易家林，歐名豪,2,3，郭杰,2,3*

(1. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 土地管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2. 農(nóng)村土地資源利用與整治國家地方聯(lián)合工程研究中心，江蘇 南京 210095；3. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 中國資源環(huán)境與發(fā)展研究院，江蘇 南京 210095)

一、引言

黨的十九大報(bào)告指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，并要求踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，建設(shè)美麗中國。國土空間是美麗中國建設(shè)的載體，美麗中國需要通過協(xié)調(diào)國土空間開發(fā)保護(hù)關(guān)系來實(shí)現(xiàn)[1]。隨著我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而這一主要矛盾的重要方面便是人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，廣大人民群眾熱切期盼加快提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量[2]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的矛盾日益突出，國土空間規(guī)劃是解決這一問題的關(guān)鍵舉措。我國空間規(guī)劃體系存在類型多樣、內(nèi)容重疊沖突、審批程序復(fù)雜、規(guī)劃修訂頻繁、規(guī)劃實(shí)施困難等問題，導(dǎo)致國土空間發(fā)展不平衡、生態(tài)環(huán)境惡化、資源約束收緊、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)[3]。建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，是生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，也是實(shí)現(xiàn)國土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。

2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，自然資源部的組建為建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系奠定了政治基礎(chǔ)，為破解“九龍治水”的規(guī)劃管理困境提供了平臺(tái)支撐。2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》的發(fā)布標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”正式確立，“多規(guī)合一”最終走向?qū)嵤╇A段，這有利于在頂層設(shè)計(jì)上為國土空間結(jié)構(gòu)失衡、空間破碎、功能失調(diào)、利用效率低下等現(xiàn)實(shí)問題提供解決之道。國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)?！岸嘁?guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系應(yīng)使主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃各取所長、各補(bǔ)其短、相得益彰，力爭形成相互引領(lǐng)、相互合作和相互監(jiān)督的新格局[4]。這為各規(guī)劃學(xué)科與規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展提供了難得的機(jī)遇，但也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。關(guān)于國土空間規(guī)劃與現(xiàn)有空間規(guī)劃的關(guān)系就產(chǎn)生了諸多理念上的矛盾，從學(xué)科上來看，相關(guān)學(xué)者認(rèn)為國土空間規(guī)劃取代了土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，因此認(rèn)為土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃再無用武之地，并建議將城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科改名為國土空間規(guī)劃。這是虛無主義的表現(xiàn)，割裂了學(xué)科發(fā)展的歷史延續(xù)性，忽視了學(xué)科原理的客觀性。當(dāng)然不能否定的是，規(guī)劃理論與實(shí)踐應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)、自我更新。從規(guī)劃實(shí)踐上來看，是以城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，還是以主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)構(gòu)建國土空間規(guī)劃存在著學(xué)術(shù)上的爭論。更有甚者，在當(dāng)前國內(nèi)學(xué)術(shù)界與規(guī)劃行業(yè)內(nèi)還存在一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即認(rèn)為“多規(guī)合一”了，土地利用規(guī)劃不存在了，再談土地利用規(guī)劃是立場(chǎng)不正確的。

國土空間規(guī)劃體系的建立并不意味著其他各類規(guī)劃的“謝幕”[4]，而是要對(duì)包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃在內(nèi)的空間規(guī)劃進(jìn)行揚(yáng)棄。面對(duì)土地的稀缺性與土地利用的競爭性，借助土地利用規(guī)劃來優(yōu)化配置土地資源是世界各國的通用做法。聯(lián)合國糧農(nóng)組織就一直致力于發(fā)展適用于發(fā)展中國家的土地利用規(guī)劃的方法與指南。日本的國土利用規(guī)劃的規(guī)劃意圖更多依賴土地利用基本規(guī)劃來表達(dá)[5]，土地利用基本規(guī)劃的地域分區(qū)與各單項(xiàng)規(guī)劃土地用途規(guī)定構(gòu)成了土地利用總體安排。以綜合開發(fā)利用、保護(hù)國土空間為目的的韓國國土建設(shè)綜合規(guī)劃，同樣需要由土地利用基本規(guī)劃和土地利用施行規(guī)劃來落實(shí)。德國的土地利用規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃是空間規(guī)劃體系中的重要組成部分。事實(shí)上，進(jìn)入國土空間規(guī)劃時(shí)代，土地利用規(guī)劃作為一種法定的規(guī)劃類型的確已不存在，但土地利用規(guī)劃學(xué)科并沒有憑空消失，其指導(dǎo)的土地利用規(guī)劃實(shí)踐仍然存在并不斷發(fā)展。土地利用規(guī)劃在本輪國土空間規(guī)劃實(shí)踐中應(yīng)該處于怎樣的地位，發(fā)揮怎樣的作用，這方面討論甚少。只有回答了土地利用規(guī)劃的歷史貢獻(xiàn)是什么、土地利用規(guī)劃發(fā)生作用的條件是否仍然存在，才能夠明確土地利用規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的有機(jī)聯(lián)系，以及土地利用規(guī)劃如何促進(jìn)新的統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新與發(fā)展，進(jìn)而為社會(huì)主義國土管理事業(yè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

二、我國土地利用規(guī)劃的歷史貢獻(xiàn)

1986年國家土地管理局成立，我國土地管理工作進(jìn)入集中統(tǒng)一管理階段。同年，《土地管理法》頒布，要求“各級(jí)人民政府要編制土地利用總體規(guī)劃”。1987年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展土地利用總體規(guī)劃的通知》，但直到 1993年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(草案)》才批準(zhǔn)實(shí)施。這是我國的第一部土地利用總體規(guī)劃，盡管規(guī)劃未得到有效實(shí)施，但貴在理論與方法的探索以及經(jīng)驗(yàn)積累。針對(duì)耕地面積銳減與土地粗放利用的問題，1997年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，繼1997年5月國家土地管理局規(guī)定在全國范圍內(nèi)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地一年之后，1998年3月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的文件直至《土地管理法》修訂完成。修訂后的《土地管理法》規(guī)定實(shí)施土地用途管制制度，加強(qiáng)了土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威地位，土地規(guī)劃成了土地管理工作的龍頭。1999年《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(1997—2010)》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，這一輪規(guī)劃實(shí)踐基本奠定了我國土地利用規(guī)劃的總體框架、基本邏輯與主要內(nèi)容。2008年8月，面向“歷史性、危機(jī)性和戰(zhàn)略性”要求的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020)》獲得批準(zhǔn)通過，新一輪的土地利用總體規(guī)劃在上一輪規(guī)劃的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了諸多創(chuàng)新，比如設(shè)置約束性與預(yù)期性指標(biāo)體系、實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制與落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制制度、加強(qiáng)國土綜合整治以及土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。三輪土地利用總體規(guī)劃的實(shí)踐探索，促進(jìn)了我國規(guī)劃事業(yè)的長足發(fā)展，為資源環(huán)境的保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展作出了突出的貢獻(xiàn)。

(一)構(gòu)建五級(jí)三類的規(guī)劃體系

經(jīng)過理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展，我國形成了五級(jí)三類的土地利用規(guī)劃體系，即縱向上形成了國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)總共五級(jí)土地利用總體規(guī)劃，橫向上則由總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃三類構(gòu)成。土地利用總體規(guī)劃是對(duì)區(qū)域內(nèi)全部土地資源的開發(fā)、利用、保護(hù)與整治的總體安排與戰(zhàn)略部署，事關(guān)地區(qū)與國家的整體利益。各級(jí)政府的規(guī)劃權(quán)力來自上級(jí)政府的授權(quán)，各級(jí)規(guī)劃必須依據(jù)上級(jí)規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)來制定本級(jí)規(guī)劃方案。專項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)特定的土地利用問題的組織安排，是實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃目標(biāo)的專項(xiàng)方案與深化策略。各地廣泛開展了基本農(nóng)田保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等專項(xiàng)規(guī)劃[6]。雖然詳細(xì)規(guī)劃的編制在理論與實(shí)踐中被相應(yīng)探討過[7]，但是在現(xiàn)實(shí)中總體上處于缺位的狀態(tài)。國土空間規(guī)劃的五級(jí)三類的體系設(shè)計(jì)既與我國現(xiàn)有的行政體制相符，也順應(yīng)了復(fù)雜的國土資源客體的管理需求。這必然離不開土地利用規(guī)劃體系在多年實(shí)踐中所取得的成功經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)，這是土地利用規(guī)劃實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)與歷史貢獻(xiàn)。

(二)形成底線管控的規(guī)劃邏輯

面對(duì)我國人多地少的國情以及多次房地產(chǎn)、開發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮與耕地銳減高潮的現(xiàn)實(shí)，我國土地利用規(guī)劃制度建立伊始就立足于保護(hù)耕地資源，保障糧食安全，這種保護(hù)意圖是基于底線管控的邏輯而實(shí)現(xiàn)的。規(guī)劃底線體現(xiàn)在18億畝耕地紅線不能突破，以及對(duì)逐年下達(dá)的用地指標(biāo)體系的嚴(yán)格遵循，也體現(xiàn)在對(duì)重要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的嚴(yán)格劃定與保護(hù)。為了保障規(guī)劃底線不被突破，上級(jí)政府通過掌握規(guī)劃審批權(quán)來檢查規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)的上下一致性，土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)通過層層分解來強(qiáng)化自上而下的管制。土地利用規(guī)劃通過一系列的中長期的約束性與預(yù)期性規(guī)劃指標(biāo)體系與短期的土地年度計(jì)劃體系，運(yùn)用相互配合的規(guī)劃邏輯來保障糧食安全的底線。在規(guī)劃的實(shí)踐中，計(jì)劃“超越”規(guī)劃的現(xiàn)象以及指標(biāo)規(guī)劃存在的內(nèi)在難題[8-9]導(dǎo)致土地利用規(guī)劃遭到諸多批評(píng)，但是底線管控的規(guī)劃邏輯應(yīng)該被國土空間規(guī)劃批判性繼承，特別是在生態(tài)文明建設(shè)的要求下，規(guī)劃底線需要轉(zhuǎn)向糧食安全與生態(tài)安全并重。同時(shí)，基于指標(biāo)體系傳導(dǎo)的規(guī)劃思路也應(yīng)該在國土空間規(guī)劃中得以繼承[10-12]，重要保護(hù)空間從基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)拓展為永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線與生態(tài)保護(hù)紅線。

(三)塑造科學(xué)精細(xì)的規(guī)劃模式

三輪土地利用總體規(guī)劃的實(shí)踐探索塑造了追求科學(xué)化與精細(xì)化的土地利用規(guī)劃模式。一則在于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的精細(xì)化。土地普查掌握的高精度的、全覆蓋的、長時(shí)序的空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為土地利用規(guī)劃的科學(xué)開展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。土地利用規(guī)劃精確到圖斑的做法，得益于精細(xì)數(shù)據(jù)的保障，這也保證了規(guī)劃實(shí)施的精確性與嚴(yán)謹(jǐn)性。二則在于專題研究的基礎(chǔ)性。土地利用總體規(guī)劃編制基本都會(huì)開展土地利用現(xiàn)狀分析、土地適宜性評(píng)價(jià)、土地生產(chǎn)潛力預(yù)測(cè)、土地人口承載力研究等基礎(chǔ)性研究專題。這些專題都是為了認(rèn)識(shí)土地系統(tǒng)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與土地系統(tǒng)的相互作用而開展的。三則在于規(guī)劃方法的科學(xué)化。土地利用規(guī)劃廣納系統(tǒng)科學(xué)、地理學(xué)、公共管理學(xué)以及3S技術(shù)等各學(xué)科之專長。計(jì)算機(jī)技術(shù)與數(shù)據(jù)科學(xué)等科技的蓬勃發(fā)展，產(chǎn)權(quán)保護(hù)與利益共享等理念的傳播使得土地利用規(guī)劃向著科學(xué)化與公平化兼顧的方向發(fā)展。在實(shí)踐中，主管部門制定了各級(jí)規(guī)劃編制要點(diǎn)、編制規(guī)程、技術(shù)導(dǎo)則等規(guī)范性文件，來指導(dǎo)各級(jí)行政單元規(guī)劃實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃技術(shù)的普及與規(guī)劃意圖的傳導(dǎo)。四則在于規(guī)劃程序的規(guī)范化。土地利用規(guī)劃按照編制流程，可以劃分為前期研究、規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃修改四部分[13]。無論規(guī)劃編制還是修改，都必須依據(jù)科學(xué)評(píng)估與法定程序執(zhí)行。

(四)實(shí)現(xiàn)多維協(xié)同的規(guī)劃目標(biāo)

土地利用規(guī)劃的目標(biāo)是土地利用規(guī)劃得以產(chǎn)生的決定性因素。經(jīng)過多年的規(guī)劃實(shí)踐，主要的規(guī)劃目標(biāo)在不同程度上得到了實(shí)現(xiàn)。動(dòng)態(tài)平衡的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制保證了規(guī)劃期內(nèi)耕地保護(hù)紅線與基本農(nóng)田保護(hù)面積基本不被突破，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等土地整治項(xiàng)目的開展保證耕地質(zhì)量建設(shè)取得明顯成效。雖然宏觀經(jīng)濟(jì)過熱等主客觀因素導(dǎo)致多地建設(shè)用地突破規(guī)劃指標(biāo)，但項(xiàng)目用地向規(guī)劃預(yù)留的建設(shè)用地范圍內(nèi)集中[14]，總體上發(fā)揮了規(guī)劃引導(dǎo)空間布局的作用[15-16]。同時(shí)，全國城市區(qū)域集約用地水平逐年提高，建設(shè)用地投入產(chǎn)出效益持續(xù)提升，經(jīng)濟(jì)增長的用地消耗不斷下降，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)逐步扭轉(zhuǎn)(1)自然資源部通報(bào)《全國城市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)情況通報(bào)》，2018年08月23日。http://gi.mnr.gov.cn/201808/t20180829_2183800.html。。更為重要的是，21世紀(jì)以來我國土地利用已由單向國土開發(fā)為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)與保護(hù)并重[17]，通過開展土地整治，鹽堿化、沙化、水土流失治理，礦山土地復(fù)墾以及村莊人居環(huán)境整治，強(qiáng)化了土地生態(tài)系統(tǒng)功能，促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)，產(chǎn)生了巨大的生態(tài)效益[18]。在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行與服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展方面，土地利用規(guī)劃也發(fā)揮了重要作用，比如參與宏觀調(diào)控[19]以及助力鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)等[20-21]。

(五)支撐中國特色的管制制度

1998年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定國家編制土地利用總體規(guī)劃，實(shí)行土地用途管制制度。雖然各國和地區(qū)普遍采用了土地用途管制制度，且表述有所不同[22]，但我國土地用途管制制度具有顯著的中國特色。我國的土地用途管制制度主要以“規(guī)劃”+“計(jì)劃”為依據(jù)，以“審批”+“監(jiān)管”為手段，以“用途轉(zhuǎn)換”“空間準(zhǔn)入”“實(shí)施許可”“監(jiān)督管理”為主要環(huán)節(jié)來落實(shí)保護(hù)耕地、集約節(jié)約用地與依法用地的管控要求。土地用途管制的法定要求決定了土地利用規(guī)劃的性質(zhì)與使命，即土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃是管地與用地的區(qū)別，是“分蛋糕”與“吃蛋糕”的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃是我國目前唯一一個(gè)控制城鄉(xiāng)用地規(guī)模的規(guī)劃[23]。土地利用總體規(guī)劃制定的規(guī)劃指標(biāo)體系和規(guī)劃用地分區(qū)包括劃定的永久基本農(nóng)田區(qū)與“三界四區(qū)”是我國開展土地用途管制的根本依據(jù)?！耙?guī)劃是龍頭，計(jì)劃是閥門”，土地利用計(jì)劃就是控制建設(shè)用地總量，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的閥門[24]。辯證地看，計(jì)劃本身也是規(guī)劃，是規(guī)劃年度的短期分割，因此規(guī)劃目標(biāo)最終決定計(jì)劃的內(nèi)容。同時(shí)，耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地利用年度變更、土地執(zhí)法監(jiān)察等具體管制環(huán)節(jié)也必須基于土地利用規(guī)劃與土地利用年度計(jì)劃來落實(shí)。更為重要的是，土地利用規(guī)劃通過有條件建設(shè)區(qū)設(shè)置、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、“地票”交易制度等措施的創(chuàng)新保持了管制效果與制度活力的兼得。

三、土地利用規(guī)劃存續(xù)的現(xiàn)實(shí)條件

(一)制度環(huán)境沒有變

土地利用規(guī)劃應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮作用的原因在于土地利用制度約束不足的現(xiàn)狀沒有改變。一方面，國有土地管理的委托代理機(jī)制與官員晉升競爭的行政考核機(jī)制導(dǎo)致信息不對(duì)稱與激勵(lì)有偏，地方政府與中央政府目標(biāo)不一致，耕地保護(hù)成了地方政府不愿承擔(dān)的負(fù)擔(dān)。兼具土地管理者的監(jiān)管權(quán)力與土地經(jīng)營者的利益訴求的地方政府必然不斷擴(kuò)張權(quán)力來經(jīng)營城市。同時(shí)，地方政府投資、建設(shè)的預(yù)算軟約束與土地資源軟約束[25]互相強(qiáng)化鼓勵(lì)了城市擴(kuò)張?；诎l(fā)展導(dǎo)向的空間規(guī)劃是難以對(duì)其進(jìn)行有效約束的。因此土地利用規(guī)劃以及土地利用計(jì)劃是中央政府硬化土地資源約束、管控“地根”的重要工具。另一方面，集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺的現(xiàn)狀決定了土地利用規(guī)劃在規(guī)制農(nóng)村土地利用方面仍具價(jià)值。集體土地所有權(quán)主體的缺位或錯(cuò)位導(dǎo)致農(nóng)村土地使用管制的弱化。征地權(quán)的存在意味著城市政府擁有集體土地最終處置權(quán)，這是城市擴(kuò)張土地資源軟約束的重要原因。農(nóng)村土地利用規(guī)劃是對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致管制低效而進(jìn)行的嵌入式補(bǔ)救，但要達(dá)到理想效果，必須重視集體的需求與意愿，并對(duì)規(guī)劃模式進(jìn)行改進(jìn)完善。

(二)規(guī)劃本質(zhì)沒有變

從一般性考慮，規(guī)劃本質(zhì)就是對(duì)未來不確定性的緩解和抵消，土地利用規(guī)劃的生命力就在于其對(duì)未來土地利用的導(dǎo)向性[26]。土地利用結(jié)構(gòu)與布局對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及人民生活具有重要影響，因此面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境與人的行為的不確定性，土地利用規(guī)劃對(duì)于土地利用行為的約束與引導(dǎo)是至關(guān)重要的。面對(duì)我國人多地少、各部門各行業(yè)用地需求競爭激烈的現(xiàn)實(shí)，土地利用規(guī)劃通過對(duì)未來不確定性的預(yù)測(cè)來制定確定性的利用規(guī)則與規(guī)劃目標(biāo)，通過緩解與抵消不確定性來保證我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)-自然環(huán)境系統(tǒng)的穩(wěn)定與發(fā)展。規(guī)劃系統(tǒng)是一個(gè)信息不完全的灰色系統(tǒng)，因此規(guī)劃的修改和完善屬于正?，F(xiàn)象[26]，對(duì)于不確定性的認(rèn)知有利于客觀評(píng)價(jià)土地利用規(guī)劃。從公共管理學(xué)角度來看，土地利用規(guī)劃本質(zhì)是一種公共政策，是協(xié)調(diào)公共資源，調(diào)整公共利益，糾正市場(chǎng)失靈的工具[27]。部門間、城鄉(xiāng)間、代際的土地資源如果完全由市場(chǎng)配置，將會(huì)導(dǎo)致建設(shè)用地過度侵占耕地與生態(tài)用地、當(dāng)代人提前損害后代人的生存空間，這將造成社會(huì)整體福利與公共利益的損失，土地利用規(guī)劃管制有助于控制土地利用負(fù)外部性、保護(hù)公共資源、維護(hù)社會(huì)公平。最為關(guān)鍵的是，土地利用規(guī)劃重在實(shí)施，貴在落地，土地利用規(guī)劃的落地功能具有不可替代性[28]。

(三)規(guī)劃需求更迫切

中國是世界上人口最多的國家，人均耕地面積不足世界平均水平的40%(2)數(shù)據(jù)來自FAO：http://www.fao.org/faostat/en。。中國人口的峰值還未到來[29]，城市化進(jìn)程仍在穩(wěn)步向前推進(jìn)。如果到2035年，我國的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到71%～73%并進(jìn)入平穩(wěn)階段[30]，那么我國將還會(huì)有約1.46億人口進(jìn)入城市生活。目前，中國人均糧食占有量為470公斤，隨著收入水平的提高，飲食結(jié)構(gòu)的改變將導(dǎo)致人均食用糧食總量需求峰值達(dá)到528.94公斤[31]。我國谷物基本自給與口糧絕對(duì)安全的前提是大豆對(duì)外的絕對(duì)依賴，我國大豆產(chǎn)需缺口達(dá)9300萬噸[32]，如果國內(nèi)自給自足，則至少需要7億畝耕地，僅替代一半，也需要3億畝耕地。因此，“十四五”規(guī)劃綱要首次設(shè)置糧食安全保障目標(biāo)，以糧食綜合生產(chǎn)能力為約束性指標(biāo)。要想將中國人的碗飯牢牢端在自己手上，那么18億畝耕地的紅線以及基本農(nóng)田保護(hù)面積不能突破，這皆需土地利用規(guī)劃的統(tǒng)籌安排與有效管控。另外，我國生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求與碳減排的國際承諾對(duì)土地利用規(guī)劃提出了更高的要求。2020年9月，習(xí)近平總書記在聯(lián)合國大會(huì)上提出碳達(dá)峰與碳中和的“30·60目標(biāo)”，并于同年12月的氣候雄心峰會(huì)上，進(jìn)一步提出了分別對(duì)應(yīng)碳排放強(qiáng)度、碳匯和新能源發(fā)展的單位GDP二氧化碳排放量、森林蓄積量以及能源結(jié)構(gòu)等指標(biāo)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“十四五”是碳達(dá)峰的關(guān)鍵期、窗口期，要提升生態(tài)碳匯能力。土地利用結(jié)構(gòu)變化是碳源與碳匯的重要來源，因此土地利用規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)的有力工具。

(四)規(guī)劃技術(shù)在革新

客觀上來說，土地利用規(guī)劃在實(shí)踐中表現(xiàn)不佳除了受制度環(huán)境的約束外，還受規(guī)劃技術(shù)的制約。土地利用規(guī)劃處理的是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然環(huán)境共同構(gòu)成的巨型灰色系統(tǒng)，通過收集有限的信息來預(yù)測(cè)不確定的未來，技術(shù)手段的單一化導(dǎo)致規(guī)劃成果適應(yīng)性不強(qiáng)。云平臺(tái)、云計(jì)算、機(jī)器學(xué)習(xí)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等人工智能技術(shù)融合的大數(shù)據(jù)革命將會(huì)改變?nèi)藗儷@取的信息量、獲取信息的方法以及獲取信息的準(zhǔn)確性[33]。故而，云計(jì)算、空間數(shù)據(jù)整合、云分析等技術(shù)為土地規(guī)劃方法提供新的技術(shù)支撐，創(chuàng)建土地規(guī)劃云服務(wù)平臺(tái)將有利于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集成管理和更新，提高規(guī)劃質(zhì)量[34]。未來的規(guī)劃是數(shù)字化規(guī)劃，土地利用規(guī)劃具有數(shù)字化分析與管理的優(yōu)勢(shì)。數(shù)據(jù)科學(xué)與人工智能的發(fā)展將會(huì)大大增強(qiáng)規(guī)劃人員和管理部門信息獲取、加工與利用的能力，增強(qiáng)土地利用規(guī)劃的可信度與科學(xué)性。近年來，網(wǎng)絡(luò)POI數(shù)據(jù)、實(shí)時(shí)路況數(shù)據(jù)、熱力圖以及人口實(shí)時(shí)遷移數(shù)據(jù)等開放大數(shù)據(jù)以及遺傳算法、禁忌算法、蟻群優(yōu)化算法等智能計(jì)算方法被廣泛用于城市擴(kuò)張模擬研究中，這將為后續(xù)規(guī)劃實(shí)踐提供科學(xué)支撐。人口大數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)與土地大數(shù)據(jù)的獲取、存儲(chǔ)與分析能力的增強(qiáng)以及統(tǒng)一的數(shù)字平臺(tái)構(gòu)建，將會(huì)極大提高土地利用規(guī)劃指標(biāo)分配的科學(xué)性與執(zhí)行反饋的時(shí)效性。衛(wèi)星與無人機(jī)遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)的進(jìn)步，全天候、全域、高精度的數(shù)據(jù)檢測(cè)系統(tǒng)的開發(fā)，將繼續(xù)提高土地利用監(jiān)管的范圍、精度與時(shí)效性，同時(shí)大大減少成本，這將極大地緩解規(guī)劃精細(xì)而監(jiān)督難以跟進(jìn)的問題。新的規(guī)劃技術(shù)為土地利用規(guī)劃注入了新的活力與生命力。

四、土地利用規(guī)劃新的使命

(一)土地利用規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關(guān)系

1. 國土空間規(guī)劃是土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制

國土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上做的安排，是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的依據(jù)。國土空間是自然資源和建設(shè)活動(dòng)的載體，主要為土地、水域與海洋[35]。土地本身既是國土空間，又是資源之首。我國的土地利用規(guī)劃更關(guān)注基于地塊的實(shí)體空間及其承載的土地資源，特別是耕地資源。因而國土空間規(guī)劃將注意力轉(zhuǎn)向具有復(fù)合性特征的功能空間，以解決實(shí)體與功能失配的問題[36]。但這并不是土地利用規(guī)劃無法解決的問題，更關(guān)鍵的在于規(guī)劃的屬性沖突問題。空間規(guī)劃分為發(fā)展型與控制型規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃與交通規(guī)劃等屬于發(fā)展型規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃屬于控制性規(guī)劃[37]。土地利用規(guī)劃是對(duì)區(qū)域內(nèi)全部土地資源的開發(fā)、利用、保護(hù)與整治的總體安排與戰(zhàn)略部署，兼具發(fā)展型規(guī)劃與控制型規(guī)劃的屬性，其基本職能是控制與協(xié)調(diào)，但是在實(shí)踐中主要發(fā)揮控制型規(guī)劃的功能[38]。意在統(tǒng)籌管控用地的土地利用規(guī)劃與具有沖突屬性的、但屬于同級(jí)別不同部門管理的城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃之間的矛盾難以協(xié)調(diào)，亟需一個(gè)上位的協(xié)調(diào)機(jī)制。國土空間規(guī)劃就是這樣的一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制。國土空間規(guī)劃鮮明而突出的特色是全域、全方位、“三位一體”式統(tǒng)籌謀劃國土空間的開發(fā)、保護(hù)和整治，可以被稱為“規(guī)劃的規(guī)劃”[39]，但之后出臺(tái)的主要由國土資源部負(fù)責(zé)的全國國土規(guī)劃因體制障礙沒有發(fā)揮作用。直至國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，所有空間規(guī)劃編制職責(zé)被賦予自然資源部，才有實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。國土空間規(guī)劃是國土規(guī)劃與空間規(guī)劃二者的綜合[40]。將“國土”冠于空間規(guī)劃前來命名，是為了彌補(bǔ)既有的空間規(guī)劃實(shí)踐缺乏統(tǒng)攝性國土規(guī)劃的引領(lǐng)而導(dǎo)致空間開發(fā)失序與空間治理失效的缺陷。

國際空間規(guī)劃體系按內(nèi)容導(dǎo)向劃分為綜合型、土地利用法規(guī)型、區(qū)域經(jīng)濟(jì)型和城鎮(zhèn)化型四種；按層級(jí)劃分為國家、區(qū)域和地方三級(jí)，不同級(jí)別具有不同功能，如國家級(jí)規(guī)劃具有政策導(dǎo)向性或指導(dǎo)性，區(qū)域級(jí)規(guī)劃承擔(dān)上下銜接的功能，地方級(jí)規(guī)劃則主要發(fā)揮控制功能[41]。因此，國土與人口規(guī)模、行政體系、經(jīng)濟(jì)體制以及歷史傳統(tǒng)共同決定了國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建路徑。我國國土空間規(guī)劃體系由五級(jí)三類構(gòu)成，與行政層級(jí)保持一致，呈現(xiàn)“橫向到邊，縱向到底”的特征。國家級(jí)國土空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性的部署，對(duì)下級(jí)規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)和安排；省級(jí)國土空間規(guī)劃具有承上啟下的作用，既落實(shí)國家級(jí)規(guī)劃，又指導(dǎo)市縣級(jí)規(guī)劃編制，側(cè)重協(xié)調(diào)性；市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是對(duì)上級(jí)規(guī)劃要求的細(xì)化落實(shí)，是對(duì)本區(qū)域開發(fā)保護(hù)作出的具體安排，側(cè)重實(shí)施性。國土空間總體規(guī)劃是全局性安排，體現(xiàn)統(tǒng)領(lǐng)性功能；專項(xiàng)規(guī)劃是針對(duì)特定區(qū)域或特定行業(yè)，體現(xiàn)支撐性功能；詳細(xì)規(guī)劃針對(duì)具體地塊，體現(xiàn)實(shí)施性功能。我國既有的空間規(guī)劃多樣，且都對(duì)下位規(guī)劃有指導(dǎo)作用，從而限制了上位規(guī)劃的統(tǒng)一約束調(diào)控作用，以及存在相應(yīng)的技術(shù)上與管理上的壁壘[42]。國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建就是為了解決上位規(guī)劃缺失而導(dǎo)致的各級(jí)各類空間規(guī)劃重疊與沖突難以協(xié)調(diào)，以及國家空間戰(zhàn)略難以落地的問題。

2. 土地利用規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容與關(guān)鍵支撐

城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃等空間規(guī)劃并不是消失不見了，而是在共同的目標(biāo)體系、一致的邏輯體系與工作體系下被整合為一套統(tǒng)一的、完整的服務(wù)實(shí)踐需求的國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是一個(gè)工作體系而不是學(xué)科體系，因此在實(shí)踐層面將各空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃之后，發(fā)展型規(guī)劃與控制型規(guī)劃仍然存在，并基于各自的學(xué)科原理與規(guī)劃屬性發(fā)展，國土空間規(guī)劃要做好的是協(xié)調(diào)發(fā)展型規(guī)劃與控制型規(guī)劃的關(guān)系。土地是所有空間規(guī)劃落地的基礎(chǔ)，國外法定要將“結(jié)構(gòu)規(guī)劃”轉(zhuǎn)換為“土地利用規(guī)劃”才便于其實(shí)施，旨在強(qiáng)調(diào)土地利用規(guī)劃落地實(shí)施的先天優(yōu)勢(shì)[43]。因此，各發(fā)達(dá)國家的空間規(guī)劃體系基本都包含土地利用規(guī)劃的內(nèi)容，其目標(biāo)可能因國情而異，土地利用規(guī)劃的重要性不言自明[13]。我國的土地利用規(guī)劃是最主要的、系統(tǒng)的控制型規(guī)劃，在建設(shè)用地管控、耕地保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用。因此，在統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃時(shí)代，土地利用規(guī)劃以其學(xué)科知識(shí)體系與成功經(jīng)驗(yàn)支撐國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建與實(shí)施，以不同于以往作為一種獨(dú)立的規(guī)劃體系的形式，而是作為統(tǒng)一安排土地利用結(jié)構(gòu)與布局的規(guī)劃內(nèi)容存在于國土空間規(guī)劃體系之中。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展仍然是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的研究重點(diǎn)，為何大家都不談土地利用規(guī)劃如何發(fā)展？這是因?yàn)閲量臻g規(guī)劃體系較多繼承了土地利用規(guī)劃的組織架構(gòu)，以及“能用、管用、好用”的原則[6]。國土空間規(guī)劃五級(jí)三類的體系、自上而下編制的思路、管控分區(qū)+指標(biāo)分解+保障機(jī)制的主體結(jié)構(gòu)均沿襲了土地利用規(guī)劃體系。土地利用規(guī)劃的落地思維、全域思維、“三底”思維、內(nèi)涵思維與整合思維[43]完全符合國土空間規(guī)劃構(gòu)建的需求。土地調(diào)查數(shù)據(jù)與平臺(tái)可以為空間規(guī)劃明確“底數(shù)”，基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線與建設(shè)用地控制邊界可以為空間規(guī)劃提供“底線”，全域規(guī)劃方法與土地綜合整治可以為空間規(guī)劃優(yōu)化“底盤”[44]。土地利用規(guī)劃在資源評(píng)價(jià)、指標(biāo)確定與結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間管控分區(qū)、格局優(yōu)化與國土整治、傳導(dǎo)機(jī)制構(gòu)建、數(shù)據(jù)庫建設(shè)與管理、政策工具設(shè)計(jì)方面都具有豐富的經(jīng)驗(yàn)與相對(duì)的優(yōu)勢(shì)。這導(dǎo)致大家產(chǎn)生土地利用規(guī)劃發(fā)展方向就是國土空間規(guī)劃、國土空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)就是在實(shí)踐土地利用規(guī)劃的理論的判斷。本文認(rèn)為既不能簡單地認(rèn)為土地利用規(guī)劃已經(jīng)消失于歷史的進(jìn)程中，也不能過度膨脹地認(rèn)為土地利用規(guī)劃可以完全承擔(dān)國土空間規(guī)劃的任務(wù)。而是要思考土地利用規(guī)劃如何融入國土空間規(guī)劃，如何在國土空間規(guī)劃體系下促進(jìn)各空間規(guī)劃相互尊重、合作互補(bǔ)、融合發(fā)展。

(二)土地利用規(guī)劃新的使命：促進(jìn)國土空間規(guī)劃實(shí)踐創(chuàng)新

通過參考自然資源部發(fā)布的不同級(jí)別國土空間總體規(guī)劃編制指南，以及梳理各地已公示的近30份省級(jí)國土空間規(guī)劃與超60份市級(jí)國土空間總體規(guī)劃，本文將國土空間規(guī)劃編制的主要內(nèi)容及其與各級(jí)各類規(guī)劃的關(guān)系整理如圖1所示。國土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容是構(gòu)建國土空間開發(fā)利用與保護(hù)格局，而國土空間布局與關(guān)鍵指標(biāo)體系的落地是土地利用規(guī)劃學(xué)研究的核心命題?；谖寮?jí)三類的國土空間規(guī)劃體系，本文將重點(diǎn)從國土空間開發(fā)保護(hù)規(guī)模的確定與傳導(dǎo)、國土空間格局與管制邊界的協(xié)調(diào)落地、服務(wù)用途管制的詳細(xì)規(guī)劃的落地實(shí)施以及生態(tài)修復(fù)和國土綜合整治的統(tǒng)籌實(shí)施四個(gè)方面探討國土空間規(guī)劃實(shí)踐創(chuàng)新路徑。

圖1 國土空間規(guī)劃主要編制內(nèi)容

1. 國土空間開發(fā)保護(hù)規(guī)模的確定與傳導(dǎo)

從全球尺度來看，人類開發(fā)地球系統(tǒng)存在安全界限，即行星邊界[45]，其中國土開發(fā)比例是其重要的指標(biāo)之一。如何在行星邊界內(nèi)組織國土空間利用，既保障發(fā)展需求與糧食安全，又實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全及“碳減排”等重要目標(biāo)，是當(dāng)前我國國土空間規(guī)劃的重大實(shí)踐命題。相比既往土地利用規(guī)劃指標(biāo)體系，國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系進(jìn)行了較大的拓展，特別是在生態(tài)方面，增加了生態(tài)保護(hù)紅線面積、濕地面積、自然岸線保有率等指標(biāo)。無論是生態(tài)安全還是糧食安全，從全國層面確定開發(fā)保護(hù)規(guī)模自上而下的分解是要優(yōu)于基于本地視角自下而上的整合，這有利于克服行政邊界與地理邊界不匹配的問題[46]。這就決定了全國國土空間規(guī)劃綱要所確定的開發(fā)保護(hù)規(guī)模對(duì)全國各地規(guī)劃的引領(lǐng)性，也對(duì)全國尺度規(guī)劃指標(biāo)規(guī)模確定的科學(xué)性提出了更高的要求。

建設(shè)用地規(guī)模的確定當(dāng)前主要基于人均用地規(guī)模、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等需求端的因素確定，而基于人地互饋關(guān)系，特別是根據(jù)生態(tài)環(huán)境響應(yīng)規(guī)律來確定國土空間開發(fā)強(qiáng)度更為必要且科學(xué)。耕地規(guī)模的確定要科學(xué)預(yù)測(cè)未來的糧食需求以及耕地產(chǎn)能。建設(shè)用地規(guī)模要依據(jù)人口、消費(fèi)結(jié)構(gòu)及國際市場(chǎng)的變化趨勢(shì)來確定，耕地規(guī)模需要結(jié)合氣候、地力和生產(chǎn)要素投入變化趨勢(shì)來決定。這些都需要基于海量數(shù)據(jù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)-生物地理預(yù)測(cè)模型來實(shí)現(xiàn)。而生態(tài)用地的規(guī)模確定更具有挑戰(zhàn)性，當(dāng)前國家尺度的實(shí)踐更多從自然資源的供給能力來計(jì)算保護(hù)規(guī)模，而對(duì)于“雙碳”目標(biāo)及更為重要的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定來說，基于大尺度陸地系統(tǒng)循環(huán)過程模擬則更有利于客觀估計(jì)國土空間保護(hù)規(guī)模。

國家級(jí)以下各級(jí)國土空間總體規(guī)劃指標(biāo)規(guī)模的確定在于科學(xué)而高效的傳導(dǎo)機(jī)制的構(gòu)建。耕地與生態(tài)用地規(guī)模必須依據(jù)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、資源利用現(xiàn)狀以及后備資源數(shù)量進(jìn)行分配。建設(shè)用地規(guī)模的傳導(dǎo)必須貫徹落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等國家重大戰(zhàn)略，做到公平與效率的兼顧，破除以往按照行政級(jí)別以及規(guī)?，F(xiàn)狀進(jìn)行分配的思路，做到用地增量與人口分布規(guī)律、空間利用效率、存量更新力度保持一致。為了強(qiáng)化資源環(huán)境的底線約束，本輪市域規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)水資源與能源的供需平衡，這與國際上關(guān)于水-能源-糧食-土地耦合系統(tǒng)研究熱潮不謀而合[47]。因此，未來的都市區(qū)規(guī)劃的規(guī)模安排除了以土地資源供給為約束，也需要以水資源平衡與能源平衡為底線約束。

規(guī)劃指標(biāo)的傳導(dǎo)不能總是強(qiáng)調(diào)單向度的強(qiáng)制性，而應(yīng)該基于雙向互動(dòng)的協(xié)商過程。上下溝通的規(guī)劃過程會(huì)引導(dǎo)規(guī)劃更貼近真實(shí)需求，做到正當(dāng)約束，這樣有利于減少信息不對(duì)稱的影響，更有利于后期的規(guī)劃實(shí)施。根據(jù)多輪土地利用規(guī)劃實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)可知，規(guī)劃的客觀性與激勵(lì)性對(duì)于規(guī)劃有效實(shí)施是至關(guān)重要的。這就要求本輪國土空間規(guī)劃必須對(duì)指標(biāo)體系的傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行制度性的創(chuàng)新，在規(guī)劃編制及實(shí)施階段建立正式的、常態(tài)化的規(guī)劃反饋機(jī)制。上級(jí)規(guī)劃目標(biāo)的權(quán)威性與下級(jí)規(guī)劃目標(biāo)的可執(zhí)行性必須兼顧。

2. 國土空間格局與管制邊界的協(xié)調(diào)落地

國土空間具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多重屬性，承載了生態(tài)、生活與生產(chǎn)多種功能。國土空間具備用途多宜性以及用途的競爭性，一塊土地作為建設(shè)用地就不能再作為耕地使用，同理如果作了生態(tài)用地則也難以提供糧食生產(chǎn)的主導(dǎo)功能。因此，明確國土空間開發(fā)利用格局與管制邊界是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容?；谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評(píng)價(jià)、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)以及生態(tài)功能重要性評(píng)價(jià)等國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)體系，識(shí)別國土空間地域主導(dǎo)功能，構(gòu)建較大尺度的農(nóng)業(yè)開發(fā)格局、城鎮(zhèn)開發(fā)格局以及生態(tài)保護(hù)格局。多宜國土空間主導(dǎo)功能的確定需要結(jié)合評(píng)價(jià)結(jié)果以及價(jià)值導(dǎo)向進(jìn)行優(yōu)先序的選擇。未來的研究重點(diǎn)在于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與評(píng)價(jià)方法的創(chuàng)新，特別是生態(tài)空間評(píng)價(jià)的創(chuàng)新。

生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)三條控制線的劃定是本輪國土空間規(guī)劃的重要規(guī)劃內(nèi)容，其能否科學(xué)有效地劃定事關(guān)本輪規(guī)劃的成敗。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定特別需要構(gòu)建跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制以消解對(duì)地理單元分割造成的影響，因此不同級(jí)別的生態(tài)紅線劃定的反饋機(jī)制具有重要意義。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定協(xié)調(diào)是當(dāng)前規(guī)劃編制的難點(diǎn)。基于圖斑劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界呈犬牙交錯(cuò)之勢(shì)，既難以實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田的連片發(fā)展，更影響城鎮(zhèn)空間的后續(xù)管控。永久基本農(nóng)田劃定應(yīng)該從僅包含耕地圖斑向包含一般農(nóng)地、其他基礎(chǔ)設(shè)施、零星村莊建設(shè)用地等輔助地類的復(fù)合功能區(qū)轉(zhuǎn)變。對(duì)于永久基本農(nóng)田內(nèi)的一般農(nóng)地則應(yīng)通過土地整治引導(dǎo)其逐步向耕地和基本農(nóng)田轉(zhuǎn)變，控制零星地類發(fā)展，引導(dǎo)有序退出。復(fù)合功能線的劃定不僅能引導(dǎo)基本農(nóng)田的集中集聚，維持其糧食生產(chǎn)主導(dǎo)功能，也能尊重客觀實(shí)際，維持其輔助功能地類，并引導(dǎo)其有序調(diào)整、騰退。

城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張是影響農(nóng)用地以及生態(tài)用地?cái)?shù)量與布局的主要驅(qū)動(dòng)力，因此城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定是形塑國土空間格局的關(guān)鍵因子。當(dāng)前的國土空間規(guī)劃實(shí)踐基于城鎮(zhèn)現(xiàn)狀規(guī)模乘以系數(shù)的方式確定具體城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模，然后再結(jié)合“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果與城鎮(zhèn)擴(kuò)張模型模擬具體落地城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。從這樣的規(guī)劃實(shí)踐來看，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模并沒有依據(jù)實(shí)際需求而定，而是依據(jù)現(xiàn)狀規(guī)模而定，未來更多地起到引導(dǎo)空間布局的作用。因此，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的規(guī)劃分區(qū)的科學(xué)劃定將更為重要。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)合理設(shè)置集中建設(shè)區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)，關(guān)鍵要發(fā)揮好彈性發(fā)展區(qū)的作用，同時(shí)重點(diǎn)推動(dòng)集中建設(shè)區(qū)中存量空間開發(fā)規(guī)劃的制定。

3. 服務(wù)用途管制的詳細(xì)規(guī)劃的落地實(shí)施

地類(用途)是規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，也是規(guī)劃落地實(shí)施的基點(diǎn)和終點(diǎn)[48]。確定每一塊土地用途是《土地管理法》的要求，也是國土空間詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容。詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》指出，要在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)編制詳細(xì)規(guī)劃，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃。在我國既有的土地利用規(guī)劃實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別的土地利用總體規(guī)劃是最低層級(jí)的規(guī)劃，土地利用詳細(xì)規(guī)劃實(shí)際上是處于缺位狀態(tài)。同時(shí)，土地利用處于兩種不同的空間規(guī)劃體系控制之下，導(dǎo)致管制失效[49]。對(duì)具體地塊用途與開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度進(jìn)行安排是土地利用規(guī)劃的核心，是實(shí)現(xiàn)原有的城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃融合的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、落地實(shí)施的國土空間詳細(xì)規(guī)劃有利于對(duì)國土空間利用進(jìn)行全面合理的控制和引導(dǎo)。

國土空間詳細(xì)規(guī)劃分為城鎮(zhèn)空間詳細(xì)規(guī)劃與鄉(xiāng)村空間詳細(xì)規(guī)劃。城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是城鎮(zhèn)規(guī)劃最主要的內(nèi)容，既有城鎮(zhèn)空間詳細(xì)規(guī)劃主要以控制規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃為主，其體系構(gòu)建與運(yùn)行實(shí)踐較為成熟與完善。其主要的問題在于控規(guī)大量且頻繁的調(diào)整，這需要在加強(qiáng)規(guī)劃預(yù)測(cè)的精確度以及規(guī)劃的制度化約束力外，探索混合利用等彈性規(guī)劃機(jī)制。面對(duì)以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為界限的制度設(shè)計(jì)，國土空間詳細(xì)規(guī)劃體系面臨邊界內(nèi)控制規(guī)劃與村規(guī)重疊沖突以及邊界外鄉(xiāng)村空間詳細(xì)規(guī)劃缺位的問題。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有沖突的規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)，編制統(tǒng)一的國土空間詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)于短期內(nèi)無法確定用途的空間可以暫時(shí)留白。同時(shí)，在全域全要素國土空間用途管制的要求下，詳細(xì)規(guī)劃不應(yīng)僅局限于建設(shè)空間，而應(yīng)該增加對(duì)非建設(shè)空間的覆蓋，因此城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的特別用途區(qū)應(yīng)該進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的編制與創(chuàng)新。

當(dāng)前各地正在抓緊編制的實(shí)用性村莊規(guī)劃便是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地域的詳細(xì)規(guī)劃，這是引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)開發(fā)建設(shè)與實(shí)施用途管制的重要依據(jù)，彌補(bǔ)了一直以來鄉(xiāng)村空間詳細(xì)規(guī)劃的缺位。王萬茂[48]認(rèn)為當(dāng)前覆蓋鄉(xiāng)村地域的國土空間詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)該是村域規(guī)劃，既不同于鄉(xiāng)村規(guī)劃，也不同于村莊規(guī)劃。前者的規(guī)劃范圍包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)過于寬泛，而后者屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的村莊規(guī)劃僅局限于村莊居民點(diǎn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。而國土空間詳細(xì)規(guī)劃則覆蓋整個(gè)村域范圍，包含居民點(diǎn)等生活空間、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間以及生態(tài)空間。鄉(xiāng)村空間詳細(xì)規(guī)劃要根據(jù)上位總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的要求，明確村域各類用地的用途和布局，需要以土地利用安排統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃內(nèi)容，增強(qiáng)鄉(xiāng)村空間詳細(xì)規(guī)劃在鄉(xiāng)村地域的系統(tǒng)整合能力以及服務(wù)用途管制的能力。鄉(xiāng)村空間詳細(xì)規(guī)劃要探究如何通過以土地整治與空間設(shè)計(jì)為抓手，調(diào)動(dòng)土地、物質(zhì)資本、生態(tài)資本、歷史文化資源、鄉(xiāng)村人才、設(shè)計(jì)師等要素，實(shí)現(xiàn)資源整合、資產(chǎn)盤活、資本積累，最終建設(shè)生活便利、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、組織有序的新鄉(xiāng)村。而當(dāng)前亟待解決的科學(xué)問題包括村域要素互動(dòng)機(jī)理研究、村莊分類研究以及村域承載力提升的村莊規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)研究等[50]。

4. 生態(tài)修復(fù)和國土綜合整治的統(tǒng)籌實(shí)施

國土空間治理已然進(jìn)入生態(tài)引領(lǐng)與系統(tǒng)指引的新階段，這是生態(tài)文明建設(shè)與空間治理現(xiàn)代化的必然要求。國土空間開發(fā)、利用、保護(hù)與修復(fù)四項(xiàng)內(nèi)容構(gòu)成了國土空間規(guī)劃的主要對(duì)象，而國土空間生態(tài)修復(fù)則是最能實(shí)踐系統(tǒng)性與生態(tài)化理念的核心環(huán)節(jié)。我國國土空間治理實(shí)踐從以生態(tài)工程為主的生態(tài)修復(fù)升級(jí)為協(xié)調(diào)生態(tài)-社會(huì)復(fù)合系統(tǒng)的國土空間生態(tài)修復(fù)，從關(guān)注資源數(shù)量為主的土地整治轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢箛量臻g效率、公平與均衡的國土綜合整治。國土空間生態(tài)修復(fù)與綜合整治的四個(gè)抓手分別是山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)、國土綜合整治、礦山生態(tài)修復(fù)與海洋生態(tài)修復(fù)。國土空間生態(tài)修復(fù)既是國土空間總體規(guī)劃中的重要戰(zhàn)略內(nèi)容，也是支撐國土空間規(guī)劃落地實(shí)施的關(guān)鍵專項(xiàng)規(guī)劃。

山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)是踐行習(xí)近平同志“山水林田湖草生命共同體”理念的科學(xué)實(shí)踐。可以借鑒景觀生態(tài)學(xué)“格局—過程—功能—服務(wù)”的研究范式，為山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)提供生態(tài)學(xué)的理論框架。統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)治理，需要通過構(gòu)建國土空間生態(tài)評(píng)價(jià)體系來對(duì)生態(tài)安全狀態(tài)進(jìn)行充分認(rèn)知，探究各生態(tài)要素之間耦合過程規(guī)律以及生態(tài)要素結(jié)構(gòu)與生態(tài)空間功能、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給之間的互動(dòng)規(guī)律，進(jìn)而整體性規(guī)劃區(qū)域荒漠化防治、水土流失治理以及天然林、草原、濕地、河湖、岸線資源的修復(fù)活動(dòng)。當(dāng)前的實(shí)踐難點(diǎn)在于如何進(jìn)行整體性與系統(tǒng)性的修復(fù)，轉(zhuǎn)變當(dāng)前山水割裂治理、林田分割保護(hù)的各自為戰(zhàn)的治理邏輯。這就需要妥善銜接不同層級(jí)生態(tài)修復(fù)規(guī)劃之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)規(guī)劃與點(diǎn)狀工程的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面、整體修復(fù)的目標(biāo)。礦山生態(tài)修復(fù)與海洋生態(tài)修復(fù)在問題表現(xiàn)與技術(shù)難點(diǎn)方面存在差異，但同樣必須以山水林田湖草生命共同體理念為指導(dǎo)，將地上地下、陸地海洋以及流域上下游等不同空間的生態(tài)要素進(jìn)行系統(tǒng)性統(tǒng)籌考慮，進(jìn)而實(shí)施修復(fù)活動(dòng)。

國土綜合整治是優(yōu)化國土空間布局、提高國土資源利用效率以及提升國土空間品質(zhì)的重要手段與關(guān)鍵途徑。全域土地綜合整治不僅是優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局的工具，更是破解鄉(xiāng)村振興難題的治理平臺(tái)。全域土地綜合整治不再局限于居民點(diǎn)與耕地的整理，而要實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的生產(chǎn)空間、生活空間與生態(tài)空間的重構(gòu)，面向鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，解決農(nóng)村空廢化、老弱化、污損化、貧困化、非農(nóng)化等系統(tǒng)問題。全域土地綜合整治需要從物質(zhì)空間改造的技術(shù)維度轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村地域要素整合、功能提升以及系統(tǒng)升級(jí)的治理維度，以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、居民點(diǎn)整治、水土污染治理、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間營造以及生態(tài)格局優(yōu)化為主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地域的空間整合、空間美化、空間協(xié)調(diào)、空間轉(zhuǎn)型以及空間再生。而對(duì)于城市化地區(qū)來說，針對(duì)低效用地再開發(fā)與人居環(huán)境綜合整治面對(duì)復(fù)雜產(chǎn)權(quán)歸屬的開發(fā)對(duì)象、受約束的土地與資金的供給現(xiàn)狀以及增值收益的分配問題，探索并建立多主體參與機(jī)制及收益分配機(jī)制是至關(guān)重要的。

五、結(jié)論

構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系是我國生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，也是實(shí)現(xiàn)國土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的目的在于解決原有各空間規(guī)劃體系繁雜、內(nèi)容沖突等問題，國土空間規(guī)劃構(gòu)建的本質(zhì)是對(duì)空間規(guī)劃體系進(jìn)行整合與優(yōu)化，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，其發(fā)展路徑在于實(shí)現(xiàn)各空間規(guī)劃的有機(jī)融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與繼承發(fā)展。土地利用規(guī)劃從規(guī)劃體系、規(guī)劃邏輯、規(guī)劃模式、規(guī)劃目標(biāo)、管制制度等方面為我國國土資源管理事業(yè)作出了杰出的歷史貢獻(xiàn)，為國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建提供現(xiàn)實(shí)的參考。我國制度環(huán)境沒變、規(guī)劃本質(zhì)沒變、規(guī)劃需求迫切以及規(guī)劃技術(shù)革新等客觀現(xiàn)實(shí)條件的存在，表明了土地利用規(guī)劃仍然具有存續(xù)的必要，并具有巨大的創(chuàng)新空間。

因此，在統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃時(shí)代，土地利用規(guī)劃不再以一種獨(dú)立的規(guī)劃體系的形式存在，而是作為統(tǒng)一安排土地利用結(jié)構(gòu)與布局的規(guī)劃內(nèi)容存在于國土空間規(guī)劃體系之中。土地利用規(guī)劃以其學(xué)科知識(shí)體系與成功經(jīng)驗(yàn)支撐國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建與實(shí)施。土地要素是其他要素立足的基底，土地利用規(guī)劃是空間戰(zhàn)略落地的基礎(chǔ)，是國土空間規(guī)劃體系的基質(zhì)。故而，面臨國土空間規(guī)劃時(shí)代新的需求，土地利用規(guī)劃新的使命在于促進(jìn)國土空間規(guī)劃實(shí)踐創(chuàng)新。本文重點(diǎn)從國土空間開發(fā)保護(hù)規(guī)模的確定與傳導(dǎo)、國土空間格局與管制邊界的協(xié)調(diào)落地、服務(wù)用途管制的詳細(xì)規(guī)劃的落地實(shí)施以及生態(tài)修復(fù)和國土綜合整治的統(tǒng)籌實(shí)施四個(gè)方面，探討國土空間規(guī)劃實(shí)踐創(chuàng)新路徑。這既覆蓋了總體規(guī)劃中空間格局與規(guī)劃指標(biāo)兩項(xiàng)核心內(nèi)容，也聚焦了服務(wù)規(guī)劃落地實(shí)施的詳細(xì)規(guī)劃與踐行生態(tài)文明與系統(tǒng)治理理念的生態(tài)修復(fù)與國土整治專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容。