾生活帶來深刻的影響。可見,對(duì)于政策變遷問題的研究具有十分重要的意義。而研究政策變遷問題,首先要回答的是政策為什么會(huì)發(fā)生變遷,即弄清楚引發(fā)政策變遷的動(dòng)力因素。

學(xué)術(shù)界現(xiàn)有理論對(duì)政策變遷動(dòng)力因素的總結(jié)雖已相當(dāng)詳備,但這些因素存在類別或功能上的差異,仍需要將其進(jìn)行區(qū)分,并建立統(tǒng)一的框架,以探明這些因素的影響機(jī)制?!耙粋€(gè)好的理論分析框架應(yīng)該有清楚的動(dòng)因和議定程度的因果過程,需要細(xì)化驅(qū)動(dòng)因素和過程”[2]。因此,厘清眾多變量間的關(guān)系是非常有必要的。多源流框架將不同變量分置于問題源流、政策源流和政治源流的核心要素中,基于此,學(xué)者駱苗和毛壽龍從政策變遷觸發(fā)和行為兩個(gè)角度區(qū)分這些影響因素的關(guān)系;學(xué)者李文釗將間斷-均衡理論對(duì)政策變遷的解釋歸為宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面,而本文將從另一視角對(duì)這些動(dòng)力因素予以分類。

已有理論分析了不同的動(dòng)力因素對(duì)政策變遷產(chǎn)生的影響,而這些影響具備共同的特征,即與決策者的信念體系有關(guān),換言之,所有的動(dòng)力因素都要通過影響決策者的信念體系來推動(dòng)政策變遷。如多源流框架中焦點(diǎn)事件的發(fā)生和指標(biāo)的變化推動(dòng)政策變遷的原理可以描述為:通過吸引決策者的注意讓決策者意識(shí)到有問題存在,而且該問題十分嚴(yán)峻亟待解決。這種決策者對(duì)焦點(diǎn)事件的發(fā)生、指標(biāo)的變化進(jìn)行的分析、判斷的一系列過程就是決策者信念體系發(fā)生作用的過程;又如倡議聯(lián)盟框架對(duì)政策變遷的解釋可以概括為,基于共同信念體系的政策倡議聯(lián)盟通過指導(dǎo)性工具影響了決策者的信念體系內(nèi)容,從而影響公共政策的變遷。倡議聯(lián)盟框架中所強(qiáng)調(diào)的倡議聯(lián)盟的行動(dòng)也是影響決策者信念體系的一系列活動(dòng)??傊F(xiàn)有理論對(duì)政策變遷的動(dòng)力因素做了多種研究,且這些理論提出的動(dòng)力因素在影響政策變遷的過程方面具備共同的特征:影響決策者的信念體系。任何因素對(duì)政策產(chǎn)生的影響都要先作用于決策者的信念體系,也就是說,政策變遷動(dòng)力因素發(fā)生作用的前提條件是決策者的信念體系發(fā)生改變。可見,決策者的信念體系是政策變遷研究中的重要變量。因此,本文將以決策者的信念體系為研究切入點(diǎn),厘清不同政策變遷動(dòng)力因素間的關(guān)系。

二、政策變遷動(dòng)力因素的框架建構(gòu)

政策發(fā)生變遷的前提是決策者的信念體系發(fā)生改變,這啟發(fā)我們將研究的視角從具體的政策問題、政策倡議者轉(zhuǎn)換到?jīng)Q策者這一端,而從決策者這一端看,決定政策變遷的關(guān)鍵變量包含兩大點(diǎn):公共利益和理念。前者是決定政策變遷的根本動(dòng)力因素,后者決定政策變遷的基調(diào)。公共利益是決定政策變遷的標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)決策者確定能夠?qū)崿F(xiàn)更為廣泛的公共利益時(shí),便會(huì)決定政策替代、終結(jié)等。對(duì)公共利益的識(shí)別、分析、建構(gòu)等過程則是決策者理念發(fā)揮作用的過程,這決定了決策者所認(rèn)知的公共利益是一個(gè)主觀評(píng)估的結(jié)果,而為了保證這一結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性,決策者需要依靠一定的評(píng)估工具輔助分析。除此之外,約束條件也是影響政策變遷的動(dòng)力因素,它是影響公共利益和限定決策者理念發(fā)揮作用的重要因素。具體如下:

(一)公共利益:決定政策變遷的根本動(dòng)力因素

公共利益是決策者決定政策變遷的標(biāo)準(zhǔn)。確定政策是否要變遷,往哪個(gè)方向變遷,是一個(gè)決策或綜合性評(píng)估的過程,而任何一項(xiàng)決策評(píng)估過程都離不開一定的標(biāo)準(zhǔn),決定政策變遷的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢?有學(xué)者指出,公共利益是公共政策的邏輯起點(diǎn)?!肮怖娴谋举|(zhì)使得它符合作為邏輯起點(diǎn)的五個(gè)特征,從而成為公共政策的邏輯起點(diǎn)”[3]。基于此,我們可以獲知在假定決策者不以私人利益為價(jià)值取向的條件下,決策者之所以要推動(dòng)政策變遷的根本原因是試圖通過改變現(xiàn)有政策來謀取更為廣泛的公共利益,即公共利益是政策變遷的決策標(biāo)準(zhǔn)。本文將從宏觀和微觀兩個(gè)層面進(jìn)一步予以論證:

1. 宏觀層面:國(guó)家目的和政府職責(zé)。亞里士多德認(rèn)為國(guó)家要滿足人的需要,“城邦起源于生存的需要,不僅滿足單個(gè)人的生存需要,也是滿足人類群體的生存需要”,國(guó)家的目的就是要實(shí)現(xiàn)“最高的善”[4]。托馬斯·霍布斯(Thomas Hobbes)認(rèn)為“利維坦”是全體成員讓渡個(gè)人權(quán)利形成的人民主權(quán)者,它的存在能夠幫助人擺脫“叢林世界”和自然狀態(tài)中面臨的恐懼,維護(hù)所有人的安全。“社會(huì)契約論”認(rèn)為國(guó)家可以看成由全體個(gè)人基于一種契約關(guān)系而聯(lián)合起來的公共人格。契約締結(jié)的本質(zhì)是個(gè)體通過讓渡自己的一部分“自然權(quán)利”以換取形成法律后能夠獲得的權(quán)利。盧梭指出,國(guó)家創(chuàng)制的目的,即公共福祉,要依照公意來實(shí)現(xiàn)。因此,國(guó)家存在的目的就是實(shí)現(xiàn)公共利益。

國(guó)家作為人民主權(quán)者的意志,而政府就是執(zhí)行國(guó)家意志的手段,在委托代理理論看來,政府就是國(guó)家委托執(zhí)行其意志并實(shí)現(xiàn)國(guó)家目的的代理人?!艾F(xiàn)代委托代理理論將中央政府視為一個(gè)‘仁慈型’政府,其目標(biāo)是為了追求社會(huì)公平,實(shí)現(xiàn)全社會(huì)福利水平最大化和社會(huì)公共福利最大化”[5]。因?yàn)閲?guó)家的目的和政府的職責(zé)就是要實(shí)現(xiàn)公共利益,所以公共政策始終要以實(shí)現(xiàn)公共利益作為指導(dǎo)思想,政策的制定和變遷都是為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。

總之,國(guó)家存在的目的和政府的職責(zé)均是要實(shí)現(xiàn)公共利益,而政策作為政府施政的文本和手段,更要以公共利益作為價(jià)值取向。因此,決定政策變遷的標(biāo)準(zhǔn)便是公共利益。

2. 微觀層面:政策制定過程。政策制定的過程包括問題界定、議程設(shè)置以及方案設(shè)計(jì)和討論三個(gè)環(huán)節(jié),每一個(gè)環(huán)節(jié)都將公共利益作為決策的標(biāo)準(zhǔn)。

問題界定是指與人存在利害關(guān)系的社會(huì)狀況或事件被感知、確認(rèn)并陳述為問題的過程。在問題界定環(huán)節(jié),事實(shí)層面的社會(huì)現(xiàn)象或習(xí)以為常的狀況之所以被界定為一個(gè)問題是因?yàn)槠渖婕拜^為廣泛的公共利益。約翰·金登(John·W·Kingdon)指出,問題不只是狀況或外部事件本身,也存在著一種解釋性的知覺因素,一些狀況之所以被界定為問題取決于其特性如何被解釋,問題的界定有很多利害關(guān)系。這種利害關(guān)系反映了問題的利益屬性,即只有損害公眾利益或采取某種措施會(huì)實(shí)現(xiàn)利益增進(jìn)的狀況和事件才能被界定為問題。

政策議程是指社會(huì)問題被選入政府決策議程上升為政策問題并按照優(yōu)先級(jí)進(jìn)行排序的過程。在議程設(shè)置環(huán)節(jié),學(xué)者們關(guān)注的是為什么一些問題能進(jìn)入政策議程而另外一些不能。要解決的問題難以計(jì)數(shù),解決問題所要耗費(fèi)的資金、行動(dòng)、注意力等資源卻有限,資源的擁擠性決定了決策者僅能夠關(guān)注和解決有限的問題。此時(shí),只有被視為更重要或更緊迫的問題才能吸引決策者注意力并被納入政策議程。問題的吸引力與公共利益相關(guān)度有關(guān),即公共利益相關(guān)度越大,問題就更容易吸引決策者的“注意力”,反之則越容易被忽視。

方案設(shè)計(jì)和討論則是指對(duì)要解決的問題進(jìn)行討論、提出意見,設(shè)計(jì)、選擇行動(dòng)方案的過程。在方案設(shè)計(jì)和確定環(huán)節(jié),決策者要根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)確定哪些意見和方案應(yīng)被保留下來,哪些被淘汰。理性選擇主義學(xué)派認(rèn)為決策者作為理性的個(gè)體,會(huì)根據(jù)最優(yōu)原則在所有備選方案中選擇一個(gè)最優(yōu)方案,即利益最大化方案。赫伯特·西蒙(Herbert Alexander Simon)則認(rèn)為決策者的有限理性決定了決策者要根據(jù)滿意原則在有限的備選方案中選擇一個(gè)較為滿意的方案。無論是最優(yōu)原則還是滿意原則,這兩派學(xué)者都認(rèn)為決策者要根據(jù)利益最大化或利益增進(jìn)的原則進(jìn)行方案評(píng)估和遴選。多源流框架也認(rèn)為能夠被選中和采納的建議或方案要符合包括技術(shù)可行性、價(jià)值可接受性、預(yù)算約束等各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的過濾,只有滿足這些標(biāo)準(zhǔn)的建議或方案才能夠獲得被采納和運(yùn)用的機(jī)會(huì)??傊?,決策者在方案設(shè)計(jì)和確定環(huán)節(jié),要在各項(xiàng)方案中進(jìn)行擇優(yōu)、過濾,并且公共利益是該過程的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

總之,無論是從宏觀層面還是微觀層面來看,我們都可以得知:公共利益在公共政策中占據(jù)著重要地位,其功能之一便是充當(dāng)著政策過程中一系列決策的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)確定能夠?qū)崿F(xiàn)更為廣泛的公共利益時(shí),政策變遷便隨之發(fā)生。因此,在這一意義上,我們可以看出公共利益是政策變遷的根本動(dòng)力因素。

(二)理念因素:奠定政策變遷的基調(diào)

公共利益是公共政策的目標(biāo)也是政策過程中的內(nèi)核要素,但在具體實(shí)踐過程中,公共利益表現(xiàn)出模糊、不確定性特征,即“公共利益在現(xiàn)實(shí)世界里具有對(duì)象的不確定性和內(nèi)容的不確定性等特征,導(dǎo)致‘何謂公共利益,因非常抽象,可能人人言殊’”[6]。因此,決策者就需要結(jié)合實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行理解、認(rèn)知和判斷,才能確定一個(gè)問題的公共利益相關(guān)度的大小以及如何做出決策。此時(shí),決策者的理念將起關(guān)鍵作用,其機(jī)理是影響決策者對(duì)公共利益的理解和衡量,從而引發(fā)政策變遷。

1. 理念的內(nèi)涵及特性。在《辭?!分?,理念一方面是指“看法、思想、思維活動(dòng)的結(jié)果”,一方面是指理論、觀念,即表象或客觀事物在人腦里留下的概括的形象,表現(xiàn)為主體用語(yǔ)言對(duì)事物現(xiàn)象所作的詮釋。和理念相近的概念有思想、看法和理解等。理念在不同的運(yùn)用場(chǎng)景中,也等同于這些相近概念。理念具有較為豐富的內(nèi)涵,并且具有一定的層次性,可分為表層理念和深層理念。表層理念表現(xiàn)為對(duì)一件事情的看法、認(rèn)知、理解和判斷等;深層理念是指觀念、理論。康德在《純粹理性批判》中,把觀念視為“純粹理性的概念”,因此,深層理念是指上升到理性高度的觀念。在政策過程中,一項(xiàng)政策是在一個(gè)大的理念背景下對(duì)某一具體事件或問題持以某種認(rèn)知、理解的前提下制定出來的,從本質(zhì)上說,政策往往是背景理念和具體理念交互作用的結(jié)果。

2. 政策變遷理論中的理念因素?,F(xiàn)有政策過程研究及模型中都或多或少?gòu)?qiáng)調(diào)了理念對(duì)政策變遷的重要影響。多源流理論在問題源流中指出一個(gè)問題涉及許多利害關(guān)系和知覺因素,一些狀況是否被界定為問題取決于其特性如何被解釋,這里的知覺因素便屬于決策者的理念因素?!罢邌栴}是指客觀狀態(tài)與主觀價(jià)值發(fā)生偏差,它是主觀價(jià)值對(duì)客觀狀態(tài)進(jìn)行評(píng)估的結(jié)果,因此在建構(gòu)政策問題時(shí)涉及對(duì)客觀狀態(tài)的意義賦予”[7]。在政策源流中,一個(gè)方案、思想和意見能夠被采納是因?yàn)樵摲桨附邮芤欢ǖ臉?biāo)準(zhǔn)篩查,這些標(biāo)準(zhǔn)包括價(jià)值可接受性、技術(shù)可行性等,價(jià)值理念在對(duì)多個(gè)備選方案的遴選方面發(fā)揮著重要作用。而在政治源流中,國(guó)民情緒則會(huì)對(duì)觀念可接受性產(chǎn)生影響。間斷-均衡理論也強(qiáng)調(diào)決策者認(rèn)知、有限理性、注意力以及政策圖景建構(gòu)等對(duì)政策變遷的影響。另外,“社會(huì)建構(gòu)框架發(fā)現(xiàn)了觀念、價(jià)值、話語(yǔ)和形象等在政策過程中的作用……觀念及其競(jìng)爭(zhēng)成為政策互動(dòng)和推進(jìn)政策變遷的重要因素”[8]。總之,許多政策過程理論或模型都意識(shí)到理念在政策過程領(lǐng)域中占據(jù)著重要地位。

3. 理念對(duì)政策變遷的影響。理念對(duì)政策變遷的影響主要表現(xiàn)在其對(duì)公共利益的評(píng)估和判斷上,且這種影響在問題界定、議程設(shè)置和方案制定各個(gè)環(huán)節(jié)有所不同。不同層次的理念對(duì)利益的影響也不同。通常情況下,在政策變遷過程中,深層理念關(guān)乎的是公共利益的地位以及內(nèi)涵問題,即在決策者心中,是否把公共利益視為決策時(shí)首要考慮的問題以及公共利益是什么的問題。深層理念往往是政策過程開啟的前提,其與文化體系、歷史沿革、制度結(jié)構(gòu)有關(guān)。不同國(guó)家政策制定或變遷的深層理念即背景理念有所差異,因而不同國(guó)家的政策制定和變遷規(guī)律或特征也會(huì)有所不同。對(duì)同一國(guó)家、政府組織來說,深層理念也可能會(huì)發(fā)生時(shí)序改變,比如我國(guó)在不同階段,政策制定和變遷的深層理念就涉及革命、建設(shè)和改革等不同時(shí)期,因此,我國(guó)政策制定和變遷表現(xiàn)出一定的階段特征。表層理念則是指決策者對(duì)具體政策問題、方案等涉及的利益性質(zhì)的判斷。例如,某個(gè)問題是否有利?這一問題是有利的還是有弊的?怎樣做才算是有利的?解決哪些問題是有利的?通常情況下,表層理念表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)狀況和方案所做出的利弊分析。

(三)評(píng)估工具:影響決策者對(duì)公共利益的判斷

公共利益是決定政策變遷的根本動(dòng)力因素,也是決定政策變遷的重要依據(jù),在具體實(shí)踐中,決策者要結(jié)合理念因素對(duì)公共利益進(jìn)行識(shí)別、分析和評(píng)估,而實(shí)現(xiàn)這一系列過程并不容易。原因有兩點(diǎn):第一,信息不對(duì)稱。不同于個(gè)人決策過程中決策主體具有完備信息,需求定位精準(zhǔn),能夠更容易地做出實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的決策。在政策過程中,決策者要為公眾而非自身做出決策,決策者和公眾之間距離較遠(yuǎn)、溝通較少,信息不對(duì)稱現(xiàn)象嚴(yán)重,因此,決策者很難直接確定公眾的真實(shí)需求以及滿足公眾需求的方式。第二,利益異質(zhì)和沖突并存。利益是滿足個(gè)體需求的客觀條件,因此具有主觀性,不同個(gè)體的需求是不同的,表現(xiàn)出來的利益也是有差異的。不同群體間的利益往往也有所不同,甚至?xí)a(chǎn)生利益沖突和矛盾。公眾利益訴求的異質(zhì)性、沖突和矛盾都增加了決策者選定政策資源瞄準(zhǔn)對(duì)象、甄別問題“公共性”的難度。此時(shí),為了保證決策的科學(xué)性,決策者往往要借助外在的評(píng)估工具去斷定怎樣的問題才算公共利益相關(guān)度高的問題,怎樣的方案才算公共利益回報(bào)高的方案。

評(píng)估工具是進(jìn)行決策參考和評(píng)估的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn),即評(píng)價(jià)一個(gè)問題和方案的工具、方法和手段,具有標(biāo)識(shí)和信號(hào)的功能,反映一個(gè)問題的重要性和緊迫程度或者一個(gè)方案是否有效、可行、回報(bào)度高。比如焦點(diǎn)事件、指標(biāo)、反饋、民意等。評(píng)估工具的使用會(huì)促使政策變遷,其作用機(jī)理在于影響了決策者對(duì)公共利益的判斷。評(píng)估工具的類型很多,常見的評(píng)估工具有精英和專家、指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、反饋和共識(shí)性表達(dá)等。具體如下:

1. 精英和專家。憑借精英和專家做出決策,具有一定的優(yōu)勢(shì)。精英和專家擁有更多的數(shù)據(jù)、信息,以及更專業(yè)的知識(shí),同時(shí)精英和專家的判斷相對(duì)更加理性。因此,憑借精英和專家的分析結(jié)論有利于提升決策效率,避免注意分散、減少和公眾溝通的交易成本等。但僅聽少數(shù)專家建議便決策容易造成“理性的自負(fù)”,忽視民主訴求,做出脫離群眾或不符合實(shí)際的決策等問題。

2. 指標(biāo)。指標(biāo)能夠反映出一定的問題存在,指標(biāo)的變化會(huì)引發(fā)決策者的注意,從而引發(fā)政策變遷。相對(duì)而言,指標(biāo)在促使決策更加科學(xué)、客觀方面具有其他評(píng)估工具不具備的優(yōu)勢(shì),但前提是指標(biāo)本身的構(gòu)建和解釋是科學(xué)合理的。同時(shí),指標(biāo)也并非適用于任何領(lǐng)域內(nèi)的政策問題,很多社會(huì)現(xiàn)象復(fù)雜、變化多端,難以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)留痕,即便有數(shù)據(jù),也存在信息失真、數(shù)據(jù)雜音和數(shù)據(jù)清洗等問題,此時(shí)構(gòu)建指標(biāo)和輔助決策更是無從談起。而且,僅依靠指標(biāo)決策也易造成懶政、一刀切等問題。

3. 焦點(diǎn)事件。焦點(diǎn)事件的發(fā)生,尤其是危機(jī)的出現(xiàn),會(huì)讓決策者意識(shí)到問題的存在以及問題的嚴(yán)重程度,但焦點(diǎn)事件的發(fā)生具有偶然性、隨機(jī)性以及結(jié)果不可控等特征??赡軉栴}已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)峻了,才會(huì)爆發(fā)出一個(gè)事件,也可能一個(gè)事件迅速爆發(fā),但一旦結(jié)束,相關(guān)問題就很快從決策者的視野中消失,熱度存留期短暫。

4. 反饋。反饋主要在政策執(zhí)行之后,政策方案暴露出意料之外的眾多問題、弊端和不足,以及公眾反應(yīng)等。反饋這一評(píng)估工具通常適用于已經(jīng)實(shí)施后的政策評(píng)估。

5. 共識(shí)性表達(dá)。共識(shí)性表達(dá)指的是具有一定共識(shí)基礎(chǔ)的公眾的利益訴求表達(dá)。決策者要確認(rèn)決策能夠真正地符合公共利益標(biāo)準(zhǔn),一個(gè)有效的方法就是傾聽公眾的真實(shí)聲音。即公眾的利益表達(dá)能夠成為決策者評(píng)估的依據(jù),但為了保證“公共性”,作為評(píng)估依據(jù)的公眾利益表達(dá)要具有一定的共識(shí)基礎(chǔ)。簡(jiǎn)單來說,通常情況下,同樣的聲音越廣泛、充分并持久,問題和方案就越具有共識(shí)基礎(chǔ),決策者便越能夠給予足夠的重視?;诖?,學(xué)者陳玲等將政策過程視為達(dá)成共識(shí)的過程,認(rèn)為不同利益參與者的共識(shí)水平會(huì)影響政策過程,而不斷協(xié)商、反饋則會(huì)改變共識(shí)水平從而間接影響決策理念和事物感知,并進(jìn)一步影響政策過程[9]。共識(shí)在一定程度上標(biāo)志著利益惠及范圍的廣泛性。一般來說,在實(shí)操過程中,具有一定數(shù)量群體的共同利益將會(huì)得到?jīng)Q策者的優(yōu)先考慮。盡管公共利益中的公共性內(nèi)涵在理論上眾說紛紜,在實(shí)操過程中,“一定數(shù)目”的公眾的同一利益表達(dá),是決策者將其判定為“公共性”的必要條件。反映大多數(shù)人的利益才能使公共政策更具有合法性基礎(chǔ)。這一點(diǎn)和我國(guó)公共政策制定的立場(chǎng)相契合,在面臨利益沖突時(shí)中國(guó)政府總是采取有利于社會(huì)整體利益的中性行為[10]。在決策過程中,中國(guó)共產(chǎn)黨和政府各級(jí)官員則“站在最廣大人民群眾利益的立場(chǎng)制定社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)政策,在公共政策過程維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益,充分體現(xiàn)公共政策的公共性”[11]。當(dāng)然,決策者自利行為也會(huì)在一定程度上影響政策過程,研究表明地方政府具有代理人和自利人的雙重角色,導(dǎo)致政策制定的目的不全然是公共利益,而是摻雜著私人利益,這種情形會(huì)增加研究的復(fù)雜性,但仍然可以在本框架下進(jìn)行分析研究,至于要增加的研究變量,本文不再贅述。

(四)約束條件:約束公共利益的取值范圍

決策者關(guān)于政策變遷的決定要經(jīng)歷一系列的公共利益評(píng)估過程,而這些評(píng)估過程是在限定條件下進(jìn)行的。這些限定條件是一組硬性指標(biāo),對(duì)政策過程中公共利益的評(píng)估過程起到約束作用,包括制度、技術(shù)、預(yù)算、成本等。這些因素約束著決策者對(duì)政策過程中公共利益的評(píng)估,進(jìn)而影響政策變遷的結(jié)果。以技術(shù)為例,如果某社會(huì)問題無法得到解決,或者擬定的方案不具有技術(shù)可行性,預(yù)期可實(shí)現(xiàn)的公共利益較低,則其很難被決策者長(zhǎng)久關(guān)注并進(jìn)入政策議程。當(dāng)生產(chǎn)力不斷發(fā)展,技術(shù)不斷更新,該問題具備了有利的解決條件,且解決該問題能夠?qū)崿F(xiàn)較大公共利益時(shí),便會(huì)重新進(jìn)入決策者的注意范圍。也可能是一個(gè)新技術(shù)出現(xiàn),社會(huì)生產(chǎn)力得到提高,公眾的某些問題無需依靠政策力量便能夠自行解決,此時(shí)原來的問題將不再是一個(gè)問題,或者說原來的問題的公共利益相關(guān)度降低,以至于無需通過政策便可被解決,原政策自然要面臨被終結(jié)或更替。也就是說技術(shù)決定了能夠?qū)嶋H解決問題的方案的可能情況,因而實(shí)際的公共利益取值被限定在技術(shù)條件約束下的一個(gè)集合里。技術(shù)本身并不是引發(fā)政策變遷的根本原因,政策的核心目的仍然是要更好地實(shí)現(xiàn)公共利益增進(jìn),技術(shù)只是限定了政策制定和政策變遷的可能選擇,因而技術(shù)變遷會(huì)改變對(duì)公共利益的評(píng)估結(jié)果。如果將政策變遷視為因變量(可取值為“變遷”或“不變遷”),那么公共利益便是自變量,而技術(shù)則是影響公共利益的變量,即影響政策變遷函數(shù)自變量的大小或取值范圍,也就是定義域,所以,政策變遷的取值只能在定義域內(nèi),即約束條件下。因此,定義域發(fā)生變動(dòng),政策變遷結(jié)果也會(huì)有所不同。當(dāng)然,除了技術(shù)之外,約束條件還包括制度、成本、預(yù)算等。

(五)框架構(gòu)建

綜上所述,公共利益是影響政策過程的內(nèi)核因素以及推動(dòng)政策變遷的根本動(dòng)力,政策要實(shí)現(xiàn)公共利益最大化,因此在政策過程中,公共利益是問題界定和方案選擇的根本依據(jù)。這種評(píng)判受決策理念的影響,理念奠定了政策過程的整體基調(diào)。由于信息差存在等原因,理念要借助于一定的評(píng)估工具才能確認(rèn)什么樣的問題才符合公共利益相關(guān)度高的問題,什么樣的方案才算公共利益回報(bào)高的方案。同時(shí),所有的公共利益評(píng)估過程都要在一定的約束條件下進(jìn)行,其限定了公共利益的評(píng)估結(jié)果以及政策的選擇范圍。基于此,本文建構(gòu)政策變遷動(dòng)力因素框架(如圖1)。

(圖1) 政策變遷動(dòng)力因素解釋性框架

三、基于生育政策的案例分析

為進(jìn)一步驗(yàn)證政策變遷動(dòng)力因素框架的適用性,本文以生育政策為例,進(jìn)行試用。具體如下:

(一)案例介紹

我國(guó)生育政策演進(jìn)歷程長(zhǎng)達(dá)幾十年,從20 世紀(jì)50 年代開始,“計(jì)劃生育”和“自愿節(jié)制”的概念就被提出,且一直以來,生育政策都處于動(dòng)態(tài)變遷狀態(tài),除了“一胎化”政策和“單獨(dú)二孩”政策之外,我國(guó)局部地區(qū)也嘗試過各種與主流略有不同的生育政策,例如“雙獨(dú)二孩”政策和“一胎半”政策[12],但總的來說,“一胎化”政策形成和“單獨(dú)二孩”政策是生育政策發(fā)展歷程中最為重要的兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。1980 年中共中央發(fā)出《關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》,提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子,標(biāo)志著“一胎化”政策正式施行。另一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是2013 年黨的十八屆三中全會(huì)召開,正式宣布開放單獨(dú)二孩,即一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)子女的“單獨(dú)二孩”政策。這兩個(gè)生育政策的形成,體現(xiàn)著我國(guó)人口政策的突變,因此對(duì)這兩個(gè)政策制定的研究具有代表性。同時(shí),本文重點(diǎn)關(guān)注引發(fā)政策變遷的動(dòng)力因素,而動(dòng)力因素往往埋藏在這兩個(gè)政策制定和形成的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)前期,這些因素驅(qū)動(dòng)的結(jié)果就是新政策的制定,因此,本文將研究著眼點(diǎn)放在這兩個(gè)政策的形成階段。

(二)框架應(yīng)用

1.“一胎化”政策形成:(1)現(xiàn)狀:“一胎化”政策形成時(shí),社會(huì)面臨的現(xiàn)狀是人口數(shù)量多,人口基數(shù)大,人口速度增長(zhǎng)快,雖然何謂“多”“大”和“快”有一定的建構(gòu)屬性,但我們?nèi)匀豢梢詫⑵錃w于事實(shí)層面的問題。但停留在事實(shí)層面的社會(huì)狀況和現(xiàn)象不足以促使一項(xiàng)政策的制定和終結(jié),仍有待于利益和理念的發(fā)酵。

(2)理念:面對(duì)這樣的現(xiàn)狀,決策者所持的深層理念是“發(fā)展”,即經(jīng)濟(jì)建設(shè)和現(xiàn)代化發(fā)展。新中國(guó)成立初期,我國(guó)就已經(jīng)開啟了現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程。改革開放時(shí)期,黨和國(guó)家的根本任務(wù)就是集中力量推進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)。黨和國(guó)家把發(fā)展擺在首要地位,一切事務(wù)和議題都以發(fā)展為落腳點(diǎn),也就是說,發(fā)展成為“一胎化”政策出臺(tái)的整體基調(diào)。這一時(shí)期表層理念表現(xiàn)為對(duì)現(xiàn)狀做出的價(jià)值判斷,可將其簡(jiǎn)單概括為:“人口數(shù)量多”是不利的,“人口數(shù)量過多會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)”。而且這種“不利”是相對(duì)于所處時(shí)代“發(fā)展”的需要而言的,此時(shí),作為個(gè)體的人被視為“資源消耗者”,人口增長(zhǎng)便站在了發(fā)展的對(duì)立面?!斑@種政策圖景的建構(gòu),將人口放在了發(fā)展的對(duì)立面,進(jìn)而要求在政策上對(duì)人口進(jìn)行限制”[12]。

(3)問題:在“發(fā)展目標(biāo)”+“現(xiàn)狀不利于發(fā)展”雙重理念的交互之下,“人口基數(shù)大”“人口速度增長(zhǎng)快”這一現(xiàn)狀被順其自然地認(rèn)為是和公眾利益密切相關(guān)的問題。這些問題被建構(gòu)成“人口壓力大”“人均資源占有率低”“人口會(huì)增加國(guó)家公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)”“阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。且這些被建構(gòu)出來的問題的公共利益相關(guān)度在決策者心中已經(jīng)高到了亟待解決的地步,“節(jié)育”概念應(yīng)運(yùn)而生,控制人口的舉措也勢(shì)在必行。

(4)公共利益:據(jù)上文論述,公共利益以問題為基點(diǎn),存在利害關(guān)系的狀況或事件可以被建構(gòu)為問題,因此問題總是自帶利益屬性,對(duì)公共利益的理解要依附于某種問題之上。換句話說,公共利益可以描述為政策能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo),政策能夠帶來什么好的結(jié)果,政策能夠解決哪些問題?;诖耍耙惶セ闭哳A(yù)期要實(shí)現(xiàn)的公共利益可以總結(jié)為:經(jīng)濟(jì)建設(shè)、現(xiàn)代化發(fā)展、優(yōu)生優(yōu)育,或者直接描述為人口壓力緩解、資源緊張緩解、資源需求下降。當(dāng)然,“一胎化”政策是具有多元目標(biāo)的,且其政策目標(biāo)的內(nèi)涵非常豐富,這里呈現(xiàn)的主要是筆者基于本文語(yǔ)境分析概括的簡(jiǎn)要結(jié)果。

(5)評(píng)估工具:最后探討一下“現(xiàn)狀不利”這一理念的形成問題,這一理念形成主要借助于指標(biāo)、精英和專家三個(gè)評(píng)估工具。首先,人口增長(zhǎng)的指標(biāo)數(shù)據(jù)讓決策者形成了強(qiáng)烈的危機(jī)感,決策者擔(dān)心資源耗費(fèi)過快以至于枯竭,“人口爆炸”“資源危機(jī)”等概念也在此背景下產(chǎn)生。其次,專家和精英也是這一時(shí)期塑造理念的重要評(píng)估工具。人口學(xué)家的研究表明人口數(shù)量增長(zhǎng)帶來的后果十分嚴(yán)重,基于對(duì)人口增長(zhǎng)規(guī)律這一科學(xué)事實(shí)的信任,“人口危機(jī)”理念得以形成。高層政治精英在政策過程中往往起著決定性作用[13]。精英決策遵循理性決策模型,即目標(biāo)最大化原則。施政者根據(jù)自身對(duì)國(guó)家利益的理解來選擇最優(yōu)方案。“一胎化”政策便是根據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)人口發(fā)展的嚴(yán)峻形勢(shì),基于人口和資源之間矛盾關(guān)系的理念所推動(dòng)形成。研究表明,包含政治精英在內(nèi)的政策社群以及包含人口學(xué)專家學(xué)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家學(xué)者等在內(nèi)的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了計(jì)劃生育政策網(wǎng)絡(luò)的主體部分[14],雖然議題網(wǎng)絡(luò)仍然存在,但并不是獨(dú)生子女政策形成的重要理念評(píng)估工具??傊凇耙惶セ闭咝纬蓵r(shí)期,專家和精英的評(píng)估工具對(duì)“人口壓力”理念的塑形發(fā)揮了舉足輕重的作用。

(6)約束條件:“一胎化”政策形成時(shí)期,相對(duì)封閉式的決策體制、公眾權(quán)利意識(shí)未覺醒構(gòu)成影響理念、評(píng)估工具和問題建構(gòu)等約束條件。首先,在“一胎化”政策形成時(shí)期,我國(guó)決策網(wǎng)絡(luò)還處于相對(duì)封閉狀態(tài),在封閉式?jīng)Q策體制下,話語(yǔ)權(quán)由少數(shù)精英掌控,決策者和公眾之間保持較遠(yuǎn)的距離,因此,決策理念來源主要局限于精英和專家、指標(biāo)等少量的評(píng)估工具,從而限制了理念的多元可能性。因而也導(dǎo)致共識(shí)性表達(dá)這一評(píng)估工具沒有得到重視和應(yīng)用。封閉式的決策體制限制了評(píng)估工具可供選擇的范圍。其次,權(quán)利意識(shí)未覺醒也進(jìn)一步導(dǎo)致“共識(shí)性表達(dá)”這一評(píng)估工具建設(shè)缺位,因此也進(jìn)一步摒棄了運(yùn)用共識(shí)性表達(dá)這一評(píng)估工具的可能。在這一時(shí)期,公民權(quán)利意識(shí)和話語(yǔ)缺位,公眾沒有主動(dòng)地、自發(fā)地參與到政策討論當(dāng)中,即便多子多福的傳統(tǒng)思想在一些公眾群體中根深蒂固,但公眾對(duì)計(jì)劃生育政策也持順應(yīng)和跟隨的態(tài)度,優(yōu)生優(yōu)育理念在公眾群體中也不斷穩(wěn)固并強(qiáng)化。

2.“單獨(dú)二孩”政策形成:(1)現(xiàn)狀:“單獨(dú)二孩”政策形成時(shí),社會(huì)面臨的現(xiàn)狀可總結(jié)為人口基數(shù)大、生育率低。2010 年第六次全國(guó)人口普查的結(jié)果顯示我國(guó)總和生育率為1.18,表明我國(guó)生育率水平已經(jīng)相當(dāng)?shù)土恕?/p>

(2)理念:決策者深層理念仍然屬于“發(fā)展”,這和“一胎化”政策形成時(shí)期是相同的。與此同時(shí),隨著推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被融入到發(fā)展理念當(dāng)中。制度建設(shè)總是要有重點(diǎn)的,沒有重點(diǎn)就沒政策,但重點(diǎn)并不是固定不變的,要隨著時(shí)間、形勢(shì)的變化而不斷調(diào)整[15]。新發(fā)展理念構(gòu)成“單獨(dú)二孩”政策形成的總體基調(diào)。表層理念也從“人口數(shù)量多不利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭丝跀?shù)量多有利”,這一層理念表達(dá)的是作為個(gè)體的人不再是“資源消耗者”而是“財(cái)富創(chuàng)造者”,勞動(dòng)力人口的龐大構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大紅利。即人本身就是資源,發(fā)展依靠人力資源,勞動(dòng)力才是發(fā)展的第一動(dòng)力。此時(shí),人口增長(zhǎng)站在了發(fā)展的同一面。在“發(fā)展”+“現(xiàn)狀不利發(fā)展”雙重理念的交織影響之下,“鼓勵(lì)生育”“開放二胎”的聲音自然就不斷涌現(xiàn)。

(3)問題:相比于“一胎化”政策形成,“單獨(dú)二孩”政策形成的問題既要從現(xiàn)狀和利益方面觀察,也要從“一胎化”政策執(zhí)行反饋的結(jié)果中進(jìn)行分析。從問題性質(zhì)變異的角度來看,在社會(huì)方面問題被建構(gòu)為人口老齡化、人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)、養(yǎng)老壓力大,在經(jīng)濟(jì)方面問題建構(gòu)為勞動(dòng)力供給不足、人才市場(chǎng)供需不均衡、劉易斯拐點(diǎn)出現(xiàn)、人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不足等。研究表明,現(xiàn)實(shí)存在局部勞動(dòng)力短缺、人口老齡化、養(yǎng)老金發(fā)放困難、人口性別比例失調(diào)等問題。從原方案弊端凸顯的角度來看,“一胎化”政策在執(zhí)行過程中也暴露出多方面的問題,包括失獨(dú)家庭、暴力執(zhí)法、斂財(cái)、生育權(quán)剝奪、法治精神破壞等。研究顯示,“基層社會(huì)在計(jì)生工作過程中的粗暴、強(qiáng)制、不當(dāng)甚至假借基本國(guó)策為特殊組織和人群斂財(cái)?shù)葐栴}嚴(yán)重”[16],造成一定程度的政策扭曲。同時(shí),原問題性質(zhì)變異并演化為新問題,即原政策方案不斷暴露出諸多弊端、問題共存。如“隨著人口紅利的逐漸消失,勞動(dòng)力短缺、人口老齡化、失獨(dú)家庭數(shù)量增加等社會(huì)矛盾日益凸顯,獨(dú)生子女政策的制度風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)”[12]??傊?,進(jìn)入新世紀(jì),“一胎化”政策已經(jīng)不符合新發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,社會(huì)呼喚新的生育政策,“單獨(dú)二孩”政策應(yīng)運(yùn)而生。

(4)公共利益:同上,公共利益可以描述為政策能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo),政策能夠帶來什么好的結(jié)果,政策能夠解決哪些問題。因此,從預(yù)期實(shí)現(xiàn)利益的角度來看,“單獨(dú)二孩”政策要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,人口出生率增長(zhǎng)、人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、養(yǎng)老壓力得到緩解、人力資源優(yōu)勢(shì)增加等。

(5)評(píng)估工具:新世紀(jì),“單獨(dú)二孩”政策理念形塑以及問題建構(gòu)的評(píng)估工具主要包括指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、反饋和共識(shí)性表達(dá)等。

指標(biāo)主要是指人口出生率或生育率,21 世紀(jì)初,我國(guó)總和生育率低至1.4,接近國(guó)際公認(rèn)的1.3“低生育率陷阱”,這些指標(biāo)都表明我國(guó)生育率已經(jīng)非常低,人口紅利逐漸消失。

焦點(diǎn)事件引發(fā)決策者注意和公眾的討論,強(qiáng)化對(duì)某一問題的知覺[17]。張藝謀超生門事件、陜西安康孕婦強(qiáng)制引產(chǎn)事件[14]等焦點(diǎn)事件更引發(fā)出人們對(duì)“一胎化”政策的熱議,使“一胎化”政策存在的問題得以浮出水面。

反饋是指“一胎化”政策在執(zhí)行過程中暴露出來的未預(yù)料的一些問題,或者是公眾的反應(yīng)和回應(yīng)?!耙惶セ闭咴趫?zhí)行過程中,一些地方不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定事件的出現(xiàn),如失獨(dú)家庭便是對(duì)“一胎化”政策的一種反饋。總之,反饋成為“單獨(dú)二孩”政策形成的重要評(píng)估工具?!耙惶セ闭邎?zhí)行過程中出現(xiàn)的負(fù)面反饋一方面降低了該政策存在的合法性,另一方面也成為了公眾、專家進(jìn)行問題建構(gòu)、利益博弈、影響決策理念的有力證據(jù)。

涉及生育政策的專家包括經(jīng)濟(jì)學(xué)家、人口學(xué)家等具有該領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的學(xué)者。在“單獨(dú)二孩”政策形成階段,專家話語(yǔ)仍被作為一項(xiàng)評(píng)估工具,如學(xué)者王名、李建新、易富賢等從專業(yè)角度論證了調(diào)整“一胎化”政策的必要性:易富賢《大國(guó)空巢》一書出版;2004 年,18 位人口專家歷時(shí)兩年完成的一份調(diào)研報(bào)告《關(guān)于調(diào)整我國(guó)生育政策的建議》提交國(guó)家計(jì)生委,建議對(duì)當(dāng)時(shí)的計(jì)劃生育政策實(shí)施調(diào)整。然而,專家這一評(píng)估工具在新世紀(jì)對(duì)生育政策調(diào)整理念的形塑力量較弱,這些“專業(yè)意見并沒有引發(fā)太大的回應(yīng)和反響”[17]。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生主要有兩個(gè)原因:一是政策一旦制定,就存在長(zhǎng)期壟斷和均衡的穩(wěn)定存續(xù)趨勢(shì),既有理念和相關(guān)部門利益的固化,也有改革成本、制度慣性等客觀因素阻礙政策變遷。因而,當(dāng)專家理念不同于現(xiàn)有政策所蘊(yùn)含的理念,其發(fā)揮的功效就會(huì)降低。二是,進(jìn)入新世紀(jì),隨著各種新興評(píng)估工具的出現(xiàn),導(dǎo)致僅憑專家評(píng)估這一工具的影響力不足以撼動(dòng)原政策的地位,而引發(fā)新政策的制定。

共識(shí)性利益表達(dá)是“單獨(dú)二孩”政策制定理念形塑的又一重要評(píng)估工具。伴隨著公眾權(quán)利意識(shí)逐漸覺醒以及決策體制日漸開放,共識(shí)性表達(dá)這一評(píng)估工具的意義逐漸得到認(rèn)可,公眾的聲音在政策過程中逐漸受到重視。因此,共識(shí)性表達(dá)工具被有意識(shí)建設(shè)、選擇、應(yīng)用并得到高階評(píng)估。首先,決策者會(huì)有意識(shí)地了解公眾的真實(shí)需求和態(tài)度,通過釋放政策氣球的方式探測(cè)民意。研究發(fā)現(xiàn),在“單獨(dú)二孩”政策出臺(tái)之前,政府就已經(jīng)開始收集民意和公眾態(tài)度。其次,公眾通過大眾傳媒平臺(tái)進(jìn)行利益表達(dá)、表明訴求、政策討論并提出政策調(diào)整建議,主動(dòng)爭(zhēng)取和提升話語(yǔ)權(quán),試圖引發(fā)決策者的感知和注意?!按穗A段,普通公眾在政策網(wǎng)絡(luò)中對(duì)信息傳遞具有更高的控制能力,其聯(lián)系與紐帶作用凸顯,有了與政治精英、知識(shí)精英、大眾傳媒進(jìn)行對(duì)話的可能”[14]。隨著“反對(duì)‘一胎化’政策的力量匯集壯大”[12],公眾表達(dá)具備共識(shí)基礎(chǔ),共識(shí)性表達(dá)這一評(píng)估工具發(fā)揮功效,為生育政策順利變遷創(chuàng)造了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(6)約束條件:相比于計(jì)劃生育時(shí)代,“單獨(dú)二孩”政策形成時(shí)期政策過程的約束條件有所改變。相較而言,“單獨(dú)二孩”政策評(píng)估工具的種類逐漸增多,可供選擇的范圍逐漸擴(kuò)大。共識(shí)性表達(dá)這一評(píng)估工具在“單獨(dú)二孩”政策形成初期得到重視和應(yīng)用。首先,相比于“一胎化”政策形成時(shí)期相對(duì)封閉的決策體制,進(jìn)入新世紀(jì)決策體制日趨開放,這為多元主體參與政策討論和政策制定創(chuàng)造了空間。其次,互聯(lián)網(wǎng)普及和發(fā)展也為公眾利益訴求表達(dá)提供了渠道和機(jī)會(huì)。另外,公眾權(quán)利意識(shí)逐漸蘇醒,導(dǎo)致生育權(quán)被剝奪、暴力執(zhí)法等問題發(fā)生時(shí)能夠積極發(fā)出聲音,提供需求信息,并為政策調(diào)整貢獻(xiàn)個(gè)人智慧??傊率兰o(jì)政策過程約束條件的變動(dòng)催生出共識(shí)性表達(dá)評(píng)估工具的應(yīng)用,“共識(shí)范圍的逐漸擴(kuò)展也是中國(guó)政策過程變遷最重要的特征之一”[9]。互聯(lián)網(wǎng)和大眾傳媒的發(fā)展,也為焦點(diǎn)事件評(píng)估工具的使用提供了保證,當(dāng)焦點(diǎn)事件發(fā)生,輿情得以發(fā)酵和傳播,公眾廣泛討論、發(fā)表意見。同時(shí),決策者也能夠通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和大眾傳媒收集民意、積極回應(yīng),從而及時(shí)把握問題走向,更好地處理和解決問題,確保政策往好的方向發(fā)展和變遷。

綜上所述,本文運(yùn)用建構(gòu)的政策變遷動(dòng)力因素框架,分別對(duì)“一胎化”政策和“單獨(dú)二孩”政策形成解構(gòu)分析,從現(xiàn)狀、理念、問題、利益、評(píng)估工具以及約束條件對(duì)兩階段政策的形成機(jī)制,理念如何借助評(píng)估工具在受制于不同約束條件下和利益形成互動(dòng)關(guān)系,將現(xiàn)狀建構(gòu)為問題,進(jìn)行了描繪和展示,基于此,可將其歸納為表1。

四、結(jié)語(yǔ)和啟示

影響政策變遷的動(dòng)力因素非常多,但這些因素存在功能性的差異,本文以決策者的信念體系為切入點(diǎn),厘清不同動(dòng)力因素間的關(guān)系,構(gòu)建政策變遷動(dòng)力因素框架,該框架包含四組變量:公共利益、理念、評(píng)估工具和約束條件。其中,公共利益是決定政策變遷的內(nèi)在依據(jù),因此是決定政策變遷的根本動(dòng)力因素。由于公共利益具有模糊性、不確定性特征,決策者要結(jié)合理念因素對(duì)其進(jìn)行甄別、分析。因此,公共利益很大程度上又是理念建構(gòu)的產(chǎn)物,理念的內(nèi)容奠定了政策制定和變遷的整體基調(diào),政策制定過程中的問題建構(gòu)、方案設(shè)計(jì)和選擇都將在這一基調(diào)之下進(jìn)行。理念具有一定的層次性,可分為表層理念和深層理念,不同層次的理念對(duì)政策變遷的影響有所差異。但由于信息差、利益異質(zhì)性、利益沖突等原因,決策者對(duì)公共利益的評(píng)估還要借助外在事物作為參考,即評(píng)估工具,評(píng)估工具的選用會(huì)影響決策者對(duì)公共利益的判斷。同時(shí),約束條件的改變會(huì)改變公共利益的取值可能,進(jìn)而影響政策變遷的結(jié)果。

(表1) 政策變遷動(dòng)力因素框架運(yùn)用于生育政策變遷過程

該框架給我們帶來幾點(diǎn)啟示:第一,主客觀公共利益的差異為政策變遷創(chuàng)造了空間。公共利益的實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)是推動(dòng)政策變遷的根本因素。在實(shí)際情景中,決策者要結(jié)合認(rèn)知、理念并運(yùn)用一定的評(píng)估工具去識(shí)別、評(píng)判公共利益情況,此公共利益未必準(zhǔn)確、符合實(shí)際。影響決策者判斷的公共利益是主觀建構(gòu)的產(chǎn)物,我們可以將其稱之為主觀公共利益。與之對(duì)應(yīng)的則是客觀公共利益,即實(shí)際存在的公共利益??陀^公共利益相關(guān)度體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)問題或政策方案能夠產(chǎn)生的影響大小。一個(gè)社會(huì)問題或備選方案和公眾的利害關(guān)系是既定的,是一種客觀存在,屬于事實(shí)層面的事務(wù)。主觀公共利益則源于決策者等相關(guān)主體在決策中對(duì)公共利益建立的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià),具有主觀性。主觀公共利益和客觀公共利益之間可能會(huì)存在一定的差距,正是這一差距推動(dòng)了政策變遷,推動(dòng)政策變遷的初衷是為了實(shí)現(xiàn)更充分的公共利益,當(dāng)現(xiàn)有政策能夠?qū)崿F(xiàn)的公共利益低于實(shí)際能夠獲得的公共利益時(shí),政策就要發(fā)生變遷。因此,從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來說,政策變遷的過程也就是主觀公共利益不斷向客觀公共利益逼近的過程,即公共利益不斷增進(jìn)的過程。同時(shí),我們還可以得出結(jié)論:在信息較充分、知識(shí)較豐富、評(píng)估較科學(xué)的情況下,決策者對(duì)問題或方案的公益屬性的認(rèn)知結(jié)果,即主觀公共利益,與客觀公共利益的差距不會(huì)很大。也就是說,在理論上,客觀公共利益的客觀性決定了合乎理性和科學(xué)的主觀公共利益取值將在客觀公共利益取值的基線附近波動(dòng)。第二,評(píng)估工具通過影響決策者對(duì)公共利益的判斷進(jìn)而驅(qū)動(dòng)政策變遷,不同評(píng)估工具的選用會(huì)帶來不同的決策結(jié)果,選取更合適的評(píng)估工具能夠保證決策的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性,減小主觀公共利益和客觀公共利益間的差距。因此,評(píng)估工具的建設(shè)、選擇和評(píng)估對(duì)政策過程的有效運(yùn)行就顯得極為重要?;诖?,加強(qiáng)評(píng)估工具建設(shè)、合理選擇及運(yùn)用評(píng)估工具的組合策略是促進(jìn)決策科學(xué)的重要途徑。

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