徐崇凱

* 徐崇凱，上海交通大學凱原法學院2021級法科特班法律（法學）專業(yè)碩士研究生（200240）。

一、問題引入

2015年修訂的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）正式將立法前評估納入全國人大常委會的法定立法程序。所謂立法前評估，也稱為“立法預測”，是指定的機構運用科學的方法和手段．通過對有關資料和因素的系統(tǒng)分析，就立法的未來狀況、發(fā)展趨勢及演變途徑作出某些估計。其目的在于揭示法律調整社會關系的客觀要求，科學地預見法律演變的近期、中期和長期的結果和社會效應．以及預見法律調整的形式和方法所可能發(fā)生的變化，為立法指明方向。[1]參見徐向華主編：《立法學教程》，北京大學出版社2017年版，第162頁。

習近平總書記指出：“所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。”[2]參見張曉松：《習近平：中國的民主是一種全過程的民主》，載中華人民共和國中央人民政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/03/content_5448083.htm。隨著我國立法工作對促進科學立法、民主立法理念的強調，立法前評估制度作為踐行全過程人民民主的程序保障之一，已經泛化適用于人大立法與行政立法中。全國人大常委會在其2022年的立法工作計劃中明確指出，需要落實好法律的前評估工作，以提升人民民主理念與人大代表參加立法工作的深度與廣度。[3]參見全國人大常委會印發(fā)：《全國人大常委會2022年立法工作計劃》。同理，在法治政府建設的維度上，中共中央與國務院所印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021年-2025年）》亦指出，注重政府立法與人大立法的協(xié)同性，強調“加大立法前評估力度，認真論證評估立法項目必要性、可行性。”[4]參見中共中央、國務院印發(fā)：《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》。由此可見，前評估已成為近來提高立法質量、推進科學立法的重要制度工具之一。

雖然立法前評估在立法工作計劃中逐漸占據(jù)戰(zhàn)略高地，然而實踐運用卻有流于形式之嫌。具言之，立法前評估理應發(fā)揮一定的篩選功能，以節(jié)省憲法與法律委員會和人大常委會審議與通過法律草案的試錯成本。[5]參見席濤：《立法評估：評估什么和如何評估（上）——以中國立法評估為例》，載《政法論壇》2012年第5期，第64頁。但是一方面，該制度被鑲嵌于全國人大常委會兩次全體會議審議期間，為憲法與法律委員會統(tǒng)一審議作準備，與具有相似功能的立法論證、立法聽證等處于同一位階，產生制度重疊的問題，削弱了前評估本身的獨立定位。[6]參見劉玉姿：《全國人大常委會立法評估制度檢討》，載《行政法論叢》第24卷，法律出版社2019年版，第175-176頁。另一方面，由于立法前評估的開啟權力完全歸屬于全國人大常委會法制工作委員會，缺乏制度“剛性”，較為任意，并不在執(zhí)行層面受到重視。除此之外，在某些特定部門法領域，立法前評估也被認為不能解決和克服制約立法設計制度、規(guī)則的約束條件。[7]參見蔣悟真：《經濟立法評估的制度設計研究》，載《法學雜志》2021年第8期，第56頁。由此觀之，立法前評估是否能實際落地存在制度設計層面的多重質疑。

當前，學界對于立法前評估的研究主要聚焦于規(guī)范層面上的制度構建和完善，圍繞立法評估的概念辨析、體系標準、評估方法、主體模式、比較借鑒與地方實踐等層面展開。[8]參見席濤：《立法評估：評估什么和如何評估（上）——以中國立法評估為例》，載《政法論壇》2012年第5期，第60頁；席濤：《立法評估：評估什么和如何評估——金融危機后美國和歐盟立法前評估改革探討》，載《比較法研究》2012年第4期，第74-83頁；何盼盼：《立法前評估機制研究》，載《人大研究》2016年第7期，第30-32頁；李店標，馮向輝：《地方立法評估指標體系研究》，載《求是學刊》2020年第4期，第112-118頁；王方玉：《地方立法前評估的內含與主體模式解析——基于對立法后評估的借鑒》，載《西部法學評論》2018年第6期，第117-119頁；魏玲，馬艷君：《地方立法前評估：評估什么和如何評估》，載《人大研究》2020年第4期，第21-22頁。少數(shù)學者留意到全國人大常委會立法前評估適用有流于形式之嫌，但尚未通過細致的實踐剖析前評估制度失范的深層邏輯。[9]參見劉玉姿：《全國人大常委會立法評估制度檢討》，載《行政法論叢》第24卷，法律出版社2019年版，第176頁。有鑒于此，通過分析2015年《立法法》修訂至今全國人大常委會發(fā)布的145份法律草案審議結果報告，結合央地法律法規(guī)的前評估實踐，本文將指出當前立法前評估趨于“形式化”的具體境況。更進一步，由于無法承載起應有的制度功能，本文將回歸規(guī)范立場，分析前評估在制度頂層設計中的問題。最后，立足《立法法》修改的背景，本文將結合域外與地方立法前評估的經驗，針對當前全國人大常委會立法前評估出現(xiàn)的問題，提供解決方案，以期完成制度的實質化轉型。

一、適用檢視：以145份法律草案審議結果報告為分析樣本

根據(jù)《立法法》第39條的規(guī)定，全國人大常委會的立法前評估不以報告作為回應機制，評估結果通常附隨于憲法與法律委員會（2018年之前為法律委員會）的統(tǒng)一審議結果報告，以段落說明的形式展開。因此要考察立法前評估適用問題的蛛絲馬跡，應當以分析審議結果報告為切入口。

（一）樣本選擇與說明

在展開分析前，需要對樣本的選擇予以簡要說明：（1）在數(shù)據(jù)庫選擇上，本文以“北大法寶”的“立法資料”數(shù)據(jù)庫為主，以“中國人大網”為補充，整理得到法律審議結果報告。之所以如此選擇，是因為“中國人大網”公開的法律審議結果報告尚不全面，且存在報告公布時間與實際審議時間的差異。（2）在檢索方法上，依托“北大法寶”數(shù)據(jù)庫，以“全國人民代表大會”為發(fā)布機構，以“法律委員會”“審議結果的報告”為搜索關鍵詞，可得576個檢索結果。（3）在檢索結果的篩選上，將所得結果以標題相關度作為指標，按照發(fā)布時間降序排列，可得到145份審議結果報告。值得注意的是，該結果僅保留了法律草案，而剔除了立法性決定。這是因為雖然立法性決定類規(guī)范性文件與法律具有相同效力，但目前定位尚不明確，并且立法性決定通常只解決較為單一的法律問題，在適用普遍性上與法律存在本質區(qū)別，實踐中一般不會成為立法前評估的對象，故暫不列入樣本。[10]參見金夢：《立法性決定的界定與效力》，載《中國法學》2018年第3期，第151頁。最后，將報告按年份分類，可得各年份審議結果報告數(shù)分別為2022年6份，2021年33份，2020年21份，2019年14份，2018年20份，2017年20份，2016年16份，2015年15份（截止2022年7月31日）。[11]注：由于憲法與法律委員會存在將多部法律草案的審議結果集中于一份報告的情況出現(xiàn)，故在統(tǒng)計時仍以報告的份數(shù)計算。

（二）立法前評估適用的境況與特點

將所得審議結果報告綜合比對與分析，可發(fā)現(xiàn)當前立法前評估的制度適用境況與特點表現(xiàn)如下：

1. 立法前評估對審議結果幾乎無影響

2015年《立法法》修改的原意，是使得立法前評估的情況成為是否適宜提請常委會會議表決通過的重要參考意見。[12]參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中國人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第138頁。換言之，前評估的結果應該對法律草案的建議通過產生篩選功能，從而成為憲法與法律委員會統(tǒng)一審議的參考依據(jù)。原則上依據(jù)全國人大常委會的立法經驗，一旦在關鍵制度與原則上出現(xiàn)重大分歧，法工委應當建議暫時停止審議或者不建議審議通過，經過進一步溝通、協(xié)調、聽證與論證后，再行評估。[13]參見席濤：《立法評估：評估什么和如何評估（上）——以中國立法評估為例》，載《政法論壇》2012年第5期，第67頁。然而從結果來看，自2015年《立法法》修訂以來，盡管立法前評估的實施頻次總體呈增長趨勢，然而通過前評估后的法律草案卻無一例外地均建議全國人大常委會通過（見表一）。全國人大常委會法工委未對法律草案總體的可行性與必要性提出質疑，所有含有立法前評估的審議結果報告均只提及針對具體條文的修改，但并不改變最終建議審議通過的結果。

表一 2015年以來實行前評估的頻率與經前評估后建議審議通過率

相反，在部分并未進行立法前評估的一攬子修正案審議中，卻出現(xiàn)了由于常委委員提出意見而導致憲法與法律委員會并未建議審議通過的情況。例如，在2018年的《森林法》等7部法律的修正案審議中，有常委委員提出《森林法》修改內容“涉及國家所有、集體所有的森林、林木和林地，以及個人所有的林木和使用的林地，目前修改的時機還不成熟，應當深入調查研究”。憲法與法律委員會最終刪除了森林法的修改內容，并指明“繼續(xù)對相關問題進行研究。”[14]參見《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國森林法〉等7部法律的修正案（草案）審議結果的報告》。

2. 立法前評估的說理方式簡化

基于價值選擇的面向，每一部法律評估標準會因為政治、經濟、文化等因素的現(xiàn)實考量而變得多元化，因此在評估落實與說明上應該存在個案差異。[15]參見王柏榮：《困境與超越：中國立法評估標準研究》，法律出版社2016年版，第6頁。前評估作為多方利益主體訴求的立法博弈過程，所有難以協(xié)調與達成共識的觀點都需要通過體系化的評估標準充分展示出來。[16]參見席濤：《立法評估：評估什么和如何評估（上）——以中國立法評估為例》，載《政法論壇》2012年第5期，第67頁。由此觀之，當前全國人大常委會立法前評估的說理過程被簡化，基本采用固定的“三段式”展開：第一步，提及《立法法》第39條所確立可行性、出臺時機、實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等評估標準，至于具體評估了什么，適用了哪些標準，如何適用，則未釋明；第二步，通過這些標準，結合每一部法律的宏觀特點，證明“法案具有問題導向，能夠產生良好社會效果，符合當前我國國情”的寬泛結論，缺乏具體展開；第三步，推導出“法律草案的條文經過多次修改完善，具有可操作性，較為成熟”的結論，并且建議“盡快審議通過”。

3. 立法前評估的實施模式單一

立法前評估的實施模式較為單一。一方面，立法前評估主要通過邀請各方主體提供評估意見的座談會形式開展，評估形式比較單一，在統(tǒng)計到的全國人大常委會93次前評估實踐中，有92次均采用該模式。較為特別的一次是在2020年《武裝警察法》修正案的審議中，全國人大常委會法工委僅采用了書面評估的方式。[17]參見《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈武裝警察法修正案（草案）〉審議結果的報告》。另一方面，全國人大常委會法工委仍是目前立法前評估的唯一開啟主體，尚不存在委托第三方評估的情況。[18]參見2021年《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于第十三屆全國人民代表大會第四次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》。從該報告可以看出，前評估會的開啟仍然由憲法與法律委員會、法制工作委員會組織。

4. 立法前評估參與主體的構成兼具利益相關性與自由選擇性

立法作為一種正義的利益分配機制，立法過程應是各方訴求博弈的平臺。[19]參見許章潤：《從政策到立法博弈——關于當代中國立法民主化進程的省察》，載《政治與法律》2008年第3期，第4頁。因此在立法前評估中，全國人大常委會法工委會邀請多方主體參與到這一利益博弈的過程中，共同按照相應標準對草案進行評估。通過對2015年以來的93次前評估實踐進行大體分類，可發(fā)現(xiàn)前評估的參與主體通常是法律草案的“利益相關者”。（見表2）在立法通過并賦予實施的過程中，不同主體會對立法產生不同感受，這些可能被立法影響的人都稱之為立法的“利益相關者”。[20]參見汪全勝：《立法后評估的“利益相關者”模式》，載《法治研究》2010年第1期，第13頁。

基于法律調整的社會關系不同，法工委在邀請主體參與到立法評估過程的范圍亦有所不同。除了人大代表（參與占比83.87%）、專家學者（參與占比98.92%）與政府部門代表（參與占比86.02%）在前評估參與中具有普遍性以外，其余參與主體均根據(jù)所代表群體或領域與法律草案內容的相關性，參與到前評估的工作中。從結果來看，一方面，普通群眾普遍依托代議制，通過全國人大代表間接將其利益訴求反應于前評估中，而較少直接參與評估過程。另一方面，立法前評估也體現(xiàn)出高度專業(yè)化特征，個別法律草案甚至只有專家學者進行書面評估。[21]參見《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國武裝警察法修正案（草案）〉審議結果的報告》。

表二 部分參與主體參與頻次和頻率類型化統(tǒng)計

相關企業(yè)代表 51 54.84% 行業(yè)協(xié)會、人民團體與社會組織代表 26 27.96% 普通群眾 10 10.75%

除此之外，通過統(tǒng)計結果也可以看出前評估的另一特點，即在參與主體的構成上，全國人大常委會法工委具有自由選擇的權力，使得實際參與立法前評估的主體范圍并不確定。例如，同在2020年修訂的《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》草案雖然均立足于“保護未成年人身心健康”，但是法工委在對前者進行評估時，僅僅邀請了“人大代表、專家學者、地方與有關部門、檢察院與互聯(lián)網企業(yè)”，而在對后者評估時，除了前述主體外，還邀請了“普通中學、專門學校與社工”，聽取意見的范圍更加廣泛與有針對性。[22]參見《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國預防未成年人犯罪法（修訂草案）〉審議結果的報告》、《全國人民代表大會憲法和法律委員會會關于〈中華人民共和國未成年人保護法（修訂草案）〉審議結果的報告》。

不過遺憾的是，無論參與主體的構成如何，所有審議結果報告都一致通過“普遍認為”“總體評價是”的概括表述，將主體參與評估過程中提出的意見與論辯模糊化處理了。

5. 立法前評估的適用相較于其他類似制度欠缺深度

哈貝馬斯的商談理論指出，民主程序通過運用各種交往形式而在商談與談判過程中被建制化，而這些交往形式許諾按照該程序得到的結果是合理的。這也構成了商談性政治本身的合法性力量。[23]參見[德]哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間——關于法律和民法法治國的商談理論》，童世駿譯，三聯(lián)書店2011年版，第376-377頁。而當代中國的現(xiàn)實政治過程，總體是在由中國共產黨全面領導制度框架下統(tǒng)一規(guī)劃、決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評估的規(guī)約，并以政黨協(xié)商為主導，以基層民主協(xié)商為核心形式的協(xié)商式民主形態(tài)。[24]參見唐亞林：《“全過程民主”：運作形態(tài)與實現(xiàn)機制》，載《江淮論壇》2021年第1期，第72頁。在我國國家治理的“政治協(xié)商——立法協(xié)商——社會協(xié)商”的制度循環(huán)下，人大協(xié)商需要借由協(xié)商民主以補充立法民主，包括通過立法論證、聽證、征求公眾意見、評估等程序，以承載起在維護黨的領導框架下協(xié)調各方利益的功能。[25]參見馬一德：《憲法框架下的協(xié)商民主及其法治化路徑》，載《中國社會科學》2016年第9期，第160-1 63頁；張獻生：《關于立法協(xié)商的幾個基本問題》，載《中央社會主義學院學報》2014年第5期，第13頁。這些立法程序相輔相成，各具特點的同時又在功能上具有重疊性（見表三）[26]對于相關制度的分類與探討，具體可參見汪全盛、衛(wèi)學芝：《法案公開征求意見的法理分析及方式選擇》，載《四川理工學院學報（社會科學版）》2017年第8期，第4-5頁。，使得憲法與法律委員進行統(tǒng)一審議前，往往不會單獨采取評估的單一模式，而是會通過多種協(xié)商制度征求各方意見。

表三：與其他類似制度比較

從統(tǒng)一審議結果來看，相較于立法前評估，立法調研、聽證、論證等協(xié)商程序對于法案的實然影響更顯著。只要憲法與法律委員會認為所提意見合理，都會在審議報告中列明提出意見的主體，并闡述修改的具體事項。例如在《民辦教育促進法》修正案的二次審議前，法工委并未對法案進行評估。取而代之的是，法工委從中國人大網聽取社會公眾意見、召開立法聽證會并且在江蘇、浙江與山東等地開展立法調研。最終憲法與法律委員會采納了地方政府與社會公眾的意見，增設了對于營利性義務教育的限制條款；[27]參見《全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國民辦教育促進法修正案（草案）〉審議結果的報告》。同理，《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》修正案也未進行立法前評估，然而通過類似途徑，憲法與法律委員會認為由于參與深?？碧降摹捌渌黧w”范圍不明確，在實踐中不具有可執(zhí)行性，容易引發(fā)歧義，因此直接刪去了該條款。[28]參見《全國人民代表大會法律委員會關于〈中華人民共和國〈深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法修正案（草案）〉審議結果的報告》。除此之外，通過立法調研、立法聽證與征求公眾意見等途徑，即使憲法與法律委員會最終經過研究，認為相關意見不可采，仍然會將對應分歧反饋給全國人大常委會，將不采納意見的原因說明清楚。由此觀之，立法聽證等制度所達到的審查深度，是當前立法前評估所不及的。

二、失范成因：全國人大常委會立法前評估適用的形式化困境

法律適用的考察需要不斷流轉于現(xiàn)實與規(guī)范之間。從實證分析的結果不難發(fā)現(xiàn)，立法前評估逐漸偏離制度設計上的定位，不能對法律草案的審議通過造成實際影響，并且在說理方法、標準落實與開展方式上趨于形式主義，導致功能失范。因此，需要回歸規(guī)范立場，剖析制度陷入困境的緣由。

（一）制度競爭：立法前評估與其他制度的多維競爭

制度競爭（institutional competition）原本是制度經濟學上的概念，由于規(guī)則成本不同引發(fā)資源配置的流動，造成制度在適用空間上的相互競爭與不斷演進，從而促進共同的制度目標。[29]See Andreas Bergh & Rolf H?ijer (eds.), Institutional Competition, Edward Elgar Publishing, 2008, p.13-17.類似制度競爭在現(xiàn)代政治生活中并不罕見，比如有學者就指出，憲法變遷中的憲法修正案、政治慣例與憲法解釋等制度之間就存在競爭，共同帶來對現(xiàn)行憲法秩序的調整。[30]參見林彥：《通過立法發(fā)展憲法——兼論憲法發(fā)展程序間的制度競爭》，載《清華法學》2013年第2期，第59頁。同理，隨著全過程人民民主理念在立法程序中的融入，立法前評估與立法調研、立法論證、立法聽證、征求公眾意見等制度在功能定位上存在趨同，均立足于收集各方意見，以完善法律草案的民主性、科學性與可行性等要素。然而實際上，由于多重維度上的制度競爭，反而使得立法前評估的初衷與實踐背道而馳，最終使得立法前評估劣后于其他立法協(xié)商程序。

1. 立法前評估的“柔性”與其他制度的“剛性”競爭

《立法法》并未闡明不同制度之間適用的位階次序，而是將立法論證、聽證、書面征求意見、征求公眾意見與立法前評估統(tǒng)一置于“全國人大常委會的立法程序”章節(jié)下。此時，立法論證等制度的“剛性”與立法前評估的“柔性”就發(fā)生了競爭，使得立法者在制度選擇上的態(tài)度與立場發(fā)生偏移。具言之，根據(jù)《立法法》第36條，立法論證、立法聽證、書面征求意見均為強制性立法程序，即在出現(xiàn)“問題專業(yè)性較強，需要可行性評價的”和“問題涉及存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整”等情況時，應當召開立法聽證會、論證會或將法律草案發(fā)送給相關領域的人大代表、部門與專家征求意見，并將相關情況報告給全國人大常委會。同理，2015年修訂的《立法法》第37條也將征求公眾意見從“可為模式”變更為“應為模式”，使得法律案以公布為原則，以不公布為例外。[31]參見欒紹興：《〈立法法〉第37條的法解釋學分析》，載《法律方法》第23卷，中國法制出版社2018年第6版，第377-378頁。相較而言，《立法法》第39條“可以”的表述賦予了前評估制度“柔性”，將開啟立法前評估的裁量權交予全國人大常委會的工作機構決定。反映在實踐中，全國人大常委會法工委要么可以直接選擇不開啟評估，或在不特定范圍內確定評估參與主體，亦或是選擇在立法聽證等制度說理上花費較多筆墨，而對理應“更進一步”的前評估情況，不具體展開。這種制度“柔性”使立法前評估在整個立法程序中的重要性逐漸被削減。比如有學者就認為，正是因為立法前評估保留了“可為模式”，實際上可以通過選擇性評估，為快速立法程序提供空間，從而節(jié)省立法效率，加快立法節(jié)奏。至于對快速立法的限制，則完全可以通過將立法后評估變更為強制性規(guī)范，從而達到事后監(jiān)督的目的。[32]參見趙一單：《論快速立法》，載《地方立法研究》2021年第5期，第21-35頁。

2. 立法前估所處立法“后端”與立法“前端”的制度競爭

解釋法律條文時不應當采用靜態(tài)的視角，而是應該通過法律體系來指引，思考條文之間是否休戚相關。[33]參見[德]卡爾·拉倫茨著：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第206-207頁。從文義解釋與體系解釋的角度，雖然前評估與立法聽證等制度屬于同一位階，但是在整個立法程序中卻被置于后端。具言之，《立法法》第36條與第37條并未確定立法聽證與征求公眾意見等程序的開啟時間，只是闡述“列入常委會會議議程的法律案”，在常委會會議前需要進行這些立法工序。由于這些程序的條文位置處于《立法法》第39條前，因此憲法與法律委員與法制工作委員會傾向于在全國人大常委會的二次審議后立刻開啟這些程序，并在充分吸收這些程序中的意見后，再進行立法前評估。究其原因，則是因為《立法法》第39條明確了立法前評估針對的對象、時點與階段，即評估主要針對的對象是“擬提請常務委員會會議審議通過的法律案”，評估時間則是“在法案委員會提出審議結果報告前”，即處于《立法法》40條規(guī)定“交付前表決”的關鍵時期。此時的法律草案經過反復論證、多次聽取意見已經較為成熟，不大可能在可行性等問題上有顛覆性地轉變。[34]參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中國人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第138頁。同時，由于處于立法程序后端的緣故，立法前評估通常面臨緊迫的時間，距離憲法與法律委員會的統(tǒng)一審議只有1-4周，此時要求全國人大常委會的工作機構按照制度設計的初衷進行深度評估，給予法律草案否定性評價可能性較小，最終使得前評估的功能從“評估”本身失范為一種對法律草案質量的“背書”。

3. 立法前評估因適用冗贅產生的制度競爭

由于實施方式的類同，全國人大及其常委會在前評估與其他制度的界分上持模棱兩可的態(tài)度。一方面，在“全國人大”官方公眾號與類似平臺上，立法前評估被描繪為法律草案通過前的“體檢”工序，力圖解決該法當立不當立、何時立以及立成什么樣的問題，從而與立法論證、立法論證和公開征求公眾意見等制度明確區(qū)分開。[35]參見中國人大：《@普通老百姓，這樣進入全國人大“立法圈”》，載微信公眾號“中國人大”2017年8月24日。另一方面，從官方口徑可以看出，前評估往往與其他制度并列提及，共同匯報。2022年《全國人民代表大會常務委員會工作報告》統(tǒng)一統(tǒng)計了參加立法調研、起草、論證與評估等工作的人大代表參與人次。[36]參見全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書：《中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第五次會議全國人民代表大會常務委員會工作報告》，2022年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上?！饵h的十八屆三中全會中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》亦明確座談、聽證、評估、公布法律草案都是擴大公民有序參與立法的途徑。[37]參見中國共產黨中央委員會印發(fā)：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月1 2日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過。實際上，立法前評估與立法聽證等制度在參與主體、實施方式、評估內容等多方面都存在著重疊，比如這些立法程序均會邀請人大代表與專家學者參與、均普遍采用座談會模式和均會征求法律草案可行性的意見等。[38]參見劉玉姿：《全國人大常委會立法評估制度檢討》，載《行政法論叢》第24卷，法律出版社2019年版，第175-176頁。從實踐中可以發(fā)現(xiàn)，同一主體不僅可以參與到前評估當中，也可以參與到其他立法程序中，按照相似的標準與方式對法律草案進行評估。因此，因為立法前評估制度在立法程序中的后端位置，其審查空間遭到前置程序的擠壓，最終使得評估功能被削弱。比如，全國人大代表呂忠梅教授作為環(huán)境法領域的專家學者，在參與“環(huán)境保護法修訂案”立法前評估座談會前兩年內，已經廣泛參與到該法的起草、論證與專家座談中。換言之，因為其建設性的意見已經基本在前述制度得到反映并被吸收，所以一般不會再在前評估階段再提出。[39]參見呂忠梅：《為環(huán)保執(zhí)著建言十二載》，載《中國人大》2015年第4期，第14頁。

（二）提前介入：法工委對法律草案內容的控制力削弱立法前評估功能

自2007年全國人大機關的工作體制改革以來，全國人大常委會法工委就開始負責統(tǒng)籌立法工作的全過程，包括規(guī)劃、組織、協(xié)調和服務等職能。[40]參見闞珂：《回望全國人大常委會的立法規(guī)劃工作》，載《中國人大》2013年第21期，第12頁。2015年《立法法》修改的一大特點就是對全國人大常委會法工委進行集中賦權，使得其承擔的立法功能愈發(fā)重要，涵蓋從立法規(guī)劃、起草法律草案、詢問答復、備案、立法前評估、立法后評估等十項職能。[41]參見徐向華、林彥：《〈立法法〉修正案評析》，載《交大法學》2015年第4期，第67頁。即使在統(tǒng)一審議階段，法工委也可以憑借其組織體量與專業(yè)化的優(yōu)勢，透過憲法與法律委員會成為事實意義上的工作機構。[42]參見周偉：《全國人大法律委員會統(tǒng)一審議法律草案立法程序之改革》，載《法律科學》2004年第5期，第23-24頁。因此，也有學者將法工委稱為“隱性立法者”，在立法各過程中占據(jù)主導地位。[43]參見盧群星：《隱性立法者：中國立法工作者的作用及其正當性難題》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2013年第2期，第80頁。立法權經過“全國人大-常委會-委員會-法工委”逐級沉降的過程，法工委成為了“實質立法者”。[44]參見王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》2016年第2期，第13 7頁。

在此基礎上，《立法法》第39條將前評估是否開啟、如何實施、實施到何種程度的權力一攬子交予全國人大法工委，實際上忽略了法工委作為“隱性立法者”在立法過程中對于法律草案情況形成的預估。

首先，在立法規(guī)劃與立法計劃的階段，由于立法資源的有限性，法工委就已經開始對一些欠缺必要性、可行性立法項目予以否決，此時的決定主要依據(jù)立法工作者的主觀判斷與價值取舍。經過篩選后的立法文本往往不會再作大的調整，變相作證了法工委在規(guī)劃與計劃領域的權威性。[45]參見盧群星：《隱性立法者：中國立法工作者的作用及其正當性難題》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）2013年第2期，第82-83頁。

其次，在法律草案的起草階段，法工委與各專門委員會亦具有法律起草者與部門溝通者的雙重角色。第一，法工委與各專門委員會本身就有起草法律案的職權。根據(jù)《立法法》第53條的規(guī)定，專門委員會與常務委員會工作機構有權提前參與法律草案起草工作，并且對于綜合性、全局性、基礎性的重要法律草案，可以直接由專門委員會或者常務委員會工作機構組織起草。由法工委立法規(guī)劃室的《立法統(tǒng)計》可知，法工委與各專門委員會起草的法律草案數(shù)在歷年都占據(jù)不小的比例，分別為七屆人大時的8件（占總數(shù)12.5%）、八屆人大時的42件（占總數(shù)27.6%）、九屆人大時的37件（占總數(shù)41.6%）、十屆人大時的32件（占總數(shù)42.1%）、十一屆人大時的18件（占總數(shù)的28.1%）和十二屆人大時的25件（占24.5%）。[46]參見全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室編：《中華人民共和國立法統(tǒng)計》，中國民主法制出版社2018年版，第401-430頁。因此到了評估階段，法工委在很大程度上“自己成為了自己的法官”，已形成了對法案該不該立、怎么樣立的前期判斷。第二，法工委也具有與其他立法起草部門溝通與提出意見的能力。即使法律草案是通過政府部門起草，法工委仍然會利用職權與相關部門保持密切溝通，從而保證自身在法律草案擬定過程中的提前介入，而通過這種方式生成的法律草案幾乎不會被完全棄用，也作證了法工委“前見”對于立法潛移默化的影響。[47]參見盧群星：《隱性立法者：中國立法工作者的作用及其正當性難題》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2013年第2期，第82-83頁。最后，與法工委在《立法法》中的“擴權”相對的，則是制度化監(jiān)督的缺失。[48]參見林彥：《通過立法發(fā)展憲法——兼論憲法發(fā)展程序間的制度競爭》，載《清華法學》2013年第2期，第58頁。法工委對法律草案的控制力很難受到實質上的限制，最終使得立法前評估對于法律草案質量的把關和評價功能被削弱。

（三）回應失語：立法前評估缺乏細化的規(guī)范與報告機制

從文義來看，《立法法》所確立的評估標準是一種對法律草案的合理性評價，涵蓋“可行性、法律出臺時機、實施的社會效果以及可能出現(xiàn)的問題”。所謂合理性，主要是根據(jù)普遍事物的規(guī)律與原則判斷來規(guī)范自身的行動。[49]參見[德]黑格爾著：《法哲學原理》，范揚等譯，商務印書館1961年版，第254頁。有學者認為，法的合理性意味著需要平衡立法者的主觀裁斷，任何法律的制定者在立法過程中都不免存在一己之見，并貫之以“理性”的名諱來掩蓋。[50]參見嚴存生：《法的合理性研究》，載《法制與社會發(fā)展》2002年第4期，第44頁。從立法前評估的角度，為確保抽象的評估標準落實能夠合理性，就需要通過體系化的指標來達到穩(wěn)定的效果，以程序理性來平衡立法工作者的主觀裁量。在比較法上，典型的評估體系如歐盟的《影響性評估指南》（Impact Assessment Guidelines）。該指南界定了評估的七個具體步驟，包括是否存在有必要進行影響性評估的問題（Problem）、是否存在市場失靈（Marketing Failure）、有沒有必要介入、介入是否有正當?shù)哪繕耍∣bjectives）、有哪些政策上的選擇（Policy Options）、政策的經濟、社會與環(huán)境影響是什么（Economic、Social and Environment Impact Assessment）、不同政策的比較以及緊接的監(jiān)管與評估如何組織（Monitoring and Evaluation）。[51]See European Commission, Better Regulation Guidelines, 25 November 2021, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/br_toolbox-nov_2021_en_0.pdf， 2022年6月29日訪問。詳細的評估步驟與標準說明使得歐盟的政策評估有極強的可操作性，從而促進了歐盟的立法、修法與廢法過程，加快了歐盟與成員國立法的趨同。[52]參見席濤：《立法評估：評估什么和如何評估——金融危及后美國和歐盟立法前評估改革探討》，載《比較法研究》2012年第5期，第84頁。

反觀全國人大常委會的立法前評估的規(guī)范與實踐，不難發(fā)現(xiàn)其制度回應性較弱。一方面，由于《立法法》第39條確立的評估標準較為寬泛，尚不存在具體的評估步驟與方法來約束評估工作，使得前評估的執(zhí)行依賴于評估主體的主觀判斷，以預測法律草案的頒布是否合乎社會規(guī)律、是否可操作以及是否具有安定的預期等。反應于實踐中，法工委圍繞評估標準較少展開詳細說理，而是直接跳躍到結果部分。另一方面，前評估缺乏“報告”機制也放大了細化規(guī)范缺失的弊端。具言之，與立法后評估的“報告”機制相比，《立法法》第39條所確立的是一種情況“說明”的義務。也就是說，法工委在進行立法評估后，僅需要附上一個大概的評估情況，而不需要詳細地報告評估標準的落實情況。這催生出兩大問題：第一，憲法和法律委員會難以將如此簡要的“說明”作為審議法律草案的主要依據(jù)，并且很可能在可行性、影響性等概念上出現(xiàn)與法工委理解不一的情況；第二，“報告”機制的缺失也使得法工委的評估情況缺乏透明度，評估工作難以得到監(jiān)督。在央地人大立法與行政立法實踐中，立法前評估的具體情況往往不能通過信息公開的方式進行查閱。[53]參見劉雁鵬：《中國人大立法透明度指數(shù)報告（2019）——以省級人大常委會網站信息公開為視角》，載《人大研究》2020年第3期，第49頁。比如，以立法后評估報告為關鍵詞在上海市人民政府網進行搜索，可以獲得上百條檢索結果，反之，以立法前評估報告為關鍵詞，則不能檢索到任何結果。同樣，筆者通過電話訪談的方式訪問了成都市人大常委會法工委，得知其通常只會對少數(shù)由牽頭政府初擬的地方性法規(guī)草案進行立法前評估，再由法工委審核后提交給法制委員會，整個過程不會形成公開的研究報告。總而言之，正是因為立法前評估缺乏一套行之有效的工作規(guī)范，加之評估情況僅存在說明機制進行回應，致使其陷入失語的狀態(tài)中。

三、困境逾越：全國人大常委會立法前評估適用的實質化路徑

面對困境，應該采取相應措施，以實現(xiàn)立法前評估的實質化。通過立法前評估的路徑完善，主要需要完成以下目標：（1）厘清立法前評估不可替代的制度功能；（2）需要確立評估的制度“剛性”，不能任意為之；（3）需要平衡法工委對于法律草案的控制力；（4）需要一套行之有效的評估方法。有鑒于此，可從規(guī)范改造與實踐借鑒兩個層面給予對策性建議。

（一）全國人大常委會立法前評估的規(guī)范改造

相較于立法聽證、立法論證等制度，立法者試圖在規(guī)范設置上明確的不同點在于，立法前評估應當在前期論證的基礎上更進一步，不再泛泛聽取意見，最終將評估情況作為法律草案是否成熟可行與是否適宜提請常委會會議表決通過的重要參考意見。[54]參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中國人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第139頁。透過前文的剖析，《立法法》第39條所確立的立法前評估制度逐漸失范，出現(xiàn)三個層面的問題：第一，前評估的啟動時點在整個立法程序中過于靠后；第二，前評估采“柔性責任制”；第三，前評估采“說明”制而非“報告”制。

1. 立法前評估的啟動時點應當前移至專門委員會審議時期

在全國人大常委會立法程序中，法律草案表決通過前一般需要經過三次審議。《立法法》第32條將第一次分組審議的權限交予各專門委員會?！读⒎ǚā返?6條進一步規(guī)定，專門委員會在審議期間就應當通過座談會、論證會與聽證會等多種形式聽取各方意見。在實踐中，專門委員會會通過多種渠道對立法項目的必要性、可行性等問題進行考察，并將審議結果進行分類，對于確有必要起草或者修改的議案，建議列入立法規(guī)劃或年度立法計劃；而對于尚不成熟的議案，會建議進一步加強論證與研究。

實際上，法工委在專門委員會的審議階段就已經存在介入。比如在2021年外事委員會審議“關于制定移民法的議案”與“關于制定海洋法議案”期間，就曾向全國人大常委會法工委與國務院有關部門書面征求意見，并最終根據(jù)這些意見得出相關結論。[55]參見2021年《全國人民代表大會外事委員會關于第十三屆全國人民代表大會第四次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》。筆者認為，將立法前評估前移到憲法與法律委員會第一次統(tǒng)一審議前，即專門委員會的審議階段，存在兩大優(yōu)勢：

第一，避免立法前評估的邊緣化。將評估階段前移意味著法工委需要根據(jù)代表提出議案的原始材料展開評估，更可能客觀地評判立法項目，從而達到應有的篩選功能，減少立法的試錯成本。比如就“關于移民法的議案”，法工委與眾部委認為制定《移民法》并不符合國情，由于存在《出境入境管理法》、《國籍法》與《護照法》等法律所形成的制度體系，因此可以通過完善相關法律，而不是制定新法來解決問題。同時，前移使得評估的展開時間更加充裕，法工委無需顧及在經過反復論證與修改過后的立法成本問題。至于當前立法前評估所承擔的法律草案條文的背書與把關功能，則完全可以交給立法聽證與論證等制度，從而使得制度間各司其職。

第二，平衡專門委員會帶有的部門利益色彩。雖然專門委員會的工作人員供職于全國人大，然而由于專門委員會存在與國務院部門錯綜復雜的職權交疊，使得其難以形成對部門利益的有效制約。相較而言，法工委的人員則具有專職化與專業(yè)化的特點，可以以相對中立的立場評估立法項目，平衡部門利益，最終將評估意見更加客觀地呈現(xiàn)給憲法與法律委員會。[56]參見趙一單：《全國人大專門委員會立法職能中的雙重制約結構》，載《財經法學》2018年第2期，第7 2頁。

2. 立法前評估從“可為模式”變更為“應為模式”

《立法法》第39條的“可為模式”賦予了法工委完全的主動權，使得并不是每一部法律草案都得到有效的評估。筆者認為要更好地落實立法前評估制度，可以借鑒2015年《立法法》對征求公眾意見制度的修改，將立法前評估更改為“應為模式”。具言之，2014年黨的十八屆《決定》指出：“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識?！盵57]參見2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。該決定直接推動了2015年《立法法》修改時將法律草案征求公眾意見變更為強制性規(guī)范，并在近年來得到較好執(zhí)行。值得注意的是，即使將“可為模式”轉變?yōu)椤皯獮槟Ｊ健?，仍需制定配套的追責制度，以避免強制性義務規(guī)范淪為宣示性條款。

3. 立法前評估從“說明模式”變更為“報告模式”

在全球范圍內，絕大多數(shù)國家法律的起草與審議都需要附上草案與研究報告兩份文件。一份立法研究報告依托經驗理性創(chuàng)制，通過描述社會環(huán)境等因素，可以起到論證立法草案的正當性與合理性的關鍵作用。[58]參見[美]安·賽德曼：《立法學：理論與實踐》，劉國福等譯，中國經濟出版社2008年版，第105-106頁。強制性報告機制不僅扮演起評估法律影響傾向的角色，還可以迫使不情愿的官僚機構遵守它本來會忽視的規(guī)則。[59]See Roger H. David et al., Congress And Its Members (17th edition), Washington D.C: CQ Press, 2020, p. 587.立法后評估制度之所以成效甚佳，也是因為依賴于《立法法》、地方性法規(guī)、規(guī)章所確立的強制性“報告模式”。作為評估成果的載體，評估報告全面地囊括了評估的整個過程，系統(tǒng)地記錄評估所獲取的信息，闡明根據(jù)信息數(shù)據(jù)進行分析后的結論，成為一種應有的總結性工作。[60]參見袁曙宏主編：《立法后評估工作指南》，中國法制出版社2013年版，第116-117頁。在比較法領域，美國、英國、加拿大、德國、挪威與丹麥等國的政策評估均運用研究報告模式，以更加集中于實現(xiàn)評估的監(jiān)督、預估與預算功能。[61]See Ernest R.House, Professional Evaluation: Social Impact and Political Consequences (1st edition), SA GE Publications, 1993, p. 51.因此，從“說明模式”邁向“報告模式”，不僅有利于憲法與法律委員會更好地掌握前評估的情況，也有利于通過報告監(jiān)督評估工作有序進行。

（二）全國人大常委會立法前評估的實踐借鑒

通過考察立法后評估與地方立法評估的實踐，全國人大常委會的立法前評估主要可以從委托第三方評估、擴大參與主體范圍、固化定量分析方法與確立工作體系四個方面入手完善前評估的實質功效。

1. 立法前評估可以委托第三方進行

將第三方評估運用到立法前評估中，可以有效防止立法部門的利益化傾向，使得立法更加公正、客觀。由于委托法律關系主體地位的平等性，使得即便是全國人大常委會想要委托第三方，也只有在獲得受托方的同意的情況下方可進行，從而與內部評估的上下級關系明確區(qū)分開。[62]參見劉風景：《第三方立法前評估的制度設置與具體實施》，載《江漢論壇》2019年第8期，第123頁。在當前實踐當中，引入第三方評估主要適用于立法后階段。例如，全國人大常委會就曾經在執(zhí)法檢察階段對《公證法》開展的第三方評估。[63]參見《全國人大常委會公證法執(zhí)法檢查組舉行第二次全體會議》，載中國人大網2021年11月19日，ww w.npc.gov.cn/npc/kgfb/202111/412d983dd62841768b18c647322761c2.shtml。除此之外，第三方評估在地方立法實踐中的運用也極為廣泛，比如沈國明教授曾經受托成立專家課題組對上海市142項地方性法規(guī)進行了全面立法后評估，通過從民意調查、專家測評與執(zhí)法反饋等多個切面系統(tǒng)地評估這些法規(guī)的實施境況，形成了體系化的后評估報告。[64]參見沈國明、史建三、吳天昊等著：《在規(guī)則與現(xiàn)實之間：上海市地方立法后評估報告》，上海人民出版社2009年版。

由此觀之，立法前評估需要形成對立法后評估進行有效借鑒，但第三方評估是否存在制度基礎呢？質言之，《立法法》第39條僅僅規(guī)定了立法前評估的啟動主體是“全國人大常委會的工作機構”，由于法工委輔助與研究的專業(yè)職能，使得這里的工作機構事實上特指全國人大常委會法制工作委員會。[65]參見褚宸舸：《全國人大常委會法工委職能之商榷》，載《中國法律評論》2017年第1期，第194頁。但這并不意味著沒有引入第三方評估的規(guī)范基礎。全國人大常委會在《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》中并未區(qū)分立法前評估與立法后評估，而是統(tǒng)一認定無利害相關的第三方可以作為受托方對相關立法事項進行綜合評估，并提交評估報告。[66]參見全國人民代表大會常務委員會辦公廳印發(fā)《關于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》第2條：本規(guī)范所稱第三方評估，是指由利益利害關系方以外的機構，運用科學、系統(tǒng)、規(guī)范的評估方法，對有較大爭議的重要立法事項進行專項研究和綜合評估，并提交評估報告，為立法決策提供參考的活動?！度珖舜蟪Ｎ瘯?022年度立法工作計劃》亦指出：“做好法律通過前評估工作，對立法中的重大問題，開展立法聽證、第三方評估工作。”[67]參見全國人民代表大會常務委員會印發(fā)：《全國人大常委會2022年度立法工作計劃》。因此，通過引入研究院、法學會、行業(yè)協(xié)會以及其他社會組織，輔以理論與實務界的專家等第三方評估主體，提高評估專業(yè)性、開放性與科學性，是必要與可行的。[68]參見程磊：《關于加強立法前評估工作的幾點建議》，載《人民政壇》2022年第1期，第39頁。

2. 立法前評估的參與主體應當更加體現(xiàn)人民的利益

從實證研究可以發(fā)現(xiàn)，專家仍然是參與立法前評估的主要主體，參與率達到98.92%，高于人大代表、人民團體與普通群眾。在部分立法中，甚至只有專家參與書面評估，這顯然與前評估利益博弈的性質不符。因此，完善參與主體結構，使得更多人民群眾的利益能夠加入立法前評估中，是一種必然需求。

一方面，需要進一步加強人大代表在立法前評估中的參與度。人大代表的身份決定了其需要在兼具“政治家的視野與政治技藝”和“立法能力”的同時，必須要代表廣大人民群眾的發(fā)聲。[69]參見王理萬：《立法官僚化：理解中國立法過程的新視角》，載《中國法律評論》2016年第2期，第14 0頁。從實證中發(fā)現(xiàn)，人大代表并不是立法前評估的必然參與主體，如《專利法》、《國防法》與《刑事訴訟法》等涉及人民生活與安全等方面的法律都沒有人大代表參與，而完全交由政府部門、專家學者及專業(yè)工作者等評估主體進行，不符合立法全過程人民民主理念。

另一方面，為了踐行全過程人民民主理念，也需要更多普通群眾作為個體參與到立法前評估中，從而在立法前評估中也建立起專門化公民參與的機制。[70]參見莫紀宏：《在法治軌道上有序推進“全過程人民民主》，載《中國法學》2021年第6期，第15頁。首先，人民群眾的利益無法完全通過全國人大代表反映。有學者指出，人大代表的構成原則上采“多元主義代表模式”，然而隨著改革開放后社會結果的變遷，代表結構實際上逐漸向“精英主義模式”偏移。[71]參見孫瑩：《論我國人大代表結構比例的調整優(yōu)化——以精英主義和多元主義代表模式為分析框架》，載《中山大學學報（社會科學版）》2013年第4期，第170-172頁。全國人大代表結構的深層問題并不在于代表的廣泛性不足，而是代表的直接性不足。[72]參見趙曉力：《論全國人大代表的構成》，載《中外法學》2012年第5期，第989頁。其次，雖然立法前評估也會邀請具有利益表達能力的人民團體，如工會、商會、共青團與婦聯(lián)等，但由于“這些團體在參與過程中往往傾向于與決策機關保持一致性，公眾與這些利益團體之間缺乏一種親和力。”[73]參見姬亞平：《行政決策程序中的公眾參與研究》，載《浙江學刊》2012年3期，第170頁。相較而言，普通群眾雖然在專業(yè)化程度上不及專家學者，但是他們懂得自身的愿望與利益，知道自己想要什么樣的規(guī)則。[74]參見孟勤國：《專家不能代替人民立法》，載《法學評論》2008年第5期，第157頁。由此觀之，若想人民利益更好地在立法前評估得到反應，應當加強普通群眾個體的參與度。

3. 立法前評估應當固化定量分析方法

當前立法前評估標準的落實停留在定性的層面，過度依靠主觀性判斷，說理較為粗糙。因此，有必要在立法前評估中適用定量分析，通過更客觀的分析方法。常見的分析工具如成本-收益分析，就是從經濟效益的視角評估立法的必要性、可行性與法案對經濟、環(huán)境與社會的影響。之所以將效益價值引入立法評估中，是因為任何一個立法活動都會改變社會主體的機會成本與實際收益，而采用一種非政治化的說理途徑更容易讓評估成果被公眾接受。盡管對尚未定型的立法成本與效益進行評估具有一定困難性，但即使模糊估計也聊勝于無。賽德曼教授在其著作中曾經有過舉例：“無論法律看起來多么中立，沒有任何一部法律能夠平等地向社會群體施加影響。即使是一部讓所有駕駛員靠右而不是靠左行使的新法也會增加所有車輛所有人的成本。”[75]參見[美]安·賽德曼：《立法學：理論與實踐》，劉國福等譯，中國經濟出版社2008年版，第136-138頁。我國曾經的《企業(yè)破產法》就因為缺乏有效的立法前評估，使得破產相關主體承受破產的成本過高，甚至遠遠高于宣告破產所獲的實際收益，使得這部法律不能得到有效實施。[76]參見顧培東：《效益：當代法律的一個基本價值目標——兼評西方法律經濟學》，載《中國法學》1992年第3期，第95頁。

從比較法的角度，定量分析已經作為制度化的評估標準普遍存在于美國、歐盟與OECD等國家與國際組織中。[77]參見席濤：《立法評估：評估什么和如何評估——以中國立法評估為例》，載《政法論壇》2012年第5期，第72-84頁。同時，地方立法評估在成本-收益分析上也已經做出了有意義的探索。海南省曾就《海南經濟特區(qū)機動車輛燃油附加費征收管理條例》對收費公路收費成本和行政執(zhí)法成本進行了立法評估，得出精確的成本：“需要一次性投入8600萬元用于收費站建設，同時還需要增加征收工作人員690人，而全省的征管機構僅有560人，并且相對于所征收的燃油附加費金額而言，征收成本在全國是最低的?！盵78]參見符瓊光、登云秀：《合理確定評估內容運用多種評估方法》，載《中國人大》2008年第8期，第51頁?！端拇ㄊ夂蛸Y源開發(fā)利用與保護辦法》立法前評估報告也就立法效益進行了分析：“目前多個風電場已陸續(xù)開發(fā)生產，并取得可觀的經濟效益。預計到2015年，四川風電將實現(xiàn)裝機規(guī)模200萬千瓦以上?！盵79]參見四川省人民政府法制辦公室印發(fā)《〈四川省氣候資源開發(fā)利用與保護辦法〉立法前評估報告》。除此之外，部分地方人大或政府也通過立法的方式將成本收益、成本效益條款固定在立法前評估規(guī)范中。[80]比如，《唐山市人民代表大會常務委員會立法評估工作規(guī)定》第3條規(guī)定：表決前評估需要對法規(guī)案的必要性、可行性和成本效益、法規(guī)案出臺的時機、立法可能產生的社會影響等進行評估。這些做法均是值得借鑒的。

4. 立法前評估應當確立體系化的工作規(guī)范

民主意志形成過程的程序和交往預設的作用，是為一個受法律和法規(guī)約束的部門決策提供商談合理化的重要渠道。[81]參見[德]哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間——關于法律和民法法治國的商談理論》，童世駿譯，三聯(lián)書店2011年版，第372頁。立法后評估相較于立法前評估更具有操作性，也來源于經過長期的央地實踐，已經形成了一套體系化的操作流程。這套流程對于評估內容、評估工作機構組建、評估人員培訓、評估方案制定、定性與定量調查、評估報告的生成等內容都進行了規(guī)范，使得評估中的各種靜態(tài)要素能夠轉變?yōu)閯討B(tài)過程。[82]參見莫于川主編：《地方行政法立法后評估制度研究》，廣東人民出版社2012年版，第122頁。從人大立法與行政立法的協(xié)同性出發(fā)，人大立法評估與行政立法評估可以在評估標準、評估形式等多方面相互取長補短，形成互通共融的工作規(guī)范體系，為科學立法與民主立法保駕護航。例如，2006年國務院曾經對《艾滋病防治條例》進行的立法后評估就按照收集信息、統(tǒng)計分析與專家評議相結合的方法，在每一個部分都制訂具體實施步驟，從定性與定量等多個維度進行評估，成為立法后評估的經典范例。[83]參見袁曙宏主編：《立法后評估工作指南》，中國法制出版社2013年版，第79頁。有鑒于此，有關部門應當指導確立工作體系，將立法前評估規(guī)范化，從而保證各環(huán)節(jié)能夠得到執(zhí)行。具體而言，全國人大常委會的立法前評估應涵蓋評估主體確定與評估方案擬定的流程，對于定性與定量分析可以分組進行，在操作方法上要予以具體闡述，并分別生成評估報告，綜合審議法律草案是否應建議通過（見圖一）。正所謂法律的生命力在于實施，通過制定體系化的前評估工作規(guī)范，評估單位知道怎么做、做什么，就可以遵從一套行之有效的規(guī)范，將立法前評估的功能實質化。