●王少泉 曹冬英

從本質(zhì)上來看，當(dāng)前我國正在全面推進(jìn)的治理現(xiàn)代化進(jìn)程主要基于明顯具有非均衡色彩的政策展開，因此可以將這種治理稱為非均衡治理。因需制宜是非均衡治理理論的重要內(nèi)容，治理過程中是否切實(shí)做到因需制宜對能否提升治理水平具有重要影響。國內(nèi)外現(xiàn)有的一些相關(guān)研究成果含有“因需制宜”這一詞匯，但并未針對治理過程中的因需制宜展開深入分析。少數(shù)文獻(xiàn)闡釋了非均衡治理理論，但也未涉及治理過程中因需制宜的研究。鑒于此，有必要在闡述非均衡治理理論的基礎(chǔ)上，闡釋其中的因需制宜觀，進(jìn)而在非均衡治理視角下探究治理過程中實(shí)現(xiàn)因需制宜面臨的問題、可能性及途徑。

一、非均衡治理理論與因需制宜

非均衡治理理論的內(nèi)涵是：在執(zhí)政黨或領(lǐng)導(dǎo)者的正確領(lǐng)導(dǎo)下，借助多元主客體的合力、運(yùn)用先進(jìn)的治理技術(shù)在實(shí)體空間和虛擬空間中因需制宜地實(shí)施非均衡治理政策，優(yōu)化金字塔型治理結(jié)構(gòu)以求有效擴(kuò)大與敵對勢力之間的非均衡程度，借助壓倒性優(yōu)勢解決國家統(tǒng)一問題、對外問題；消除“低水平非均衡鎖定”甚至治理水平下滑狀態(tài)，基于“非均衡—均衡”動態(tài)生成將非均衡程度控制在一定范圍內(nèi)的“高水平非均衡”狀態(tài)，解決國內(nèi)的非均衡問題。非均衡治理理論的宏觀層面內(nèi)容是：非均衡治理是一種普遍存在的狀態(tài)，提升治理水平須打破“低水平非均衡鎖定”。中觀層面內(nèi)容分屬時(shí)間維度和空間維度，時(shí)間維度內(nèi)容的具體呈現(xiàn)是“間斷—非均衡治理理論”，空間維度的具體內(nèi)容是：提升治理水平須打破由運(yùn)行狀態(tài)不良甚至存在結(jié)構(gòu)問題的“執(zhí)政黨/領(lǐng)導(dǎo)者—政府—市場—社會”“思想/合法性—政治發(fā)展—經(jīng)濟(jì)增長—社會動員”或“憲政—法律程序—個(gè)體—司法裁決”金字塔型治理結(jié)構(gòu)生成的“低水平均衡鎖定”；打破這種“低水平均衡鎖定”的總途徑是不斷制造非均衡，即基于逆向非均衡政策解決治理過程中的非均衡問題。空間維度微觀層面的內(nèi)容分屬“行政—政治—法律”三種路徑，對應(yīng)中觀層面的三種治理結(jié)構(gòu)。

因需制宜是非均衡治理理論內(nèi)涵中的重要詞匯、行政途徑的重要內(nèi)容、治理過程中的重要目標(biāo)。因需制宜的核心內(nèi)涵是：治理過程中因時(shí)制宜、因地制宜、因人制宜、因事制宜等地實(shí)施不同治理政策和不同治理舉措。非均衡治理理論倡導(dǎo)的因需制宜，與中庸之道、系統(tǒng)權(quán)變理論的各種“制宜”存在一些差異。第一，中庸之道強(qiáng)調(diào)順應(yīng)自然，不太重視積極進(jìn)??；因需制宜十分強(qiáng)調(diào)主動性，關(guān)注治理主體的多元性和非均衡性，治理過程中的系統(tǒng)性、權(quán)變性、公平與效率的調(diào)適等等。第二，系統(tǒng)權(quán)變理論的關(guān)注點(diǎn)是治理主體的系統(tǒng)性，忽視了治理主體與治理客體之間形成的系統(tǒng)以及治理客體的內(nèi)部系統(tǒng)；其所倡導(dǎo)的“權(quán)益通達(dá)、應(yīng)對變化”，強(qiáng)調(diào)的是治理主體在治理過程中順應(yīng)環(huán)境的變化，卻忽視了治理主體的主觀能動性。非均衡治理理論則同時(shí)關(guān)注系統(tǒng)權(quán)變理論重視及忽視的內(nèi)容。

二、非均衡治理視角下因需制宜的必要性與實(shí)例

（一）治理過程中因需制宜的必要性

宏觀上來看，治理過程中做到因需制宜，最典型的例子是必須根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況偏向效率或公平，從中能夠發(fā)現(xiàn)治理過程中做到因需制宜的必要性。效率實(shí)際上是工具理性的重要展現(xiàn)，公平則是價(jià)值理性的主要展現(xiàn)，治理過程中必須重視效率與公平的相對均衡：過度偏向效率，會引發(fā)嚴(yán)重的公平問題，尤其是導(dǎo)致自身狀況極差的主體對治理現(xiàn)狀產(chǎn)生嚴(yán)重不滿情緒，提升治理過程中出現(xiàn)動蕩的可能性；過度偏向公平，會引發(fā)明顯的效率問題，尤其是導(dǎo)致實(shí)力強(qiáng)的主體不愿意積極開展工作，甚至致力于改變治理現(xiàn)狀，治理過程中出現(xiàn)動蕩的可能性隨之上升。因此，非均衡治理理論倡導(dǎo)展開治理的過程中做到因需制宜，這一過程中極為重要的是根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求確定治理過程中應(yīng)該重視效率還是重視公平。從空間視角來看，不同地方、不同領(lǐng)域應(yīng)該根據(jù)自身實(shí)際確定偏向效率還是公平；從時(shí)間視角來看，治理初期可以偏重效率，治理取得一定成效后應(yīng)該更多地關(guān)注公平。這意味著非均衡治理理論運(yùn)用于實(shí)踐過程中存在兩類治理方式：一是沿襲時(shí)期及變革初期的非均衡治理，在這兩個(gè)時(shí)期，適度的非均衡狀態(tài)有助于提升效率，進(jìn)而提高整體治理水平；二是非均衡治理政策取得明顯成效但負(fù)面影響也逐漸顯現(xiàn)之后的均衡治理，在這種治理環(huán)境中，需要在一定程度上降低非均衡程度、促進(jìn)公平，以繼續(xù)提升整體治理水平。

（二）因需制宜的實(shí)例：根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況偏向效率或公平

第一，沿襲時(shí)期及變革初期的非均衡治理。在沿襲時(shí)期，治理主體實(shí)際上是希望借助長期存在的非均衡治理方式維持治理狀態(tài)，當(dāng)然其中一個(gè)重要因素是某些治理主體認(rèn)為此前的治理方式十分有效、能夠提升治理水平，因而沿襲了此前的非均衡治理方式。一些國家和地區(qū)的治理主體展開治理的過程中，會注意到非均衡治理政策的負(fù)面影響逐漸變大（通常表現(xiàn)為不公平程度上升），因而開始實(shí)施一些與此前不同的治理政策以降低非均衡治理政策的負(fù)面影響，由此出現(xiàn)一些變革，使得治理開始進(jìn)入變革時(shí)期，非均衡治理政策的主導(dǎo)地位開始被明顯具有均衡色彩的政策取代，這通常是一個(gè)時(shí)長較長的過程，但某些情況下時(shí)長較短，如：治理主體注意到嚴(yán)重非均衡已經(jīng)危及政權(quán)生存，從而展開急劇變革以迅速降低非均衡程度；一些群體（主要是治理客體）對嚴(yán)重非均衡不滿而推翻政權(quán)，并在建立新政權(quán)后開始實(shí)施典型的均衡治理政策。這兩種情況在一些發(fā)展中國家中并不鮮見。

第二，非均衡治理政策取得明顯成效但負(fù)面影響也逐漸顯現(xiàn)之后的均衡治理。在非均衡治理政策取得明顯成效但負(fù)面影響也逐漸顯現(xiàn)之后，有必要逐漸擴(kuò)大均衡治理政策的規(guī)模及影響力。這些情況存在于我國改革開放至今的過程中：改革開放初期，我國有效借助非均衡治理政策提升了整體治理水平，助力公共價(jià)值的創(chuàng)造和增加，此類政策實(shí)施十余年之后，“非均衡程度逐漸擴(kuò)大”這一問題日益引起黨中央注意，從黨的十四屆三中全會到十九大，我國的“效率與公平”表述及相關(guān)政策持續(xù)演進(jìn)，從中可以看出：20 世紀(jì)90 年代初至今，我國對治理過程中公平問題的重視程度不斷提高，原本極受重視的一些非均衡治理政策逐漸被均衡治理政策取代。

三、非均衡治理視角下因需制宜的困境及成因

（一）治理過程中因需制宜的困境

第一，治理主體難以及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地掌握治理客體的需求。馬克思主義哲學(xué)指出“變是唯一的不變”，這意味著：不同治理客體的需求存在差異；治理客體的需求一直處于變化過程中；不同治理客體表達(dá)真實(shí)需求的意愿和能力等明顯非均衡。治理主體能夠掌握的只是某個(gè)時(shí)間點(diǎn)上大部分治理客體的需求，極難在所有時(shí)間點(diǎn)上掌握所有治理客體的全部、真實(shí)需求，受這種情況影響，治理主體難以在治理過程中實(shí)現(xiàn)因需制宜這一目標(biāo)。第二，較難確定因需制宜標(biāo)準(zhǔn)。確定因需制宜標(biāo)準(zhǔn)，涉及一些難以尋獲正確答案的問題，如：多大程度上滿足治理需求能夠讓治理客體相對滿意？相對滿意的治理客體在全部治理客體中的占比多大算因需制宜？難以正確回答這些問題或者不同主體的答案存在差異，意味著治理過程中實(shí)現(xiàn)因需制宜并非易事。第三，某些治理需求、目標(biāo)與主要治理需求、目標(biāo)相悖，而且在應(yīng)對過程中沒有成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。這本質(zhì)上是小群體利益與公共利益之間的沖突，這種狀態(tài)必然存在于治理過程中，而且應(yīng)對這一問題的過程中極難尋獲可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致治理過程中較難實(shí)現(xiàn)因需制宜這一目標(biāo)。

（二）治理過程中因需制宜的困境成因

第一，一些主體尚未樹立因需制宜理念。某些公職人員沒有充分認(rèn)識到治理過程中樹立因需制宜理念的重要性，認(rèn)為秉持傳統(tǒng)理念能夠繼續(xù)提升治理效能，致使在治理過程中通常只是被動地執(zhí)行上級的命令或者各種政策，不愿意主動展開觀察和思考，甚至與愿意積極踐行因需制宜理念的公職人員出現(xiàn)矛盾，由此在治理過程中提升某些領(lǐng)域中的非均衡程度，阻滯治理水平的提升。除此之外，一些企業(yè)和公民尤其是非網(wǎng)民的治理觀念較為陳舊，重要表現(xiàn)是未樹立因需制宜觀念，這些主體通常認(rèn)為治理過程中是否做到因需制宜與他們的相關(guān)程度不高，因此不愿意切實(shí)做到因需制宜，由此提升多領(lǐng)域的非均衡程度。

第二，不同治理客體的需求差異明顯，完全實(shí)現(xiàn)因需制宜意味著必須實(shí)施目標(biāo)完全相反的政策。政策制定過程中，政府可能會面臨一些完全相反的政策訴求。以網(wǎng)民與非網(wǎng)民的分化及需求差異為例：目前，我國部分公民尤其是非網(wǎng)民依然習(xí)慣于采用傳統(tǒng)的、面對面的方式等辦理事務(wù)，與非網(wǎng)民相對應(yīng)的是能夠順利參與數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程的公民；這兩類公民在數(shù)字治理過程中的受益程度明顯非均衡，兩類公民都希望數(shù)字政府建設(shè)主體更多地將資源投入到能夠使自己受益的領(lǐng)域，從而無意識地強(qiáng)化非均衡狀態(tài)。

第三，不同主客體的能力基礎(chǔ)非均衡。近年來，我國有效參與治理進(jìn)程的主體數(shù)量明顯增多，治理客體的訴求種類也明顯變多、個(gè)性化訴求逐漸凸顯，治理主體為了有效滿足這些訴求，創(chuàng)造了多類別的公共服務(wù)。但須注意到：不同主客體的能力基礎(chǔ)存在差異，這種差異存在于建設(shè)主體供給能力領(lǐng)域，也存在于客體獲得公共服務(wù)的能力領(lǐng)域，從而導(dǎo)致治理過程中難以實(shí)現(xiàn)因需制宜這一目標(biāo)。不同客體會采取一些舉措影響建設(shè)主體的政策舉措，不同客體對建設(shè)主體的影響力大小、獲取公共服務(wù)的能力等存在差異，由此催生不同客體受益程度的非均衡狀態(tài)，阻滯了因需制宜這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、非均衡治理視角下因需制宜的可能性與實(shí)現(xiàn)途徑

（一）治理過程中因需制宜的可能性

治理過程中能否做到因需制宜，主要受兩大因素影響：治理主體是否以實(shí)現(xiàn)因需制宜為重要目標(biāo)；治理主體是否有能力實(shí)現(xiàn)因需制宜這一目標(biāo)。具體需要從治理過程中能否做到因需制宜的可能結(jié)果來看：第一，治理過程中完全做到因需制宜的難度極大、可能性極??；第二，以我國為代表的少數(shù)國家能夠在治理過程中盡量做到因需制宜，有效助推國家治理水平的提升；第三，大部分國家在治理過程中的治理狀態(tài)不穩(wěn)定，某些情況下能夠盡量靠近因需制宜這一目標(biāo)，但另一些情況下則明顯偏離這一治理目標(biāo)；第四，少數(shù)國家在某些時(shí)期（如蒙博托時(shí)期的扎伊爾）整體上未能做到因需制宜，導(dǎo)致國家治理水平明顯下滑，甚至出現(xiàn)政治動蕩，某些政治派別以武力奪權(quán)這一方式實(shí)現(xiàn)“隧穿”?？梢姡煌瑖?、不同地區(qū)、不同主體在治理過程中能否實(shí)現(xiàn)因需制宜這一目標(biāo)，呈現(xiàn)出明顯的差異狀態(tài)：出現(xiàn)第一種情況的可能性極小，根本原因是治理過程中必然存在利益訴求差異、必然有一些主客體為了自身利益而危害公共利益；少部分國家呈現(xiàn)第二種或者第四種情況；大部分國家呈現(xiàn)第三種情況，實(shí)現(xiàn)因需制宜這一治理目標(biāo)的情況因時(shí)而變、因地而變、因人而變甚至因領(lǐng)域的不同而變，高度呈現(xiàn)出馬克思主義哲學(xué)中“變是唯一的不變”這一哲學(xué)觀。

（二）治理過程中因需制宜的實(shí)現(xiàn)途徑

第一，革新治理理念。治理主客體都必須有效革新治理理念，其中最重要的是政府這一主體，如政府可以有效優(yōu)化公務(wù)員考核辦法，優(yōu)化用人機(jī)制和用人環(huán)境，基于此有效革新治理理念，在治理過程中切實(shí)提高公職人員實(shí)現(xiàn)因需制宜這一目標(biāo)的積極性。其他主體可以效仿政府的舉措，借助多元舉措切實(shí)革新治理理念。第二，調(diào)研客體需求。制定數(shù)字政府建設(shè)的重大決策之前，政策制定者必須充分收集決策信息，深入基層開展調(diào)查研究，采用多種方式準(zhǔn)確、及時(shí)地了解不同客體的真實(shí)訴求，優(yōu)化這一過程中的多元參與渠道和方式，降低決策過程中多元主體的非均衡程度，擴(kuò)大政策的惠及面。第三，強(qiáng)化人才支撐。如政府可以借助政務(wù)云平臺定期推送學(xué)習(xí)課程和典型案例，有效增加外出學(xué)習(xí)考察機(jī)會等，使治理隊(duì)伍能夠準(zhǔn)確認(rèn)識因需制宜的目的和意義，基于此有效增強(qiáng)治理隊(duì)伍的專業(yè)水平，降低治理隊(duì)伍內(nèi)部出現(xiàn)能力基礎(chǔ)非均衡現(xiàn)象的可能性。社會組織、企業(yè)和公民等主體內(nèi)部也可以實(shí)施相似舉措。