曾飛飛 娜央

（1.西藏大學經(jīng)濟與管理學院，西藏 拉薩 850000；2.中央財經(jīng)大學保險學院，北京 100000）

0 引言

黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，確立“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！弊鳛猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的總要求。［1］“治理有效”是實現(xiàn)基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，有效的治理能夠推動鄉(xiāng)村不斷發(fā)展，而基層干部作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要推動者，其能力關(guān)乎著鄉(xiāng)村治理的總體水平，是實現(xiàn)治理有效的決定因素。因此以治理有效作為基層干部能力提升的指導，是非?？尚星冶匾摹ｋS著西藏社會、經(jīng)濟的不斷發(fā)展，西藏鄉(xiāng)村社會發(fā)生了極大的改變，其表現(xiàn)為一是由于村民對于基層干部的了解不夠深入，因此信任感不能達到以前傳統(tǒng)社會時的高度了，從而使基層年輕干部做群眾工作時，獲得群眾信任的難度也隨之增大。二是新的社會情況給鄉(xiāng)村治理帶來了更大的挑戰(zhàn)，基層干部能力呈現(xiàn)出參差不齊的現(xiàn)象，本文基于對西藏一地區(qū)的基層干部訪談?wù)页霎斍盎鶎痈刹磕芰Υ嬖诘膯栴}，并基于治理有效的視角提出提升基層干部能力的路徑，從而推動鄉(xiāng)村治理的有效化。

1 問題的提出

治理有效作為鄉(xiāng)村振興的重要基石，國內(nèi)學者圍繞治理有效開展了大量的研究。研究的熱點主要集中于一是實現(xiàn)治理有效的路徑，有學者指出了新時代鄉(xiāng)村共生治理有效性的因素包括：利益關(guān)系、群眾意愿、文化認知、組織規(guī)模和區(qū)域毗鄰，且每個因素對新時代鄉(xiāng)村共生治理的作用和功能的影響都是不同的［2］。而西藏作為我國邊疆民族地區(qū)，有一些獨特的治理方式，黨委領(lǐng)導治理是治理有效的關(guān)鍵所在［3］，也有學者認為，迄今為止唯有法治這一治理方式才能為邊疆治理提供可持續(xù)的有效治理手段［4］?？偨Y(jié)以上學者觀點，實現(xiàn)治理有效的路徑大致有黨委領(lǐng)導、法制、群眾意愿等方面。二是村民治理與治理有效。在村民自治域治理有效的關(guān)系，有學者提出民主與治理是村民自治的兩大使命,兩者無法互聯(lián)將會使得村民自治陷入困境,從而限制著“治理有效”這一鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)［5］。也有學者針對于民族地區(qū)村民自治與治理有效展開研究，指出有效的民族地區(qū)村莊治理是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ),沒有良好的村莊治理，實現(xiàn)不了鄉(xiāng)村振興。要不斷深化民族地區(qū)的村民自治，提升村委會治理能力［6］。在提出治理有效對于鄉(xiāng)村振興的重要作用后，學者又針對于村民自治如何達到治理有效的途徑，一是要搭建日常協(xié)商治理的平臺和載體，二是要加強農(nóng)村協(xié)商治理的程序化、制度化建設(shè)，三是要提升民眾的協(xié)商治理意識和能力。唯其如此，才能促進村民自治的有效實現(xiàn)［7］。

針對于學者們關(guān)于治理有效的研究，大多集中于治理有效的路徑選擇、治理有效中的村民自治以及社會治理等方面，但是基于治理有效與基層干部能力的研究還相對較少，因此本文從治理有效的角度，找出當前西藏基層干部能力存在的問題，并從治理有效的角度提出提升西藏基層干部治理能力的路徑選擇，希望能為西藏實現(xiàn)基層治理有效，順利鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一定的參考意義。

2 治理有效下的基層干部能力困境

鄉(xiāng)村振興背景下，對于基層干部能力有了新的考驗，許多基層干部不能在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興中做到及時的身份轉(zhuǎn)換，致使其治理能力不能適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。同時隨著市場經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，基層所面臨的環(huán)境也變得日益復雜，基層村民的思想也發(fā)生了急劇的變化，國家主要矛盾也變成了日益增長的物質(zhì)文化需要與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，這也給基層干部治理能力提出了新的要求。中央第七次西藏工作座談會中提到“必須堅持治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的戰(zhàn)略思想，充分說明了新時期西藏實現(xiàn)治理有效的重要性。但要想做到西藏和平穩(wěn)定，基層在治理過程中占著舉足輕重的地位。鄉(xiāng)村作為西藏分布面積較廣的地區(qū)，鄉(xiāng)村基層治理的成效直接關(guān)乎著西藏地區(qū)的發(fā)展與西藏實現(xiàn)精準扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接?；鶎又卫淼年P(guān)鍵在干部，但當前基層干部在治理能力上仍有一些不足之處，根據(jù)作者對于西藏N 市一些基層干部的訪談所得，基層干部治理能力存在著以下幾個問題。

2.1 群眾工作能力不足

基層干部作為干部隊伍的基礎(chǔ)，其工作的對象是直接面向于基層群眾的，其群眾工作能力是非常重要的，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，為基層青年干部的群眾工作帶來了巨大的考驗，在當前社會環(huán)境下，群眾的自我意識、個體意識日益增強，很容易出現(xiàn)青年干部對群眾的凝聚力、號召力不強的問題。隨著西藏社會經(jīng)濟的發(fā)展，各地區(qū)村民的流動性在不斷的加強。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會中，基層干部大多是由村中比較有威望或德高望重者擔任，因此村民對于基層干部的信任感普遍較強。但在當前的社會中，西藏基層年輕干部大部分并非本地人口，村民對于基層干部的了解不夠深入，因此信任感不能達到以前傳統(tǒng)社會時的高度，從而使基層年輕干部做群眾工作時，獲得群眾信任的難度也隨之增大，導致基層年輕干部的群眾基礎(chǔ)相對薄弱。

2.2 資源稟賦契合能力不足

中央第七次西藏工作座談會中指出：“要不斷加強生態(tài)保護、保障和改善民生、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，讓人民群眾過上更加美好的生活”。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)便是要求基層干部要能夠根據(jù)地區(qū)所擁有的資源稟賦開展工作，但當前基層干部由于對本地區(qū)的鄉(xiāng)風文明、地理特征、發(fā)展狀況等方面了解程度不夠，使其把本地區(qū)資源稟賦與鄉(xiāng)村振興契合能力存在著不足，具體表現(xiàn)在基層干部依靠“輸血”而非“造血”式發(fā)展。在國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，西藏自治區(qū)緊跟國家的步伐，把大量的資源開始流向鄉(xiāng)村，西藏鄉(xiāng)村也因此得到了快速的發(fā)展。但資源的流入對于鄉(xiāng)村發(fā)展來說并不是百利而無一害，在大量資源流入的背后造成了一些基層干部嚴重依賴國家及自治區(qū)的資源支持，對于本地區(qū)所有的本土資源選擇了忽視，形成了“輸血”式發(fā)展而非實現(xiàn)本地區(qū)“造血”式發(fā)展局面，把對政策的實施作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，忽略了以政策為依托推進本地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性，導致發(fā)展的動力不足。同時地區(qū)資源的差異性，使基層干部對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展把握力不足。在訪談過程中我們發(fā)現(xiàn)，每個地區(qū)所擁有的資源是不一樣的，但基層干部對于資源的發(fā)掘能力不足，從而形成高質(zhì)量的原材料而不能發(fā)展高質(zhì)量產(chǎn)品加工，同時由于宣傳工作不到位，產(chǎn)品的知名度也很低，造成產(chǎn)品的銷售渠道和產(chǎn)品市場相對較小，無法真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，群眾的增收情況也呈現(xiàn)不樂觀的態(tài)勢，這也給鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了一定的困難。

2.3 “鄉(xiāng)政村治”模式下的基層干部管理能力不足

“鄉(xiāng)政村治”是改革開放以來我國鄉(xiāng)村治理最廣泛的治理格局，同時也是西藏鄉(xiāng)村治理較為廣泛的形式，它把國家治理與村民自治有機的進行結(jié)合在一起，把以國家強制力為后盾的鄉(xiāng)政和以村規(guī)民約為后盾的村治進行融合，從而形成具有中國特色的鄉(xiāng)村治理模式。但傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”模式也給基層干部鄉(xiāng)村治理帶來了一定的困惑，主要表現(xiàn)在基層干部管理職能弱化，鄉(xiāng)政村治模式要求村民積極開展自治，在自治的過程中會形成一個權(quán)力的博弈現(xiàn)象，而博弈的雙方便是基層干部和村民自治中的“鄉(xiāng)賢”，基層干部的號召力和影響力與鄉(xiāng)村中較有威望和民聲的“鄉(xiāng)賢”來說是遠遠不足的，使得在基層干部開展工作中如果出現(xiàn)與“鄉(xiāng)賢”發(fā)生沖突時，基層干部的治理是否會得到村民的認可和執(zhí)行？基層干部的管理效能是否會被沖擊？這都是我們需要思考的問題。同時，“鄉(xiāng)政”與“村治”使得基層干部權(quán)力弱化，“鄉(xiāng)政村治”模式使得許多基層干部的權(quán)力一方面來源于人民讓渡出來賦予基層干部的權(quán)力，另一方面來源于鄉(xiāng)級政府所委任的國家權(quán)力，在此形式下，基層干部如果完全執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安排，那么其自治的效果便會變得微乎其微，與我國開展村民自治的初衷相背離。

3 治理有效下基層干部能力提升路徑選擇

治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的重要基石。西藏鄉(xiāng)村治理作為國家治理的重要組成部分，是推進國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，只有實現(xiàn)西藏鄉(xiāng)村治理有效才能真正實現(xiàn)國家鄉(xiāng)村振興的效果?；诖?，本文立足于西藏鄉(xiāng)村治理的實際和當前西藏基層干部之能力存在的不足，為實現(xiàn)西藏鄉(xiāng)村治理有效從黨的引領(lǐng)、習近平對干部能力的重要論述、“三治”融合三個方面提出提升西藏基層干部能力的實踐路徑，為實現(xiàn)西藏治理有效，推進西藏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施打下堅實的基礎(chǔ)。

3.1 強化黨的治藏方略對基層干部能力提升引領(lǐng)作用

中央第七次西藏工作座談會上指出：“做好西藏工作，必須堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、中國特色社會主義制度、民族區(qū)域自治制度，必須堅持新時代黨的治藏方略”，同時，治理有效中提出要不斷夯實鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)，以黨組織引領(lǐng)社會各方參與到鄉(xiāng)村治理中來，因此要強化黨的治藏方略對基層干部能力提升的引領(lǐng)作用。通過加強基層黨組織建設(shè)，以黨組織推動基層干部群眾工作能力，基層黨組織作為群眾工作的“最后一公里”，在基層治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。充分發(fā)揮基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的角色定位，以黨的群眾思想引領(lǐng)基層黨員干部深入到群眾中去，充分發(fā)揮基層干部在群眾思想上、政治上、組織上的領(lǐng)導。同時基層干部要充分保障基層最廣大人民群眾的根本利益得到維護，把群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，充分發(fā)揚黨帶領(lǐng)下西藏治理的優(yōu)良傳統(tǒng)。同時黨在西藏歷史發(fā)展的每個時期，都有著獨特的、符合西藏實際的發(fā)展戰(zhàn)略，充分結(jié)合西藏社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，制定出西藏發(fā)展藍圖，使西藏實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，但在看到黨帶領(lǐng)西藏發(fā)展的同時要認識到黨的一些基層干部能力不足的事實，所以要不斷發(fā)揮黨的治藏方略對基層干部能力提升的引領(lǐng)作用。

3.2 貫徹總書記的重要論述對干部能力提升的指導作用

習近平總書記重要論述為黨和國家的發(fā)展繪制了一篇宏大的藍圖，同時習近平總書記對于年輕干部也提出了自己的要求。2020 年10 月10 日，習近平總書記在國家行政學院“開學第一課”中強調(diào)：青年干部要提高“政治能力、調(diào)查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應(yīng)急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力”，這七個能力涵蓋了基層干部所應(yīng)該具備的所有能力，為基層干部能力提升指引了方向。對于西藏基層干部資源稟賦切合能力不足現(xiàn)狀，首先要提高調(diào)查研究能力，西藏鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)較發(fā)達地區(qū)有一定的差距，在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，要把改革攻堅作為工作的常態(tài)，充分認識到實現(xiàn)由“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”到“產(chǎn)業(yè)興旺”是一個艱辛的路途，要以改革攻堅的魄力推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，讓群眾充分享受到產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的變化，促使群眾積極參與到鄉(xiāng)村振興中，不斷推動西藏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。充分認識到政治能力、科學決策能力、應(yīng)急處突能力、抓落實能力的重要性，把握每種能力的重要內(nèi)涵。習近平總書記指出，在干部干好工作所需的各種能力中政治能力是第一位的。政治能力就是要求基層干部要能夠做到把握西藏鄉(xiāng)村振興的方向、把握當前西藏發(fā)展趨勢，同時認識到西藏鄉(xiāng)村振興作為全國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，實現(xiàn)西藏鄉(xiāng)村振興是推動國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要推手。而科學決策能力是解決問題的關(guān)鍵，是基層干部的工作前提之一。

3.3 完善新時代基層治理思想對干部能力提升的基礎(chǔ)作用

改革開放以來的“鄉(xiāng)政村治”模式在我國基層治理過程中發(fā)揮了重要的作用，形成了最廣泛的基層治理形式，但在黨的十九大提出要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。推進自治、法治、德治“三治融合”，有利于集聚力量、凝聚人心，營造共建共治共享局面，最大限度激發(fā)基層發(fā)展活力，推進基層治理有效。西藏作為鄉(xiāng)村面積較大的地區(qū)，在鄉(xiāng)村治理的過程中大部分地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”的影響是比較深刻的，因此“鄉(xiāng)政村治”對于基層干部管理能力的影響也是巨大的。要消除“鄉(xiāng)政村治”帶來的不利影響要從以下幾個方面開展：一是完善“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系，提高基層干部管理能力。在基層干部進行鄉(xiāng)村治理過程中，充分發(fā)揮基層自治的功能，維護好基層的“民主秩序”，把鄉(xiāng)村中的“鄉(xiāng)賢”納入到治理主體中，與基層干部構(gòu)成鄉(xiāng)村治理體系的核心，減少基層干部與“鄉(xiāng)賢”之間的利益博弈，實現(xiàn)法治與自治的有機融合。同時充分認識到鄉(xiāng)村治理中自治是基礎(chǔ)，要減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力對鄉(xiāng)村自治的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要做的是把握住鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村社會法制化、現(xiàn)代化的過程，處理好鄉(xiāng)村日益復雜的社會環(huán)境，將法制觀念傳達給基層干部，讓基層干部以法制觀念開展鄉(xiāng)村治理，促使基層由“人治”向“法制”轉(zhuǎn)變。

4 結(jié)語

在西藏不斷推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景下，鄉(xiāng)村得到了快速的發(fā)展，各種基層治理人才和資源源源不斷地向鄉(xiāng)村流入，這給基層干部帶來了新的挑戰(zhàn)。從新的歷史條件下看，從治理有效的角度看基層干部能力是非常必要的，基層干部的能力直接關(guān)乎到是否能夠?qū)崿F(xiàn)西藏鄉(xiāng)村治理有效，從而影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。但面臨新時代，群眾個體意識的覺醒、思想的開化使得基層群眾工作難度不斷加大，加之“鄉(xiāng)政村治”對于基層治理根深蒂固的影響，使得基層干部在群眾工作能力、管理能力等方面存在著不足，同時基層干部年輕化的趨勢越來越普遍，年輕干部對于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、擁有資源、鄉(xiāng)風文明等方面不了解，致使其不能很好的利用區(qū)域優(yōu)勢進行有效治理，這都給基層治理帶來了困境。因此在治理有效的視角下提出提升基層干部能力的路徑選擇，不斷加強基層干部能力建設(shè)，充分認識到基層干部是西藏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主力軍，也是西藏實現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的后備軍。