劉靈輝，張迎新，邱曉艷

(電子科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 611730)

一、引言

長期以來，我國住房市場在供給、類型、地域等多方面存在結(jié)構(gòu)性失衡[1]，其中最突出的莫過于1998年住房制度改革帶來的“購售一只腿長、租賃一只腿短”的租售結(jié)構(gòu)性失衡[2]。通過對歷年《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)整理發(fā)現(xiàn)，2011—2020年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的房屋出租收入與商品房銷售收入之比的平均值僅為1.95%，且兩者之比在整體上呈現(xiàn)下降的趨勢，2020年下降到10年來最低水平，僅為1.34%。為構(gòu)建我國穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場供給長效機(jī)制，拓寬城市租賃住房建設(shè)渠道，增加租賃住房供應(yīng)，形成多主體供給、多渠道保障、租售并舉的住房體系，2017年8月，原國土資源部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》(以下簡稱《試點方案》)，決定在北京、鄭州、成都、肇慶等13個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的政策試點，并于2019年1月增加了福州等5個大中城市作為第二批試點城市。利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房(以下簡稱為集租房)，不僅有利于增加建設(shè)城市租賃住房的土地來源，而且有利于集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民以集體建設(shè)用地為紐帶涉足房地產(chǎn)業(yè)并分享土地由“農(nóng)入城”所帶來的增值收益，這對促進(jìn)居住民生保障和地利全社會共享具有重要意義[3]。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于集租房試點政策的研究較為薄弱，且主要集中于理論探討層面。首先，諸多研究從宏觀層面對試點政策進(jìn)行了多角度的解讀。如紀(jì)成旺[4]基于土地管理的視角，分析了試點政策的改革動因、路徑和主要內(nèi)容；田莉等[5]以城鄉(xiāng)二元土地制度為切入點，構(gòu)建了集體土地改革、租賃住房培育與城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的整體框架；劉靈輝等[6]指出試點政策開展面臨的困境，并提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施；吳克寧等[7]、郭永沛等[8]借助典型案例，以點帶面展開對該政策所面臨的問題與相應(yīng)對策的分析；呂萍等[9]、林超等[10]則對不同地區(qū)的試點政策進(jìn)行比較研究，指出不同地區(qū)政策執(zhí)行的異同及存在的問題，進(jìn)而提出對策建議。其次，一些學(xué)者探討了集租房的租金支付意愿與租金定價問題。如劉靈輝等[11]基于大學(xué)生群體的調(diào)研數(shù)據(jù)，實證了該群體關(guān)于集租房租金支付意愿的影響因素;湯磊等[12]基于經(jīng)典李嘉圖租金模型，構(gòu)建了租金定價模型；任家強(qiáng)等[13]基于討價還價博弈模型，確定了租金定價與風(fēng)險分擔(dān)的最優(yōu)納什均衡解。最后，在試點政策的效應(yīng)方面，多位學(xué)者進(jìn)行了理論探究，但迄今為止并未達(dá)成一致。一些學(xué)者持積極態(tài)度，如陳雪[14]認(rèn)為，社會資本的靈活性參與將改善出租房的經(jīng)營，更適合租賃市場發(fā)展；余亮亮等[15]認(rèn)為，試點政策是促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制建立的重要舉措。一些學(xué)者持消極態(tài)度，如田莉等[16]以北上廣深為例，發(fā)現(xiàn)土地財政的長期依賴以及扭曲的租售比導(dǎo)致試點政策的效果不盡人意；柴鐸等[17]基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與一般均衡理論構(gòu)建出“五聯(lián)動”模型，指出試點政策存在著正、負(fù)面效應(yīng)和最優(yōu)投入量區(qū)間，不能作為農(nóng)地改革的根本方向。

綜上所述，《試點方案》已出臺近5年，但當(dāng)前學(xué)界的相關(guān)研究仍然停留在對試點政策理論層面的概述與評價，缺乏對試點政策實證層面的研究，尤其是對有關(guān)試點政策效應(yīng)的科學(xué)客觀評估。故而，試點政策究竟能否順利實現(xiàn)政策目標(biāo)，能否成為助推住房租賃市場規(guī)模擴(kuò)大的關(guān)鍵舉措，未得到充分有力的經(jīng)驗證據(jù)支持。鑒于此，本文以市場供求理論為研究視角，構(gòu)建試點政策影響住房租賃市場規(guī)模的理論框架，并基于全國35個大中城市2013—2020年的面板數(shù)據(jù)，在驗證平行趨勢假設(shè)成立后，選擇適用于自然實驗的雙向固定效應(yīng)多期DID模型，對試點政策與住房租賃市場規(guī)模之間的因果關(guān)系進(jìn)行識別與推斷，探討試點政策效應(yīng)是否符合理論預(yù)期。

二、理論基礎(chǔ)和研究假設(shè)

在商品經(jīng)濟(jì)社會中，一切有價值的資源皆可以成為商品，資源的合理有效配置是通過市場活動中價格杠桿充分發(fā)揮作用來實現(xiàn)的，而價格又取決于商品的供求狀況。新古典供求理論強(qiáng)調(diào)：生產(chǎn)者決定供給量，為需求提供物質(zhì)基礎(chǔ)；消費者決定需求量，為供給提供動力條件。當(dāng)商品的需求量與供給量相等時，需求曲線與供給曲線的交點即是市場均衡點[18]，此時的資源配置便是最佳有效的狀態(tài)。根據(jù)市場供求理論，當(dāng)城市房地產(chǎn)市場租售失衡、租房價格上漲時，應(yīng)當(dāng)有更多的城鄉(xiāng)土地被用于租賃住房建設(shè)以緩解出租房源供不應(yīng)求的局面，然而，城市租賃房源的緊張局面并未得到緩解，其原因主要包括：第一，受法律制度的限制，城市建設(shè)用地來源渠道單一且程序復(fù)雜。1999年1月1日開始實施的《土地管理法》使得城市住宅建設(shè)用地只能依靠國有土地這一途徑，而集體土地要經(jīng)過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批、土地儲備與出讓等程序后，才能用于城市房地產(chǎn)開發(fā)，程序復(fù)雜且時間漫長。第二，城市建設(shè)用地指標(biāo)受制于自上而下的層層分解模式，呈現(xiàn)供不應(yīng)求的狀態(tài)。城市建設(shè)用地的指標(biāo)數(shù)量受到土地利用總體規(guī)劃嚴(yán)格的計劃管控，大多數(shù)城市對建設(shè)用地指標(biāo)的渴望程度有增無減，但無力突破指標(biāo)限定的土地開發(fā)數(shù)量，這在東部發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)表現(xiàn)尤為突出[19]。第三，土地財政依賴使得地方政府形成了“有用地指標(biāo)，就有發(fā)展空間，就有項目落地，才有稅收、財政收入和GDP增長”的邏輯思路，當(dāng)?shù)胤秸玫揭?guī)劃期內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)時，往往會將多數(shù)指標(biāo)分配給經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)[20]、利潤更高的商業(yè)房地產(chǎn)等項目建設(shè)。第四，開發(fā)商建造樓盤直接用于出租的意愿較低。開發(fā)商的目標(biāo)是盈利，然而，我國商品房用于出租的回報率為1%～2%[21]，遠(yuǎn)低于德國的3%～5%與日本的5%[22]。同時，商品房出租不僅使開發(fā)商陷入復(fù)雜的租賃關(guān)系，還將大幅拉長其投資回收周期。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的封閉性與城鄉(xiāng)人口雙向流動的矛盾將越來越突出[23]，人宅分離普遍存在，使得農(nóng)村宅基地的閑置浪費情況極為嚴(yán)重。然而，受法律政策的限制，進(jìn)城農(nóng)民難以將宅基地變?yōu)橘Y本并獲取經(jīng)濟(jì)收益。因此，集租房試點政策處于農(nóng)村土地制度改革和城鎮(zhèn)住房制度改革的交匯點，打破了城市住宅建設(shè)用地來源被國有土地壟斷的局面，使得集體建設(shè)用地能夠直接用于城市租賃住房開發(fā)，實施“只租不售”的模式，為符合條件的中低收入家庭提供了住房租賃服務(wù)的新渠道[24]。這既是農(nóng)村土地制度改革的巨大進(jìn)步，又有利于新型城鎮(zhèn)化大背景下住房供應(yīng)體系的完善[25]。具體表現(xiàn)在：第一，試點政策可以增加用于建設(shè)城鎮(zhèn)租賃住房的土地供應(yīng)范圍和數(shù)量，緩解城市建設(shè)用地指標(biāo)的緊張局面，有利于增加城鎮(zhèn)租賃房源的供給，保障城鎮(zhèn)住房租售市場平穩(wěn)健康發(fā)展；第二，試點政策為城市租賃住房建設(shè)提供了價格相對低廉的用地來源，并促進(jìn)社會資本參與住房租賃市場建設(shè)，進(jìn)而降低租賃住房開發(fā)安置成本、提高供給效率，降低住房租賃價格水平，產(chǎn)生普惠性社會效益[26]；第三，集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)法人、政府部門、金融機(jī)構(gòu)等多方主體都可以參與集租房項目開發(fā)，并形成合作機(jī)制共享利益分配；第四，集租房既不擠占城市建設(shè)用地指標(biāo)，又不涉及占用耕地，審批程序相對寬松與便捷。

綜上分析，城市住房租賃市場的供求關(guān)系變動情況如圖1所示，P為價格，Q為數(shù)量，D為需求曲線，S為供給曲線。最初的市場均衡點為E1，囿于城市的高房價，大量外來人口將住房需求由買房轉(zhuǎn)向租房(需求曲線由D1向右移動至D2)；然而，住房租賃市場的低利潤導(dǎo)致開發(fā)商參與的積極性低，且租賃住房的土地來源單一且匱乏，使得住房租賃市場發(fā)展緩慢(供給曲線S1未變化)，滯后于急劇擴(kuò)張的租房需求，導(dǎo)致高房租現(xiàn)象(新的市場均衡點E2)。試點政策落點于供給層面，致力于通過集租房供應(yīng)促進(jìn)城市住房租賃市場規(guī)模的擴(kuò)大，彌補(bǔ)市場上租賃房源的供給量不足(供給曲線由S1向右移動至S2)，由此緩解住房租賃市場的供給壓力，促使房租恢復(fù)至合理水平(新的市場均衡點E3)。基于此，提出研究假設(shè)：

集租房試點政策可以促進(jìn)城市住房租賃市場規(guī)模的擴(kuò)大。

圖1 城市住房租賃市場供求關(guān)系變動情況

三、研究設(shè)計

(一)模型設(shè)定

本文旨在評估集租房試點政策對住房租賃市場規(guī)模產(chǎn)生的政策效應(yīng)?？紤]到試點城市是中央政府在諸多大中城市中的主動選擇，可以將其視為一次自然實驗，試點城市作為處理組，其余城市作為控制組，以進(jìn)行對照。雙重差分法(DID)通過構(gòu)造差分估計量，利用處理組的前后變化減去控制組的前后變化，不僅能避免地區(qū)在政策試點前后不隨時間變化的異質(zhì)性，還可以剔除地區(qū)隨時間變化的增量，從而科學(xué)準(zhǔn)確地評估出“處理效應(yīng)”。

試點政策分別于2017年8月與2019年1月選擇兩批試點城市，處理組接受政策試點的時間不一致，標(biāo)準(zhǔn)DID難以應(yīng)用，故本文選擇多期DID(time-varying difference-in-differences，TV-DID)進(jìn)行政策效應(yīng)評估，多期DID模型如下：

Yit=α0+α1treati×reformit+∑βZ+ui+λt+εit

(1)

在模型(1)中，Yit為被解釋變量住房租賃市場規(guī)模，treati為政策分組虛擬變量(若為處理組，treati=1；若為控制組，treati=0)，reformit為政策實施時間虛擬變量(若為處理組政策實施后，reformit=1；否則，reformit=0)。Z為控制變量，ui代表城市固定效應(yīng)，控制各城市不隨時間變動的固有特性，λt代表年份固定效應(yīng)，控制各城市隨時間變動的共同趨勢，εit為誤差項。

(二)變量說明與數(shù)據(jù)來源

試點政策打開了集體建設(shè)用地直接進(jìn)入房地產(chǎn)租賃市場的大門，具有獨創(chuàng)性，在該政策試點之前，沒有官方政策許可下的集租房的項目運作，直接通過對比試點城市在試點前后集租房的市場規(guī)模，可能得出市場規(guī)模擴(kuò)大的結(jié)論，無法客觀反映出真實的政策效應(yīng)。此外，在不同試點城市之間，集租房項目的開工時間不同步、建設(shè)進(jìn)度不一致，導(dǎo)致相關(guān)數(shù)據(jù)難以有效收集且不具有參照性。因此，考慮到數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性與可獲得性，本文從城市住房租賃市場整體層面考慮，尋找市場份額的代理變量，分別建立絕對指標(biāo)與相對指標(biāo)對住房租賃市場規(guī)模進(jìn)行衡量，選取“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋出租收入”(萬元)與“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋出租收入占租售總收入比值”(下文簡稱為出租收入與出租收入占比)兩個指標(biāo)，主要基于以下兩方面的考慮：

其一，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)深度參與集租房項目開發(fā)建設(shè)。鑒于集體經(jīng)濟(jì)組織存在經(jīng)濟(jì)實力較弱、工程項目建設(shè)經(jīng)驗缺乏等局限，集租房項目大多秉持“多方參與、多主體建設(shè)”的發(fā)展方向，創(chuàng)新開發(fā)、建設(shè)和運營模式，通過聯(lián)營、入股等方式引入包括國有企業(yè)在內(nèi)的外部社會資本[26]。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)作為房地產(chǎn)市場的主體力量，在集租房建設(shè)過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。以北京市為例，作為集租房的主要試點城市之一，截至2019年1月，北京市已供應(yīng)集體建設(shè)用地約300hm2用于集租房建設(shè)[5]。根據(jù)北京市人民政府網(wǎng)站公布的集租房項目情況，2017—2020年，經(jīng)北京市政府批準(zhǔn)，豐臺區(qū)共選址11個集租房項目，是全市落實項目供地量最多的區(qū)，可為北京提供租賃住房約70萬m2，其中，除南苑鄉(xiāng)右安門村的集租房項目是集體經(jīng)濟(jì)組織自行開發(fā)外，其余集租房項目皆由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)，所涉及的規(guī)劃建設(shè)用地面積占比高達(dá)98.42%。

其二，除了集租房之外，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)還深度參與其他類型租賃住房的開發(fā)建設(shè)。為了實現(xiàn)“租售并舉”的目標(biāo)，試點城市大都多措并舉以籌集租賃住房建設(shè)所需的土地、增加城市租賃住房的供應(yīng)量。具體而言，主要舉措[2]包括：①利用新增用地建設(shè)租賃住房；②在新建商品住房項目中配建租賃住房；③將閑置和低效利用的工業(yè)廠房、商業(yè)辦公用房改為租賃住房；④鼓勵將個人和單位住房、城中村閑置房屋委托給專業(yè)的住房租賃企業(yè)統(tǒng)一管理、運營；⑤鼓勵企事業(yè)單位利用自有的非居住性質(zhì)國有建設(shè)用地新建租賃住房。這些項目均需房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在舊房拆除、場地平整、規(guī)劃設(shè)計、建筑裝潢、運營管理等方面發(fā)揮作用。

住房租賃市場規(guī)模的發(fā)展受到社會經(jīng)濟(jì)等多種因素的影響，本文參考已有研究成果并考慮數(shù)據(jù)的可獲得性[27-28]，選擇人均GDP(元)、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(元)、平均房價(元/m2)、房地產(chǎn)開發(fā)投資總額(億元)、常住人口規(guī)模(萬人)作為控制變量，分別反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民收入能力、住房購買可支付性、房地產(chǎn)發(fā)展資金、市場潛在需求等因素對住房租賃市場規(guī)模的影響，并利用地區(qū)消費者價格指數(shù)(CPI)對涉及貨幣金額的變量進(jìn)行消脹處理以避免貨幣貶值的干擾。此外，對出租收入與所有控制變量進(jìn)行對數(shù)處理，使各變量更趨向正態(tài)分布，并減弱異方差的影響。變量描述統(tǒng)計說明見表1。

表1 變量描述統(tǒng)計說明(N=280)

本文的被解釋變量數(shù)據(jù)來自《中國房地產(chǎn)統(tǒng)計年鑒》，該年鑒中只有35個大中城市的相關(guān)年度數(shù)據(jù)，其中，試點城市16個，非試點城市19個(1)16個試點城市是指：2017年的北京、上海、廣州、成都、杭州、武漢、鄭州、南京、沈陽、合肥、廈門；2019年的?？?、福州、南昌、貴陽、青島。19個非試點城市是指：2017年的深圳、重慶、西安、長沙、南寧、天津、昆明、哈爾濱、長春、蘭州、濟(jì)南、寧波、石家莊、太原、大連；2019年的西寧、銀川、呼和浩特、烏魯木齊。。這些城市在地理位置、自然資源以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面都存在較大的差異，具有一定的代表性。因此，結(jié)合政策試點時間，本文將研究范圍設(shè)定為35個大中城市2013—2020年共計280個樣本?？刂谱兞繑?shù)據(jù)分別來自萬得(Wind)數(shù)據(jù)庫、國泰安(CSMAR)數(shù)據(jù)庫、《中國房地產(chǎn)統(tǒng)計年鑒》、《中國城市統(tǒng)計年鑒》、各省(自治區(qū)、直轄市)的統(tǒng)計年鑒以及各城市的統(tǒng)計年鑒。

四、實證結(jié)果分析

(一)平行趨勢假設(shè)檢驗

應(yīng)用多期DID模型的一個隱含前提是平行趨勢假設(shè)，即處理組與控制組在政策試點前的變化趨勢應(yīng)該大致相同，DID模型允許兩組存在差異，但要求該類差異不因時而變，那么經(jīng)過兩次差分后得到的估計量就可以忽略這種固有差異的干擾，從而科學(xué)地評估出試點政策的凈效應(yīng)。圖2展示了2013—2020年處理組與控制組的出租收入絕對值的變化趨勢，其從絕對市場規(guī)模層面反映了城市住房租賃市場規(guī)模的演化(2)由于存在2017年、2019年兩批試點城市，為對處理組與控制組政策試點前后的情況進(jìn)行對比，此處將2019年的試點城市予以剔除。。在2017年之前，兩組的差異在時間上大致保持著較為固定的變化趨勢，未產(chǎn)生劇烈變動。在2017年之后，2017—2018年兩組之間的原有差異趨勢幾乎保持不變，而2019—2020年間處理組的出租收入出現(xiàn)下降、控制組的出租收入則持續(xù)上升。處理組在政策試點后并未拉開與控制組在出租收入上的差距，反而有所縮小。據(jù)此推測，該試點政策可能對試點城市的住房租賃市場規(guī)模并未產(chǎn)生顯著的擴(kuò)大效應(yīng)。

繪圖方法雖直觀但比較粗糙，僅憑借肉眼判斷處理組和控制組是否存在顯著差異有失嚴(yán)謹(jǐn)。因此，需要進(jìn)一步在統(tǒng)計學(xué)意義上客觀判斷兩組的差異是否存在顯著變化。本文參考Xu等[29]與James等[30]的研究，應(yīng)用事件研究法進(jìn)行考察，檢驗兩組在政策試點前是否滿足平行趨勢。在模型(1)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建平行趨勢檢驗?zāi)Ｐ?2)：

(2)

yearitj是年份虛擬變量，若城市i在2017—2020年進(jìn)行了政策試點，第t年就為城市i政策試點之前或之后的第j年(政策試點當(dāng)年j=0)，此時，yearitj取值為1，否則為0。其系數(shù)(β-6—β3)衡量了政策試點前6年與試點后3年處理組與控制組的差異顯著程度，為避免多重共線性問題，將政策試點的前一年(β-1)剔除以作為參照。若政策試點前其系數(shù)(β-6—β-2)并不顯著，則說明滿足平行趨勢假設(shè)。

圖2 處理組與控制組住房租賃市場規(guī)模的時間變化趨勢圖

根據(jù)回歸結(jié)果，繪制yearitj系數(shù)的時間趨勢圖(圖3、圖4)，以反映處理組與控制組的住房租賃市場規(guī)模隨時間而變的差異。其中展示了系數(shù)(β-6—β3)的數(shù)值與95%置信區(qū)間，橫軸代表了j?？梢钥闯?，被解釋變量出租收入與出租收入占比在政策試點之前的系數(shù)(β-6—β-2)變化并沒有呈現(xiàn)明顯的規(guī)律，且其95%置信區(qū)間都包含了0，表明在5%的顯著性水平上，兩組在政策試點前確實沒有產(chǎn)生明顯差異，平行趨勢假設(shè)得到驗證。此外，政策試點當(dāng)年及之后的系數(shù)(β0—β3)依然并未顯著地異于0，暗示了試點政策的動態(tài)效應(yīng)可能不存在。

圖3 平行趨勢檢驗結(jié)果(出租收入)

圖4 平行趨勢檢驗結(jié)果(出租收入占比)

(二)基準(zhǔn)回歸結(jié)果分析

在驗證平行趨勢假設(shè)后，可以認(rèn)為選用多期DID模型評估試點政策對住房租賃市場規(guī)模的影響是合適的。表2是多期DID模型的基準(zhǔn)回歸結(jié)果，列(1)與列(2)是出租收入，列(3)與列(4)是出租收入占比。采取逐步回歸法進(jìn)行結(jié)果估計，在列(1)與列(3)未加入控制變量時，反映試點政策效應(yīng)的交互項treat×reform的系數(shù)都不顯著，在列(2)與列(4)加入控制變量后，其系數(shù)依然不顯著，這意味著研究假設(shè)不成立，且結(jié)果具有一定穩(wěn)健性?？偟膩砜矗趯赡苡绊懽》孔赓U市場規(guī)模的若干重要因素進(jìn)行控制、并考慮了城市異質(zhì)特性與時間趨勢沖擊后，試點政策對住房租賃市場規(guī)模并未產(chǎn)生顯著的擴(kuò)大效應(yīng)，即此次試點政策并未促進(jìn)住房租賃市場發(fā)展壯大。從理論上看，雖然試點政策可以通過構(gòu)建多渠道住房供給機(jī)制，進(jìn)而擴(kuò)大住房租賃市場規(guī)模[26]，但是由于建設(shè)主體的多方面問題，政策供給出現(xiàn)了失靈現(xiàn)象，即試點政策并未在試點城市掀起集租房建設(shè)的浪潮[16]。這也說明，試點政策的具體效應(yīng)不應(yīng)僅停留在理論層面的應(yīng)然性分析之上，更應(yīng)通過嚴(yán)謹(jǐn)客觀的計量模型對試點政策的實際效應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格檢驗，從而為試點政策的評估與分析提供具有說服力的經(jīng)驗證據(jù)支持。

表2 基準(zhǔn)回歸結(jié)果(N=280)

作為致力于實現(xiàn)房地產(chǎn)市場“租售并舉”的改革舉措，試點政策對住房租賃市場規(guī)模的擴(kuò)大并未產(chǎn)生顯著的促進(jìn)效應(yīng)。雖然一個可能的解釋是集租房項目從準(zhǔn)備啟動到招標(biāo)批復(fù)，再到樓盤建成且裝修完畢達(dá)到對外出租的條件，需經(jīng)歷一個較長的周期，如此便導(dǎo)致該試點政策的效應(yīng)難以在短期內(nèi)得到充分顯現(xiàn)。但是在本文的觀察期內(nèi)，試點政策已經(jīng)實施3年有余，如果政策足夠具有成效，理應(yīng)產(chǎn)生一定效應(yīng)，即使這個效應(yīng)僅具有統(tǒng)計顯著性而不具有經(jīng)濟(jì)顯著性。此外，簡單地將政策效應(yīng)不顯著的原因歸咎于短期內(nèi)政策效應(yīng)的難以彰顯有失嚴(yán)謹(jǐn)，因此，本文進(jìn)一步對試點城市的政策運行狀況進(jìn)行了考察，以探究政策效應(yīng)不顯著的深層次原因。

研究發(fā)現(xiàn)，一方面，不同城市集租房項目的運行進(jìn)度存在較大差異性。大多數(shù)城市進(jìn)展緩慢，僅北京、福州等部分城市取得顯著進(jìn)展[31]。2018年，北京市的項目建設(shè)面積占18個試點城市建設(shè)總量的2/3，其他城市的試點項目則進(jìn)展緩慢[16]。另一方面，雖然有一些集租房項目在樣本觀察期內(nèi)已經(jīng)完成并投入住房租賃市場，但仍有一些試點地區(qū)的集租房項目尚未開工甚至完全停滯。例如，因缺乏配套政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境下行、新城規(guī)劃不斷優(yōu)化、缺乏建設(shè)資金等問題，成都市金堂縣集租房試點項目推進(jìn)不順，至2021 年3月仍未實施建設(shè)[32]。同時，試點政策雖然一定程度上避免了法律制度限制以及用地指標(biāo)供不應(yīng)求的問題，但仍然存在以下問題：①在地方政府對土地財政深度依賴的背景下，試點政策勢必影響到地方政府在土地一級市場上的壟斷地位，從而沖擊地方政府的土地出讓收益。因此，地方政府出于財政收入考慮，推動試點政策的動力不大。②在房價租售比的高度扭曲背景下，集租房項目的投資回報周期過長，在J縣BG鎮(zhèn) WWG社區(qū)計劃修建的一個集租房項目，經(jīng)測算，在考慮空置率以及扣除物業(yè)運營管理費用后，投資回收期竟然高達(dá)101.48年[6]。同時，集租房項目開發(fā)建設(shè)期間面臨來自政策、市場、建設(shè)以及財務(wù)等各類風(fēng)險，從而減少了開發(fā)商的盈利機(jī)會。因此，開發(fā)商出于成本收益考慮，投資集租房項目的內(nèi)在動力不足。

(三)穩(wěn)健性檢驗

雖然本文在基準(zhǔn)回歸結(jié)果分析中通過逐步回歸法初步驗證了基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，但仍然可能存在各類干擾因素影響政策效應(yīng)的準(zhǔn)確估計。為此，本文著重從以下五方面進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗，并采用聚類在城市層面的穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤：①替換被解釋變量(表3列(1)—(2))。僅從住房租賃收入層面對住房租賃市場規(guī)模進(jìn)行衡量較為片面，故從住房租賃面積層面，選擇“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋出租面積”(m2)與“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)房屋出租面積占租售總面積比值”(下文簡稱為出租面積與出租面積占比)對住房租賃市場規(guī)模進(jìn)行衡量。②優(yōu)化樣本選擇(表3列(3)—(4))。北京與上海的部分地區(qū)在2011年便開始相關(guān)試點政策的早期探索，與其他城市存在較大差異，故而將其從處理組內(nèi)剔除。③考慮同期政策(表3列(5)—(6))。城市住房市場限購政策的同時進(jìn)行，可能對本文所關(guān)注的政策效應(yīng)存在干擾，故而將該政策(若某城市于某年開始執(zhí)行限購政策，則該年后其賦值為1；否則為0)這個二元變量納入控制變量。④房租異質(zhì)性分組(表4列(1)—(4))。不同城市住房租金存在巨大差異，一方面可能影響城市租房需求進(jìn)而影響城市住房租賃市場規(guī)模，另一方面影響住房租賃收入衡量住房租賃市場規(guī)模的準(zhǔn)確性，故而，依據(jù)房租水平(3)限于部分城市2017年之前的房租數(shù)據(jù)缺失，本文采用各城市2017—2020年房租(元/m2)的平均值作為該城市的房租水平。的平均值將其分為高低兩組。⑤地區(qū)異質(zhì)性分組(表4列(5)—(8))。我國東中西部地區(qū)(4)結(jié)合國家發(fā)改委對東中西部地區(qū)劃分的政策層面解釋，將北京、上海、廣州、杭州、南京、沈陽、廈門、深圳、青島、天津、福州、濟(jì)南、寧波、大連、石家莊、?？诮缍闁|部地區(qū)，其余城市皆為中西部地區(qū)。存在較大的社會經(jīng)濟(jì)差異，城市所處的地區(qū)差異性也可能對住房市場規(guī)模產(chǎn)生干擾，故將城市分為東部與中西部地區(qū)兩組。綜合表3與表4的結(jié)果，交互項treat×reform的系數(shù)都不顯著，這進(jìn)一步表明即使從多方面考慮穩(wěn)健性檢驗后，基準(zhǔn)回歸結(jié)果依然可靠穩(wěn)定，由此可以驗證集租房試點政策對住房租賃市場規(guī)模的擴(kuò)大確實并未產(chǎn)生顯著促進(jìn)效應(yīng)。

表3 穩(wěn)健性檢驗①—③

表4 穩(wěn)健性檢驗④—⑤

五、結(jié)論與對策

本文以市場供求理論為視角，構(gòu)建了集租房試點政策影響住房租賃市場規(guī)模的理論框架，針對中央選取的兩批次政策試點城市，在驗證了平行趨勢假設(shè)后，選擇適用于自然實驗的雙向固定效應(yīng)多期DID模型評估該試點政策是否促進(jìn)了住房租賃市場規(guī)模的擴(kuò)大，并從多層面進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗，以確保研究結(jié)論的可靠與穩(wěn)定。研究發(fā)現(xiàn)，自2017年集租房試點政策執(zhí)行以來，相對于未試點城市，試點城市的住房租賃市場規(guī)模并未出現(xiàn)顯著擴(kuò)大的現(xiàn)象，即試點政策的政策效應(yīng)不顯著。以此來看，單獨憑借集租房試點政策來促進(jìn)住房租賃市場規(guī)模擴(kuò)大、實現(xiàn)“租售并舉”的目標(biāo)并不現(xiàn)實。為構(gòu)建高水平與高質(zhì)量的住房租賃市場，在政策效應(yīng)評估的基礎(chǔ)上，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，提出促進(jìn)我國住房租賃市場發(fā)展的針對性對策建議。

(一)建立與“租售同權(quán)”相配套的法律政策體系，以“租售同權(quán)”促進(jìn)“租售并舉”

“租售同權(quán)”淡化了居住者對房屋產(chǎn)權(quán)的擁有與否，無論是租房者還是買房者均可享受房屋帶來的一切附帶衍生權(quán)利[33]。為保障該舉措的順利推進(jìn)，亟須加強(qiáng)立法，構(gòu)建相配套的法律政策體系。首先，加快“租售同權(quán)”的立法進(jìn)程，夯實住房租賃市場的法律制度基礎(chǔ)。歐美發(fā)達(dá)國家對于法律規(guī)范極為重視，如德國實施的全民戶籍注冊制度，符合條件的租房者即可在居住地完成戶籍注冊，并據(jù)此享受均等化的公共服務(wù)[34]。因此，需加快推進(jìn)“租售同權(quán)”涉及的戶籍制度、公共服務(wù)等多層次的立法任務(wù)。其次，落實“租售同權(quán)”的承租人權(quán)益保障體系，推動“同權(quán)”建設(shè)?！白馐弁瑱?quán)”的本質(zhì)就是“同城同權(quán)”，即在同一個城市范圍、同一區(qū)域范圍內(nèi)，租房者和買房者享受同等的社會公共服務(wù)待遇，而不因沒有房屋產(chǎn)權(quán)受到歧視。故而，應(yīng)當(dāng)從區(qū)(市、縣)級政府入手，制定“租售同權(quán)”可落地、可操作的實施細(xì)則。最后，根據(jù)卡爾多—?？怂剐蕵?biāo)準(zhǔn)，在確保租房者租房期間享有合法權(quán)益的同時[35]，應(yīng)當(dāng)避免損及買房者的合法權(quán)益，或者至少使買房者的利益受損額能夠得到合理的彌補(bǔ)，以避免誘發(fā)多元主體之間的利益沖突。

(二)堅持多主體供給和多渠道保障的原則，加大力度培育住房租賃市場

多主體供給與多渠道保障是當(dāng)前我國住房租賃市場改革的重要發(fā)展方向，是從“供給側(cè)”解決租賃住房供給受限的關(guān)鍵所在。首先，兼顧盤活城市存量的租賃住房房源與加大租賃住房的增量建設(shè)，發(fā)展多種形態(tài)的租賃住房。一是“開源”，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入租賃住房市場，緩解城市住宅建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的局面；房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)要提高租賃住房開發(fā)速度，從投資、改建、交易和運營四個階段落實政策[1]。二是“節(jié)流”，整合并盤活城市現(xiàn)有的閑置的、分散的、碎片化的租賃住房房源，減少房源浪費，拓展存量住房的利用效益。其次，鼓勵引導(dǎo)社會資本進(jìn)入住房租賃市場，建立多主體供給的住房租賃市場體系。多數(shù)歐美國家在秉承市場優(yōu)先的住房租賃市場政策下，引入開發(fā)商等社會市場主體參與租賃住房建設(shè)運營。因此，應(yīng)通過減稅、補(bǔ)貼等形式鼓勵有意愿、有能力的市場和社會主體參與城市租賃住房建設(shè)。最后，突破單一的建設(shè)運營模式，開創(chuàng)協(xié)同合作的租賃住房供給新模式。政府應(yīng)根據(jù)租賃住房建設(shè)項目的特點和需求，通過PPP、BOT等公私合營的形式與各類社會組織合作，為住房租賃市場發(fā)展提供更可靠的資金保障和更可持續(xù)的運營管理模式。

(三)將住房租賃市場發(fā)展情況納入政府績效考核，提高政府執(zhí)行和監(jiān)管效率

住房租賃市場在我國整個住房市場體系中處于弱勢地位，為了扭轉(zhuǎn)“租售失衡”的跛足局面，政府作為住房市場的引導(dǎo)者和調(diào)節(jié)者理應(yīng)承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。因此，將住房租賃市場的發(fā)展成效、“租售并舉”住房體系的建設(shè)情況與政府績效相掛鉤，能有效激發(fā)政府建設(shè)住房租賃市場的積極性和動力。首先，將住房市場租售平衡度情況納入政府績效考核指標(biāo)。歐美發(fā)達(dá)國家的租賃型住房建造和提供多基于住房租賃市場的行業(yè)信息，以“房價收入比”“房租收入比”“租售比”作為衡量和調(diào)控住房租賃市場發(fā)展規(guī)模的基礎(chǔ)[5]。因此，可設(shè)立一定的指標(biāo)作為考核地區(qū)住房市場租售平衡程度的標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)政府在住房租賃市場上的發(fā)力方向，決定政府的調(diào)控方式和手段。其次，應(yīng)采取目標(biāo)責(zé)任考核的方式，分階段、分地區(qū)對地方政府的指標(biāo)完成情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督。對于完成情況優(yōu)良的地區(qū)，在財政補(bǔ)貼、用地指標(biāo)等方面予以獎勵，以激勵該類地區(qū)更好地發(fā)展住房租賃市場；對于完成情況較差的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)采取掛牌督辦的方式要求地方政府限期完成目標(biāo)任務(wù)，避免該類地區(qū)成為住房租賃市場發(fā)展的“洼地”。

(四)培育專業(yè)住房租賃機(jī)構(gòu)，提高住房租賃市場的管理與運營能力

為了促進(jìn)住房租賃市場的可持續(xù)發(fā)展，改變住房租賃市場的碎片化、分散化、個體化經(jīng)營局面是重要一環(huán)。首先，發(fā)展專業(yè)化的住房租賃機(jī)構(gòu)，提高住房租賃市場的規(guī)范化程度。住房租賃市場發(fā)展到一定階段，必然需要大量機(jī)構(gòu)化的租賃平臺以保證市場的專業(yè)性和規(guī)范化[36]。故而，政府應(yīng)在大力支持現(xiàn)有的專業(yè)化住房租賃機(jī)構(gòu)發(fā)展的同時，積極培育和鼓勵有意愿、有能力的企業(yè)成為新的專業(yè)住房租賃機(jī)構(gòu)，提升市場主體的有效競爭水平和規(guī)?；?jīng)營水平，為住房租賃市場提供更加規(guī)范、更加專業(yè)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。其次，完善租賃住房登記備案制度，加強(qiáng)對租賃住房的統(tǒng)一管理。當(dāng)前住房租賃市場存在的房源信息分散化、零碎化以及碎片化問題嚴(yán)重制約了政府對住房租賃市場發(fā)展態(tài)勢的掌握。因而，應(yīng)確定一個專門的管理部門，由其統(tǒng)籌住房租賃市場房源的登記備案工作，加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)作，以提高其對住房租賃登記備案工作的管理和運行效率。最后，政府可借機(jī)打造一個科學(xué)高效的住房租賃運營平臺，將大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)運用到平臺之中，實現(xiàn)將租賃房源與租賃機(jī)構(gòu)的信息一體化，突破住房租賃市場現(xiàn)有分散與割裂的狀態(tài)。

(五)通過財政補(bǔ)貼，構(gòu)建住房租賃互惠互利的市場參與體系

財政補(bǔ)貼是歐美發(fā)達(dá)國家扶持住房租賃市場的基本策略，因國情不同，各國在補(bǔ)貼對象和補(bǔ)貼方式上存在一定差異。美國聯(lián)邦政府不僅采取打包補(bǔ)貼、免稅住房債券和住房信托基金等多種財政補(bǔ)貼形式為地方政府提供直接補(bǔ)貼，還通過發(fā)放租房券向低收入群體提供間接補(bǔ)貼。因此，我國應(yīng)針對不同對象實施靈活的、可操作的租賃住房財政補(bǔ)貼形式。一是給予租房者補(bǔ)貼。鑒于大多數(shù)租房群體是社會中低收入群體，政府應(yīng)完善租賃住房補(bǔ)貼政策，對租房者采取直接或間接的補(bǔ)貼，使租房支出占家庭收入的比例控制在合理的范圍之內(nèi)。如加拿大，按照房屋租金支出不高于家庭收入的30%來核算，每年約有30%～50%的合作社居民領(lǐng)到政府補(bǔ)貼[37]。通過財政補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)，使租房者站在理性人的角度核算出租房的經(jīng)濟(jì)合理性，逐漸轉(zhuǎn)變住房消費觀念。二是對租賃住房的房源提供者予以補(bǔ)貼。英國政府為鼓勵個人或者機(jī)構(gòu)買房用于出租出臺了多項優(yōu)惠措施,如抵押貸款政府貼息、收入稅抵扣、房產(chǎn)稅減免[21]。因此，為調(diào)動各方力量參與租賃住房開發(fā)建設(shè)的積極性，應(yīng)通過減(免)稅、補(bǔ)貼等方式提升租賃房源供給者和運營者的盈利能力，推動租賃住房的可持續(xù)供給。

(六)規(guī)范住房租賃合同，保障承租人的權(quán)益

雖然《房地產(chǎn)管理法》對出租人與承租人的交易行為進(jìn)行了明確規(guī)定，但由于黑中介的存在和法律指向的不精準(zhǔn)，租賃合同難以產(chǎn)生真正的權(quán)益保障效果。針對出租人與承租人在經(jīng)濟(jì)實力、合同利益和市場地位等方面的不對等性，發(fā)達(dá)國家基本上都擬定了詳細(xì)的法律，界定了雙方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系[22]。因此，應(yīng)提高住房租賃合同的規(guī)范程度，切實保障租售雙方的合法權(quán)益。一是合同內(nèi)容的規(guī)范。其中最核心的是租金控制，可借鑒德國的“租金明鏡”政策，通過該政策顯示出某地某時期內(nèi)的住房租金參照表，出租人可據(jù)此確定出租價格，租房者可據(jù)此判斷房屋租金是否處于合理區(qū)間[34]，進(jìn)而通過締結(jié)租賃契約保障租賃雙方的利益。二是合同效力的規(guī)范?！睹穹ǖ洹返?25條規(guī)定，“租賃物在承租人按照租賃合同占有期限內(nèi)發(fā)生所有權(quán)變動的，不影響租賃合同的效力”，這相當(dāng)于重申了“買賣不破租賃”的制度[38]。故在租賃合同有效期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)保障承租人的合法權(quán)益。三是違約行為的處置。諸多違約行為處于法律灰色地帶而讓利益受損者有苦難言，因此，需在租賃合同中明確相關(guān)的違約定義和表現(xiàn)形式，這不僅能防止無章可循而導(dǎo)致的不公平問題，還能加強(qiáng)對房屋租賃合同的監(jiān)督力度。

致謝：感謝電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院康博浩為文章前期數(shù)據(jù)收集整理付出的辛勞，以及匿名審稿人給予的指點，文責(zé)自負(fù)。