段中衛(wèi)，王 琳

（1.大連理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連 116038；2.中共大連旅順口區(qū)委黨校，遼寧 大連 116041）

統(tǒng)一戰(zhàn)線在鞏固黨的執(zhí)政地位、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興等方面均發(fā)揮著重要法寶作用。正如習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上所強調(diào)指出的：“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨團結(jié)海內(nèi)外全體中華兒女實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要法寶?！睘槌浞职l(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線法寶作用，并持續(xù)推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化，黨中央于2015年5月18日印發(fā)《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，著重解決了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后的問題，為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作有效開展提供了制度依據(jù)，在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化進程中具有重要的里程碑意義。其后為適應(yīng)和解決新形勢下統(tǒng)戰(zhàn)工作所面臨的一系列新情況新挑戰(zhàn)，并深入貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要論述精神，黨中央又對《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》進行了重大修訂，并于2020年12月21日正式印發(fā)《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》（以下簡稱《條例》），這是黨的歷史上第一部關(guān)于統(tǒng)戰(zhàn)工作的黨內(nèi)正式法規(guī)，它為進一步推進統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化建設(shè)奠定了深厚的制度基礎(chǔ)，提供了有力的法理依據(jù)。

一、加強統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的理論依據(jù)

習(xí)近平總書記在中共十八屆四中全會第二次全體會議上強調(diào)指出：“法治體系是國家治理體系的骨干工程。落實全會部署，必須加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！痹?020年11月召開的中央全面依法治國工作會議上，黨中央首次明確提出習(xí)近平法治思想，并系統(tǒng)概述了習(xí)近平法治思想的核心要義。黨內(nèi)法規(guī)體系，是指中國共產(chǎn)黨依據(jù)黨章所賦予的組織權(quán)力，在不依賴國家強制力保證實施的前提下，以黨紀(jì)為后盾保證推進施行的制度規(guī)范體系。習(xí)近平法治思想創(chuàng)造性地將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系之中，為加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、推動統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的法治化提供了理論依據(jù)［1］。《條例》作為重要的黨內(nèi)法規(guī)，是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，在黨內(nèi)具有強制適用的法律效力，且通過對統(tǒng)戰(zhàn)工作的規(guī)范和約束，實現(xiàn)了統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的目的。

二、《條例》深蘊統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化理念

《條例》是由黨中央依照黨內(nèi)立法程序所制定，依據(jù)黨紀(jì)的強制約束力保證實施的，它從“是什么”“做什么”“怎么做”三個不同維度深刻闡釋了統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的科學(xué)內(nèi)涵、主要任務(wù)、基本原則、實踐路徑，對統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展主體、開展對象、具體流程、保障機制等均進行了明確規(guī)定，為實現(xiàn)統(tǒng)戰(zhàn)工作的法治化提供了基本制度保障，是法治理念在統(tǒng)戰(zhàn)工作中的具體實踐。

作為統(tǒng)領(lǐng)統(tǒng)戰(zhàn)工作的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，法治思維貫穿在《條例》始終。一是明確了中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)導(dǎo)小組、地方黨委、統(tǒng)戰(zhàn)部等相關(guān)主體在統(tǒng)戰(zhàn)工作中的主要職責(zé)和主要任務(wù)，既為相關(guān)主體履職盡責(zé)提供了規(guī)則依據(jù)，也有效避免了責(zé)權(quán)不清等問題。二是明確把“協(xié)調(diào)推進統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域法治建設(shè)”“依法治理民族事務(wù)”“運用法治思維和法治方式妥善處理宗教領(lǐng)域的矛盾和問題”等寫入《條例》之中，深刻體現(xiàn)了法治思維在推動統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化過程中的重要地位。三是在黨外代表人士隊伍建設(shè)等方面明確了黨外代表人士的認定標(biāo)準(zhǔn)、在政府組成部門中應(yīng)當(dāng)配備的正職數(shù)以及在各級政協(xié)中所應(yīng)占比例，在相關(guān)條款表述中大量使用了“應(yīng)當(dāng)”這一專業(yè)法律術(shù)語，強調(diào)了制度的剛性，極大壓縮了人治空間，深刻體現(xiàn)了法治思維所獨有的強制性、規(guī)范性。

三、統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化相關(guān)概念辨析

推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化涉及統(tǒng)一戰(zhàn)線、統(tǒng)戰(zhàn)工作以及法治的主客體等內(nèi)容，必須對這幾個概念之間的區(qū)別與聯(lián)系進行深入探討，以避免認識上的混亂和誤區(qū)，這樣才能凝聚共識，精準(zhǔn)把握“統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化”的科學(xué)內(nèi)涵。

首先，必須明確“統(tǒng)一戰(zhàn)線”“統(tǒng)戰(zhàn)工作”的基本內(nèi)涵。根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，所謂統(tǒng)一戰(zhàn)線，是指中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者的聯(lián)盟。統(tǒng)一戰(zhàn)線本身是一種政治聯(lián)盟［2］，具有組織領(lǐng)導(dǎo)明確、聯(lián)盟基礎(chǔ)牢固、結(jié)盟對象多元、聯(lián)盟目標(biāo)清晰等鮮明特征。所謂統(tǒng)戰(zhàn)工作，則是指在大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局下，由中央和地方各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)，各有關(guān)方面各負其責(zé)，為實現(xiàn)統(tǒng)一戰(zhàn)線根本目標(biāo)而開展的各項具體性工作，是對統(tǒng)一戰(zhàn)線各項內(nèi)容要求的貫徹和執(zhí)行。因此，在研究“推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化”時，其指向顯然應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)戰(zhàn)工作，而不應(yīng)是統(tǒng)一戰(zhàn)線。

其次，必須明確“黨內(nèi)法治”“國家法治”的基本內(nèi)涵。黨內(nèi)法治是指以黨章黨規(guī)為依據(jù)，以黨的紀(jì)律為后盾，以法治方式為核心，通過嚴(yán)格的制度性規(guī)定約束黨員行為的治理性活動。國家法治則是以憲法法律為依據(jù)，以國家強制力為后盾，以法治方式為核心，通過明確的法律規(guī)定約束全體公民行為的治理性活動。二者的共同點在于均統(tǒng)一于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，均是以法治方式開展國家治理活動，均系中國社會主義法治體系的重要組成部分，均體現(xiàn)人民根本利益、反映人民共同意志。區(qū)別在于黨內(nèi)法治是以黨章黨規(guī)為依據(jù)，國家法治則是以憲法法律為依據(jù)；黨內(nèi)法治是以黨紀(jì)為后盾，國家法治則是以國家強制力為后盾；黨內(nèi)法治適用的對象是全體黨員，國家法治適用的對象則是全體公民；黨內(nèi)法治效力范圍更小，約束力和執(zhí)行力更強。此外，黨內(nèi)法治與國家法治之間還存在相互銜接和轉(zhuǎn)化的問題。因此，推進統(tǒng)戰(zhàn)工作的法治化，必須從黨內(nèi)法治和國家法治兩個層面進行論述，而不能不加區(qū)分地把這兩個層面混淆起來。

最后，必須明確“法治主體”“法治客體”的基本內(nèi)涵。統(tǒng)戰(zhàn)工作是中國共產(chǎn)黨奪取革命、建設(shè)、改革事業(yè)勝利的重要法寶，是由中國共產(chǎn)黨首創(chuàng)并主導(dǎo)開展的，故統(tǒng)戰(zhàn)工作的邏輯起點顯然是在黨內(nèi)，必須首先明確統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的主體是中國共產(chǎn)黨，客體則是統(tǒng)戰(zhàn)工作行為，即針對《條例》第十二條所明確適用的十二類黨外人士所采取的各種統(tǒng)戰(zhàn)工作行為。只有明確了統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的主客體，才能避免法治主體責(zé)任泛化、法治客體認識混亂等不利后果。這也就意味著，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作法治化只能在黨內(nèi)法制層面全面推進，而不能將其直接擴展至國家法治層面，但在必要時可將部分統(tǒng)戰(zhàn)工作所涉及的需要在國家層面進行統(tǒng)籌的事務(wù)進行專門性立法。

四、關(guān)于推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的宏觀思考

（一）構(gòu)建完善大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局

統(tǒng)戰(zhàn)工作專業(yè)性強，所涉部門、領(lǐng)域、人員眾多，涉及政黨關(guān)系、黨內(nèi)與黨外關(guān)系、民族關(guān)系、階層關(guān)系、宗教關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系等。處理好方方面面的關(guān)系，解決好方方面面的問題，不僅需要統(tǒng)戰(zhàn)、宣傳、組織等部門精誠協(xié)作，也需要民族、宗教、公安、教育等部門通力協(xié)作。因此，團結(jié)、聯(lián)合、聯(lián)盟是統(tǒng)戰(zhàn)工作永恒的主題，構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、有關(guān)方面各負其責(zé)的大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局是現(xiàn)實的必然選擇［3］。在大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局下，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是根本核心和政治保證，統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而有關(guān)部門各負其責(zé)則提供了有力支撐。

推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化，必須把黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)放在首位。一是要健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機制。各級黨委應(yīng)當(dāng)建立定期討論和不定期討論相結(jié)合研究統(tǒng)戰(zhàn)工作的制度，專題研究、討論、決定統(tǒng)戰(zhàn)工作中的重大問題。二是要善于運用法治思維和法治方式領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)戰(zhàn)工作，對于《條例》施行過程中遇到的新問題，要通過及時修訂、完善，或通過細化實施細則等方式及時回應(yīng)現(xiàn)實關(guān)切，確保所有統(tǒng)戰(zhàn)工作均有章可循、有規(guī)可依。三是應(yīng)緊抓領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，不斷加強對各級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的培育和提升，增強其主動遵章守法的意識，推動其由傳統(tǒng)的人治思維向現(xiàn)代的法治思維轉(zhuǎn)變，從而凝聚全黨共識，共同致力于推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化。

推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化，必須緊抓“統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分保障其“協(xié)調(diào)推進統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域法治建設(shè)”這一重要職責(zé)作用的發(fā)揮。一是不斷增強統(tǒng)戰(zhàn)部門法治建設(shè)能力。統(tǒng)戰(zhàn)部門是黨委決策的主要執(zhí)行部門，也是黨委獲取統(tǒng)戰(zhàn)信息的主要來源渠道，同時也是其他相關(guān)方面開展統(tǒng)戰(zhàn)工作的主要支撐，起著上下貫通、左右聯(lián)動、內(nèi)外融通的關(guān)鍵樞紐作用，因此，必須不斷提升統(tǒng)戰(zhàn)部門法治建設(shè)能力。建議把具有法律職業(yè)資格、深厚法律功底以及豐富實務(wù)經(jīng)驗的法律專業(yè)人士引入統(tǒng)戰(zhàn)部門，由其協(xié)助開展統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)域法治建設(shè)。同時在重大事項上注重聽取、吸收知名法學(xué)專家的反饋意見，確保統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化建設(shè)的專業(yè)性、科學(xué)性。二是統(tǒng)戰(zhàn)部門自身要率先垂范，以自身的法治化助推統(tǒng)戰(zhàn)工作的法治化。統(tǒng)戰(zhàn)部門必須注重自身法治建設(shè)，在工作流程、信息公開、經(jīng)費使用、推薦干部等所有重要環(huán)節(jié)均做到有章可循、有規(guī)可依、有據(jù)可查，力求決策合規(guī)、流程合法、結(jié)果合理。

推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化，必須充分發(fā)揮有關(guān)部門的有力支撐作用。一是建立完善統(tǒng)戰(zhàn)部門與其他有關(guān)部門之間有效溝通的聯(lián)動機制。要明確統(tǒng)戰(zhàn)工作所涉有關(guān)部門的具體范圍、主要職責(zé)，并明確其與統(tǒng)戰(zhàn)部門之間的權(quán)責(zé)邊界，確保二者之間既無職責(zé)沖突，也無缺位地帶。同時應(yīng)為未來所可能遇見的新情況新問題預(yù)留制度空間，明確二者在黨規(guī)無明文規(guī)定不可為的情況下，均應(yīng)積極主動作為，主動相互補位，確保工作無死角。二是加強各有關(guān)部門自身法治建設(shè)。各有關(guān)部門必須加強對《條例》內(nèi)容的學(xué)習(xí)，必須在《條例》規(guī)定基礎(chǔ)上建立完善本單位開展統(tǒng)戰(zhàn)工作的具體制度規(guī)則，同時應(yīng)積極加強自身法治人才隊伍建設(shè)，確保自身統(tǒng)戰(zhàn)工作的合法、合規(guī)、合理。

（二）構(gòu)建完善統(tǒng)戰(zhàn)工作法治體系

在國家法治層面全面推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的條件和時機尚不成熟的情況下，應(yīng)以加強黨內(nèi)法治為核心，以黨章黨規(guī)為依據(jù)，以《條例》的施行為切入點，建立健全以“完備的黨規(guī)體系、高效的實施體系、嚴(yán)密的監(jiān)督體系、有力的保障體系”為核心內(nèi)容的統(tǒng)戰(zhàn)工作法治體系。

其一，建立完備的黨規(guī)體系，就是要在《條例》 規(guī)定基礎(chǔ)上做好《條例》的解釋、細化等工作，參照司法解釋的具體運行模式，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)解釋機制。各級黨委可根據(jù)《條例》規(guī)定制定具體的實施細則以細化流程、明確職責(zé)，并報上級地方黨委備案，以便為統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展提供完善嚴(yán)密的制度規(guī)范依據(jù)。當(dāng)然，因統(tǒng)戰(zhàn)工作本身也是國家治理的重要范疇，其并不僅僅是中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)事務(wù)，故隨著《條例》運行機制的逐步完善，對于須全體公民共同參與完成的統(tǒng)戰(zhàn)事務(wù)，可由國務(wù)院制定專門的行政法規(guī)，或者由全國人大常委會制定專門的法律進行調(diào)整。

其二，建立高效的實施體系，就是要在《條例》規(guī)定基礎(chǔ)上做好《條例》的實施工作。黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性與生命力在于其不折不扣的實施。高效的實施體系是推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的關(guān)鍵。在大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局下，要建立高效的實施體系，必須嚴(yán)格對照《條例》規(guī)定，對中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作領(lǐng)導(dǎo)小組、地方黨委、各級統(tǒng)戰(zhàn)部門、各有關(guān)方面等實施主體的職責(zé)分工、工作流程等進行明確，確保職責(zé)明晰、流程公開，確?！稐l例》所確定的統(tǒng)戰(zhàn)工作要求能夠依法依規(guī)、公開公正地高效開展。同時中央統(tǒng)戰(zhàn)部門要建立定期巡視巡查制度，對《條例》實施的全過程各環(huán)節(jié)均進行嚴(yán)密監(jiān)察，確保《條例》的實施不走形、不變樣。

其三，建立嚴(yán)密的監(jiān)督體系，就是要牢固樹立“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究”的法治監(jiān)督理念，通過嚴(yán)明的紀(jì)律和堅決的追責(zé)對《條例》賦予各實施主體的權(quán)責(zé)進行嚴(yán)密的監(jiān)督，尤其是要重點監(jiān)督《條例》的實施情況。要把黨內(nèi)紀(jì)檢的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、人大代表的人大監(jiān)督、政協(xié)委員的民主監(jiān)督、統(tǒng)戰(zhàn)部門的內(nèi)部監(jiān)督、監(jiān)察部門的監(jiān)察監(jiān)督、來自人民的群眾監(jiān)督和司法機關(guān)的司法監(jiān)督有機結(jié)合起來，形成多級聯(lián)動的監(jiān)督格局，并從制度層面將該監(jiān)督格局規(guī)范化、體系化、法治化，從而形成系統(tǒng)完備的法治監(jiān)督體系。

其四，建立有力的保障體系，就是要為《條例》的法治化實踐提供充足的人力物力財力保障，尤其是要注重統(tǒng)戰(zhàn)工作法治人才的培養(yǎng)和統(tǒng)戰(zhàn)工作法治文化環(huán)境的培育。在統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化理論研究方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的課題研究基金，鼓勵高等院校、科研機構(gòu)開展專題研究，通過一系列原創(chuàng)性理論成果助推統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化。同時應(yīng)當(dāng)推動統(tǒng)戰(zhàn)隊伍與司法隊伍、律師隊伍、科研隊伍之間的崗位交流和理論研討?？山⒂陕蓭煛⒎ü?、檢察官、法學(xué)專家等組成的法治建設(shè)顧問專家?guī)欤扇霂斓膶＜以谏婕爸卮鬀Q策問題時提供專業(yè)法律意見，全方位增強統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化的專業(yè)支撐。

（三）增強統(tǒng)戰(zhàn)部門法治保障能力

統(tǒng)戰(zhàn)工作對象涉及社會不同階層，而各階層間的利益訴求又有明顯差異，各階層存在各種類型的法律需求。推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化，必須在法治軌道上對這些法律訴求提供切實可行的法律解決建議。

一是設(shè)立專門的法治保障部門。法治化建設(shè)必須由專門的組織機構(gòu)、專業(yè)的法治人才負責(zé)推進。建議統(tǒng)戰(zhàn)部門設(shè)立專門的法治保障部門，在統(tǒng)籌規(guī)劃統(tǒng)戰(zhàn)部門自身法治建設(shè)的同時，主動與律協(xié)、公共法律服務(wù)中心等服務(wù)組織以及統(tǒng)戰(zhàn)對象進行有效溝通、需求對接，搭建法治保障平臺。通過專門的法治保障部門持續(xù)不斷增強法治保障的能力，不僅有助于減少社會風(fēng)險，助推法治建設(shè)，而且可以極大地增強各統(tǒng)戰(zhàn)對象對統(tǒng)戰(zhàn)工作的滿意度和黏合度，有助于推動統(tǒng)戰(zhàn)工作自身的法治化建設(shè)。

二是主動開展法治教育宣傳活動。推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化，必須把增強自身法治理念與增強統(tǒng)戰(zhàn)對象的法治理念有機結(jié)合起來，這就需要把主動開展法治教育宣傳活動作為一個重要的突破口。建議統(tǒng)戰(zhàn)部門建立法治宣傳教育常態(tài)化機制，建立內(nèi)部定期學(xué)習(xí)、外部定期宣傳的體制機制。在教育宣傳內(nèi)容方面，要把與國家宏觀治理相關(guān)、與統(tǒng)戰(zhàn)部門建設(shè)相關(guān)、與統(tǒng)戰(zhàn)對象利益攸關(guān)的法律法規(guī)、案例判例等作為學(xué)習(xí)重點。在教育宣傳形式方面，要把線上線下有機結(jié)合起來，增強培訓(xùn)形式的靈活性。

五、結(jié)語

統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化是新時代統(tǒng)戰(zhàn)工作創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，是大統(tǒng)戰(zhàn)工作格局下的必然選擇，是全面依法治國時代的必然產(chǎn)物，也是貫徹落實《條例》要求的必然路徑。推進統(tǒng)戰(zhàn)工作法治化，不僅可為健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系積累豐富經(jīng)驗，也有助于進一步增強黨依法執(zhí)政的能力和本領(lǐng)，推動黨內(nèi)法規(guī)由紙面上的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為實踐中的治理優(yōu)勢，進而進一步發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的法寶作用。