徐艷晴，劉 鑫，曹 靚，黃朝明

（海南大學(xué)公共管理學(xué)院，海南 海口 570228）

1 引言

耕地是我國最寶貴的資源，是糧食生產(chǎn)的根本保證，耕地保護(hù)關(guān)系國家糧食安全，涉及國計民生。在經(jīng)濟(jì)逐步實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的今天，耕地保護(hù)的重要性不言而喻。當(dāng)前我國耕地保護(hù)已取得重大進(jìn)展，但仍存在一定問題，耕地“非糧化”便是其中之一。耕地“非糧化”是指耕地利用方式由種植糧食作物調(diào)整為種植經(jīng)濟(jì)作物，發(fā)展林果、畜禽等生產(chǎn)活動的過程[1]。當(dāng)前學(xué)界對于耕地“非糧化”的研究較多，既有從糧食安全理論視角[2]、農(nóng)地資本化理論視角[3]和農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革理論視角[4]對我國耕地“非糧化”問題進(jìn)行解讀；也有研究耕地“非糧化”導(dǎo)致的具體問題，包括耕地用途嚴(yán)格管制下土地流轉(zhuǎn)所導(dǎo)致耕地“非糧化”[5]、基于政府和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利益動機(jī)差異所導(dǎo)致的影響土地生產(chǎn)率和糧食安全程度[6]以及耕地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的耕地“非糧化”傾向[7-8]等。此外，已有研究還從技術(shù)性角度出發(fā)，分析耕地“非糧化”所導(dǎo)致的水田質(zhì)量變化[9]、土壤成分破壞[10]以及耕作破壞層的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[11]和診斷標(biāo)準(zhǔn)[12]；同時，為更好了解我國耕地“非糧化”變遷的時空特征，有學(xué)者從宏觀層面對我國耕地“非糧化”的時空演化特征[13]和空間格局分異[14]進(jìn)行研究，也有對流域和省區(qū)的耕地“非糧化”情況進(jìn)行研究，包括分析黃河沿岸耕地“非糧化”的形態(tài)特征及優(yōu)化調(diào)控[15]、山東省耕地“非糧化”的空間分異特征[16]等。綜上，已有研究對耕地“非糧化”的時空情況有了一定認(rèn)識，為更好地解決相關(guān)問題，學(xué)者們研究了耕地“非糧化”問題的影響因素及解決對策，提出耕地細(xì)碎化[17]、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)[18]以及工商業(yè)下鄉(xiāng)[19]等是導(dǎo)致耕地“非糧化”的影響因素；并提出設(shè)計智能監(jiān)測系統(tǒng)對我國整體[20]以及部分省區(qū)的耕地“非糧化”情況進(jìn)行監(jiān)測[21]或通過衛(wèi)星遙感對南方地區(qū)耕地“非糧化”進(jìn)行信息提取[22]以監(jiān)測耕地“非糧化”情況、探索建立耕地低成本流轉(zhuǎn)機(jī)制[23]、積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)向種糧方向發(fā)展[24]、設(shè)置耕地保護(hù)金和提高種糧直補(bǔ)[25]等措施以解決耕地“非糧化”問題。

通過文獻(xiàn)回顧，可知當(dāng)前學(xué)界對耕地“非糧化”既有從理論視角進(jìn)行解讀，也有從實踐出發(fā)對該問題、影響因素以及解決對策的研究，為后續(xù)研究提供寶貴的經(jīng)驗和參考。政府是耕地“非糧化”問題的治理主體，政府治理現(xiàn)代化對耕地“非糧化”治理具有重要意義。中共十九屆四中全會指出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”；中共十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)“建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”是加快轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措?？梢姡氊?zé)明確是推動國家治理現(xiàn)代化的重要抓手，耕地“非糧化”的治理亦是如此。本文擬聚焦政府職責(zé)明確的視角，從構(gòu)建政府部門職責(zé)明晰化的評價指標(biāo)體系出發(fā)，對當(dāng)前耕地“非糧化”領(lǐng)域政府部門職責(zé)明晰化情況進(jìn)行評價，并依據(jù)評價結(jié)果提出建議，以期對我國耕地“非糧化”的治理提供參考。

2 耕地“非糧化”政府職責(zé)明晰化的評價指標(biāo)體系

2.1 研究對象和方法

2.1.1 研究對象

本文以中央層面與耕地“非糧化”相關(guān)的政府部門職責(zé)明晰化情況作為研究對象，對耕地“非糧化”相關(guān)部門的職責(zé)進(jìn)行梳理，以了解其職責(zé)明晰化情況。對包括土地管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理、糧食安全、耕地“非糧化”以及歷年中央一號文件等政策文件的梳理，發(fā)現(xiàn)其中僅有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》中明確耕地“非糧化”治理的責(zé)任部門，故以其為依據(jù)，可知責(zé)任部門有國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱國家發(fā)改委）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部以及國家糧食和物資儲備局，具體職責(zé)如表1。

表1 耕地“非糧化”領(lǐng)域的主要部門及其職責(zé)Tab.1 Main departments and their responsibilities in the field of “non-grain” of cultivated land

2.1.2 研究方法

本文的基本內(nèi)容是耕地“非糧化”領(lǐng)域中央層面政府部門職責(zé)的明晰化情況。首先，通過文本分析法梳理相關(guān)政策文本，對以上部門的耕地“非糧化”相關(guān)職責(zé)進(jìn)行歸納；其次，通過文獻(xiàn)研究法對關(guān)于政府部門職責(zé)的研究情況進(jìn)行梳理以構(gòu)建職責(zé)明晰化評價指標(biāo)體系；再次，經(jīng)課題組研討后對責(zé)任部門的職責(zé)明晰化情況進(jìn)行打分，并使用主成分分析法結(jié)合SPSS 23.0對指標(biāo)賦權(quán)；然后，將各部門在各指標(biāo)所得分?jǐn)?shù)與各自權(quán)重進(jìn)行線性加權(quán)計算，得到各部門在3個一級指標(biāo)的評價得分，隨后采用Min-Max標(biāo)準(zhǔn)化的方法，將各部門在3個一級指標(biāo)的得分轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)值再進(jìn)行累加并求均值，以計算出各部門在耕地“非糧化”領(lǐng)域政府職責(zé)明晰化的綜合得分；最后，分析評價結(jié)果并提出建議。

2.2 指標(biāo)體系的構(gòu)建

本文的評價指標(biāo)體系擬通過以下途徑構(gòu)建。一是對相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，總結(jié)學(xué)界對政府職責(zé)明確的研究成果提煉出具象指標(biāo)。二是采用德爾菲法，通過專家對指標(biāo)體系的評價，遴選出具有代表性的評價指標(biāo)，并最終確定評價指標(biāo)體系。本文擬從職責(zé)表述具晰化、職責(zé)邊界清晰化、跨部門協(xié)同角色明晰化3方面構(gòu)建評價指標(biāo)體系，具體原因如下：首先，對一個部門而言，必須對自己的職責(zé)能進(jìn)行具體、清晰地描述，故需聚焦部門的職責(zé)表述，即職責(zé)表述具晰化；其次，在面臨某一治理領(lǐng)域時，依靠單一部門難以實現(xiàn)有效治理，會涉及職責(zé)分工，故需聚焦不同部門間的職責(zé)分工，即職責(zé)邊界清晰化；最后，因公共治理問題日益復(fù)雜，職責(zé)邊界實則難以徹底劃清，必然出現(xiàn)職責(zé)相互交涉的內(nèi)容，需通過跨部門協(xié)同來解決，故需聚焦跨部門協(xié)同情況，即跨部門協(xié)同明晰化?；谝陨?個一級指標(biāo)，通過閱讀相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行細(xì)化（表2）。

表2 耕地“非糧化”評價指標(biāo)體系的構(gòu)建Tab.2 Construction of evaluation index system for “non-grain” of cultivated land

2.2.1 職責(zé)表述具晰化

職責(zé)表述具晰化是職責(zé)明晰化的重要前提。組織是為實現(xiàn)某些目標(biāo)而建立的，故可被視為目標(biāo)導(dǎo)向[26]，政府部門亦然。政府職責(zé)是政府為實現(xiàn)目標(biāo)而承載的職能和責(zé)任，職責(zé)表述模糊可視為政府部門目標(biāo)模糊的表現(xiàn)，衡量目標(biāo)的模糊性成為考察政府職責(zé)明確的重要標(biāo)尺。學(xué)界對目標(biāo)模糊的衡量維度有美國NASP①美國行政研究項目（National Administrative Studies Project, NASP）。調(diào)查采用的對幾乎所有人都清晰、對外容易解釋、目標(biāo)被清晰定義[27]3個維度，以及CHUN等構(gòu)建的指令性目標(biāo)模糊、評估性目標(biāo)模糊、優(yōu)先性目標(biāo)模糊[28]3個維度。由以上可知，學(xué)者們對政府目標(biāo)模糊的衡量側(cè)重于目標(biāo)自身表述清晰度、外界一致理解程度、目標(biāo)的評估性和優(yōu)先性等，外界一致理解程度因受理解能力等主觀因素影響較大，暫不納入考量。故選取目標(biāo)自身表述清晰度、目標(biāo)的優(yōu)先性和目標(biāo)評估性來表征職責(zé)表述具晰化，結(jié)合本文，目標(biāo)自身表述清晰度以職責(zé)內(nèi)容表述清晰度作為二級指標(biāo)，目標(biāo)的優(yōu)先性以職責(zé)重要程度優(yōu)先性作為二級指標(biāo)，目標(biāo)評估性則以可考核程度作為二級指標(biāo)，最終得到職責(zé)內(nèi)容表述清晰度、職責(zé)重要程度優(yōu)先性和可考核程度3個二級指標(biāo)。

2.2.2 職責(zé)邊界清晰化

本文的職責(zé)邊界清晰化針對不同部門間職責(zé)邊界的清晰化。目前，職責(zé)邊界在憲法和法律中的規(guī)定比較籠統(tǒng)[29]，職責(zé)邊界清晰是實現(xiàn)有效治理的重要前提。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，政府部門間職責(zé)邊界不清晰的主要表現(xiàn)有職責(zé)概念不清、邊界模糊[30]，一部門履職需以另一部門的履職為前提[31]，職責(zé)分工和部門權(quán)責(zé)界定不明晰[32]，事權(quán)交接出現(xiàn)“多對一”而難以劃分職責(zé)邊界[33]，職責(zé)交接空白期較長導(dǎo)致相互推諉、職能相互牽制[34]等。其中，職責(zé)概念不清、邊界模糊主要涉及職責(zé)概念層面，擬采用概念清晰度來衡量；一部門履職需以另一部門的履職為前提、事權(quán)交接出現(xiàn)“多對一”而難以劃分職責(zé)邊界主要涉及范圍邊界層面，擬采用范圍清晰度來衡量；職責(zé)分工和部門權(quán)責(zé)界定不明晰、職責(zé)交接空白期較長導(dǎo)致相互推諉、職能相互牽制則主要涉及職責(zé)分工層面，擬采用分工精細(xì)度來衡量；最終得到概念清晰度、范圍清晰度和分工精細(xì)度3個二級指標(biāo)。

2.2.3 跨部門協(xié)同明晰化

公共治理問題日益復(fù)雜，跨部門協(xié)同治理愈發(fā)重要，跨部門協(xié)同是否明晰，則是其治理有效性的重要前提。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)界認(rèn)為當(dāng)前跨部門協(xié)同不明晰的表現(xiàn)有信息共享不暢[35]，協(xié)調(diào)內(nèi)容和機(jī)制不完善、協(xié)作主體不明確、激勵和問責(zé)力度不足[36]，協(xié)同技術(shù)較落后[37]等。其中，協(xié)調(diào)內(nèi)容和機(jī)制不完善、協(xié)作主體不明確主要涉及制度規(guī)范層面，擬采用規(guī)范清晰度來衡量；激勵和問責(zé)力度不足主要涉及激勵與問責(zé)層面，擬采用獎懲力度來衡量；信息共享不暢與協(xié)同技術(shù)落后主要涉及技術(shù)輔助層面，擬采用技術(shù)支持度來衡量；最終得到規(guī)范清晰度、獎懲力度、技術(shù)支持度3個二級指標(biāo)。

基于前文得到的二級指標(biāo)，對其進(jìn)行闡釋細(xì)化，得到三級指標(biāo)，初步構(gòu)建起評價指標(biāo)體系。為“填平”重要性參差不齊的評價基礎(chǔ)和詮釋賦分結(jié)果的真正意義，本文對指標(biāo)體系中的語義色彩進(jìn)行調(diào)整。職責(zé)表述具晰化和跨部門協(xié)同明晰化的指標(biāo)設(shè)置為正向語義，即得分越高越明晰；職責(zé)邊界清晰化的指標(biāo)設(shè)置為反向語意，即得分越高越不清晰。為保證指標(biāo)體系的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，本文采用德爾菲法，通過專家成員的評價，遴選出具有代表性的評價指標(biāo)，并最終建立起評價指標(biāo)體系。

綜上，本文建立的耕地“非糧化”領(lǐng)域政府職責(zé)明晰化的評價指標(biāo)體系包括3個一級指標(biāo)、9個二級指標(biāo)、24個三級指標(biāo)。本文將24個三級指標(biāo)作為24個題項，依據(jù)政策文本中涉及三級指標(biāo)的部分是否明確界定來對其以“是=1，否=0”的方式進(jìn)行二分賦值。如在X1指標(biāo)中自然資源部的三定方案中“組織劃定永久基本農(nóng)田控制線；負(fù)責(zé)組織實施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”就可判斷為“是”并賦值為1，若其職責(zé)僅規(guī)定為“參與耕地‘非糧化’的管理”而沒有細(xì)化，不夠清晰，即可判斷為“否”并賦值為0。打分方式為課題組成員各自打分，若出現(xiàn)分歧，課題組內(nèi)部通過會商并重新決定，直到無異議，最后賦值即該指標(biāo)的值。

2.3 數(shù)據(jù)來源與處理

本文所選取的數(shù)據(jù)來自北大法寶并結(jié)合中國政府網(wǎng)、國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部以及國家糧食和物資儲備局官網(wǎng)的政策文本庫，在其中以“耕地‘非糧化’”“土地管理”“農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理”“糧食安全”“種植結(jié)構(gòu)”和“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策”等作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，所得政策文本數(shù)量達(dá)近千條，經(jīng)深入閱讀后，依據(jù)科學(xué)性、客觀性原則進(jìn)行處理，篩選相關(guān)性較高的100余篇作為數(shù)據(jù)來源。

3 研究結(jié)果與分析

3.1 實證評估過程

本文選取包括《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》 《關(guān)于印發(fā)糧食安全省長責(zé)任制考核辦法的通知》 《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》《中華人民共和國土地管理法》 《全國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016—2020年）》 《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》以及《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》等在內(nèi)的政策文本，依據(jù)政策文本對相關(guān)部門的職責(zé)明晰化情況進(jìn)行評價。

經(jīng)SPSS 23.0得出成分初始特征值、累計貢獻(xiàn)率等參數(shù)后，本文秉持特征值大于1且累計貢獻(xiàn)率高于85%的原則進(jìn)行主成分提取。經(jīng)提取后發(fā)現(xiàn)，前三個成分符合標(biāo)準(zhǔn)，其累積貢獻(xiàn)率達(dá)100.0%，能反映原始數(shù)據(jù)的絕大部分信息，適合進(jìn)行主成分分析。故本文提取前三個成分，通過其載荷方差百分比構(gòu)建成分得分系數(shù)矩陣并計算，得出評價指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重，如表3所示。

表3 指標(biāo)權(quán)重表Tab.3 Index weights

為便于后續(xù)的比較分析，本文需計算出3個一級指標(biāo)得分的最值，便于后續(xù)進(jìn)行數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)換。在職責(zé)表述具晰化上，求最大值是將X1、X2、X4、X6、X8、X9、X10賦值為1，其余賦值為0，計算后為0.342；求最小值是將X3、X5、X7賦值為1，其余賦值為0，計算后為0.078。在職責(zé)邊界清晰化上，求最大值是將X13—X18賦值為1，其余賦值為0，計算后為0.165；求最小值是將X11、X12賦值為1，其余賦值為0，計算后為0.076。在跨部門協(xié)同明晰化上，求最大值是將X19—X24賦值為1，計算后為0.374；求最小值是將X19—X24賦值為0，計算后為0。得到三個指標(biāo)的最值，將其作為計算綜合得分時進(jìn)行Min-Max標(biāo)準(zhǔn)化的最值。

3.2 評估結(jié)果與分析

將前文中課題組對各指標(biāo)的賦值結(jié)合表3所得權(quán)重進(jìn)行線性加權(quán)，得到耕地“非糧化”領(lǐng)域各部門在3個一級指標(biāo)得分的初始值。為確保綜合得分和評價結(jié)果的統(tǒng)一，本文通過采用Min-Max標(biāo)準(zhǔn)化的方法，將四部門在各自指標(biāo)得分的初始值轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化得分，進(jìn)而進(jìn)行累加后再求均值，作為四部門的綜合得分，標(biāo)準(zhǔn)化得分的數(shù)值均處于（0，1）之間，越接近1，其明晰化程度就越高。最終得到的結(jié)果如表4，排名結(jié)果以綜合得分進(jìn)行排列。

表4 耕地“非糧化”相關(guān)部門綜合得分及排名Tab.4 Comprehensive scores and ranking of relevant departments of “non grain” cultivated land

由表4可知，四部門的綜合得分均較為接近1，但在個別指標(biāo)上有所欠缺。四部門對比而言，職責(zé)明晰化程度由高到低是自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家糧食和物資儲備局以及國家發(fā)改委。四部門在職責(zé)表述具晰化的得分均超過了0.8，故其在該指標(biāo)的表現(xiàn)較好；在職責(zé)邊界清晰化上，四部門的得分均在0.5左右，故其在該指標(biāo)的表現(xiàn)不佳；在跨部門協(xié)同明晰化上，四部門的得分均在0.60～0.75之間，故其在該指標(biāo)的表現(xiàn)一般。

3.2.1 職責(zé)表述具晰化

在職責(zé)表述具晰化這一指標(biāo)中，自然資源部的表現(xiàn)最好，得分接近1。其職責(zé)表述中，做到表述內(nèi)容詳細(xì)、具體職責(zé)表述清晰，沒有使用“相關(guān)”“有關(guān)”詞語或語意相近、雷同的詞語，在可考核程度上有對時間、數(shù)量等進(jìn)行說明，如在《國務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》等文件中規(guī)定自然資源部在耕地“非糧化”領(lǐng)域的主要職責(zé)是通過綜合運用衛(wèi)星遙感等技術(shù)每半年開展一次全國耕地種糧情況監(jiān)測評價和通過下屬的自然資源督察機(jī)構(gòu)履行耕地保護(hù)的督察職責(zé)；在其三定方案中也強(qiáng)調(diào)其在涉及耕地管理上的主要職責(zé)有“牽頭擬訂并實施耕地保護(hù)政策，負(fù)責(zé)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)。組織實施耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核和永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)。完善耕地占補(bǔ)平衡制度并監(jiān)督其執(zhí)行情況”；在職責(zé)表述上做到具體清晰。表現(xiàn)相對不佳的國家發(fā)改委，其職責(zé)表述中使用了模糊性詞匯，缺乏職責(zé)目標(biāo)重要程度的差異化和優(yōu)先性，在可考核程度上也沒有使用時間、目標(biāo)考核或數(shù)量類詞語，如在以上文件中，國家發(fā)改委在耕地“非糧化”領(lǐng)域的主要職責(zé)有指導(dǎo)、管理國家糧食和物資儲備局和負(fù)責(zé)糧食安全省長責(zé)任制國家考核工作組的相關(guān)工作；且其三定方案中僅提及“管理國家糧食和物資儲備局”和“擬訂中央儲備糧棉糖等戰(zhàn)略物資儲備的規(guī)劃和總量計劃”；在職責(zé)表述上是相對模糊的。

3.2.2 職責(zé)邊界清晰化

在職責(zé)邊界清晰化這一指標(biāo)中，國家發(fā)改委的表現(xiàn)較其他三個部門而言相對較好，其職責(zé)邊界清晰化中，核心概念的內(nèi)涵外延及邊界清晰，不存在職責(zé)交叉或重疊的情況，如在其三定方案和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》《關(guān)于印發(fā)糧食安全省長責(zé)任制考核辦法的通知》等提到其職責(zé)包括指導(dǎo)國家糧食和物資儲備局工作、糧食安全省長責(zé)任制國家考核組的主要負(fù)責(zé)單位；在職責(zé)邊界清晰化的表現(xiàn)相對清晰。

自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及國家糧食和物資儲備局的表現(xiàn)則相對不佳，其職責(zé)邊界清晰化中邊界劃定上相對模糊，職責(zé)范圍上存在著一定的交叉、重疊，沒有相關(guān)文件對其分工進(jìn)行清晰劃分，如在《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》指出“一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)；在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農(nóng)作物”。《土地管理法實施條例》指出“嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”。在目前的職責(zé)分工中，三部門的職責(zé)邊界并不明晰：自然資源部是統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)的部門，耕地的用途管制是農(nóng)用地的一種用途管制；但耕地“非糧化”與農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密相連，對耕地的用途管制也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的職責(zé)。同時，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與國家糧食和物資儲備局要將耕地“非糧化”作為考核糧食安全省長責(zé)任制落實情況的重要指標(biāo)，要與自然資源部就撂荒地等耕地“非糧化”情況進(jìn)行監(jiān)測，但沒有明確監(jiān)測撂荒地以及耕地作物種植管理中農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與自然資源部的具體職責(zé)邊界，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與自然資源部的三定方案中，同樣都提及要做好耕地保護(hù)和永久基本農(nóng)田保護(hù)，卻并未有政策文件在這一職責(zé)上劃清其職責(zé)邊界，存在一定的模糊。故以上三部門在職責(zé)邊界清晰化上表現(xiàn)不佳。

3.2.3 跨部門協(xié)同明晰化

在這一指標(biāo)中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)改委與國家糧食和物資儲備局的表現(xiàn)較好，明確了跨部門協(xié)同的具體職責(zé)、工作規(guī)則和形式、成員單位和牽頭單位以及問責(zé)和考核機(jī)制，如在《關(guān)于印發(fā)糧食安全省長責(zé)任制考核辦法的通知》 《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》中提及由國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與國家糧食和物資儲備局牽頭，由中央編辦、財政部等部門參與成立糧食安全省長責(zé)任制國家考核工作組，通過該工作組對糧食安全省長責(zé)任制進(jìn)行考核，并明確考核機(jī)制和獎懲手段，對考核優(yōu)秀的，給予表揚(yáng)且在相關(guān)項目資金和糧食專項扶持政策上優(yōu)先考慮，對考核不合格的則采取約談、限期整改以及追責(zé)等措施；故農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)改委以及國家糧食和物資儲備局在該指標(biāo)的得分一致，表現(xiàn)較好。自然資源部在該指標(biāo)表現(xiàn)相對不佳，如在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》中，其跨部門協(xié)同的部分主要是需會同其他部門對各省區(qū)耕地種糧情況進(jìn)行監(jiān)測，但在協(xié)同監(jiān)測的具體職責(zé)、工作形式以及問責(zé)和考核機(jī)制，均缺乏相應(yīng)的政策文本進(jìn)行細(xì)化，存在一定模糊，故其在該指標(biāo)的表現(xiàn)不佳。

4 建議

為提高耕地“非糧化”治理的政府部門職責(zé)明晰化程度，相關(guān)部門要強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，具體建議如下：

（1）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部進(jìn)一步明確在耕地“非糧化”治理的具體職責(zé)，抓好耕地利用的優(yōu)先序，明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、永久基本農(nóng)田和一般耕地上可種植的作物種類；對已發(fā)生“非糧化”的耕地，特別是在永久基本農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上的“非糧化”，要會同有關(guān)部門編制總體治理方案，穩(wěn)妥、有序、科學(xué)引導(dǎo)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整并恢復(fù)為耕地。

（2）自然資源部要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部針對包括撂荒地在內(nèi)的耕地監(jiān)測管理建立起明確清晰的跨部門協(xié)作機(jī)制，抓好耕地“非糧化”的整治工作；要定期開展撂荒耕地監(jiān)測，依據(jù)監(jiān)測情況采取措施以防止因耕地撂荒導(dǎo)致的耕地“非糧化”。同時，要強(qiáng)化耕地種植用途管理，開展種植用途實施監(jiān)測，自然資源部要統(tǒng)籌“三區(qū)三線”劃定，優(yōu)化區(qū)域和地方國土空間布局；會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部做好耕地年度“進(jìn)出平衡”方案編制；開展耕地，特別是永久基本農(nóng)田和新增耕地的變化流向趨勢監(jiān)測分析，發(fā)現(xiàn)問題及時預(yù)警。

（3）國家發(fā)改委在職責(zé)表述具晰化上表現(xiàn)相對不佳，應(yīng)進(jìn)一步明確在耕地“非糧化”治理中的職責(zé)表述，在內(nèi)容清晰度、可考核程度和程度差異性上通過更準(zhǔn)確的表述以實現(xiàn)其在耕地“非糧化”治理中的職責(zé)表述具晰化。在職責(zé)表述具體清晰的基礎(chǔ)上，結(jié)合糧食安全、特色小鎮(zhèn)建設(shè)和永久基本農(nóng)田保護(hù)等方面積極制定相關(guān)政策以實現(xiàn)耕地“非糧化”的有效治理。

（4）國家糧食和物資儲備局在職責(zé)邊界清晰化上表現(xiàn)不佳，與自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在糧食安全省長責(zé)任制以及耕地“非糧化”的考核上存在一定程度的職責(zé)交叉，應(yīng)結(jié)合本部門在耕地“非糧化”治理中的職責(zé)定位，進(jìn)一步厘清職責(zé)邊界；同時應(yīng)當(dāng)會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部加強(qiáng)對糧食生產(chǎn)功能區(qū)的監(jiān)管，保持非主產(chǎn)區(qū)糧食種植面積的穩(wěn)定，以實現(xiàn)有效治理耕地“非糧化”和保護(hù)國家糧食安全的重要目標(biāo)。

5 結(jié)論與討論

本文結(jié)合新時代發(fā)展要求，針對政府職責(zé)明確這一重要目標(biāo)并聚焦典型領(lǐng)域，構(gòu)建政府職責(zé)明晰化的理論分析框架及評價指標(biāo)體系，對耕地“非糧化”治理乃至其他領(lǐng)域的政府職責(zé)明晰化研究提供了理論參考?；谒鶚?gòu)建的評價指標(biāo)體系，結(jié)合主成分分析法，運用SPSS 23.0確認(rèn)主成分并計算各指標(biāo)權(quán)重，通過專家打分、線性加權(quán)和Min-Max標(biāo)準(zhǔn)化后得到四個部門的綜合得分與排名。結(jié)果表明，在耕地“非糧化”領(lǐng)域，四個部門的職責(zé)是比較明晰的，相較而言，職責(zé)明晰化程度由高到低依次是自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家糧食和物資儲備局以及國家發(fā)改委。具體來說，四部門在職責(zé)表述具晰化的表現(xiàn)較好，在職責(zé)邊界清晰化上的表現(xiàn)相對不佳，在跨部門協(xié)同明晰化的表現(xiàn)介于前兩者之間。依據(jù)以上結(jié)論，針對四個部門存在的問題，提出了針對性建議以實現(xiàn)耕地“非糧化”治理的協(xié)調(diào)配合。

耕地“非糧化”相關(guān)的政策文本對耕地“非糧化”治理工作的開展和實施具有一定的指導(dǎo)作用，通過梳理相關(guān)政策文本可厘清其職責(zé)。本文通過評價指標(biāo)最終得到的數(shù)據(jù)僅代表依據(jù)政策文本集體研討后得出的職責(zé)明晰化程度的高低，并非以此來評價相關(guān)部門工作水平的優(yōu)劣。本文在建立評價指標(biāo)體系上進(jìn)行了一定的探索，所構(gòu)建的評價指標(biāo)體系是以定性指標(biāo)為主，通過各種方法在一定程度上減弱指標(biāo)設(shè)計的主觀色彩。未來希望能夠有實踐性和代表性更強(qiáng)的指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充，以增強(qiáng)評價指標(biāo)體系的說服力。