羅思華鄧婷蘇少青吳家龍

(1.廣東省土地開發(fā)整治中心，廣東 廣州 510635；2.廣東省農(nóng)業(yè)環(huán)境與耕地質(zhì)量保護(hù)中心，廣東 廣州 510500)

引言

健康是促進(jìn)人的全面發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民健康長(zhǎng)壽，是國(guó)家富強(qiáng)和民族振興的重要標(biāo)志，是全國(guó)各族人民的共同愿望[1]。國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布的2020年度國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)結(jié)果顯示，我國(guó)將在2027年進(jìn)入深度老齡化社會(huì)。世界衛(wèi)生組織預(yù)測(cè)，2033年前后中國(guó)老齡人口將達(dá)到4億，到2050年，中國(guó)將有35%的人口超過60歲，將成為世界上老齡化最嚴(yán)重的國(guó)家。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，我國(guó)人口中超過70%屬于亞健康人群，大城市中亞健康人群比例高達(dá)80%，中老年群體患有三高、癌癥等重度疾病的比例遠(yuǎn)高于世界平均水平[2]。黨的十九大報(bào)告明確提出“實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略”，把人民健康放在了優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。在大健康時(shí)代背景下，加之后疫情時(shí)代影響，發(fā)展以養(yǎng)老、健康、養(yǎng)生為主體的康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)是對(duì)全民享受健康生活現(xiàn)實(shí)需求的充分響應(yīng)。鄉(xiāng)村康養(yǎng)是面向有健康需求的健康人群、亞健康人群和患病人群，以農(nóng)業(yè)發(fā)展和旅游業(yè)發(fā)展結(jié)合為特色，以全民健康為理念，立足所在鄉(xiāng)村獨(dú)特的資源稟賦，以康養(yǎng)小鎮(zhèn)、康養(yǎng)基地、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)園、森林康養(yǎng)基地等為載體，綜合健康產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療美容行業(yè)、自然生態(tài)旅游、文化休閑、體育運(yùn)動(dòng)等多種產(chǎn)業(yè)類型的現(xiàn)代幸福產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，其核心功能定義是盡量提升生命的長(zhǎng)度、豐度和自由度[3]。全域土地綜合整治以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施單元，全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合治理，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)和鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)，是優(yōu)化國(guó)土空間布局、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用、保護(hù)和修復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、助力鄉(xiāng)村振興和高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措[4]，也是新時(shí)期土地制度創(chuàng)新的重要探索?；诖耍疚膹泥l(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策和進(jìn)程出發(fā)，系統(tǒng)梳理其與全域土地綜合整治的關(guān)系，分析鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的困境，提出了基于全域土地綜合整治的鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展解決方案，以期為健康中國(guó)和鄉(xiāng)村振興提供參考。

1 當(dāng)前鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策及路徑演進(jìn)

1.1 頂層設(shè)計(jì)階段

2013年起，國(guó)家相繼出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》、《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于支持健康養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策措施的意見》、《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》、《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》等指導(dǎo)性文件，啟動(dòng)了康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，持續(xù)發(fā)力推動(dòng)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.2 政策深化階段

2016年起，國(guó)家相關(guān)部門印發(fā)了《關(guān)于支持整合改造限制社會(huì)資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》、《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》、《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳引發(fā)關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實(shí)施意見》、《促進(jìn)健康產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)綱要(2019—2022年)》、《關(guān)于促進(jìn)森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》等政策文件，旨在通過盤活土地資源、預(yù)留規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)等方式，保障康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

1.3 實(shí)施保障階段

2019年第三次新修正的《土地管理法》(第62條)明確指出，村民可自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地，助力鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2021年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》中明確鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本投入休閑康養(yǎng)領(lǐng)域，并通過產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的方式，對(duì)集中連片開展生態(tài)修復(fù)達(dá)到一定規(guī)模和預(yù)期目標(biāo)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)主體，允許依法依規(guī)取得一定份額的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)，從事旅游、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)，旨在借助市場(chǎng)化運(yùn)作，為康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)提供資金保障。

2 全域土地綜合整治與鄉(xiāng)村康養(yǎng)的內(nèi)涵與關(guān)系

2.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的重要基石

鄉(xiāng)村振興是我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的必然選擇，“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！笔屈h的十九大報(bào)告對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的高度概括，其中發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的根本所在。鄉(xiāng)村涉及農(nóng)田、森林、河湖、濕地、海岸帶、海島、古遺跡等自然資源和歷史文化資源，同時(shí)擁有靜謐的生活氛圍、優(yōu)美的田園風(fēng)光、流連忘返的鄉(xiāng)愁，在做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，發(fā)展依托農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源的二三產(chǎn)業(yè)，立足資源稟賦，因地制宜確定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展主攻方向，構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，夯實(shí)鄉(xiāng)村全面發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，再以市場(chǎng)最終消費(fèi)需求倒逼農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸的增值收益和就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)留給農(nóng)民，是推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興不斷取得新成效的重要舉措。

2.2 產(chǎn)業(yè)興旺是全域土地綜合整治的剛性需求

全域土地綜合整治的目標(biāo)是鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針的重要內(nèi)容，而鄉(xiāng)村振興離不開農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)作為新型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展?jié)摿薮?，其發(fā)展對(duì)于激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展意義重大。全域土地綜合整治通過開展土地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、鄉(xiāng)村治理“三位一體”綜合整治，優(yōu)化國(guó)土空間布局，提升自然資源要素品質(zhì)，為產(chǎn)業(yè)孵育提供平臺(tái)，為項(xiàng)目落地提供空間保障，借助產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激活鄉(xiāng)村發(fā)展活力，助推鄉(xiāng)村振興。

2.3 全域土地綜合整治是鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力

鄉(xiāng)村是康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。不同于一般的產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展高度依賴良好的生態(tài)環(huán)境、優(yōu)美的自然景觀及寬闊的空間、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施條件。開展全域土地綜合整治，破解鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質(zhì)量退化，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，有助于優(yōu)化自然資源供給功能，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配置，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和高效利用，支撐鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3 當(dāng)前鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境

3.1 規(guī)劃引領(lǐng)滯后，發(fā)展空間缺乏保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃是實(shí)施全域土地綜合整治的規(guī)劃依據(jù)。當(dāng)前，各省的國(guó)土空間規(guī)劃編制工作已接近尾聲，各地市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及國(guó)土空間規(guī)劃尚處于編制或者醞釀階段，村莊規(guī)劃處在優(yōu)化提升過程中。鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，由于地方對(duì)其認(rèn)知水平有限、發(fā)展?jié)摿Ψ治霾蛔?、市?chǎng)需求模糊，最終導(dǎo)致對(duì)鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地安排、空白用地預(yù)留缺乏前瞻性考慮和安排[5]，不利于將來(lái)鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地實(shí)施。

3.2 產(chǎn)業(yè)用地供需矛盾突出

康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目具有占地面積大、容積率低、集中連片等特點(diǎn)。在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，消費(fèi)增速減慢的大背景下，各地正面臨著鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)緊缺、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力有限、耕地保護(hù)壓力大等現(xiàn)實(shí)問題。此外，根據(jù)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線3條控制線，其劃定又進(jìn)一步擠壓了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間[5]，進(jìn)一步加大了鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的落地難度。亟需圍繞鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，研究制定支持鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的用地政策，引導(dǎo)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌布局，有效保障鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)在活力。

3.3 生態(tài)環(huán)境文化品質(zhì)不高

“望得見山、看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”所描繪的美好畫卷是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的根本目標(biāo)，鄉(xiāng)村康養(yǎng)的目標(biāo)之一是吸引人們回歸其向往已久的鄉(xiāng)村田園生活?？叼B(yǎng)產(chǎn)業(yè)屬于低能耗、低污染、低碳排放的綠色產(chǎn)業(yè)，項(xiàng)目區(qū)大多依傍于森林、農(nóng)田、水域、海岸帶、海島等資源，對(duì)周邊所在區(qū)域的大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求極高。近幾十年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，高強(qiáng)度的國(guó)土開發(fā)建設(shè)活動(dòng)導(dǎo)致的國(guó)土空間無(wú)序化，土地利用效率低效化，生態(tài)環(huán)境退化以及鄉(xiāng)村歷史文化衰落等問題日益凸顯，鄉(xiāng)村原有風(fēng)貌蕩然無(wú)存，特色風(fēng)貌彰顯不足，鄉(xiāng)村野趣消失殆盡，頻頻出現(xiàn)“有新屋無(wú)新村”、“千村一面”的現(xiàn)象，與鄉(xiāng)村康養(yǎng)對(duì)周邊的生態(tài)環(huán)境、人文景觀不相匹配。

3.4 資金投入積極性不高

康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)廣泛涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、民風(fēng)民俗、科技信息、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、產(chǎn)品研發(fā)、旅游開發(fā)等眾多領(lǐng)域，涵蓋生產(chǎn)、生活和生態(tài)3大空間，要素眾多，且康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還需要相應(yīng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施配套，以創(chuàng)新與培育康養(yǎng)新產(chǎn)品和服務(wù)，必然需要大量的資金投入。鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，具有前期投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，目前我國(guó)關(guān)于鄉(xiāng)村康養(yǎng)相關(guān)的專項(xiàng)資金、財(cái)政扶持政策較為缺乏。我國(guó)雖出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本投入休閑康養(yǎng)領(lǐng)域。然而，鄉(xiāng)村康養(yǎng)作為新型產(chǎn)業(yè)，目前社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村康養(yǎng)的相關(guān)法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)等業(yè)務(wù)體系尚未建立，保障機(jī)制尚不完善，導(dǎo)致投資回報(bào)存在極大的不確定性，社會(huì)資本參與積極性不高。

4 全域土地綜合整治賦能鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑探討

4.1 落實(shí)規(guī)劃引領(lǐng)

新一輪的國(guó)土空間規(guī)劃期至2035年，規(guī)劃期長(zhǎng)。全域土地綜合整治試點(diǎn)的推進(jìn)，促進(jìn)了試點(diǎn)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土空間規(guī)劃的編制和出臺(tái)。應(yīng)加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃在鄉(xiāng)村康養(yǎng)方面的考量，從產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?、?guī)模、方位、模式、需求、功能定位等方面統(tǒng)籌考慮，將鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興“一盤棋”中統(tǒng)籌考慮。細(xì)化和明確鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)在國(guó)土空間規(guī)劃“五級(jí)三類”中的目標(biāo)、內(nèi)容和安排，促進(jìn)鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的“軟著陸”。暫時(shí)無(wú)法預(yù)期的，可在規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)方面為鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)留空白。

4.2 盤活農(nóng)村閑置宅基地

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置率約10.7%，盤活后增加的土地?cái)?shù)量相當(dāng)可觀。除在原有閑置宅基地、廢棄學(xué)校、工礦用地的基礎(chǔ)上發(fā)展鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)外，可通過全域土地綜合整治，采用建設(shè)用地騰挪轉(zhuǎn)換、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等土地盤活方式，細(xì)化各類用地性質(zhì)，將土地整合，形成規(guī)模，提高土地集約節(jié)約化水平，為鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)提供規(guī)?；⒓夯l(fā)展空間。鼓勵(lì)對(duì)依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)村電商、基礎(chǔ)設(shè)施等與鄉(xiāng)村康養(yǎng)相關(guān)的配套產(chǎn)業(yè)。

4.3 開展鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)和歷史文化保護(hù)

記憶中的鄉(xiāng)村美景往往令人難忘和身心向往，鄉(xiāng)村往往千姿百態(tài)，風(fēng)格迥異，文化沉淀豐富。鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)和歷史文化保護(hù)是全域土地綜合整治的重要內(nèi)容，在尊重自然，順乎自然的前提下，通過森林質(zhì)量提升、農(nóng)田生態(tài)化改造、人居環(huán)境改善、河湖濕地生態(tài)修復(fù)、海岸帶整治、礦山地質(zhì)環(huán)境治理等措施，優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能；通過農(nóng)耕文化、傳統(tǒng)建筑、古巷、古驛道、古村落、紅色文化保護(hù)，保持鄉(xiāng)村外貌上的古風(fēng)、古樸、古色、古韻，充分挖掘歷史文化資源，傳承和活化利用鄉(xiāng)村歷史文化，活化鄉(xiāng)村記憶，呈現(xiàn)“鄉(xiāng)愁”中的美好畫卷，滿足鄉(xiāng)村康養(yǎng)群體享受“久在樊籠里，復(fù)得返自然”的愜意和聯(lián)通親情的心理需求，吸引鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)落地。

4.4 拓寬投融資渠道，釋放產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)權(quán)益

2021年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》明確，可通過產(chǎn)權(quán)激勵(lì)的方式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本投入休閑康養(yǎng)領(lǐng)域?？山柚蛲恋鼐C合整治現(xiàn)有政策，盤活農(nóng)村建設(shè)用地資源，圍繞鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)需求，進(jìn)一步釋放政策紅利發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，引導(dǎo)和支持社會(huì)資本、集體經(jīng)濟(jì)組織等參與鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)營(yíng)?？蛇M(jìn)一步深化文件指示精神，研究制定相關(guān)法律法規(guī)和政策，明確市場(chǎng)主體參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)后取得自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的全過程。健全市場(chǎng)化投融資機(jī)制，爭(zhēng)取開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行和社會(huì)資本參與，保障社會(huì)、市場(chǎng)、政府的合法權(quán)益，構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場(chǎng)參與、合作多贏的良好格局。

5 結(jié)語(yǔ)

全域土地綜合整治是一項(xiàng)要長(zhǎng)期開展的工作，其有序推動(dòng)可為鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)落地和發(fā)展提供重要的平臺(tái)支撐。值得注意的是，鄉(xiāng)村康養(yǎng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除全域土地綜合整治外，還需要其他政策、標(biāo)準(zhǔn)、資金配套及社會(huì)各界的關(guān)注和支持。