沈菊生，汪 磊

（安徽建筑大學 公共管理學院，安徽 合肥 230601）

二元體制的城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)的注意分配嚴重阻礙了我國農村地區(qū)的發(fā)展，引發(fā)“農民老弱化”“農村空心化”“農業(yè)滯后化”等新“三農”問題。面對“三農”難題，十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。土地作為最基礎的資源和最寶貴的生產要素，在鄉(xiāng)村振興中起著支撐性作用，對土地的有效利用與整治直接影響到美麗鄉(xiāng)村的實現進程。然而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到底賦予了農村土地利用整治哪些新內涵？新時代的土地利用措施又出現了何種新變化？面對這些現實問題，本文基于田野調查，探尋鄉(xiāng)村土地整治利用的有效方法，以期為鄉(xiāng)村全面復興提供理論貢獻和實踐指導。

對農村土地整治問題，學界開展了大量研究，可歸納為以下3 個方面：

（1）基于城鄉(xiāng)融合的土地整治研究，重點關注土地整治促進城鄉(xiāng)發(fā)展的治理模式和策略。根據城鄉(xiāng)地域的差異性和關聯性，劉彥隨[1]將土地整治模式總結為地域差異性模式、城鄉(xiāng)融合模式、統籌聯動決策模式；張健[2]調研了江蘇省土地整治模式，并從農業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、水域資源角度總結出農村居民點、環(huán)太湖水系城市帶、城鎮(zhèn)發(fā)展型3種不同土地整治模式；李芳等[3]以桂平、沈陽等地為例研究了因地制宜的土地整治策略。在土地整治模式上，國外學者更多從宏觀層面進行探討，如Bourne L S[4]認為德國的土地整治模式體現出從碎片化到規(guī)模化、區(qū)域化向國土化轉變的顯著特征；Smith C S[5]認為歐美國家從治理策略上將土地整治升華為國土整治，工作重心著眼于城鄉(xiāng)社會的協調發(fā)展與環(huán)境保護。

（2）基于產業(yè)發(fā)展的土地整治研究，主要討論土地整治促進農業(yè)現代化發(fā)展的路徑。馮磊[6]提出土地整治應與治理環(huán)境相匹配，并基于農業(yè)發(fā)展與土地整治的關系提出3 類不同地域的土地整治模式；趙瑞[7]討論農業(yè)現代化的實現途徑與農村土地整治模式之間的關系。國外認為保障農業(yè)現代化發(fā)展最重要的途徑是法治，早在1924 年荷蘭就通過了第一部土地管理法。Pryor R J[8]發(fā)現西方各國都通過立法強調農用地整治與規(guī)劃的匹配性，規(guī)定省級土地整治項目必須與地區(qū)空間規(guī)劃相吻合，凸顯規(guī)劃的綱領性作用。

（3）基于生態(tài)建設的土地整治研究，注重土地整治的具體實施程序和生態(tài)評價。許剛[9]從治理模式、整治區(qū)域和治理內容3 個方面討論了生態(tài)型土地整治規(guī)劃設計的特點和基本原則；朱帥蒙[10]從農業(yè)資源、生態(tài)環(huán)境和生產效益3 個層面評價山水田林湖村綜合整治的生態(tài)效益。西方的土地整治非常注重生態(tài)建設保護，體現出從提高生產力向全面統籌演進的漸進思路。Binns B O[11]對美國的土地整治研究發(fā)現，該國特別強調改善農村生產生活環(huán)境，遵循綠色、可持續(xù)發(fā)展理念，追求經濟、社會、生態(tài)統籌發(fā)展。

學界從產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合和生態(tài)建設等角度對土地整治進行橫向研究，有很強的指導意義，緊扣鄉(xiāng)村振興的時代主題。但很少有學者從歷時性角度對鄉(xiāng)村振興政策實施前后不同地域土地利用效果和土地整治動向進行縱向對比研究。本文立足安徽實際，以合肥市黃麓鎮(zhèn)土地整改為切入口，探討近年來我國農村土地利用出現的新變化。

1 農村土地綜合整治的實踐探索

安徽省合肥市黃麓鎮(zhèn)近幾年進行全域農村土地整改，取得了顯著成效，為研究我國農村土地整治現狀提供了契機。

1.1 研究區(qū)基本概況

黃麓鎮(zhèn)為合肥市轄鎮(zhèn)，常住人口2.8 萬余人，包括2 個居委會和7 個行政村。土地面積3 039 hm2，其中耕地面積1 264 hm2，建設用地面積415 hm2。農用地主要為耕地和林地，園地較少。已開展高標準農田建設項目33.4 hm2，治理閑置及低效利用建設用地26 hm2，復墾廢棄坑塘、荒草地9.7 hm2。具體土地利用現狀如圖1 所示。

圖1 黃麓鎮(zhèn)土地利用現狀圖（單位：hm2）

1.2 傳統模式下黃麓鎮(zhèn)土地利用的不足

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施之前，黃麓鎮(zhèn)的土地利用效果不足，原因主要有以下幾點：

1.2.1 空間邏輯不強，復合功能弱化

傳統治理模式下的黃麓鎮(zhèn)土地利用忽視了整治項目之間的空間關聯性與功能互補性，注重單個項目的分散治理，缺乏對城鄉(xiāng)關系的統籌思考，土地利用時序安排不合理、項目空間重疊等亂象嚴重影響了土地利用總體效果。土地利用中以單一主導功能衡量其復合功能，如傳統農地利用聚焦于耕地的數量和質量，忽視其生態(tài)功能；建設用地開發(fā)聚焦于用地空間和結構優(yōu)化，忽視農民訴求。這些很大程度上降低了土地利用效果，不利于鄉(xiāng)村振興。

1.2.2 利用模式固化，缺乏科學論證

傳統模式下的黃麓鎮(zhèn)土地利用忽視了不同地區(qū)自然條件和土地利用需求差異性，片面追求利用效果的“短、平、快”，造成土地利用模式趨同化；土地利用工作缺少公眾參與和生態(tài)保護意識，導致人地關系失衡和利用的負外部性。如很多地區(qū)進行舊村復墾時缺乏對村社現狀、發(fā)展前景等論證分析，實際利用效果不理想，影響目標實現和鄉(xiāng)村發(fā)展。

1.2.3 資源整合困難，資金來源單一

土地綜合利用涉及內容龐雜，且政出多門，不同部門之間目標相異或存在管理真空地帶，相關政策和利用措施難以銜接，影響了黃麓鎮(zhèn)整體性土地利用。此外，政府是土地利用的投資主體，受制于自身財政壓力導致可用資金有限，直接影響了土地利用的工作成效。

1.3 鄉(xiāng)村振興驅動下的土地綜合整治實踐

在鄉(xiāng)村振興政策指引下，黃麓鎮(zhèn)全域土地整治改革主要采取了如下措施。

1.3.1 合理劃定功能分區(qū)

確定了“一心一軸二廊多片區(qū)”村社總體空間布局，劃分了“村鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)”“生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)”和“現代農業(yè)區(qū)”三個不同功能分區(qū)。

（1）村鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)。以花塘村為公共服務中心，以老烔忠路為發(fā)展軸，打造“一心一軸”核心發(fā)展區(qū)，面積為566 hm2。對臨湖村和合群村部分生產生活條件較差的村組實施整體搬遷，向花塘村集聚；升級改造花塘村基礎設施，打造宜居美麗鄉(xiāng)村。產業(yè)規(guī)劃方面，優(yōu)先扶持富煌集團、安徽環(huán)巢光電公司等規(guī)模以上工業(yè)產業(yè)。

（2）生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。以塔山路和烔忠路兩側環(huán)境治理與景觀節(jié)點打造為抓手，構建“二廊”生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，面積887 hm2。以生態(tài)保育為出發(fā)點，培育綠色生態(tài)休閑康養(yǎng)項目；依托山水人文特點，塑造具有媒體影響力的景觀空間。產業(yè)上發(fā)展水產養(yǎng)殖和林下經濟種植，推進花塘河—吳家河—巢湖生態(tài)文化旅游示范區(qū)建設。

（3）現代農業(yè)區(qū)。圍繞合群村和臨湖村，構建特色農業(yè)、文化傳承和田園社區(qū)相融合的“多片區(qū)”現代農業(yè)區(qū)，面積為1 586 hm2。以作物種植、水產養(yǎng)殖和林業(yè)等傳統產業(yè)為依托，借助地域優(yōu)勢，重點發(fā)展農旅休閑產業(yè)，主打名特優(yōu)新水果觀光采摘項目，建構具有地方文化特色的新型農村社區(qū)。

1.3.2 開展重點項目整治

主要開展了農耕用地、建設用地、人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境等四大重點整治項目。

首先是宜耕后備土地資源開發(fā)?；跐摿y算和現狀調查，開發(fā)黃麓鎮(zhèn)裸地、荒地和宜農園地等后備資源，增加耕地70 hm2。其次，集中建設渙塘村等高標準農田示范區(qū)33.4 hm2，將其打造成重要糧食生產基地。再次是實施低產水田提質改造和旱改水等耕地質量提升工程。增加對等級低、地質劣、低效田的資本投入，完善農田灌溉設施，應用土壤修復產品和新型肥料，以提高農用地質量。

建設用地整治措施主要有兩點：一是村莊撤并，根據村民意愿選擇留守或就近搬遷原則，對臨湖村和合群村進行撤并，安置點設于老烔忠路和塔山路交口，對未搬遷村組升級改善其居住環(huán)境。二是建設用地復墾，重點整治空心村和分散偏遠村莊，增減掛鉤建設用地達26 hm2。建設用地整治之后，將花塘村作為重點發(fā)展區(qū)，大力開展公共服務建設，而臨湖村和合群村則優(yōu)先發(fā)展規(guī)模化和特色化農業(yè)。

人居環(huán)境整治方面，首先整治鄉(xiāng)村道路，在已有交通基礎上，新建、擴建道路22 km，在主要道路安裝太陽能燈，推進農村亮化。其次，做好污水處理和廁所革命工程，建設多個污水處理站，推進“旱廁”改造升級，新建標準公廁。再次，整治村莊建筑，主要包括房屋改造、公共設施升級和優(yōu)化人居環(huán)境三大項目。通過對房屋破舊部位修補、污漬清洗，外立面粉刷等項目打造美麗新居；公共服務設施升級包括修建生態(tài)公園、休閑廣場和停車場等；優(yōu)化人居環(huán)境主要是推行“一村萬樹”工程，打造公路兩側綠色廊道。

生態(tài)環(huán)境整治包括河道和水源環(huán)境整治?；ㄌ梁佑^光大道河道淤塞嚴重，改善其原有生態(tài)系統，在河道兩岸硬化部分進行地形重塑、植被補綠等。適度拓寬吳家河兩側駁岸，在保持原有樹木的前提下實行護坡和綠化。整治黃麓水庫，采取邊坡護理、水庫生態(tài)景觀建設、水庫生物鏈配置及修復等措施，保障水源地可持續(xù)開發(fā)利用。

2 農村土地綜合整治的效益評價

黃麓鎮(zhèn)開展全域土地綜合整治取得的成效可用相應指標體系進行驗證。在文獻資料和田野調查數據基礎上，建構一套土地整治效益評價指標體系，并具體分析評價過程及結果。

2.1 土地整治效益評價指標體系構建

以黃麓鎮(zhèn)2020 年土地利用變更數據為基礎，依據《合肥統計年鑒2020》中該鎮(zhèn)的人口、糧食產量、收入等數據，利用ArcGIS10.3 軟件提取各行政村主要用地信息，重點參照《安徽省建設用地使用標準（2020 年版）》和《建設項目節(jié)地評價規(guī)程》（DB34）中關于村莊建設用地控制指標要求，結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體措施，設計包括目標層、準則層和指標層的土地整治效益評價體系。按照指標選取原則，基于研究區(qū)治理現狀，在準則層四個維度下建立相應指標，最后形成完整評價體系，具體指標體系構成如表1 所示。

表1 土地整治效益評價指標體系

本文運用模糊綜合評價法計算土地整治效益相對等級。

①規(guī)定評價因素集合u={u1，u2，…，un}，ui（i=1，2，…，n）為評價因素。

②規(guī)定評價等級標準集合v={v1，v2，…，vn}，設優(yōu)、良、一般、較差、差五個評價等級。

③建立權重集a={a1，a2，…，an}，其中ai為第i個評價指標的權重。

④構建評價指標隸屬度矩陣：將評價指標進行量化，采用相對客觀的隸屬度函數來計算指標評價集，選用半梯形函數作為隸屬度函數，評價因素集合u={u1，u2，…，un}，評價等級標準集合v={v1，v2，…，vn}，其中vi表示評估指標由高到低i 個等級分別對應的標準值，本文擬定5 個等級，則該定量指標各隸屬度函數為：

rij是第i個因素在Vj上的隸屬度。

⑥規(guī)定模糊算子：模糊綜合評價中，通過算子將下一層級的評價轉換為上一層級的評價。農村土地綜合整治效益評價涉及范圍廣、涵蓋指標多，所以選取加權平均算法作為模糊評價算子進行上下級運算。

⑦建立評價模型：B=A×R；B 為結果，A 為權重，R 為隸屬度矩陣

{b1，b2，…，bn}，按照隸屬度最大原則，確定評估結果對應的等級：B=maxb=max{b1，b2，…，bn}。

2.2 土地綜合整治效益評價過程

2.2.1 綜合效益權重確定

根據上述相關公式即可計算出土地整治效益評價指標權重，具體數據如表2。

表2 土地整治效益評價指標權重匯總表

2.2.2 效益評估標準確定

為衡量研究區(qū)土地整治效益，測算如下評價標準表3。

表3 土地綜合整治效益評價標準表

2.2.3 構建隸屬度矩陣

以新增耕地率為例，按照五級標準構建隸屬度函數，將新增耕地率值代入，得r1=0，r2=0，r3=0.8，r4=0.2，r5=0，則新增耕地率隸屬度為（0，0，0.8，0.2，0）；按照此方法，最終將各個指標的隸屬度匯總得到表4。

表4 土地綜合整治效益評價因子隸屬度表

2.2.4 模型運算及評價結果

根據評價模型計算公式，計算單項效益和綜合效益。以生活富裕為例：

=[0.34，0.12，0.21，0.32，0.00]，按照此方法，匯總各個指標的評價結果，得到表5。

表5 土地整治效益評價等級隸屬度

2.3 土地綜合整治效益評價分析

2.3.1 產業(yè)興旺

產業(yè)興旺綜合評價等級為優(yōu)，表明土地整治對當地產業(yè)發(fā)展有較大促進作用。通過高標準農田、修坎通渠等措施提升農地生產能力，推進生態(tài)建設和多樣化農業(yè)發(fā)展，提高農業(yè)生產附加值。通過土地平整、科技增肥等措施有效提高耕地質量等級。鼓勵農民流轉土地、培育種植大戶，走生產經營規(guī)?；缆?。

2.3.2 生活富裕

生活富裕綜合評價等級為優(yōu)，表明土地整治促進了研究區(qū)經濟發(fā)展，農民生活水平得到改善。土地整治后，農產品加工和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展增加了就業(yè)崗位，農民收入以城鎮(zhèn)就業(yè)、農業(yè)公司務工、經商、土地租金或年底分紅等為主，收入水平有較大提升。

2.3.3 生態(tài)宜居

生態(tài)宜居綜合評價等級為良，從農村道路建設、生態(tài)景觀營造等方面對村莊環(huán)境進行改造后，優(yōu)質道路增加率達到9.08%，景觀樹、花卉等綠色植被覆蓋率有所提升。但由于復墾廢棄坑塘、低效林地等，部分地域植被稍有減少，造成生物豐度指數為“一般”，后續(xù)要加大環(huán)境整治力度。

2.3.4 文明有效

文明有效綜合評價等級為優(yōu)，表明土地整治改善了村民生活條件和村莊公共活動空間。通過整治農村建設用地和人居環(huán)境，使得農民生產生活區(qū)域更加集中，鄰里休閑娛樂互動增多，文明程度顯著提升。

2.3.5 綜合效益

在準則層四個維度測算基礎上，推算得出綜合效益評價等級為優(yōu)，得益于農民主體地位在土地整治中獲得充分尊重。研究區(qū)成立了土地整治專門委員會，成員由全體村民組成，對土地整治規(guī)劃獻言獻策，委員會的成立推動了村民自治實踐，定量分析得出村民滿意度達95%、參與率達85%。

3 農村土地綜合整治模式的反思

黃麓鎮(zhèn)土地綜合整治四項評價指標等級是優(yōu)，一項指標等級是良，表明研究區(qū)土地整治效果顯著?？偨Y發(fā)現主要采取了“主導提升”型村莊發(fā)展區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、現代農業(yè)區(qū)三大分區(qū)治理模式，此種治理模式與傳統土地整治模式存在諸多不同，具體差異如表6 所示。

表6 黃麓鎮(zhèn)土地整治模式前后對比表

綜合黃麓鎮(zhèn)的整治實踐，反思我國農村土地整治新動向與新模式，提出如下幾點思考。

3.1 鄉(xiāng)村振興驅動土地整治路徑的新轉向

3.1.1 問題導向轉向目標導向

傳統土地整治主要依靠未利用土地開發(fā)、廢棄土地復墾等方式補充耕地；通過建設用地置換為城市發(fā)展提供土地資源，保持建設用地總量穩(wěn)定，以此解決耕地保護和城市用地之間的矛盾。這種問題導向下的土地整治表面上解決了農村與城市之間的用地矛盾，實際導致了城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。在鄉(xiāng)村振興視角下，農村土地整治要關注城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標，特別強調如何提高農村人、地、產的振興與城市發(fā)展的有效對接。通過土地整治改善村容村貌，構建美麗宜居環(huán)境，吸引人口回流；優(yōu)化產業(yè)布局，重點發(fā)展農旅結合的特色農業(yè)。

3.1.2 以地為本轉向以人為本

農村土地綜合整治本質上是人地關系的優(yōu)化調整。以地為本的傳統土地整治忽略了人地之間的生產、生活和生態(tài)關系，導致土地整治成效不足。實現土地綜合整治效益最大化必須從土地整治的對象轉向土地整治服務的主體，即由以地為本向以人為本轉變。以人為本就是以農民的利益為中心，用土地整改的實效滿足農戶的發(fā)展需求。

3.1.3 分散整治轉向空間統籌

傳統的分散土地整治較少關注村社的“三生”功能空間：一是分田到戶制度、地區(qū)環(huán)境差異性和地塊分散性特征導致地塊之間難以建立聯系，難以形成土地整治的“疊加效益”；二是多元主體的參與可以促進土地整治創(chuàng)新，但頂層設計不足，消減了整體效益。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開拓土地整治思路，不局限于土地范疇，從產業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境改善、社會互動便利等多方面統籌治理鄉(xiāng)村地域“三生”空間，促進了宜居宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村建設。

3.2 面向鄉(xiāng)村振興的農村土地整治三模式

結合黃麓鎮(zhèn)實證分析，文章嘗試提出未來我國農村土地整治的三模式。

3.2.1 主導提升型土地綜合整治模式

限制發(fā)展型鄉(xiāng)村表現為在區(qū)域內自身發(fā)展特色、產業(yè)、區(qū)位等優(yōu)勢不明顯或受到限制，如生態(tài)優(yōu)勢明顯缺乏有效利用和管理、產業(yè)不符合時代發(fā)展需求等。土地整治要明確鄉(xiāng)村未來發(fā)展方向，從生產要素、生活要素和生態(tài)要素三個方面整合村莊優(yōu)勢資源，激活鄉(xiāng)村發(fā)展主導要素，如針對各發(fā)展要素水平低的不宜發(fā)展型村莊，通過集聚提升、撤并搬遷等方式，節(jié)約利用有限資源，復墾建設用地以補充耕地，滿足規(guī)?；a需要。

3.2.2 補齊短板型土地綜合整治模式

短板發(fā)展型鄉(xiāng)村表現為區(qū)域內各項資源稟賦較好，主導發(fā)展資源利用效率較高，但部分重要輔助性發(fā)展要素存在嚴重短板，如公共服務設施相對陳舊、村莊組織管理能力低下等。土地整治從單項弱勢功能出發(fā)，找準阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展的障礙因子，以提升短板發(fā)展要素為目標形成土地整治方案，如基礎設施比較落后的村莊應重點關注生活和生態(tài)兩個方面，以生態(tài)景觀設計、人居環(huán)境整治為主，開展村社生活空間改造和村莊生態(tài)景觀營造，提升居住生活體驗。

3.2.3 優(yōu)先發(fā)展型土地綜合整治模式

多路徑發(fā)展型鄉(xiāng)村表現為地域區(qū)位優(yōu)勢比較明顯，區(qū)域內產業(yè)豐富，生產、生活和生態(tài)功能匹配較合理，沒有明顯的障礙因子，也沒有特別突出的發(fā)展優(yōu)勢，土地整治需要從“點狀”修復措施出發(fā)，立足治理環(huán)境，選擇符合本地特色的最優(yōu)發(fā)展路徑，以某幾個生產要素為著力點，打造規(guī)?；s化產業(yè)鏈。同時，結合相關政策支持，促進發(fā)展要素之間的融合，實現鄉(xiāng)村多功能發(fā)展。但在優(yōu)先發(fā)展的同時，一定要注意“三生”之間的和諧共生。