張春　楊琦

2022年11月2日，埃塞政府首席談判代表雷德萬(wàn)·侯賽因（左）和“提人陣”首席談判代表格塔丘·里達(dá)在南非比勒陀利亞簽署?；鹞募?。

11月2日，埃塞俄比亞聯(lián)邦政府與“提格雷人民解放陣線”（簡(jiǎn)稱“提人陣”）在非洲聯(lián)盟的調(diào)解下達(dá)成永久?；饏f(xié)議。2020年11月，埃塞政府軍和“提人陣”武裝在該國(guó)北部提格雷地區(qū)爆發(fā)武裝沖突。這場(chǎng)持續(xù)兩年的沖突導(dǎo)致埃塞數(shù)萬(wàn)人死亡、數(shù)百萬(wàn)人流離失所，損失不可估量。非盟特使、尼日利亞前總統(tǒng)奧巴桑喬表示，協(xié)議的達(dá)成意味著埃塞迎來(lái)了新的和平曙光。

提格雷地區(qū)沖突的爆發(fā)并非偶然，很大程度上是1991年以來(lái)埃塞各種矛盾累積發(fā)酵的結(jié)果。

一是不平等的民族聯(lián)邦制。1991年5月，埃塞俄比亞人民革命民主陣線（“埃革陣”）推翻門格斯圖政權(quán)。1994年12月，制憲會(huì)議通過(guò)新憲法，規(guī)定埃塞為聯(lián)邦制國(guó)家。埃塞采取了以民族為基礎(chǔ)的聯(lián)邦制國(guó)體，進(jìn)而形成民族與領(lǐng)土的“綁定”關(guān)系。但這種“綁定”存在諸多問(wèn)題，如埃塞只有五個(gè)州的民族相對(duì)單一，其他四個(gè)州則為多民族混居，再如民族—領(lǐng)土的“綁定”并無(wú)定律，比如，僅有18.5萬(wàn)人的哈勒里族擁有自治州，但人口多達(dá)300萬(wàn)的西達(dá)瑪族卻沒(méi)有代表自身利益的民族州。雖然2020年西達(dá)瑪族成功建立自治州，但此舉不僅沒(méi)能緩解埃塞民族紛爭(zhēng)，反而刺激更多民族要求自治。

二是不平等的資源分配。從1991年開(kāi)始，“埃革陣”長(zhǎng)期執(zhí)政，而在組成執(zhí)政聯(lián)盟“埃革陣”的四個(gè)政黨中，“提人陣”是核心政黨，獨(dú)攬大權(quán)，使得僅占埃塞人口6%的提格雷人擁有不成比例的政治和安全權(quán)力，為此后沖突的爆發(fā)埋下了隱患。對(duì)政治和安全權(quán)力的長(zhǎng)期把持使提格雷人占據(jù)了更多的財(cái)政資源。例如，在2015～2018年間，提格雷人每年所獲得的人均預(yù)算為227.2萬(wàn)比爾（約合4.3萬(wàn)美元），而埃塞人口最多的民族奧羅莫人和第二大民族阿姆哈拉人分別為132.5萬(wàn)比爾、154.4萬(wàn)比爾。提格雷人還控制了埃塞主要的國(guó)有企業(yè)，如埃塞電信、糖業(yè)和金屬工程公司等。

三是不合理的安全力量聯(lián)邦制。埃塞1994年出臺(tái)的憲法允許各州建立和管理警察部隊(duì)，負(fù)責(zé)維持州內(nèi)秩序，聯(lián)邦警察只有在州警察的邀請(qǐng)下才可介入州內(nèi)事務(wù)。在這些地方的準(zhǔn)軍事力量中，索馬里州的特警部隊(duì)尤其著名，提格雷州則擁有高達(dá)25萬(wàn)人的準(zhǔn)軍事力量。

長(zhǎng)期以來(lái)，埃塞不平等的民族聯(lián)邦制和資源分配激化了民族與民族間、聯(lián)邦與地方間的多重矛盾，不合理的安全力量聯(lián)邦制則使通過(guò)暴力手段解決矛盾成為可能，致使各種規(guī)模的武裝沖突不斷。2012年，埃塞總理梅萊斯逝世，其繼任者海爾馬里亞姆對(duì)民族紛爭(zhēng)、地域沖突采取拖延和姑息態(tài)度，致使社會(huì)裂痕持續(xù)加深。2014年，埃塞首都亞的斯亞貝巴擴(kuò)建計(jì)劃因涉及奧羅米亞州的農(nóng)地及森林，引發(fā)當(dāng)?shù)刈迦瞬粷M，成為相關(guān)矛盾升級(jí)的導(dǎo)火索。

2018年2月，埃塞多個(gè)地區(qū)連續(xù)爆發(fā)示威游行和騷亂，海爾馬里亞姆被迫辭去黨政職務(wù)。3月，“埃革陣”成員黨“奧羅莫人民民主組織”候選人阿比當(dāng)選“埃革陣”主席，隨后出任聯(lián)邦政府總理。阿比總理在內(nèi)外政策方面進(jìn)行了一系列改革，主要包括：重組執(zhí)政黨，成立全國(guó)性政黨“繁榮黨”，但將“提人陣”排除在外；緩和與厄立特里亞的緊張關(guān)系；等等。2020年6月，埃塞聯(lián)邦政府以新冠疫情為由推遲選舉，“提人陣”堅(jiān)決反對(duì)，于9月自行舉行地區(qū)選舉。作為報(bào)復(fù)，聯(lián)邦政府暫停對(duì)提格雷州的預(yù)算補(bǔ)貼。聯(lián)邦政府與“提人陣”的矛盾最終在2020年11月升級(jí)為全面軍事對(duì)抗。

永久?；饏f(xié)議達(dá)成令人鼓舞，但協(xié)議能否得到有效執(zhí)行仍存在不確定性。一是協(xié)議孤立地尋求埃塞政府軍與“提人陣”武裝?；?，其履行恐打折扣。盡管這是場(chǎng)國(guó)家內(nèi)部沖突，與埃塞聯(lián)邦政府聯(lián)手的厄立特里亞，和與“提人陣”武裝有著若隱若現(xiàn)關(guān)系的美歐，都對(duì)戰(zhàn)局走勢(shì)有著重大影響。盡管如此，?；饏f(xié)議對(duì)厄特的角色并未提及。當(dāng)然，?；饏f(xié)議第八條有關(guān)國(guó)際邊界和聯(lián)邦設(shè)施的規(guī)定，在某種程度上為厄特潛在介入設(shè)置了“防火墻”。

二是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)解除“提人陣”武裝、戰(zhàn)斗人員復(fù)員及回歸社會(huì)，雙方信任措施，停火過(guò)渡措施等問(wèn)題，但對(duì)解決埃塞政治社會(huì)更深層次矛盾未有涉及。另外，協(xié)議規(guī)定，在簽署后30天內(nèi)完成對(duì)“提人陣”武裝的全面解除。問(wèn)題在于，其他民族的準(zhǔn)軍事力量是否可以繼續(xù)存在？又以何種形式存在？

三是盡管?；饏f(xié)議達(dá)成的關(guān)鍵調(diào)解方是非盟，但使調(diào)解得以“成功”的關(guān)鍵卻是美國(guó)。2021年下半年，對(duì)“提人陣”武裝的支持被曝光后，美國(guó)調(diào)整了干預(yù)策略，其國(guó)會(huì)參議院于2022年4月高票通過(guò)了《2022年埃塞俄比亞和平與穩(wěn)定法案》。該法案要求美國(guó)總統(tǒng)為非盟主導(dǎo)的調(diào)解提供支持，美國(guó)需積極參與和平調(diào)解。法案通過(guò)后不久，美國(guó)便任命熟悉非洲事務(wù)、前駐剛果（金）大使哈默為美第三任“非洲之角”事務(wù)特使，并全力推動(dòng)調(diào)解進(jìn)程。法案還禁止美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司為埃塞提供發(fā)展資助，暫停美國(guó)對(duì)埃塞的安全援助，施壓國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中止對(duì)埃塞和厄特提供貸款，等等。而該法案中有關(guān)人道主義組織進(jìn)入埃塞、埃塞海外僑民角色、戰(zhàn)后和解與過(guò)渡期司法、戰(zhàn)爭(zhēng)罪追究等內(nèi)容均被寫入永久?；饏f(xié)議。

埃塞是21世紀(jì)“非洲崛起”的代表性國(guó)家之一，其經(jīng)濟(jì)也曾連續(xù)十年保持9%以上的增長(zhǎng)。然而，自提格雷沖突爆發(fā)以來(lái)，埃塞經(jīng)濟(jì)遭到很大削弱，民眾生活受到嚴(yán)重沖擊。埃塞目前仍是最不發(fā)達(dá)國(guó)家之一，2021年的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）僅為930美元。

除此之外，阿比政府面臨的其他執(zhí)政挑戰(zhàn)也不少。一方面，由于兼具奧羅莫族與阿姆哈拉族身份，阿比很大程度上被“提人陣”權(quán)勢(shì)集團(tuán)當(dāng)作地域沖突和民族矛盾的“替罪羊”推出。另一方面，阿比盡管在上任初期出臺(tái)了一系列經(jīng)濟(jì)自由化措施，卻沒(méi)有真正將經(jīng)濟(jì)發(fā)展列入優(yōu)先事項(xiàng)。而受到內(nèi)戰(zhàn)、新冠疫情、烏克蘭危機(jī)等多重沖擊，阿比政府改善國(guó)家面貌所需的執(zhí)政資源日漸枯竭，其基本方略仍是“存量改革”而非“增量改革”。

解開(kāi)政治社會(huì)發(fā)展的“死結(jié)”，埃塞需要的是長(zhǎng)期性的發(fā)展策略。埃塞只有依靠發(fā)展才能解決各種深層次的問(wèn)題，需要努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高民眾生活水平，從而走上可持續(xù)和平與發(fā)展的道路。