■趙孟

越來越多的城市正試圖擠進(jìn)“千萬人口俱樂部”，但這并不是一件容易的事。

不久前，國務(wù)院第七次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編制的《2020中國人口普查分縣資料》 （下稱《分縣資料》）公布了683個(gè)城市的人口數(shù)據(jù)。梳理發(fā)現(xiàn)，常住人口在900萬人～1000萬人的城市共11個(gè)，其中有8個(gè)城市已經(jīng)明確或間接提出，要將常住人口規(guī)模提升到1000萬人。而常住人口規(guī)模低于800萬的城市中，仍有4個(gè)城市制定了人口規(guī)模擴(kuò)容目標(biāo)，也劍指1000萬人。

在老齡化、低生育率、總?cè)丝跀?shù)量面臨負(fù)增長(zhǎng)的背景下，這些城市提出千萬人口規(guī)模目標(biāo)的動(dòng)機(jī)是什么？它們又如何去完成這一目標(biāo)？

誰想加入“千萬人口俱樂部”？

2022年3月，浙江省溫州市公布《溫州市人口發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃（征求意見稿）》，其中提出到2025年常住人口超過1000萬人的目標(biāo)。近期，該“規(guī)劃”最終版本公布，繼續(xù)保留這一目標(biāo)，引發(fā)外界熱議。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類七檔，城區(qū)常住人口1000萬人以上的城市為超大城市，城區(qū)常住人口500萬人以上1000萬人以下的城市為特大城市。

值得注意的是，溫州設(shè)定人口目標(biāo)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，并非指城區(qū)常住人口（又稱城區(qū)人口），而是指行政轄區(qū)內(nèi)的常住人口（又稱常住人口）。同一地的城區(qū)人口往往比常住人口少。這也意味著，即便常住人口增加到1000萬人，城市級(jí)別也不能得到提升。根據(jù)《分縣資料》的數(shù)據(jù)，溫州市常住人口為957.29萬人，但城區(qū)人口僅有238.18萬人，為Ⅱ型大城市。

標(biāo)準(zhǔn)排名城市研究院院長(zhǎng)謝良兵介紹，通常講的“千萬級(jí)人口超大城市”指的是城區(qū)常住人口的數(shù)量，而非行政區(qū)劃概念下的市域常住人口。不過，目前很多城市習(xí)慣將市域常住人口過千萬當(dāng)成城市能級(jí)改變的重要指標(biāo)，也讓“千萬級(jí)人口”成為許多城市趨之若鶩的追逐目標(biāo)。

“但這并不科學(xué)，只有城區(qū)人口的數(shù)量才能產(chǎn)生真正意義上的聚集效應(yīng)，而人口聚集效應(yīng)帶來的就是人才、科技、經(jīng)濟(jì)等各類資源要素的聚集?！敝x良兵說。

值得注意的是，在沖刺“千萬人口俱樂部”的意愿方面，省會(huì)城市似乎顯現(xiàn)出更多焦慮。常住人口在900萬人～1000萬人的8個(gè)提出千萬人口目標(biāo)的城市中，有5個(gè)是省會(huì)城市，分別是南京、濟(jì)南、合肥、長(zhǎng)春和吉林。而在常住人口低于900萬人的城市中，4個(gè)提出千萬人口規(guī)模目標(biāo)的城市，也全部為省會(huì)城市，分別是昆明、南寧、福州和貴陽。

這些省會(huì)城市的“尷尬”不僅在于經(jīng)濟(jì)層面被周圍的強(qiáng)鄰環(huán)伺，而且常住人口往往少于省內(nèi)其他非省會(huì)城市。比如，福州市常住人口是829.13萬人，與位列福建省常住人口第一的泉州市相差近50萬人；濟(jì)南市常住人口為920.24萬人，只能位列省內(nèi)第四，排在它前面的包括臨沂市、青島市和濰坊市。

作為江蘇省會(huì)，南京市常住人口只有931.47萬人，而省內(nèi)蘇州市常住人口已達(dá)1274.83萬，且周邊的杭州市和上海市常住人口都已過千萬，甚至西邊鄰居合肥市的常住人口也達(dá)到936.99萬人。為此，2022年4月，南京市發(fā)布《南京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，提出“十四五”時(shí)期，成為常住人口突破千萬、經(jīng)濟(jì)總量突破兩萬億元的超大城市。

人口資源與“強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略”

常住人口突破1000萬人，并不能像城區(qū)人口過千萬一樣帶來規(guī)模效應(yīng)，也不能提升城市級(jí)別，為何這一目標(biāo)仍被十多個(gè)城市寫入發(fā)展規(guī)劃？

有相關(guān)部門表示，人口發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃只是一個(gè)意向性文件，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等其他發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)，而非必須完成的任務(wù)。不過，近些年，體制內(nèi)逐漸意識(shí)到人口規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正向作用，而GDP仍是考核官員能力的重要指標(biāo)，因此不少地方將吸引人才，提高人口數(shù)量納入發(fā)展規(guī)劃。

長(zhǎng)期關(guān)注城市化的云南大學(xué)發(fā)展研究院教授羅淳指出，中國長(zhǎng)期以來受“人滿為患”觀念影響，總是將人口作為負(fù)擔(dān)看待，忽略了人口作為資源屬性的一面。事實(shí)上， “人既是生產(chǎn)者，也是消費(fèi)者。”而且人一生所創(chuàng)造的財(cái)富總是大于他所消耗的資源。人口密度與城市經(jīng)濟(jì)繁榮關(guān)系密切，譬如在人口密度很高的香港和東京，都是經(jīng)濟(jì)繁榮的增長(zhǎng)極或核心區(qū)，也最能吸引人口聚集。

羅淳稱，當(dāng)代中國的城市化態(tài)勢(shì)，已經(jīng)從以前的大中小城市協(xié)同發(fā)展，轉(zhuǎn)變到大城市化和城市集群化發(fā)展階段，省會(huì)城市、大城市不斷擴(kuò)張，中小城市趨于萎縮，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度來看，城市化就是要素聚集的過程，人口也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，在自由的環(huán)境下， “理性人”會(huì)選擇“用腳投票”，遷徙到就業(yè)機(jī)會(huì)更多、生活條件更優(yōu)的地方去。當(dāng)代中國城鎮(zhèn)化率的加速上升，正是鄉(xiāng)城人口遷移的結(jié)果。

謝良兵指出，在中國現(xiàn)行管理體制下，認(rèn)定國家中心城市、區(qū)域中心城市、城市群都市圈核心城市時(shí)，人口規(guī)模都是一個(gè)非常重要的指標(biāo)， “在城區(qū)人口突破千萬大關(guān)之后，城市的集聚效應(yīng)會(huì)變得更為明顯，會(huì)對(duì)各類資源產(chǎn)生更為強(qiáng)大的吸引力，尤其是優(yōu)質(zhì)資源，這也會(huì)讓城市在各類競(jìng)逐中占盡先機(jī)?！?/p>

而城市能級(jí)的劃分對(duì)于城市在國家戰(zhàn)略中爭(zhēng)取更多更好的政策更加影響深遠(yuǎn)。尤其是中國人口生育率下降，人口總量即將進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)的時(shí)代，城市搶占人口紅利顯得更為緊迫。

另一方面，地方政府的財(cái)政收入主要來自房地產(chǎn)，即所謂的土地財(cái)政，而當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)已從快速擴(kuò)張的“增量市場(chǎng)”轉(zhuǎn)向存量與增量并存，在“房住不炒”的大背景下，人口的增量就成了地方樓市剛需和改善的重要補(bǔ)充，也會(huì)是地方樓市長(zhǎng)期穩(wěn)定的重要因素。

“十四五”以來，許多省份制定了“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略。在現(xiàn)有治理模式下，省會(huì)被視為一省政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心，也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎。在沖刺千萬人口俱樂部的省會(huì)城市中，不少城市也制定了強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略。

羅淳則提醒，城市化的實(shí)現(xiàn)并不在于人口聚集形態(tài)的空間變化，而取決于人口從業(yè)屬性的非農(nóng)轉(zhuǎn)變，脫離了產(chǎn)業(yè)支撐，簡(jiǎn)單地“畫大餅”，將農(nóng)村人口納入城市規(guī)劃，而不去考慮他們的后續(xù)生計(jì)問題，這勢(shì)必導(dǎo)致“半城鎮(zhèn)化”或“病態(tài)城鎮(zhèn)化”。

他認(rèn)為，完整的城市化過程，其實(shí)是一個(gè)包括非農(nóng)化和市民化在內(nèi)的“三化”聯(lián)動(dòng)的過程，而且一個(gè)健康有序、持續(xù)深入的城市化應(yīng)是即得益于非農(nóng)化的支撐、又有助于市民化的實(shí)現(xiàn)。