王 琦

內(nèi)容提要 行政與自治作為鄉(xiāng)村治理的兩種基本方式，不僅權(quán)力主體不同，也各有一套自己的規(guī)則程序，并顯現(xiàn)出不同的治理效能。但二者并非獨(dú)立運(yùn)行在兩個(gè)不同的平行體系中，任何一種單向度的治理方式在越來(lái)越多元化的鄉(xiāng)村社會(huì)中都將遭遇瓶頸。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異性與利益主體的多元性需要村民自治組織予以協(xié)調(diào)，且基層政府注定無(wú)法全部包攬，而改革本身的專(zhuān)業(yè)性和關(guān)聯(lián)問(wèn)題的復(fù)雜性又超出了村民自治的能力范疇，因而又需要行政力量的適時(shí)補(bǔ)位。實(shí)踐中行政與自治的銜接衍生出預(yù)防型、保障型、糾偏型和疏堵型四類(lèi)代表性機(jī)制，反襯出鄉(xiāng)村治理的多重面相。構(gòu)建新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系，關(guān)鍵在于因時(shí)因事實(shí)現(xiàn)行政銜接自治，在化解兩者內(nèi)在張力的同時(shí)，調(diào)和行政的效率追求與自治的民主價(jià)值。在巨變中的鄉(xiāng)村社會(huì)，探索行政銜接自治的不同優(yōu)勢(shì)組合與配置，對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，走向鄉(xiāng)村善治具有積極意義。

問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

以農(nóng)業(yè)稅的取消為分界線，國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系由資源汲取轉(zhuǎn)向資源輸入。在調(diào)整之后的城鄉(xiāng)關(guān)系框架中，鄉(xiāng)村成為國(guó)家發(fā)展現(xiàn)代化整體目標(biāo)的重要組成部分，而非此前“以農(nóng)養(yǎng)工”時(shí)代僅僅作為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的手段而存在。①伴隨著以項(xiàng)目制為導(dǎo)向的資源下鄉(xiāng)，行政正式制度也前所未有地進(jìn)入并深刻改變了鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而建構(gòu)起邁克爾·曼定義的基礎(chǔ)性權(quán)力。資源下鄉(xiāng)并非簡(jiǎn)單體現(xiàn)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面，而是更深層次地影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度性層面。而是以近年開(kāi)展的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為例，作為關(guān)涉農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的一項(xiàng)重大制度變革，其影響范圍遍及全國(guó)所有村社組織，覆蓋9億集體經(jīng)濟(jì)組織成員。改革的頂層設(shè)計(jì)由上而下的落地過(guò)程，既需要行政力量的組織動(dòng)員和專(zhuān)業(yè)效率，也有賴(lài)于政策受眾的廣泛參與，兩者的接合點(diǎn)在行政村一級(jí)。如何實(shí)現(xiàn)執(zhí)行國(guó)家意志的行政與代表鄉(xiāng)村社會(huì)的自治的有效銜接，是決定新舊政策平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌，提高改革績(jī)效的關(guān)鍵。從理論和實(shí)踐來(lái)看，行政和自治似乎天然地存有內(nèi)在張力。作為國(guó)家意志的表達(dá)，行政追求規(guī)范性、統(tǒng)一性，是集約和效率導(dǎo)向，②但將國(guó)家意志輸入地方社會(huì)，又面臨著“異質(zhì)性”地方社會(huì)的適應(yīng)問(wèn)題。

20世紀(jì)70年代末和80年代初，大包干和村民自治的地方實(shí)踐分別從生產(chǎn)關(guān)系、社會(huì)組織兩個(gè)維度翻開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村改革的新篇章。在村民自治的制度設(shè)計(jì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基層治理的直接行政主體，具有指導(dǎo)和幫助村民自治組織開(kāi)展公共事務(wù)活動(dòng)和提供公共服務(wù)的職能；村民自治組織作為基層治理的實(shí)踐主體，具有協(xié)調(diào)和幫助基層政府貫徹落實(shí)行政任務(wù)，積極開(kāi)展自治活動(dòng)的權(quán)利與義務(wù)。從理論上說(shuō)，行政所依托的政府和鄉(xiāng)村自治組織在鄉(xiāng)村治理中不可偏廢其一，有效治理和善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要二者相向而行。

圍繞行政和自治在鄉(xiāng)村治理中的關(guān)系，既有研究可以概括為三個(gè)層面：一是行政壓制自治論，典型觀點(diǎn)如“行政消解自治”“行政吸納自治”等。有學(xué)者指出，村級(jí)治理行政化弱化了基層治理能力，形成懸浮性治理，擠壓了村民自治空間。③也有學(xué)者認(rèn)為，地方黨政利用行政手段影響村級(jí)公共治理，使得村民自治有形式無(wú)內(nèi)容，從而淪為空殼。④還有學(xué)者從“鄉(xiāng)政村治”的基本制度安排出發(fā)，提出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的行政體系對(duì)以村民自治為核心的村莊政治的吸納，主要表現(xiàn)為“控制”與“同化”。⑤二是自治替代行政論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，存在村民自治權(quán)超過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)，從而出現(xiàn)“過(guò)度自治化”現(xiàn)象，使得國(guó)家的政令措施難以通達(dá)農(nóng)村社會(huì)。⑥如有學(xué)者以城中村治理為研究案例，認(rèn)為過(guò)度自治不僅影響基層治理的決策力、影響力和合法性權(quán)威的建立，還會(huì)使得村莊陷入放任自流的治理危機(jī)。⑦三是行政自治合作論，有學(xué)者提出，“基層善治”的實(shí)現(xiàn)是在政府外力與村民自主性力量的共同推動(dòng)下達(dá)成的。⑧只有農(nóng)村基層政府與村民自治之間建立一種銜接互動(dòng)的治理關(guān)系，才能更加有效地達(dá)到協(xié)同共治基層農(nóng)村事務(wù)的目的。⑨還有學(xué)者立足于蘇南農(nóng)村的治理實(shí)踐指出，植根于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)而建立起來(lái)的“行政嵌入自治”模式，既提升了政策執(zhí)行效果，也使村級(jí)治理中的自治功能得到了更好發(fā)揮。⑩以上觀點(diǎn)揭示了我國(guó)鄉(xiāng)村治理中行政與自治之間的關(guān)系形態(tài)，以及由此對(duì)鄉(xiāng)村治理有效性的影響。同時(shí)，已有學(xué)者意識(shí)到行政和自治相互合作的重要性，認(rèn)為政府行政與村民自治兩種治理方式的良性銜接與協(xié)同互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)基層善治的有效路徑，但是對(duì)于二者之間如何銜接和配合，尚缺乏進(jìn)一步的探討。

繼十八屆三中全會(huì)提出保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作的改革目標(biāo)后，2015年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革先期試點(diǎn)正式啟動(dòng)。但是，試點(diǎn)本身“摸著石頭過(guò)河”的探路屬性決定了作為牽頭部委的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部無(wú)法給出詳盡具體的改革方案，承擔(dān)試點(diǎn)的地方擔(dān)負(fù)著探索改革經(jīng)驗(yàn)的重任。改革任務(wù)在縱向政府層級(jí)間層層傳遞，操盤(pán)和落地卻離不開(kāi)作為基層最末梢的村一級(jí)。各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)千差萬(wàn)別、人員流動(dòng)紛繁復(fù)雜，如何處理好行政推動(dòng)與自治主導(dǎo)之間的關(guān)系，成為影響試點(diǎn)地區(qū)能否完成改革任務(wù)和走出創(chuàng)新性路徑的關(guān)鍵。筆者在參與觀察試點(diǎn)地區(qū)的改革實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，通過(guò)行政與自治的有效銜接并成功推動(dòng)改革落地存在四種機(jī)制：預(yù)防型、保障型、糾偏型和疏堵型。下文以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)查為據(jù)，對(duì)四種機(jī)制予以解釋?zhuān)⑻接懫浔澈蟮纳顚舆壿嫾捌鋵?duì)構(gòu)建新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系的啟示。

行政銜接自治的實(shí)踐表達(dá)：案例與闡述

以行政體系為主要表征的正式權(quán)力止于基層政權(quán)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程中，國(guó)家意志通過(guò)法律和公共政策輸入鄉(xiāng)土社會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的目標(biāo)性改造與形塑，有賴(lài)于起到向上承接任務(wù)與資源、向下整合民心與民意的村級(jí)單元。在擁有超大規(guī)模鄉(xiāng)村的中國(guó)，圍繞鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，行政與自治的銜接在實(shí)踐中衍生出不同的表達(dá)方式，這在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中體現(xiàn)得尤為突出。這一改革從提出政策動(dòng)議到階段性任務(wù)基本完成，跨度長(zhǎng)達(dá)10年，歷經(jīng)6輪試點(diǎn)(含前期探索性試點(diǎn))，9億集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與其中。本文在這場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的改革中選取4個(gè)不同地區(qū)的實(shí)踐案例作為分析對(duì)象，具有一定的代表性。

1.北京大興：重要事項(xiàng)村鎮(zhèn)咨商機(jī)制

2015年，北京市大興區(qū)成為全國(guó)第一批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)地區(qū)。為了規(guī)范改革過(guò)程中關(guān)于村中重大事項(xiàng)的決策程序，實(shí)現(xiàn)村級(jí)重要事項(xiàng)的依法決策、科學(xué)決策、民主決策，也為了保障農(nóng)民和村集體的根本利益，提高村級(jí)組織和干部依法決策的能力和水平，大興區(qū)制定了鎮(zhèn)級(jí)咨商制度，要求在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)施村級(jí)重要事項(xiàng)事前咨商聯(lián)席會(huì)議制度。對(duì)于諸如集體“三資”的招標(biāo)投標(biāo)問(wèn)題、村級(jí)經(jīng)濟(jì)管理以及公益事業(yè)等關(guān)乎村民根本利益的重大事項(xiàng)，村集體在進(jìn)行民主決策之前要先報(bào)鎮(zhèn)級(jí)會(huì)議進(jìn)行咨商，在規(guī)范、科學(xué)的程序流程下，規(guī)避與國(guó)家政策不相適應(yīng)的情況發(fā)生，也避免因決策失誤給集體造成損失或引發(fā)村民不滿(mǎn)等。可以說(shuō)，咨商制度作為一種新的治理方式，將村民自治和國(guó)家行政有效銜接起來(lái)，化解了鄉(xiāng)村治理中的一些偏離，甚至與國(guó)家統(tǒng)一性法律、制度相悖的“土辦法”“習(xí)慣法”“非正式制度”等產(chǎn)生的問(wèn)題。而“咨”與“商”的結(jié)合，一方面既保證了決策的專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性，另一方面也加強(qiáng)了基層政府指導(dǎo)、監(jiān)督村級(jí)工作的針對(duì)性和實(shí)效性。

2.吉林朝陽(yáng)：懸置問(wèn)題仲裁機(jī)制

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)質(zhì)是利益重新調(diào)整，在此過(guò)程中問(wèn)題和矛盾不可避免。2017年，吉林省吉林市朝陽(yáng)區(qū)開(kāi)始承擔(dān)第二批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)任務(wù)。為有效解決產(chǎn)權(quán)改革中凸現(xiàn)的村民利益糾紛，朝陽(yáng)區(qū)探索建立了懸置問(wèn)題仲裁模式。對(duì)于諸如通過(guò)民主議定無(wú)法解決的特殊類(lèi)型的集體組織成員資格認(rèn)定問(wèn)題，或是涉及合同變動(dòng)、侵害土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等重大事項(xiàng)和糾紛，成立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“仲裁委員會(huì)”)，組建仲裁庭，有效回應(yīng)村民利益紛爭(zhēng)與訴求。仲裁委員會(huì)一般由區(qū)產(chǎn)改辦牽頭，聯(lián)合農(nóng)經(jīng)和司法等部門(mén)，引入第三方律師事務(wù)所和會(huì)計(jì)師事務(wù)所加入，通過(guò)合理請(qǐng)求、理性協(xié)商、層層調(diào)解、仲裁判決等一系列流程，匯集了區(qū)級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)以及社會(huì)專(zhuān)業(yè)人士的看法和建議，有效拓寬了民意訴求反映渠道，保證了仲裁工作的民主性和專(zhuān)業(yè)性。同時(shí)，針對(duì)部分農(nóng)民群眾對(duì)改革中現(xiàn)有的法律法規(guī)、政策文本不熟悉、不理解甚至有抵觸的棘手矛盾，調(diào)解仲裁模式也為及時(shí)處理矛盾提供了解決辦法。

3.天津津南：文件合法性審查機(jī)制

國(guó)家意志向鄉(xiāng)土社會(huì)延伸的重要支撐是以效率為導(dǎo)向的行政管理，其重要特征是規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)途徑包括制定規(guī)范性文件以履行相應(yīng)職能。在天津市津南區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，包括行政村、鎮(zhèn)街政府、區(qū)級(jí)政府在內(nèi)的建制層級(jí)均需制定相應(yīng)改革辦法等配套文件，只不過(guò)在作用對(duì)象、效力范圍上有所不同。在鄉(xiāng)村自治導(dǎo)向下，村一級(jí)在改革的具體落地環(huán)節(jié)擁有一定的自主權(quán)。為了確保村級(jí)改革辦法與總體政策方針契合，津南區(qū)建立了合法性審查機(jī)制。區(qū)專(zhuān)項(xiàng)辦、鎮(zhèn)街聘請(qǐng)了律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與產(chǎn)改工作，對(duì)鎮(zhèn)村制定提交的《村集體經(jīng)濟(jì)組織章程》《股權(quán)設(shè)置方案》認(rèn)真分析、細(xì)化把關(guān)、充分溝通，糾正錯(cuò)誤條款，修改不合理規(guī)定，確保各級(jí)制度文件合規(guī)合法。其中重點(diǎn)針對(duì)部分村修改調(diào)整《示范章程》進(jìn)行分析研究，防止出現(xiàn)過(guò)度修改成員代表會(huì)議權(quán)限、刪減示范章程中條款等基本錯(cuò)誤。

4.云南宜良：?jiǎn)栴}收集查擺機(jī)制

云南省宜良縣于2017年6月被確定為全國(guó)第二批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣。自改革深入推進(jìn)以來(lái)，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及村小組不同程度地暴露出違法違規(guī)侵占集體土地、簽訂農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合同不合民主程序、農(nóng)村集體“三資”管理不規(guī)范、存在地界權(quán)屬爭(zhēng)議等問(wèn)題。為有效解決這些錯(cuò)綜復(fù)雜的歷史遺留問(wèn)題，宜良縣結(jié)合縣情實(shí)際，創(chuàng)設(shè)了問(wèn)題收集查擺機(jī)制。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作指導(dǎo)組、聯(lián)村指導(dǎo)員圍繞清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)、股權(quán)量化設(shè)置、成立村集體經(jīng)濟(jì)組織等四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)定期深入村組調(diào)研，通過(guò)“五個(gè)一”(指聽(tīng)取一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)題匯報(bào)、召開(kāi)一次聯(lián)村指導(dǎo)員座談會(huì)、召開(kāi)一次現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)、開(kāi)展一次隨機(jī)調(diào)研、開(kāi)展一次督促檢查)工作方式查擺問(wèn)題，開(kāi)展問(wèn)題和矛盾化解專(zhuān)項(xiàng)工作。另一方面，以縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主的小組辦公室24小時(shí)線上辦公，每周定期收集和匯總各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)的問(wèn)題清單，進(jìn)行分級(jí)、分類(lèi)處理，銷(xiāo)號(hào)管理。這樣既大大提升了基層政府的工作效能，踐行了服務(wù)型政府的工作理念，也對(duì)先前的村莊自治不力及時(shí)止損，有效杜絕了可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)異化和再生危機(jī)。

行政銜接自治的機(jī)制比較：共性與差異

(一)提升鄉(xiāng)村治理能力是不同的行政銜接自治機(jī)制的耦合性目標(biāo)

改革開(kāi)放后很長(zhǎng)一段時(shí)間里，雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大提高了農(nóng)村生產(chǎn)力水平，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性仍然存留在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程之中，行政管理的一致性和標(biāo)準(zhǔn)化屢屢與鄉(xiāng)村社會(huì)的異質(zhì)性發(fā)生沖突，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張。以農(nóng)業(yè)稅的取消為界分，國(guó)家推動(dòng)城鄉(xiāng)二元模式向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)渡。然而，鄉(xiāng)村社會(huì)并沒(méi)有因?yàn)橘Y源輸入和行政下沉走向善治，甚至政府的大包大攬反而還消減了鄉(xiāng)村社會(huì)本身的自治能力。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨和政府提出鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革來(lái)說(shuō)，鼓勵(lì)試點(diǎn)創(chuàng)新就是鼓勵(lì)治理機(jī)制的創(chuàng)新，而創(chuàng)新本身就是回應(yīng)問(wèn)題、突破瓶頸。

從實(shí)踐背景來(lái)看，上述四種機(jī)制都是問(wèn)題與需求導(dǎo)向的產(chǎn)物，換言之，是基層政府在治理實(shí)踐中根據(jù)自身所面臨及需要解決的問(wèn)題創(chuàng)制而來(lái)的。正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)：“隨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷向前推進(jìn)，各項(xiàng)工作對(duì)專(zhuān)業(yè)化、專(zhuān)門(mén)化、精細(xì)化提出了越來(lái)越高的要求，采取一般化、大呼隆、粗放型的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)方法是完全不能適應(yīng)的?！鞭r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及面廣、關(guān)涉群體多，歷史問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)利益交錯(cuò)、習(xí)慣做法與法律法規(guī)沖突的情況比較普遍，追求“齊步走”的行政力量難以有效應(yīng)對(duì)，完全依靠自治又可能導(dǎo)致改革發(fā)生偏離。行政銜接自治雖然是因集體產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題而生，但其內(nèi)核是解決鄉(xiāng)村治理問(wèn)題。具體來(lái)看，大興的咨商機(jī)制主要是為了進(jìn)行重大問(wèn)題的事前咨詢(xún)，在民主決策之前從外部形成前置性預(yù)防機(jī)制，以保證科學(xué)決策與民主決策相統(tǒng)一，確保維護(hù)公共利益與改革的宏觀方向相契合。朝陽(yáng)的仲裁機(jī)制是為了處理通過(guò)民主議定無(wú)法解決的問(wèn)題，及時(shí)填補(bǔ)現(xiàn)有法律法規(guī)、政策文件空白。津南區(qū)的合法性審查是為了解決授予民間社會(huì)組織治理村莊資源權(quán)力后的秩序“把關(guān)”問(wèn)題，保證村民自治主體的行為在法治體系內(nèi)運(yùn)行。宜良的問(wèn)題收集查擺機(jī)制更具現(xiàn)實(shí)性和緊迫性，主要是就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)過(guò)程中暴露出的歷史遺留問(wèn)題以及新衍生的矛盾進(jìn)行調(diào)研、檢查和修正，以此保證工作順利推進(jìn)。行政與自治的銜接機(jī)制為改革中集中暴露出來(lái)的問(wèn)題提供了一條解決途徑，其提供的思路、探索的解決機(jī)制是鄉(xiāng)村常態(tài)化治理中的重要工具。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要基礎(chǔ)是市場(chǎng)化與現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)，與之相應(yīng)，它要求制度配套的規(guī)范化、法治化。這也是鄉(xiāng)村治理體系需要在秉承自治基礎(chǔ)的條件下注入組織程序和制度流程的支撐。上述四種機(jī)制均具備較為完善的規(guī)則和規(guī)范，比如制度推進(jìn)所依賴(lài)的組織形式、立足民主的人員參與、制度發(fā)揮作用的政府層級(jí)等，都有詳細(xì)規(guī)定而區(qū)別于非正式治理。以大興的咨商制度為例，《實(shí)施村級(jí)重要事項(xiàng)事前咨商聯(lián)席會(huì)議制度的辦法》不僅詳細(xì)列舉了11項(xiàng)須事前咨商的村級(jí)重要事項(xiàng)，還規(guī)定了事前咨商的重點(diǎn)、事前咨商聯(lián)席會(huì)議的參加人員、監(jiān)督檢查、責(zé)任追究等諸多內(nèi)容，為建立健全村級(jí)重要事項(xiàng)的決策程序提供了依據(jù)。此外，針對(duì)制度運(yùn)行的程序流程，四種機(jī)制也制定了適用于各地方、各部門(mén)的實(shí)施辦法。事實(shí)上，程序流程設(shè)計(jì)的合理與否至關(guān)重要，不僅能為機(jī)制的實(shí)踐運(yùn)行提供剛性保障，也能在運(yùn)行中起到聯(lián)結(jié)政府與民眾的作用。

(二)不同的銜接機(jī)制反襯出鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的多重面相

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著土地經(jīng)營(yíng)制度的改革和人口的大規(guī)模流動(dòng)，利益主體日益多元，矛盾和糾紛由過(guò)去依靠傳統(tǒng)治理方式即能實(shí)現(xiàn)村內(nèi)調(diào)解走向必須依靠統(tǒng)一性的法律法規(guī)予以裁決，單純依靠村民自治越來(lái)越難以應(yīng)對(duì)農(nóng)民多樣化、異質(zhì)化的需求和村莊公共問(wèn)題，以基層政府為代表的行政力量對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的維持、公共利益的維護(hù)變得不可或缺。然而，鄉(xiāng)村治理需要行政和自治相互銜接，而不是行政主導(dǎo)自治，更不是行政代替自治。因此，行政力量何時(shí)銜接、多大程度銜接、怎么銜接，就成了需要研究與探討的現(xiàn)實(shí)議題。從行政銜接自治的視角切入，根據(jù)綜合行政力量介入和銜接村民自治的節(jié)點(diǎn)、制度產(chǎn)生的問(wèn)題和功能導(dǎo)向，上述案例可以總結(jié)為預(yù)防型、保障型、糾偏型、疏堵型四種銜接機(jī)制(見(jiàn)表1)。不同的銜接機(jī)制回應(yīng)的是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的不同問(wèn)題，這也是超大規(guī)模國(guó)家鄉(xiāng)村治理實(shí)踐多重面相的一種反襯。

表1 四種銜接機(jī)制的比較

其一，預(yù)防型銜接：北京大興的咨商機(jī)制。咨商機(jī)制的組織形式是村級(jí)重要事項(xiàng)事前咨商聯(lián)席會(huì)議，目的是指導(dǎo)和幫助村中重大事項(xiàng)的決策。其具體實(shí)施過(guò)程一般是，村兩委會(huì)或聯(lián)席會(huì)對(duì)重要事項(xiàng)形成動(dòng)議后，將該事項(xiàng)和需要咨商的問(wèn)題上報(bào)會(huì)議討論。討論內(nèi)容一是事項(xiàng)的可行性、必要性與合法性，解決“是否要做”的問(wèn)題；二是該事項(xiàng)涉及的法律法規(guī)、政策方針、市場(chǎng)行情等，解決“如何做”的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)咨商，鎮(zhèn)級(jí)給出指導(dǎo)性意見(jiàn)，村級(jí)層面再通過(guò)村民代表會(huì)議討論通過(guò)后形成正式?jīng)Q議并付諸實(shí)施，鎮(zhèn)級(jí)最后予以跟蹤、監(jiān)督。從整體過(guò)程看，鎮(zhèn)村咨商是在村集體正式?jīng)Q策前，其功能主要是將指導(dǎo)前置，旨在幫助村級(jí)決策規(guī)避與國(guó)家法律政策不相適應(yīng)的情況發(fā)生，以及解決程序失范問(wèn)題。

其二，保障型銜接：吉林朝陽(yáng)的仲裁機(jī)制。其實(shí)質(zhì)是地方政府幫助村級(jí)組織解決超出自治能力范圍之外的問(wèn)題，是一種外部保障型機(jī)制。它產(chǎn)生的初衷就是處理通過(guò)民主議定無(wú)法解決，或是引起重大矛盾糾紛的問(wèn)題。這個(gè)機(jī)制是破解自治相對(duì)有限困境的一種補(bǔ)充辦法。舉例來(lái)講，對(duì)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中某一村莊的集體成員資格認(rèn)定問(wèn)題，如果村集體通過(guò)民主討論后未能達(dá)成一致意見(jiàn)，或是對(duì)某一類(lèi)人群是否認(rèn)定具有疑慮，可向該鎮(zhèn)的人民調(diào)解委員會(huì)提交申請(qǐng)，三次調(diào)解仍未能解決問(wèn)題，便可再向區(qū)級(jí)的仲裁委員會(huì)提出上訴，最終通過(guò)組建仲裁庭實(shí)行法律仲裁?？傮w來(lái)說(shuō)，仲裁機(jī)制多是在鄉(xiāng)村自治組織“自治無(wú)效”的情形下施行的，目的是對(duì)矛盾糾紛以及議題難點(diǎn)進(jìn)行外部支持和保障。

其三，糾偏型銜接：天津津南的合法性審查機(jī)制。這一機(jī)制內(nèi)涵相對(duì)較豐富，主要包括兩個(gè)層面：一是聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，在村一級(jí)制定改革方案、成員認(rèn)定辦法等系列文件時(shí)給予有關(guān)法律方面的意見(jiàn)和建議；二是按照程序要求對(duì)村集體最終形成的改革方案實(shí)行審查、審批和備案。合法性審查機(jī)制中的行政介入與銜接，往往是在村級(jí)自治組織決策過(guò)程中或是決策后開(kāi)展的，目的是發(fā)揮指導(dǎo)和規(guī)范作用，主要定位是糾偏，以確保自治行為的合規(guī)和合法。

其四，疏堵型銜接：云南宜良的問(wèn)題收集查擺機(jī)制。宜良的問(wèn)題收集查擺機(jī)制聚焦于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的突出問(wèn)題，對(duì)改革中暴露出來(lái)的類(lèi)似管理不規(guī)范、決策不民主、事實(shí)有爭(zhēng)議的一系列歷史遺留問(wèn)題進(jìn)行收集、排查和匯總，并通過(guò)“五個(gè)一”和“問(wèn)題清單”的工作機(jī)制予以解決。問(wèn)題收集查擺機(jī)制實(shí)質(zhì)上是基層政府對(duì)先前村級(jí)不規(guī)范決策、錯(cuò)誤決策行為積累的矛盾和問(wèn)題的化解，是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理必須要正視和解決的問(wèn)題。在此過(guò)程中，政府通過(guò)調(diào)研、座談、開(kāi)會(huì)等多種形式，一方面與鄉(xiāng)村各類(lèi)治理主體溝通交流，收集針對(duì)有關(guān)問(wèn)題的看法和意見(jiàn)等；另一方面通過(guò)建立層次化、程序化的問(wèn)題化解機(jī)制，妥善處理歷史遺留問(wèn)題，及時(shí)把鄉(xiāng)村治理中的隱患性堵點(diǎn)予以疏通，有效預(yù)防這些問(wèn)題和矛盾進(jìn)一步發(fā)酵。

行政銜接自治何以實(shí)現(xiàn)：歸因與審視

在中國(guó)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中，政府是一種最為主要的樞紐性組織，社會(huì)各界和各種資源都與其掛鉤，各級(jí)政府是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)與核心。雖然國(guó)家借助技術(shù)治理在很大程度上已經(jīng)能夠與高度分散的千家萬(wàn)戶(hù)直接對(duì)接，但是大包大攬需要的行政成本顯然又是基層政府“吃飯財(cái)政”難以承受的。鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生性的自治組織和協(xié)調(diào)能力恰好與其形成一種補(bǔ)充。但是，從運(yùn)作實(shí)踐看，只有把握好銜接動(dòng)因、銜接時(shí)機(jī)、銜接程度和銜接方式，行政銜接自治才能切實(shí)提高治理績(jī)效。

(一)銜接動(dòng)因：自治陷于效率瓶頸或超出效力邊界

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村作為熟人社會(huì)，主要依靠共同的社會(huì)價(jià)值認(rèn)同和內(nèi)生性規(guī)范維系共同體的基本秩序，依禮而治呈現(xiàn)的是無(wú)訟社會(huì)。伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革和務(wù)工經(jīng)濟(jì)的興起，村級(jí)組織集體屬性逐漸弱化，農(nóng)民群體日益原子化、分散化，農(nóng)民和村集體的聯(lián)結(jié)無(wú)論在制度還是利益層面都大大降低了，在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中顯現(xiàn)的各種問(wèn)題越發(fā)超出了村莊自組織層面能夠解決的范疇。此外，自治的核心要義是民主，這決定了其必然受到效率瓶頸的制約。案例中的四個(gè)地區(qū)具有的共同特征是：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中出現(xiàn)了自治無(wú)法也無(wú)力處理某些問(wèn)題，衍生出矛盾難解、程序失范等需要行政力量介入的事項(xiàng)，由此催生出不同形式的行政與自治銜接模式。轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)土社會(huì)具有不規(guī)則性，這種不規(guī)則性要求鄉(xiāng)村治理中行政與自治的結(jié)合。一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)正經(jīng)受著新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的雙向拉力，這種現(xiàn)代化、結(jié)構(gòu)性的大背景使村莊面臨著精英外流、村莊空心化和村民原子化加劇，以及傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”松解等一系列巨變，導(dǎo)致治理主體缺失、治理能力不足、治理效率下滑或流于形式等現(xiàn)象。另一方面，基層政府作為國(guó)家治理體系的末梢，既在壓力型體制中承受著目標(biāo)責(zé)任制、晉升錦標(biāo)賽的多重約束，又必須向下直面基層，行政的有限性使得銜接自治成為一種提升治理效能的理想途徑。

(二)銜接時(shí)機(jī)：?jiǎn)栴}導(dǎo)向和精準(zhǔn)供給下的節(jié)點(diǎn)選擇

善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，在善治狀態(tài)下，國(guó)家與民眾關(guān)系達(dá)到最佳狀態(tài)。在鄉(xiāng)村社會(huì)的場(chǎng)域下，理想的政府管理與村民自治的狀態(tài)應(yīng)該是，村民自治有問(wèn)題處理不了也處理不好時(shí)才尋求行政介入，村民自治發(fā)育不成熟、不健全時(shí)才需要基層政府的幫助與支持。這樣可使自下而上的民主治理與自上而下的行政管理形成合力，實(shí)現(xiàn)基層善治。為此，行政銜接自治有時(shí)機(jī)的考量：一是要堅(jiān)持村民自治主體的獨(dú)立性，尊重村民自發(fā)創(chuàng)造與自主行動(dòng)的能力，明確行政銜接是指導(dǎo)下的介入，而非領(lǐng)導(dǎo)下的控制，是當(dāng)自治無(wú)力、超出自治范圍時(shí)的一種必要的、及時(shí)的補(bǔ)充，其目的是確保鄉(xiāng)村治理順暢可持續(xù)。二是行政何時(shí)銜接自治的節(jié)點(diǎn)要遵循問(wèn)題導(dǎo)向，即因時(shí)因事因需求。就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革來(lái)說(shuō)，屬于村民自治議事框架能夠解決的，應(yīng)當(dāng)避免行政力量的過(guò)度介入，而主要依靠村民代表會(huì)議、村民理事會(huì)等自治組織進(jìn)行民主決策、民主管理；當(dāng)出現(xiàn)超出村民自治能力范疇，或村民自治形成的局部共識(shí)與宏觀政策導(dǎo)向不一致，甚至與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的情況時(shí)，基層政府需要適時(shí)介入，以行政銜接自治的實(shí)踐表達(dá)，發(fā)揮預(yù)防、保障、糾偏、疏堵作用。如在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中，部分村莊通過(guò)村民自治議事程序，將婚出婚入女性等群體排除在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的范圍之外。表面上看，這是村民民主決策的結(jié)果，但卻有違現(xiàn)行法律精神，侵犯了婦女權(quán)益。此時(shí)，如果沒(méi)有基層政府及時(shí)糾偏，就會(huì)出現(xiàn)“多數(shù)人暴政問(wèn)題”，不僅有失公允，可能引發(fā)的上訪等系列問(wèn)題也將極大影響基層社會(huì)穩(wěn)定。

(三)銜接程度：在“放活”與“控死”中把握尺度

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求原來(lái)的管制型政府、投資型政府向服務(wù)型政府、開(kāi)放型政府轉(zhuǎn)變。這意味著鄉(xiāng)村要一改以往以政府為中心的治理模式，政府要轉(zhuǎn)變角色，從以往的管理者、統(tǒng)治者，轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者、倡導(dǎo)者、服務(wù)者。黨的十九屆四中全會(huì)要求，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。一個(gè)讓人民滿(mǎn)意的政府，施行的必然是良善的治理；但良善的治理并不是人民需要什么就給什么的治理，而是要讓人民學(xué)會(huì)自己管理自己事務(wù)的治理。那么，政府如何才能成為一個(gè)讓人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府呢？多年來(lái)的實(shí)踐顯示，基層政府在鄉(xiāng)村治理中普遍存在著過(guò)度介入和介入不足兩種情形。這就表明，基層政府在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域的作用發(fā)揮要注意權(quán)衡尺度，既不能“放得過(guò)活”，也不能“控得太死”。行政銜接自治治理路徑的提出，意味著基層政府行政正式制度的使用要適當(dāng)把握介入程度，既要保證基層政府不能成為村級(jí)治理的“主導(dǎo)者”，也要防止其成為完全的“旁觀者”，引導(dǎo)政府扮演好制度建構(gòu)者、意識(shí)形態(tài)維系者、資源調(diào)配者三重角色，以此提升服務(wù)能力和水平，從而提高政府縱向嵌入與村級(jí)橫向自治的效率性融合，激發(fā)治理活力。

(四)銜接方式：依托合適的制度載體和程序設(shè)計(jì)

行政銜接自治的實(shí)質(zhì)在于尋找行政與自治間的一種對(duì)接方式，這也是政府與農(nóng)民、國(guó)家與社會(huì)的對(duì)接方式，它能實(shí)現(xiàn)上述二元主體間的有效銜接、有機(jī)統(tǒng)一和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。而這一對(duì)接方式的建立，需要相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)作為載體，需要相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)作為內(nèi)核。一方面，好的制度形式能為政府與民眾的溝通搭建平臺(tái)，提供雙方平等對(duì)話和相互交流的機(jī)會(huì)，建立起共同參與的機(jī)制。實(shí)踐中的咨商機(jī)制、合法性審查機(jī)制、仲裁機(jī)制、問(wèn)題收集查擺機(jī)制，均是基層政府行政銜接自治的具體方式。在這些機(jī)制的運(yùn)作過(guò)程中，農(nóng)民的表達(dá)和參與有了渠道，利益訴求能夠得到權(quán)威的回應(yīng)，政府的柔性管理和服務(wù)職能得到了發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)了在村民自治基礎(chǔ)上的行政銜接。另一方面，程序是制度實(shí)施的重要保障，它通過(guò)具體的運(yùn)作步驟，對(duì)治理主體的行為方式予以規(guī)范，好的基層民主的程序設(shè)置，有助于其民主過(guò)程的實(shí)體性展開(kāi)。四個(gè)地區(qū)針對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中村級(jí)層面遇到的不同問(wèn)題設(shè)計(jì)了相應(yīng)的處理程序，將這些問(wèn)題背后的利益訴求及其主體置于既定的解決框架內(nèi)，既限制了程序義務(wù)人的主觀隨意性，也確保了行政銜接自治的效率。

結(jié)論與討論

治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，治國(guó)安邦重在基層，基層治理是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)和有力支撐。如何在堅(jiān)持村民自治的基礎(chǔ)上，構(gòu)建與行政有效銜接的治理路徑，形成自治與行政良性協(xié)調(diào)和互動(dòng)的格局，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要命題。

行政與自治的銜接，并不意味著國(guó)家的完全控場(chǎng)或退場(chǎng)，而意味著基層政府成為鄉(xiāng)村治理體系中的有機(jī)組成部分，通過(guò)對(duì)村民自治的適時(shí)補(bǔ)位，將行政管理的效率優(yōu)勢(shì)和村民自治的民主價(jià)值結(jié)合起來(lái)，從而降低治理成本，獲取最優(yōu)的治理效能。自治是有條件、有限度的，其能力也有強(qiáng)弱之分。如何在村民自治失效、失范的情況下發(fā)揮行政的補(bǔ)給效能，離不開(kāi)基層政府的行政介入。而要解決政府何時(shí)介入、如何介入、介入的有效性如何保障等問(wèn)題，關(guān)鍵在于尋找一種平衡的銜接機(jī)制。這種機(jī)制既要延伸基層政府職能，又要符合村民自治的制度要求，只有這樣，才能最大程度處理好行政和自治之間的張力問(wèn)題，發(fā)揮科層體系和村民自治制度的合力，提升基層治理的總體效能。這個(gè)過(guò)程既要把握好二者的邊界問(wèn)題，也要防止因“邊界僵硬”帶來(lái)的二元沖突和對(duì)立問(wèn)題。

在這一過(guò)程中，一方面，需要厘清基層政府行政管理和村民自治的權(quán)限，保障村民自治的權(quán)力空間，避免直接干預(yù)、大包大攬鄉(xiāng)村自治事務(wù)的行為發(fā)生。行政力量的介入與銜接是基于保障村民自治有效實(shí)現(xiàn)的需要，而不是對(duì)村民自治的干預(yù)或替代。另一方面，“邊界清晰”并不意味著行為上的沖突和對(duì)立。從實(shí)踐來(lái)看，行政力量和自治力量的強(qiáng)弱關(guān)系在不同地區(qū)有不同表現(xiàn)。但是要看到，作為治理范式，行政和自治有其不同的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)，“強(qiáng)弱關(guān)系”的背后，體現(xiàn)的是“優(yōu)勢(shì)配置”的差異，而不是力量沖突的差異。行政與自治的有效銜接及其不同的實(shí)踐模式，正是通過(guò)探索不同的“優(yōu)勢(shì)組合與配置”模式解決治理效能問(wèn)題。

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)，將制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出了“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”這一重要目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，其制度優(yōu)勢(shì)和治理效能的發(fā)揮，決定著國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程和走向。通過(guò)行政與自治的銜接，破解行政和自治的有限性與鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需求之間的矛盾，是迫切需要解決的難題。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，構(gòu)建新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化，國(guó)家治理現(xiàn)代化才具有穩(wěn)定的根基。

①景躍進(jìn)：《中國(guó)農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換——國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的再思考》，《治理研究》2018年第1期。

②彭勃：《民主也是一種有效的國(guó)家治理工具》，《探索與爭(zhēng)鳴》2015年第6期。

③王麗惠：《控制的自治：村級(jí)治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問(wèn)題討論》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2015年第2期。

④徐勇：《村民自治的成長(zhǎng)：行政放權(quán)與社會(huì)發(fā)育——1990年代后期以來(lái)中國(guó)村民自治發(fā)展進(jìn)程的反思》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2005年第2期。

⑤蔣永甫：《行政吸納與村莊“政治”的塌陷——村民自治制度的運(yùn)行困境與出路》，《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。

⑥王冠中：《村民自治中鄉(xiāng)村關(guān)系的兩種不良傾向分析》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)》2002年第S1期。

⑦陳曉莉：《城中村治理中基層政府管理與村民自治關(guān)系探究》，《社會(huì)主義研究》2010年第5期。

⑧王惠林、洪明：《政府治理與村民自治的互動(dòng)機(jī)制、理論解釋及政策啟示——基于“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”的案例分析》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第3期。

⑨李紫娟：《農(nóng)村基層互動(dòng)治理的現(xiàn)實(shí)困境及其實(shí)現(xiàn)路徑》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2018年第1期。

⑩陳柏峰：《行政嵌入自治：鄉(xiāng)村治理的“蘇南模式”》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期。