李文菁 楊家文

(北京大學深圳研究生院城市規(guī)劃與設計學院，518055，深圳∥第一作者，碩士研究生)

以城市軌道交通引導的TOD(transit-oriented development, 公交引導發(fā)展)模式，能有效帶來城市功能的集聚、軌道沿線土地的高密度及集約化開發(fā)，創(chuàng)造更加均等可及的城市空間，提高土地價值。TOD模式采用的策略(以下簡為“TOD策略”)主要包括TOD規(guī)劃研究及用于TOD投資溢價回收的綜合開發(fā)兩個環(huán)節(jié)。TOD規(guī)劃研究的核心內容之一是調整城市空間形態(tài)以實現(xiàn)土地與交通一體化，這需要城市規(guī)劃、土地、交通等多部門的政策支持，并依靠密度調整、土地混合開發(fā)等工具為TOD策略實施區(qū)域塑造公共交通支撐環(huán)境。我國內地的城市軌道交通綜合開發(fā)主要借鑒香港特區(qū)的“軌道+物業(yè)”模式(“R+P模式”)[1-2]，但由于城市規(guī)劃流程及土地政策不同，不能照搬香港模式[3]。政府需考慮如何通過綜合開發(fā)滿足巨額投融資需求，并通過穩(wěn)定及擴大保障性住房供應的TOD策略來避免城市居住空間階級化。可見，對TOD策略展開本土化解讀尤為重要。

回顧我國的TOD策略相關研究，針對TOD規(guī)劃編制及TOD對城市空間形態(tài)影響的研究較為成熟[4-6]，也有學者總結了廣州、上海、北京、武漢等城市的綜合開發(fā)實踐[7-10]，但是統(tǒng)籌分析TOD策略兩大環(huán)節(jié)(規(guī)劃研究環(huán)節(jié)與綜合開發(fā)環(huán)節(jié))的研究甚少。對此，本文選取深圳市作為研究案例，從TOD策略的兩大環(huán)節(jié)出發(fā)，探索如何結合城市規(guī)劃特點制定有效的TOD策略，落實規(guī)劃技術要點的本土化，以及政府與私營部門在綜合開發(fā)中的角色分配。

1 研究背景

自2005年開始，國務院先后頒布了《關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》《關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟政策的意見》，確立了城市公交優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略[11]，并于2011年后陸續(xù)在37個城市開展“公交都市建設”。2013 年后，隨著“公交都市建設”的推動和城市軌道交通項目審批權的下放，城市軌道交通建設掀起了新一輪高潮。

TOD模式是以公交站點為中心，圍繞站點建設功能混合、高密度、適宜公交出行的城市節(jié)點，形成以公交網(wǎng)絡為骨骼的城市開發(fā)模式。TOD策略能提高站點周邊密度，從而增加城市軌道交通客流量及收入，減少對公交補貼的需求[12-13]。TOD規(guī)劃可以被城市用作示范項目，指導新區(qū)開發(fā)并推進城市更新[14]。

作為TOD策略的兩大環(huán)節(jié)之一，TOD規(guī)劃研究包括TOD規(guī)劃編制與TOD規(guī)劃技術指引，以城市軌道交通規(guī)劃為基礎，同城市總體規(guī)劃在宏觀、中觀及微觀3個層面發(fā)生關聯(lián)[6]，并在技術指引上提出剛性控制和彈性引導的要求。綜合開發(fā)利用交通與土地的反饋機制，將城市軌道交通和房地產開發(fā)作為一個整體考慮，使整體效益大于單個項目[10]。綜合開發(fā)常被政府用作溢價回收的手段，用于回收由公共投資帶來的土地增值，并用于基礎設施融資以減少財政補貼[15]。我國內地借鑒香港的R+P模式[16]，在TOD模式強調圍繞站點開展綜合開發(fā)的基礎上，進一步期望由城市軌道交通建設主體主導城市軌道交通和沿線(含地下)及上蓋土地的綜合開發(fā)[17]。上蓋土地即在軌道交通車輛段或停車場上搭建上蓋平臺，創(chuàng)造出來的可用于房地產開發(fā)的立體增量土地。

深圳市面臨城市軌道交通建設成本及總投資劇增[18]、“土地經(jīng)濟”財政模式難以持續(xù)[10,19]、城市建設用地緊逼上限[20]、居住用地嚴重缺乏、存量開發(fā)難度高[21]等問題。對此，深圳仿照香港推行大疏大密的空間發(fā)展戰(zhàn)略，采用TOD策略，引導人口向交通節(jié)點集聚。

截至2019年底，深圳市共發(fā)布了四期深圳軌道交通建設規(guī)劃，從第一期僅規(guī)劃2段線路，到第四期規(guī)劃16段線路。城市軌道交通對支撐引領重點區(qū)域發(fā)展、實現(xiàn)城市總體規(guī)劃目標起著至關重要的作用。

2 深圳市TOD規(guī)劃研究

2.1 TOD規(guī)劃編制

深圳市城市規(guī)劃編制分為全市總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則及詳細藍圖等5個階段[22]。其中法定圖則是香港及深圳特有的、具有法律效力的行政規(guī)章，主要管理土地使用功能和開發(fā)強度(如容積率、建筑高度、密度)、配套設施、道路交通及城市設計。法定圖則以控制性詳細規(guī)劃為基礎，將城市設計納入了規(guī)劃控制總圖或控制條文等法定文件。

城市軌道交通的TOD規(guī)劃編制與城市規(guī)劃相呼應，按宏觀、中觀及微觀3個層面，劃分為城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、建設規(guī)劃、線路詳細規(guī)劃及工程可行性研究等4個階段(見圖1)。在宏觀層面，于線網(wǎng)規(guī)劃和總體規(guī)劃階段引入TOD策略研究，結合密度分區(qū)擬定各類TOD地區(qū)的開發(fā)強度；在中觀層面，建設規(guī)劃依據(jù)分區(qū)規(guī)劃劃分重點片區(qū)和線路，提出各站點功能定位與指標體系；在微觀層面，形成以法定圖則為核心控制標準的線路詳細規(guī)劃與工程可行性研究，必要時輔以線路及站點綜合開發(fā)研究，指導各地塊的具體方案設計。

圖1 深圳軌道交通的TOD 規(guī)劃編制內容及與現(xiàn)有規(guī)劃體系的銜接

在管理機制上，深圳未出臺系統(tǒng)性文件，而是形成了由“地方規(guī)劃主管部門+綜合開發(fā)主體”雙主體牽頭各層面的TOD規(guī)劃編制機制。上海及東莞也采用類似的管理[23]。

在實際工作中，TOD規(guī)劃編制需隨城市規(guī)劃、城市交通及區(qū)域交通的發(fā)展變化而不斷調整。深圳軌道交通第二期規(guī)劃就面臨了國家政策調整、城市重點發(fā)展區(qū)擴大、城市規(guī)劃變更、深圳北站綜合交通樞紐選址及城市擁堵加劇等變化，歷時近7年才完成最終版規(guī)劃[24]。

2.2 TOD 規(guī)劃技術指引

TOD規(guī)劃技術指引劃分為線路層次和站點層次：在線路層次，TOD 規(guī)劃技術指引需要考慮線路與站點選址、TOD 圈層劃定及站點分類；在站點層次，TOD 規(guī)劃技術指引主要關注功能混合、開發(fā)強度、街區(qū)尺度、慢行交通、公共空間及停車管理等6類指標[5]。

在線路與站點選址方面，由于拆遷成本高昂，我國常采用“以地養(yǎng)鐵”模式，部分城市軌道交通線路選址有意偏離既有的成熟社區(qū)，傾向于土地資源豐富的發(fā)展片區(qū)邊緣，如深圳地鐵2號線后海站至赤灣站區(qū)間選址。

在TOD 圈層劃定方面，研究表明，城市軌道交通對房地產增值影響較為明顯的溢價區(qū)段集中在距站點1 km的范圍內。與此相對應，在劃定TOD 圈層時應主要考慮步行尺度，國內外多數(shù)城市將城市軌道交通站點周邊500 m或800 m范圍內的地塊劃入TOD 規(guī)劃片區(qū)，大致覆蓋“步行15 min內可到達站點的地區(qū)”[25]。深圳市將城市軌道交通的影響控制范圍更精細地劃分為距站點200 m內和距站點200～500 m兩個范圍[26]。

在站點分類方面，根據(jù)站點所處區(qū)位，確定各類站點的服務職能、用地配比及發(fā)展重點?！冻鞘熊壍姥鼐€地區(qū)規(guī)劃設計導則》按照交通功能及線網(wǎng)等級對站點分類。深圳則考慮城市功能與交通功能的疊加，在《深圳市城市軌道交通建設規(guī)劃(2010—2016年)》中將車站劃分為綜合樞紐站、交通接駁站、片區(qū)中心站及一般站等4類。其中片區(qū)中心站按其對應的城市功能和服務范圍進一步分為商業(yè)、活動及交通等3類功能主導型站點。

在站點層次，深圳市將TOD模式的標準納入《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》，以便更好落實TOD理念。在開發(fā)強度控制上，深圳市劃分5個密度分區(qū)(見圖2)，鼓勵在距站點500 m范圍內開展城市更新[27]。在微觀層面，高密度開發(fā)容積率按“基準參數(shù)+修正系數(shù)”，確定在城市軌道交通、用地規(guī)模及周邊道路等多重因素影響下的地塊容積率，進而形成規(guī)范化指引，用于綜合測算提高開發(fā)強度的可行性。在站點層次，《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》提出要求：鼓勵城市軌道交通站點周邊土地混合使用，制定城市軌道交通站點周邊步行系統(tǒng)設計引導，縮減車輛段規(guī)模，將城市軌道交通站點500 m范圍劃作停車控制區(qū)并削減停車位數(shù)量，結合城市軌道交通站點構建公共中心，等等。

圖2 深圳市建設用地密度分區(qū)指引圖[26]

此外，深圳軌道交通第三期規(guī)劃采用了交通一體化規(guī)劃先進理念，布局以城市軌道交通站點為核心的換乘接駁設施及慢行系統(tǒng)，進而緩解“最后1 km”問題。

3 深圳市綜合開發(fā)政策演進

經(jīng)過近20年在用地政策和投融資模式上的探索(見表1)，深圳市以R+P模式主導的綜合開發(fā)日漸成熟，基本實現(xiàn)了綜合開發(fā)反哺城市軌道交通建設[28]。至2018年末，深圳已審批通過12個R+P項目，占地面積約為119 hm2，總建筑面積約為450 hm2。

表1 深圳軌道交通的投融資模式及用地政策改革歷程

3.1 深圳軌道交通第一期規(guī)劃：政策支持缺位下的綜合開發(fā)初步探索

深圳軌道交通綜合開發(fā)探索從地下空間開始，深圳市地鐵集團有限公司(以下簡為“深鐵集團”)通過協(xié)議出讓方式獲得城市軌道交通地下經(jīng)營性空間，在深圳軌道交通第一期建設中對超過70%的車站地下空間進行開發(fā)，但此階段尚未出現(xiàn)真正的R+P項目。由于缺乏國家層面的軌道交通經(jīng)營用地獲取政策，2001年深圳市出臺了地方性規(guī)章[29]，明確規(guī)定：地鐵建設應有公益性，地鐵建設與綜合開發(fā)應同步規(guī)劃，城市軌道交通綜合開發(fā)用地可有償出讓及開發(fā)收益用于地鐵建設等。2007年國家出臺《物權法》，認可了深圳相關政策，并進一步提出建設用地可分層設權。

深圳軌道交通第一期規(guī)劃建設采用典型工程主導模式，其最初目的是解決香港回歸后口岸過境客流交通接駁問題，未從綜合開發(fā)角度進行規(guī)劃，在客流預測、預留換乘條件和通道規(guī)劃方面考慮不足。雖然之后深圳市相關行業(yè)主管部門結合站點周邊開發(fā)項目企業(yè)的意愿，設置了多條地下連接通道，但仍留下?lián)Q乘不便、高峰期擁擠嚴重等問題。

3.2 深圳軌道交通第二期規(guī)劃：定向招拍掛尋找R+P用地政策出口

深圳綜合開發(fā)的R+P模式探索與深圳軌道交通第二期規(guī)劃的建設同步進行。該階段的標志性節(jié)點為2008年深圳市實行定向招拍掛方式[30]。我國規(guī)定，城市軌道交通設施用地和城市軌道交通物業(yè)開發(fā)用地需分別通過劃撥方式與公開招拍掛方式出讓。由于城市軌道交通建設主體因資金薄弱、物業(yè)開發(fā)經(jīng)驗少，在市場競爭中處于劣勢，故定向招拍掛方式在符合國家政策前提下設置了合法條件限制，以確保城市軌道交通建設主體競得土地開發(fā)權。

2008年6月，深圳首創(chuàng)定向招拍掛方式，要求“競買人須具有地鐵線路及附屬設施建設經(jīng)營范圍，并擁有建設及經(jīng)營1條以上(含1條)地鐵線路的經(jīng)驗”，深鐵集團以底價競得我國第一塊上蓋土地項目——前海灣車輛段(占地140萬m2)的使用權。深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(即現(xiàn)深圳市規(guī)劃和自然資源局)首創(chuàng)對前海灣車輛段實施“分層設權、分別供地”，解決了R+P混合用地出讓問題。同年，深圳首創(chuàng)將上蓋土地用于保障性住房建設。以上3個首創(chuàng)，拉開了深圳以R+P模式為代表的綜合開發(fā)帷幕。

深圳市人民政府國有資產監(jiān)督管理委員會采用定向招拍掛模式，將上蓋土地對應地價款作為資本金投入至深鐵集團，允許其保留全部土地溢價[31]。但深鐵集團需先預付地價款，則短期融資壓力大；而后續(xù)通過財政返還地價款，程序繁雜。深圳蛇口西車輛段地價轉資本金的操作方式如圖3所示。并且地鐵設施及上蓋平臺建成后才能進行招拍掛程序，地鐵建設和上蓋土地出讓存在三到五年的時間差[32]。因此，隨著下一階段土地出讓制度的進一步創(chuàng)新，定向招拍掛方式不再成為政府的首選。

圖3 深圳蛇口西車輛段地價轉資本金的操作方式

深圳軌道交通第二期規(guī)劃的建設以其規(guī)劃內容為主導。按建城[2014]169號文件及特區(qū)一體化布局要求，5 條線路中有4 條連接了原特區(qū)內外，并增加了線路詳細規(guī)劃，首次在我國將沿線土地利用規(guī)劃納入城市軌道交通建設規(guī)劃，實行了“捆綁式”開發(fā)；在7 處車站(車輛段)進行綜合開發(fā)，上蓋用地共340 hm2。

3.3 深圳軌道交通第三期規(guī)劃：建立以土地作價出資為核心的政策創(chuàng)新

鑒于定向招拍掛方式存在的一系列問題，并順應同期國土資源部土地改革試點的要求，深圳市以2012年深圳軌道交通投融資體制的重大改革為契機，于深圳軌道交通第三期規(guī)劃建設中試行土地作價出資方式(見圖4)，即政府將土地按地鐵開通前的市場估價作價或入股注入深鐵集團，由其進行市場化運作。深鐵集團享有土地開發(fā)權，政府作為股東享有開發(fā)收益。此方式不經(jīng)招拍掛途徑，可確保城市軌道交通建設主體獲得軌道交通沿線土地及上蓋土地的開發(fā)權。

圖4 深圳市土地作價出資流程

自2013年開始，深圳市相繼推出一系列作價出資政策，探索土地作價出資，并在包含深鐵集團在內的3家國有全資企業(yè)試行。同年，深鐵集團首次以土地作價出資方式獲得橫崗車輛段、深灣站及前海交通樞紐等3個上蓋項目的土地。這3個項目中，深圳市人民政府以土地使用權作價出資，作為50%的地鐵建設項目資本金投入。

深圳軌道交通第三期規(guī)劃重點由土地控制指引轉向土地綜合開發(fā)，明確綜合開發(fā)是城市軌道交通建設資本金的主要來源，并將土地利用規(guī)劃納入工程可行性研究中，開展沿線空間潛力研究，確定R+P項目選址及土地作價出資方案后，開展站點的城市設計研究工作。

綜合開發(fā)的R+P模式重點在于創(chuàng)造上蓋土地進行立體開發(fā)。若干國家政策均提出土地分層設權、鼓勵綜合開發(fā)，并在2014年明確了國有土地可作價出資(相關政策見表2)。此后，貴陽、南京、南寧及東莞等城市也陸續(xù)出臺了土地作價出資政策。

表2 與土地作價出資相關的國家政策

3.4 深圳軌道交通第四期規(guī)劃：綜合開發(fā)實現(xiàn)保障性住房社會效益

在2008年—2010年間，深鐵集團在前海灣車輛段、蛇口西車輛段、塘朗車輛段等3個項目的上蓋土地配建保障性住房。此階段將R+P模式結合保障性住房配建的成功試驗，也為今后深圳市綜合開發(fā)指明了方向。

自2012年開始，以“深圳市人民政府國有資產監(jiān)督管理委員會+深圳市規(guī)劃和國土資源委員會+深鐵集團”三方牽頭的作價出資模式在深圳全面推行。至此，深圳R+P項目用地政策已經(jīng)發(fā)展成熟。2016年，深圳軌道交通第三期規(guī)劃建設的項目開通后，深圳市密集出臺多個政策，將重點轉移至實施TOD引導的住房保障實踐上。例如，相關政策提出，在保障性住房和人才住房的用地中應有40% 位于城市軌道交通上蓋地塊，且應有超過60% 位于距城市軌道交通站點500 m范圍內。除深圳外，北京、上海及廣州等城市也實踐了城市軌道交通上蓋保障性住房。

政府要求深鐵集團配建保障性住房，以約束其只產生有限利潤并承擔國有企業(yè)的公共責任，而不是在房地產市場上賺取巨額利潤[28]。以蛇口西車輛段上蓋保障性住房項目為例：若只計算經(jīng)營性項目部分，則該項目利潤率為28.98%；考慮保障性住房后，該項目實際總利潤率只有4.94%。如果政府沒有面臨較大的保障性住房建設壓力，則可能不會優(yōu)先考慮將土地開發(fā)權轉讓給深鐵集團[16]。截至2019年底，深圳已建設上蓋保障性住房2.78萬套(含在建)，總建筑面積約為200萬m2[33]。此外，深圳還利用車輛段上蓋建設了筆架山公園和深云文體公園2座大型體育公園，進一步發(fā)揮了綜合開發(fā)的社會效益。

4 結語

我國普遍存在城市建設先于城市軌道交通建設的問題，交通發(fā)展滯后于出行需求[34]。傳統(tǒng)工程導向的城市軌道交通規(guī)劃大多不含綜合開發(fā)內容，常出現(xiàn)站點與周邊物業(yè)銜接不便、接駁設施缺乏人性化等問題[35]。基于交通與土地利用一體化原則，深圳從地方規(guī)劃角度介入TOD策略研究，并通過與現(xiàn)有規(guī)劃體系的銜接來落實TOD規(guī)劃技術指引的剛性及彈性控制要素。深圳綜合開發(fā)用地政策經(jīng)歷了從協(xié)議出讓到定向招拍掛再到作價出資的土地獲取方式的轉變。深圳的TOD綜合開發(fā)效應主要表現(xiàn)在3個方面：推動城市軌道交通投融資體制改革、探索上蓋土地轉讓政策，以及上蓋保障性住房提升社會效益。

城市軌道交通片區(qū)建設條件復雜、發(fā)展需求各異，并非每座城市都具有豐富的TOD規(guī)劃實踐經(jīng)驗，各城市需要結合自身管理模式、發(fā)展階段與需求等具體情況制定TOD策略。在TOD規(guī)劃及技術層面，需要進一步研究如何加強TOD技術指標的可操作性及管理辦法，落實TOD規(guī)劃理念，也有必要在宏觀層面包括城市和線路尺度形成一套完整的TOD規(guī)劃體系。在綜合開發(fā)工作中，需妥善處理不同主體的利益訴求，制定合理的軌道交通建設成本補虧、開發(fā)收益分配、土地指標分配等機制，有條件開展R+P項目開發(fā)的城市應制定車輛段綜合開發(fā)規(guī)劃指引文件。TOD引導的保障性住房建設目前處于實踐探索階段，未來需要針對保障性住房性質及居住群體的特殊性，編制具體的規(guī)劃指標控制體系，以提高TOD策略的公平性。