高國榮

1.中國社會科學(xué)院大學(xué) 歷史學(xué)院，北京 102488；2.中國社會科學(xué)院 世界歷史研究所，北京 102488

1933年5月，美國國會通過了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，通過農(nóng)業(yè)津貼引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、減少過剩大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)津貼實際上就是生態(tài)補償，在羅斯?！靶抡背跗诒灰暈榭朔r(nóng)業(yè)危機的應(yīng)急手段。隨著1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的通過，生態(tài)津貼成為聯(lián)邦政府促進社會公共利益的常規(guī)辦法?！靶抡睍r期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策(1)本文所指的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策主要是指羅斯?！靶抡睍r期依據(jù)《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》及相關(guān)修訂立法所開展的控制農(nóng)產(chǎn)品過剩、提高農(nóng)產(chǎn)品價格、改善農(nóng)民經(jīng)濟狀況的那些政策。使生態(tài)津貼從權(quán)宜之計轉(zhuǎn)變成固定措施，實現(xiàn)了農(nóng)村復(fù)興，在美國環(huán)保運動史上也占有重要地位。學(xué)術(shù)界對羅斯?！靶抡睍r期的農(nóng)業(yè)政策已有較多的研究，對“新政”時期的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》有不同程度的涉及。既有研究大多是從經(jīng)濟史角度加以探討，基本上肯定《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》在提高農(nóng)產(chǎn)品價格、增強農(nóng)民購買力、緩解美國農(nóng)產(chǎn)品過剩危機方面的效果(2)William E.Leuchtenburg，F(xiàn)ranklin D.Roosevelt and the New Deal，1932-1940，New York:Harper & Row，1963；Richard S.Kirkendall，Social Scientists and Farm Politics in the Age of Roosevelt，Columbia:University of Missouri Press，1966；Theodore Saloutos，The American Farmer and the New Deal，Ames:Iowa State University Press，1982；Kenneth Finegold and Theda Skocpol，State and Party in America’s New Deal，Madison:University of Wisconsin Press，1995；David M.Kennedy，F(xiàn)reedom from Fear:The American People in Depression and War,1929-1945，New York:Oxford University Press，2001；厲以寧：《1933年以前美國政府反農(nóng)業(yè)危機措施的演變》，《北京大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué))》，1962年第3期；厲以寧：《美國“新政”時期的反農(nóng)業(yè)危機措施》，《北京大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué))》，1963年第5期；劉緒貽：《羅斯?！靶抡钡霓r(nóng)業(yè)政策》，《史學(xué)月刊》，2001年第3期；王書麗：《新政時期美國聯(lián)邦政府的農(nóng)業(yè)對策探析》，《魯東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2009年第1期；王向紅：《羅斯?！靶抡钡耐恋刭Y源保護政策》，《海南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》，2012年第6期。。迄今為止，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界很少從環(huán)境史的角度對羅斯?！靶抡睍r期美國農(nóng)業(yè)調(diào)整政策進行討論。在筆者看來，20世紀(jì)30年代的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策實際上是通過立法將土壤保護作為解決美國農(nóng)業(yè)危機的重要手段固定下來，對推動進步主義時代的資源保護運動走向戰(zhàn)后環(huán)保運動具有承前啟后的重要意義(3)美國環(huán)境史學(xué)者馬赫(Neil M.Maher)認為，“新政”時期的民間資源保護隊(Civilian Conservation Corps)推動了資源保護向環(huán)保運動的轉(zhuǎn)變。參見Neil M.Maher，Nature’s New Deal:The Civilian Conservation Corps and the Roots of the American Environmental Movement，New York:Oxford University Press，2008，p.10。。本文擬從環(huán)境史的角度對羅斯?！靶抡睍r期美國農(nóng)業(yè)調(diào)整政策出臺的背景、發(fā)展演變及其深遠影響加以考察。

一、農(nóng)業(yè)調(diào)整政策出臺的背景

羅斯?！靶抡睍r期的美國農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，是在美國農(nóng)業(yè)危機加劇的形勢下出臺的一種應(yīng)急措施，是多種因素推動的結(jié)果。

第一，農(nóng)民社會地位下降，農(nóng)業(yè)危機加劇。

自19世紀(jì)中后期以降，隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，農(nóng)民在美國經(jīng)濟、政治和社會生活中的地位出現(xiàn)了明顯下降。過去，農(nóng)業(yè)被視為最理想的職業(yè)，農(nóng)民被視為獨立勤勞、品德高尚的社會中堅和國家的希望；農(nóng)業(yè)背景甚至成為公職候選人引以為榮的政治資本。但到19世紀(jì)后半期，農(nóng)民常常被視為保守落伍的象征，農(nóng)村生活經(jīng)歷往往被公職候選人有意無意地回避或淡化。農(nóng)村人口從多數(shù)變成少數(shù)，其占美國總?cè)丝诘谋壤粩嘞陆担?860年為80.1%，到1930年跌落至43.7%(4)③U.S.Department of Commerce，Historical Statistics of the United States，Colonial Times to 1970，Washington D.C.:Government Printing Office，1975，pp.8-11,232,489.。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重逐步下降，在1869—1878年間為35.3%，1930年為10.6%(5)②U.S.Department of Commerce，Historical Statistics of the United States，Colonial Times to 1970，Washington D.C.:Government Printing Office，1975，pp.8-11,232,489.。農(nóng)村地區(qū)的人均收入明顯低于非農(nóng)村地區(qū)，在1918年為非農(nóng)村地區(qū)人均收入的45%，1932年下降到17%(6)Rainer Schickele，Agricultural Policy:Farm Programs and National Welfare，Lincoln:University of Nebraska Press，1954，p.144.。

農(nóng)產(chǎn)品價格過低，也可以通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不斷拉大的價格剪刀差體現(xiàn)出來。在1910—1914年間，農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)與工業(yè)品價格指數(shù)大體持平(100%)，農(nóng)民的生活水平與工人大體相當(dāng)。但進入20世紀(jì)20年代以后，農(nóng)業(yè)品與工業(yè)制成品之間的價格剪刀差卻在拉大。二者之間的比值(10)農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)與工業(yè)品價格指數(shù)的比值超過100%，對農(nóng)民有利；比值低于100%，對農(nóng)民不利。比值大小與農(nóng)民的有利地位成正比。，在1930年為83%，1932年為58%(11)②③U.S.Department of Commerce，Historical Statistics of the United States，Colonial Times to 1970，Washington D.C.:Government Printing Office，1975，pp.8-11,232,489.。農(nóng)民入不敷出，深陷困境。

隨著農(nóng)產(chǎn)品價格的下降，土地價格也出現(xiàn)了不同程度的下降，破產(chǎn)農(nóng)民日益增多。位于堪薩斯州西南部的斯坦頓(Stanton)縣，每英畝土地的價格從1930年的23美元跌到1940年的8美元(12)Pamela Riney-Kehrberg，Rooted in Dust，Surviving Drought and Depression in Southwestern Kansas，Lawrence:University Press of Kansas，1994，p.195.。農(nóng)場資不抵債，大量破產(chǎn)。許多農(nóng)民喪失了土地贖回權(quán)，基本生活失去了保障。農(nóng)場破產(chǎn)在鄉(xiāng)村地區(qū)還造成了普遍恐慌。焦慮恐懼、朝不保夕的絕望情緒在鄉(xiāng)村地區(qū)蔓延。

農(nóng)產(chǎn)品價格過低，不僅對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者非常不利，而且對城市工商業(yè)的發(fā)展也造成了消極影響。農(nóng)民購買力下降造成內(nèi)需不足，加劇了工商業(yè)的產(chǎn)能過剩，制約著國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。正如羅斯福在1936年談到國內(nèi)經(jīng)濟形勢時所言，農(nóng)村和城市相互依賴，農(nóng)村貧困與工商業(yè)蕭條“并不是兩個不同的問題”，而是“全國性的同一問題”(13)Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.5，The People Approve，1936，New York:Random House，1938，p.179.。

第二，20世紀(jì)20年代聯(lián)邦政府應(yīng)對農(nóng)業(yè)危機措施的失敗。

在一戰(zhàn)結(jié)束之后，聯(lián)邦政府采取了一些局部的干預(yù)措施，試圖通過提供出口補貼，推動農(nóng)產(chǎn)品出口。這種嘗試以1924年的“麥克納烈—霍根議案”(McNary-Haugen Legislation)最具代表性。在自由放任主義占主導(dǎo)地位的情況下，該議案雖然在1924—1929年間被不斷以改頭換面的形式提出，甚至在1927年和1928年兩度被美國國會通過，但都被柯立芝否決。胡佛在1929年推行通過政府收購應(yīng)對農(nóng)業(yè)危機的政策，該政策執(zhí)行兩三年后就以失敗告終。胡佛還采取過提高關(guān)稅、限制農(nóng)產(chǎn)品進口的政策。但事與愿違，該政策不僅沒有減緩反而加劇了美國的農(nóng)業(yè)危機。

總體來看，在20世紀(jì)20年代，美國政府通過出口補貼、提高關(guān)稅、貼息信貸和政府收購等措施應(yīng)對農(nóng)業(yè)危機。客觀上說，這些措施在短期內(nèi)對減緩農(nóng)產(chǎn)品價格下降發(fā)揮了一些作用，但從長期來看仍因鼓勵生產(chǎn)而加重了農(nóng)業(yè)危機。提高關(guān)稅，引起了其他國家的反傾銷，美國農(nóng)產(chǎn)品出口市場萎縮，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間的剪刀差進一步加大。信貸壓力迫使農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品價格下降時通過擴大生產(chǎn)以彌補損失，在不同程度上加劇了農(nóng)產(chǎn)品過剩。而負債經(jīng)營也潛藏著風(fēng)險，在經(jīng)濟困難時期，還不起貸款的農(nóng)民常常被迫以地抵債，失去了其賴以為生的農(nóng)場。而政府收購沒有通盤考慮農(nóng)業(yè)作為整體的運行，只是針對農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)，針對的是進入市場的農(nóng)產(chǎn)品或已經(jīng)生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品，沒有涉及未來可能進入市場的農(nóng)產(chǎn)品。在政府停止收購并將收購的農(nóng)產(chǎn)品投向市場時，農(nóng)產(chǎn)品價格還會繼續(xù)下跌。政府收購政策難免頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，加之資金有限，未能長期實行，根本起不到穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格的作用?？梢哉f，農(nóng)產(chǎn)品收購屬于末端治理，而不是源頭控制；是補救于已然，而不是防患于未然；因此，它屬于消極被動干預(yù)，而不是積極主動預(yù)防。此外，盡管依據(jù)《農(nóng)業(yè)運銷法》成立了農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷合作社，引導(dǎo)農(nóng)民團結(jié)互助，加強規(guī)劃，但很多措施并不具有強制性。農(nóng)民是否參與配合，全憑自覺自愿。由于這些因素的限制，美國政府在“新政”前克服農(nóng)業(yè)危機的措施就很難切實發(fā)揮作用，其成效勢必會大打折扣。另外，在羅斯?！靶抡敝埃m然美國不乏通過限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來應(yīng)對農(nóng)業(yè)危機的建議，但這類建議還只停留于口頭階段，真正將其付諸實施則要等到羅斯?！靶抡睍r期。

第三，農(nóng)業(yè)利益集團和農(nóng)民斗爭的推動。

一戰(zhàn)之后，面對日益嚴峻的農(nóng)村困境，農(nóng)民通過聯(lián)合進行抗?fàn)?，全美農(nóng)人協(xié)進會(National Grange)、美國農(nóng)場局聯(lián)合會(American Farm Bureau Federation)、全國農(nóng)場主聯(lián)盟(National Farmers Union)等農(nóng)民組織積極開展院外活動。在其推動下，國會出現(xiàn)了為農(nóng)民代言的農(nóng)業(yè)利益集團。它們一方面大力宣揚繁榮安定的農(nóng)村對國民經(jīng)濟健康發(fā)展的重要性，將縮小工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格差作為努力的目標(biāo)，強調(diào)聯(lián)邦政府要為實現(xiàn)這一目標(biāo)發(fā)揮作用(14)Gilbert C.Fite，American Farmers:The New Minority，Bloomington:Indiana University Press，1981，pp.46，48.；另一方面，一些議員在20世紀(jì)20年代還提出過通過控制生產(chǎn)提高農(nóng)產(chǎn)品價格的議案或計劃，但都被保守的共和黨政府否決。為農(nóng)民爭取平等待遇的重擔(dān)就順勢落到了民主黨的肩上。

在20世紀(jì)30年代初期，美國中西部出現(xiàn)了如火如荼的農(nóng)民運動。受工人罷工運動的啟發(fā)，農(nóng)民們成立了農(nóng)民休業(yè)協(xié)會(Farmer’s Holiday Association)，提出了“保本農(nóng)業(yè)”(cost of production)的口號，拒絕以低于生產(chǎn)成本的價格向城市運送農(nóng)產(chǎn)品，號召農(nóng)民開展罷市運動，通過減少市場供應(yīng)抬高農(nóng)產(chǎn)品價格。另外，為救助破產(chǎn)的農(nóng)民，農(nóng)民休業(yè)協(xié)會也竭力干擾、破壞法院拍賣破產(chǎn)農(nóng)場。1933年春夏，在內(nèi)布拉斯加、艾奧瓦等州，阻止拍賣的暴力行動不斷升級，沖擊法庭的行為接連發(fā)生，在一些地方甚至出現(xiàn)了槍戰(zhàn)。農(nóng)民休業(yè)協(xié)會動員在5月13日舉行全國農(nóng)民罷工。為把農(nóng)民罷工消弭在“萌芽狀態(tài)”，羅斯福在1933年5月12日簽署了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》(15)William E.Leuchtenburg，F(xiàn)ranklin D.Roosevelt and the New Deal，1932-1940，p.51.。有人甚至提到，該法是“有鑒于艾奧瓦州的農(nóng)民暴動而制定的”(16)〔美〕威廉·曼徹斯特：《1932—1972年美國社會實錄：光榮與夢想》第1冊，廣州外國語學(xué)院美英問題研究室翻譯組譯，朔望、董樂山、關(guān)在漢校，第119頁。。

二、生產(chǎn)控制作為農(nóng)業(yè)調(diào)整的應(yīng)急手段

羅斯福“新政”時期美國的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，其法律依據(jù)是1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》、1936年的《土壤保護與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》以及1938年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》。這三部法律的出臺，都是為了提高農(nóng)產(chǎn)品價格，改善農(nóng)民的經(jīng)濟狀況。后兩部法律，實際上都是1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的不同表現(xiàn)形式，都是要控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但調(diào)節(jié)的手段卻有不同。羅斯福非常重視上述三部法律在美國農(nóng)業(yè)調(diào)整過程中的作用，將這些法律視作美國農(nóng)業(yè)調(diào)整政策不同階段的依據(jù)(17)Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.7，The Continuing Struggle for Liberalism，1938，New York:Random House，1938，p.88.。依據(jù)有關(guān)法律所確定的調(diào)節(jié)手段的不同，羅斯?！靶抡睍r期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策大致可以分為三個階段。

美國農(nóng)業(yè)調(diào)整政策的第一個階段，以1933年5月《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的通過為開端，止于1936年1月該法被聯(lián)邦最高法院宣判違憲之時。

1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》(18)Public Law 73-10 / Chapter 25，73 Congress，Session 1，48 Stat.31(1933).是羅斯?！靶抡睍r期為應(yīng)對農(nóng)業(yè)危機而緊急出臺的法律?！掇r(nóng)業(yè)調(diào)整法》將小麥、棉花、玉米、生豬、煙草、稻米、牛奶列為基本農(nóng)產(chǎn)品。對減少基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民提供津貼，大體按實際減少的種植面積或數(shù)量發(fā)放。補貼的資金來自對農(nóng)產(chǎn)品加工行業(yè)收取的“加工稅”，該稅在加工行業(yè)購買原料時收取，最初按每蒲式耳小麥30美分、每磅豬肉0.5美分的標(biāo)準(zhǔn)征收(19)Edwin Nourse，Joseph Davis and John Black，Three Years of the Agricultural Adjustment Administration，Washington D.C.:Brookings Institution，1937，pp.288，303.。1933年該法生效時，春播已結(jié)束。同意減少種植面積的農(nóng)戶鏟除了已出苗的作物，并按一定標(biāo)準(zhǔn)獲得補償。在1934年和1935年，黑麥、大麥、高粱、花生、亞麻、肉牛、甜菜、蔗糖也被納入生產(chǎn)控制的范圍。棉花的管制尤其嚴格，超出配額的棉花產(chǎn)量要征收相當(dāng)于市價50%的稅款。高額的稅款就是變相的罰金。依據(jù)該法成立的農(nóng)業(yè)調(diào)整局負責(zé)制定全國主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)指標(biāo)，并與主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者簽訂減產(chǎn)協(xié)議。另外，依據(jù)該法還新成立了商品信貸公司(Commodity Credit Corporation)，向同農(nóng)業(yè)調(diào)整局簽訂減少生產(chǎn)合同的農(nóng)民提供貼息貸款。貸款以尚未收獲的農(nóng)產(chǎn)品作抵押，確定農(nóng)產(chǎn)品的保護價。在農(nóng)產(chǎn)品市場價格高于保護價時，農(nóng)民可以出售并償還貸款。在市場價格低于保護價時，銀行允諾以保護價收購農(nóng)產(chǎn)品來抵償貸款。

作為羅斯?！靶抡睍r期的重要立法，1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》體現(xiàn)了美國農(nóng)業(yè)調(diào)整政策第一個階段的一些特點。

其一，生產(chǎn)控制成為國家農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分。在某種程度上，生產(chǎn)控制的背后邏輯是將農(nóng)業(yè)作為工業(yè)加以管理。也就是說，農(nóng)業(yè)作為競爭激烈的產(chǎn)業(yè)，也應(yīng)該像工業(yè)一樣，根據(jù)有效需求靈活調(diào)整生產(chǎn)(20)農(nóng)業(yè)是自然再生產(chǎn)和社會再生產(chǎn)的結(jié)合。較工業(yè)而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，而且直接受到波動的自然因素的影響。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的不確定因素加劇了農(nóng)業(yè)調(diào)整的困難。，在需求增加時擴大生產(chǎn)，在消費低迷時減少生產(chǎn)。只要采取措施控制農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)，協(xié)調(diào)社會供求關(guān)系，農(nóng)產(chǎn)品就會漲價，農(nóng)場主收入也會相應(yīng)增加，最終使農(nóng)場主取得與非農(nóng)業(yè)部門投資者相當(dāng)?shù)睦麧櫬?。在很大程度上?933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》及其修正案都是在這一思想指導(dǎo)下制定的。農(nóng)業(yè)調(diào)整計劃的“核心是平衡”，通過“提高農(nóng)民收入”增強農(nóng)民的購買力，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的健康發(fā)展(21)David M.Kennedy，F(xiàn)reedom from Fear:The American People in Depression and War，1929—1945，p.140.。1933年7月，羅斯福在論及《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》時提到，解決美國農(nóng)業(yè)危機，出路是“不要生產(chǎn)這么多”，要將生產(chǎn)“降低到一個合理的水平”，從而使農(nóng)產(chǎn)品“獲得合理的價格”(22)Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.2，The Year of Crisis，1933，New York:Random House，1938，p.298.?？刂萍Z食生產(chǎn)必然要以維護美國的糧食安全為前提，即農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)在數(shù)量上要“持續(xù)穩(wěn)定地滿足本國居民的合理需要”，在價格上要“對生產(chǎn)者和消費者都合理”(23)F.F.Elliott，“Economic Implications of the Agricultural Conservation Program”，Journal of Farm Economics，1937，19(1)，p.15.。為達到合理生產(chǎn)的目的，農(nóng)業(yè)調(diào)整局將制定全國統(tǒng)一生產(chǎn)規(guī)劃，協(xié)調(diào)指導(dǎo)全國600萬農(nóng)場主按計劃進行生產(chǎn)(24)⑥ Edwin Nourse，Joseph Davis and John Black，Three Years of the Agricultural Adjustment Administration，pp.26,43.。

其三，農(nóng)業(yè)調(diào)整政策具有臨時性和緊急救濟的性質(zhì)?！掇r(nóng)業(yè)調(diào)整法》是在羅斯?！鞍偃招抡睍r期通過的關(guān)鍵農(nóng)業(yè)立法。羅斯福充分利用憲法賦予總統(tǒng)應(yīng)對國家緊急狀態(tài)的廣泛權(quán)力，大力加強國家對社會經(jīng)濟生活的調(diào)節(jié)和干預(yù)，在短短三個多月中頒布了包括《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》在內(nèi)的諸多法律?！掇r(nóng)業(yè)調(diào)整法》作為應(yīng)急立法，規(guī)定該法在“農(nóng)業(yè)緊急狀況消除時將失效”(31)Public Law 73-10 / Chapter 25，73 Congress，Session 1，48 Stat.31(1933).。在當(dāng)時，羅斯福的很多措施實際上都具有試驗的性質(zhì)。他雖然一再呼吁美國通過“大膽的、堅持不懈的試驗”(32)William E.Leuchtenburg，F(xiàn)ranklin D.Roosevelt and the New Deal，1932-1940，p.5.來擺脫危機，但也強調(diào)政府對經(jīng)濟的干預(yù)“不宜輕易運用”，只能在私人的努力“已經(jīng)徹底失敗”之后才能作為“最后的手段”(33)Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.1,The Genesis of the New Deal，1928-1932，New York:Random House，1938，p.755.加以使用。1933年，羅斯福在將《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》議案提交國會時就坦率地提到，“前所未有的嚴峻形勢需要我們嘗試新的方法來拯救農(nóng)業(yè)”(34)⑧ Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.2，The Year of Crisis，1933，New York:Random House，1938,pp.74,298.。他后來還提到，通過津貼減產(chǎn)的方法是“不成熟的”，“在一定意義上是試驗性的”(35)⑦ Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.2，The Year of Crisis，1933，New York:Random House，1938,pp.74,298.。農(nóng)業(yè)部長亨利·A·華萊士在1934年也指出：“目前調(diào)整生產(chǎn)面積以適應(yīng)市場需求的計劃，是被認可的處理緊急情況的暫時方法。不能把它當(dāng)作平衡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場需求的常規(guī)手段?！?36)Henry A.Wallace，“The Past Year in Agriculture”，Yearbook of Agriculture 1934，Washington D.C.:U.S.Department of Agriculture，1935，pp.20-21.在千百萬城市貧民忍饑挨餓之際，減少糧食生產(chǎn)在很多人看來荒唐至極。1933年春，亨利·A·華萊士提到，“長得好好的莊稼，偏要毀掉，這有違人類的良心”，希望這樣的荒唐行為今后再也不會發(fā)生了?？墒?，四個月之后，“他卻不得不下令把600萬頭小豬宰掉”(37)〔美〕威廉·曼徹斯特：《1932—1972年美國社會實錄：光榮與夢想》第1冊，廣州外國語學(xué)院美英問題研究室翻譯組譯，朔望、董樂山、關(guān)在漢校，第119頁。。在當(dāng)時，農(nóng)業(yè)津貼等調(diào)整行為只是被視為特殊時期的應(yīng)急手段。

隨著農(nóng)業(yè)形勢的逐步好轉(zhuǎn)，非常規(guī)的國家干預(yù)措施也受到了越來越多的質(zhì)疑。在1935年夏天，針對《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的訴訟不斷發(fā)生，大約每天新增5起，到1935年年底，與該法相關(guān)的訴訟有1700多起還有待審理(38)〔美〕杰夫·謝索：《至高權(quán)力：羅斯?？偨y(tǒng)與最高法院的較量》，陳平譯，北京：文匯出版社，2019年，第211、212頁。。提出訴訟的主要是食品加工商和服裝加工商。他們認為，加工稅濫用了憲法第一條第八款授予國會的“征稅權(quán)”，征收加工稅不是為了“促進公共福利”，而是變相的剝奪，有利于一部分人而損害了另一部分人的切身利益；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬于州和地方事務(wù)，而不屬于州際貿(mào)易，因此它不在國會管轄的范圍之內(nèi)(39)〔美〕杰夫·謝索：《至高權(quán)力：羅斯?？偨y(tǒng)與最高法院的較量》，陳平譯，第212頁。。1936年1月6日，美國聯(lián)邦最高法院在美國訴巴特勒(United States v.Butler)一案中，以6票對3票(40)〔美〕威廉·曼徹斯特：《1932—1972年美國社會實錄：光榮與夢想》第1冊，廣州外國語學(xué)院美英問題研究室翻譯組譯，朔望、董樂山、關(guān)在漢校，第196頁。判決《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》無效。在當(dāng)時，聯(lián)邦法院為保守派所把持，通過一系列判決宣布多項“新政”立法違憲。

三、土壤保護從農(nóng)業(yè)調(diào)整的臨時措施轉(zhuǎn)變成固定手段

1936—1937年可以視為羅斯?！靶抡睍r期美國農(nóng)業(yè)調(diào)整的第二個階段。在1936年1月《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》被宣判違憲之后，美國政府緊急制定并在1936年2月29日通過了《土壤保護與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》(SoilConservationandDomesticAllotmentAct)。該法以水土保持為基礎(chǔ)進行農(nóng)業(yè)調(diào)整，將美國農(nóng)業(yè)調(diào)整推進到了一個新階段。

《土壤保護與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》授權(quán)州政府和聯(lián)邦政府采取聯(lián)合行動開展水土保持，以“保持和提高土壤肥力”，“促進對土地資源的合理使用和保護”，“減少對土地的榨取和濫用”，“防止河流港口淤塞”，“使農(nóng)村地區(qū)相對于非農(nóng)村地區(qū)的購買力恢復(fù)到1909—1914年的水平”。該法將土壤保護視為“國家需要”和“公眾福利”，授權(quán)農(nóng)業(yè)部為促進水土保持而采取行動(41)Public Law 74-461 / Chapter 104，74 Congress，Session 2，49 Stat.,1148(1936).，主要是為開展水土保持的機構(gòu)和個人提供津貼。該法通過津貼引導(dǎo)農(nóng)民采用輪作、等高耕作、退耕還林還草等保土性耕作方式，增加保持或增強地力的農(nóng)作物，減少消耗地力的農(nóng)作物?！氨３只蛟鰪姷亓Α钡淖魑锇ù蠖?、燕麥、大麥、苜蓿及牧草等，其相當(dāng)一部分會在農(nóng)場消耗而不會流通到市場。而“消耗地力”的作物則包括棉花、小麥、玉米和煙草等，也就是農(nóng)業(yè)危機期間政府要限制生產(chǎn)的基本農(nóng)產(chǎn)品?！锻寥辣Ｗo與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》將水土保持作為應(yīng)對農(nóng)業(yè)危機、促進公共福利的重要方式。在很大程度上，該法延續(xù)了1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的基本精神，是其替代和變通。

從《土壤保護與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》來看，土壤保護成為羅斯?！靶抡睍r期農(nóng)業(yè)調(diào)整政策第二個階段最顯著的特點。在20世紀(jì)30年代中期前后，水土保持受到舉國上下的一致關(guān)注。在那一時期，美國有62%的農(nóng)地遭受侵蝕，其中1/3的土地屬于中度、重度甚至極度侵蝕，剩余2/3的農(nóng)田則喪失了1/4至3/4的表土。土壤侵蝕造成了嚴重的經(jīng)濟損失，甚至被視為“國家威脅”(42)H.H.Bennett and W.R.Chapline，Soil Erosion:A National Menace，Washington D.C.:Government Printing Office，1928,p.1.。在1934年和1935年，來自大平原的滾滾沙塵暴不斷襲擊美國東部地區(qū)，迫使聯(lián)邦政府采取緊急行動應(yīng)對危機。1935年4月，美國通過了《水土保持法》，將水土保持確定為國家政策，并依法成立了水土保持局。在《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》于1936年初被宣判違憲后，聯(lián)邦政府考慮對農(nóng)業(yè)進行救濟的可能方法，“最后決定的方法”就是“水土保持”(43)〔美〕?？思{：《美國經(jīng)濟史》下卷，王錕譯，許乃炯校，北京：商務(wù)印書館，1989年，第388頁。。選擇通過水土保持對農(nóng)業(yè)加以干預(yù)，其法律依據(jù)是聯(lián)邦憲法第一條第八款關(guān)于“公共福利”的有關(guān)規(guī)定。水土保持被視為國家“公共福利”，而聯(lián)邦政府有權(quán)為促進這一福利提供資助?！锻寥辣Ｗo與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》實際上融合了1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》和1935年《水土保持法》的有關(guān)精神，將促進土壤保護、明智利用農(nóng)業(yè)資源以及使農(nóng)業(yè)收入維持在合理水平等目標(biāo)結(jié)合在一起。水土保持成為控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)民收入的重要手段。如果說控制生產(chǎn)、保護土壤是1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》和1936年《土壤保護與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》所內(nèi)含的兩種調(diào)節(jié)手段，那么這兩個手段的重要性和主次關(guān)系在兩部法律中卻出現(xiàn)了明顯的改變。1933年立法以生產(chǎn)控制為中心，土壤保護只是生產(chǎn)控制的附帶結(jié)果。而1936年立法則將水土保持作為農(nóng)業(yè)調(diào)整的首要手段，它在客觀上可以達到控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效果。實際上，土壤保護和生產(chǎn)控制兩種手段相輔相成，“緊密相關(guān)”，都服務(wù)于提高農(nóng)民收入的“同一目標(biāo)”(44)F.F.Elliott，“Economic Implications of the Agricultural Conservation Program”，Journal of Farm Economics，1937，19(1)，p.15.。在保持水土的名義下，美國農(nóng)業(yè)部通過津貼引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，從而巧妙地達到限制基本農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的目的。在1936至1937年間，聯(lián)邦政府“每年撥款5億美元”(45)〔美〕福克納：《美國經(jīng)濟史》下卷，王錕譯，許乃炯校，第389頁。開展水土保持工作，有“約400萬農(nóng)民參與了水土保持計劃”(46)Willard W.Cochrane，The Development of American Agriculture:A Historical Analysis，Minneapolis:University of Minnesota Press，1979，p.142.，并因此獲得現(xiàn)金補助。

水土保持作為克服美國農(nóng)業(yè)危機的重要手段，顯示出明顯優(yōu)勢。在應(yīng)對農(nóng)業(yè)危機方面，限制生產(chǎn)在很大程度上是經(jīng)濟蕭條時期的一種緊急措施，它猶如一劑猛藥，藥力強，見效快，但副作用也大，很容易受到攻擊。水土保持卻是一種溫和的治本之策，可以作為常規(guī)措施長期使用。水土保持可以一舉多得，既可以保護珍貴的土壤資源，維持土壤肥力；也可以靈活調(diào)節(jié)生產(chǎn)，在農(nóng)產(chǎn)品過剩時削減耕地數(shù)量，在國家需要時又可以將休耕土地迅速投入生產(chǎn)。水土保持避免了環(huán)境破壞和農(nóng)民貧困的惡性循環(huán)，既減少了資源浪費，又有利于農(nóng)民增收，同時還保護了美國生態(tài)環(huán)境，促進了公共福利。

與《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》不同，《土壤保護與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》受到社會的廣泛支持。如果說《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的支持者和受益者主要是有地農(nóng)民，《土壤保護與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》的直接受益對象仍是有地農(nóng)民，但包括城市居民在內(nèi)的廣大民眾均能從水土保持中受益。水土保持不僅成為克服農(nóng)業(yè)危機的希望，也成為營造秀美山川的手段。因此，《土壤保護與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》對非農(nóng)業(yè)人口具有強大的吸引力，城市人口對水土保持的關(guān)注甚至超過了對提高農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)民收入的關(guān)注。

但這一階段的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策又具有一些明顯的不足。其一，《土壤保護與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》依然是一部臨時性立法。該法雖然賦予農(nóng)業(yè)部長一些職權(quán)，但這些授權(quán)的有效期截止1937年12月31日。在1938年前的過渡期間，各州政府應(yīng)制定水土保持相關(guān)立法并在地方成立水土保持區(qū)。也就是說，依照該法，水土保持雖然由各級政府與農(nóng)民合作開展，但應(yīng)該由地方主導(dǎo)。其二，水土保持不足以克服農(nóng)業(yè)危機。在1937—1938年，主要商品作物的種植面積雖然在縮減，但由于農(nóng)業(yè)機械化和資本投入的增加，農(nóng)作物的單位產(chǎn)量卻在提高。棉花、小麥等主要農(nóng)產(chǎn)品的總產(chǎn)量實際上在增加，農(nóng)產(chǎn)品價格仍在下跌。農(nóng)業(yè)危機的再度尖銳化迫使政府采取更廣泛、更全面和更嚴格的調(diào)控措施。

1938年2月16日，美國國會又通過了一部新的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，即《1938年農(nóng)業(yè)調(diào)整法》(AgriculturalAdjustmentActof1938)。該法的通過也意味著羅斯福“新政”時期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策進入到第三階段。該法旨在“保護國家資源，防止濫用土地，保存、維護和修復(fù)農(nóng)場與牧場土地資源”，鼓勵通過種植增加或保持地力的作物實現(xiàn)上述目的；為農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)外銷售提供幫助；通過農(nóng)產(chǎn)品儲備、信貸、生產(chǎn)配額、銷售限額等手段，維護農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)銷平衡，“保障農(nóng)民獲得合理的農(nóng)產(chǎn)品價格和收入，保障消費者以合理的價格獲得充足穩(wěn)定的食物供應(yīng)”(47)Public Law 75-430 / Chapter 30，75 Congress，Session 3，52 Stat.31(1938).。從其立法宗旨與具體調(diào)控措施來看，該法與1933年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》和1936年《土壤保護與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》并不存在沖突，而是要在二者之間找到“中間路線”(48)Wayne D.Rasmussen，“The New Deal Farm Programs:What They Were and Why They Survived”，American Journal of Agricultural Economics，1983，65(5)，p.1158.，取長補短，出臺更為全面系統(tǒng)嚴格的農(nóng)業(yè)管控措施。這部法律可以體現(xiàn)羅斯?！靶抡睍r期美國農(nóng)業(yè)調(diào)整政策第三個階段的一些特點。

其一，水土保持成為美國農(nóng)業(yè)調(diào)整的固定機制。1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的全稱是《關(guān)于保護土壤資源、保障農(nóng)產(chǎn)品充足穩(wěn)定供應(yīng)法》。羅斯福在將該法案提交國會時指出：盡管土壤保護并不足以應(yīng)對生產(chǎn)過剩，阻止農(nóng)產(chǎn)品價格的下滑，但“土壤保護有重大內(nèi)在價值，必須繼續(xù)保持它的這種重大價值”，衷心希望國會通過立法，“確保土壤保護計劃繼續(xù)生效和持久不變”(49)Franklin D.Roosevelt，The Public Papers and Addresses of Franklin D.Roosevelt，Vol.6,The Constitution Prevails，New York:Random House，1938，p.458.。1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》重申了水土保持的重要性，授權(quán)政府利用水土保持津貼引導(dǎo)農(nóng)民開展保護性耕作，多種增強地力的農(nóng)作物，而少種損耗地力的作物。為彌補水土保持在抑制農(nóng)產(chǎn)品過剩方面的不足，法律還授權(quán)政府限定可能過剩的基本農(nóng)作物的種植面積。同時，它還利用信貸、貯備、農(nóng)業(yè)保險等多種手段，對美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過剩進行干預(yù)。

其二，鼓勵基層在水土保持方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》和1936年的《土壤保護與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》，對有效緩解農(nóng)業(yè)危機發(fā)揮了重要作用。這兩部在危急關(guān)頭通過的法律確立了農(nóng)業(yè)調(diào)整自上而下的管理體制。在當(dāng)時，與這兩部法律相關(guān)的農(nóng)業(yè)調(diào)整的所有重要決策都是由以農(nóng)業(yè)部為首的聯(lián)邦政府做出的，“合同的核準(zhǔn)、支票的簽發(fā)等大部分工作也都在首都華盛頓特區(qū)完成”(50)③ Theodore Saloutos，The American Farmer and the New Deal，pp.237,238.。農(nóng)業(yè)調(diào)整的一些決策者和管理人員并沒有在農(nóng)村生活的經(jīng)歷，但卻又自以為是。這樣一種自上而下的管理體制，雖然在危急關(guān)頭能夠有效發(fā)揮作用，但并不適合聯(lián)邦制的美國，容易為時人所詬病，并被扣上了“集權(quán)”、“獨裁專制”的帽子?！稗r(nóng)民參與”、“民主參與”、“公民參與”的倡議不時出現(xiàn)在華萊士、威爾遜、托尼等多位農(nóng)業(yè)部高層官員有關(guān)農(nóng)業(yè)調(diào)整政策的講話中(51)② Theodore Saloutos，The American Farmer and the New Deal，pp.237,238.。權(quán)力下放、公民參與成為1938年后農(nóng)業(yè)調(diào)整政策的亮點。

權(quán)力下放、公民參與在農(nóng)產(chǎn)品銷售限額及水土保持區(qū)設(shè)置兩方面表現(xiàn)得尤為明顯。為了維持農(nóng)產(chǎn)品價格和農(nóng)民收入，1938年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》規(guī)定，小麥、玉米、稻谷、棉花、煙草等五種基本農(nóng)產(chǎn)品，如果超過全國計劃產(chǎn)量的一定額度，就可以實行銷售定額。各種農(nóng)產(chǎn)品的銷售定額，由農(nóng)業(yè)部長授權(quán)全國生產(chǎn)該種農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民按戶舉行公投決定。公投由地方農(nóng)地資源保護委員會組織，采用無記名投票的方式。農(nóng)民只要經(jīng)過總數(shù)的2/3同意，即可達成銷售額度協(xié)議(52)〔美〕詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯：《羅斯福傳——獅子與狐貍》，孫天義等譯，北京：商務(wù)印書館，1993年，第440頁。；在定額之外銷售商品，一律征收罰金，罰金標(biāo)準(zhǔn)因農(nóng)產(chǎn)品而異，小麥、玉米為每蒲式耳0.15美元。各種基本農(nóng)產(chǎn)品銷售定額協(xié)議的達成，雖然離不開政府的引導(dǎo)，但由農(nóng)民經(jīng)民主協(xié)商決定，體現(xiàn)了大多數(shù)農(nóng)民的意志。因此，該協(xié)議的執(zhí)行，也容易得到農(nóng)民的自覺支持和積極配合。銷售定額的執(zhí)行管理，則主要依靠通過選舉產(chǎn)生的地方委員會。水土保持區(qū)是基層民眾自行組織和管理的地方水土保持機構(gòu)，農(nóng)民可以通過水土保持區(qū)與各級政府和相關(guān)機構(gòu)就水土保持開展合作。水土保持區(qū)在當(dāng)時達到5000多個，遍布全國，共同構(gòu)成了美國分權(quán)的、地方主導(dǎo)的水土保持體系。在該體系中，聯(lián)邦政府退居幕后，通過資金支持、技術(shù)援助和政策制定施加影響；而民眾則活躍在前臺，成為水土保持的主體。這種體系適合美國國情，使水土保持從權(quán)宜之計變成一種長效機制。

四、農(nóng)業(yè)調(diào)整政策的成效及其深遠影響

羅斯?！靶抡睍r期美國的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，在美國環(huán)境保護史上具有重要意義。它推動了資源保護從公共土地向私人土地的擴展；逆轉(zhuǎn)了耕地和牧場退化的趨勢，保護了農(nóng)地資源；還在一定程度上改變了人們的自然觀念。

(一)資源保護從公共土地向私人土地擴展

羅斯福“新政”時期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，將土壤資源納入到資源保護運動的范圍之內(nèi)，將國家干預(yù)從聯(lián)邦公地延伸到私人土地。這較進步主義時期的資源保護運動是一個巨大進步。在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國興起了資源保護運動。作為進步主義運動的一部分，資源保護運動主張強化政府權(quán)力，將政府干預(yù)擴大到環(huán)境領(lǐng)域，對濫用破壞自然資源的行為予以規(guī)范，通過明智利用和理性管理，確保自然資源的永續(xù)利用。但在那一時期，聯(lián)邦政府雖然介入資源保護，但資源保護政策卻只是面向公地，重點是森林保護和水利開發(fā)，對礦業(yè)和漁業(yè)資源也有涉及。盡管進步主義時期的資源保護政策涉及多種自然資源，但卻沒有將土壤資源包括在內(nèi)，而且還無一例外地只面向公共土地。由于這些公共土地主要集中在美國西部地區(qū)，資源保護運動因此主要在西部展開。

在羅斯?！靶抡敝?，土壤資源未被列入資源保護的范疇，聯(lián)邦政府尚未對私人土地的利用加以干預(yù)。之所以如此，與美國社會對土壤侵蝕總體缺乏認識直接相關(guān)。在19世紀(jì)末期，美國農(nóng)業(yè)部啟動了全國土壤調(diào)查。在此過程中，農(nóng)業(yè)部大都將地力耗竭視為農(nóng)地利用存在的問題，將施用化肥作為解決地力耗竭的手段。盡管本內(nèi)特(Hugh Bennett)等少數(shù)專家在20世紀(jì)初已經(jīng)指出了美國存在嚴重的土壤侵蝕問題，但他們的聲音比較微弱，而且受到有意無意地忽視。時任農(nóng)業(yè)部土壤局局長惠特尼(Milton Whitney)根本就不把土壤侵蝕視為問題，他在1909年甚至提到，“土壤是國家擁有的一種堅不可摧的永恒資產(chǎn)。它是一種不會被耗竭的資源”(53)Hugh Bennett，“The Future of Our American Land”，Soil Conservation，1950，16(1)，p.7.。農(nóng)業(yè)部大多數(shù)土壤專家的認識尚且如此，遑論普通民眾對土壤侵蝕問題的認知。在社會對土壤侵蝕問題還缺乏認識和調(diào)查研究的情況下，水土保持自然不可能得到應(yīng)有的重視。

在羅斯?！靶抡敝?，聯(lián)邦政府對私人土地利用未加以干預(yù)，這與美國的土地所有權(quán)觀念及聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式也有關(guān)系。傳統(tǒng)的觀念認為，財產(chǎn)權(quán)不容侵犯，個人如何利用土地與他人無關(guān)。財產(chǎn)權(quán)作為個人最重要的權(quán)利之一，直接受美國憲法保護。美國憲法第5修正案和第14條修正案對聯(lián)邦政府干預(yù)私人土地利用進行了明確限制，兩條修正案都規(guī)定，無論何人，“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產(chǎn)；不給予公平賠償，私有財產(chǎn)不得充作公用”(54)U.S.Department of Agriculture，Soils and Men:1938 Yearbook of Agriculture，Washington D.C.:U.S.Government Printing Office，1938，p.242.。

作為聯(lián)邦制國家，私人土地利用傳統(tǒng)上屬于州和地方事務(wù)，聯(lián)邦政府無權(quán)干預(yù)。上述關(guān)于財產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)觀念和對聯(lián)邦政府管制土地利用的限制，在美國不斷擴張領(lǐng)土、西部急待移民拓殖的19世紀(jì)是適用的。但隨著西部的拓殖，定居點日漸密集，全國各地之間的經(jīng)濟聯(lián)系也日益密切。在這種情況下，個人濫用土地的行為，可能會禍及他人，帶來巨大的社會災(zāi)難，甚至?xí)＜白訉O后代的生存。在20世紀(jì)30年代，流動的沙丘、肆虐的沙塵暴、泛濫的洪水、流離失所的生態(tài)難民以及巨額的公共援助，實際上都是土地利用外部性的具體體現(xiàn)。而解決這些問題又超出了個人、地方和州的能力范圍。在當(dāng)時，關(guān)于財產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)觀念日漸凸顯其不足，而私人土地既是個人財產(chǎn)也是社會資源的新觀念已經(jīng)開始出現(xiàn)，聯(lián)邦對個人濫用土地的干預(yù)愈發(fā)顯得必要(55)U.S.Great Plains Committee，The Future of the Great Plains，U.S.House Document 144，75th Congress，Washington D.C.，1937，p.65.。

從20世紀(jì)20年代中后期開始，美國農(nóng)業(yè)部為推動水土保持開展了大量宣傳教育工作。在此之前，農(nóng)業(yè)部雖然進行了大范圍調(diào)查，但調(diào)查報告并沒有得到廣泛傳播。在不能對私人土地利用直接加以干預(yù)的情況下，聯(lián)邦政府在20世紀(jì)中后期通過示范基地來展示水土保持的效果。在水土保持的宣傳教育方面，本內(nèi)特發(fā)揮了旗手作用。在20世紀(jì)30年代前后，他采用農(nóng)民聽得懂的語言，以農(nóng)民喜聞樂見的形式宣傳水土侵蝕的危害和水土保持的重要性。另外，在這一時期，聯(lián)邦政府制作了《破壞大平原的犁》、《大河》(56)Farm Security Administration，The Plow that Broke the Plains，F(xiàn)ilm Directed by Pare Lorentz，1936；Farm Security Administration，The River，F(xiàn)ilm Directed by Pare Lorentz，1937.等宣傳紀(jì)錄片，同時還派遣宣傳寫作團，對農(nóng)村地區(qū)的災(zāi)害及其苦難進行報道。由于這些努力，水土保持在20世紀(jì)30年代受到美國社會的空前關(guān)注。而20世紀(jì)30年代空前嚴重的農(nóng)業(yè)災(zāi)害，為聯(lián)邦政府介入私人土地利用創(chuàng)造了條件。水土保持作為應(yīng)對農(nóng)業(yè)災(zāi)害的重要措施，開始在全國推行。資源保護也由此從公共土地擴展到私人土地上，從西部擴展到全國。

(二)保護耕地資源，遏制超載過牧，促進了土地的合理利用

羅斯?！靶抡睍r期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，遏制了美國土地開墾的浪潮。在羅斯?！靶抡敝敖?0年間，美國農(nóng)民常常將規(guī)模經(jīng)營、降低成本作為應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品價格下跌的手段，但羅斯?！靶抡睍r期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策反其道而行之，通過水土保持、生產(chǎn)定額等多種方式控制生產(chǎn)，以促進農(nóng)產(chǎn)品供需平衡，達到減產(chǎn)增收的目的。農(nóng)業(yè)調(diào)整政策使美國耕地面積從20世紀(jì)30年代起一直保持穩(wěn)定，甚至出現(xiàn)了穩(wěn)中有降的趨勢(57)U.S.Department of Commerce，Historical Statistics of the United States，Colonial Times to 1970，pp.8-11.。在羅斯?！靶抡睍r期，美國西部尚有8000萬英畝未開發(fā)的土地。為了使這些土地得到永續(xù)利用，聯(lián)邦政府于1934年通過了《泰勒放牧法》，終止向私人授地的歷史進程，將西部未分配的大片公地作為聯(lián)邦牧區(qū)永久保護起來。同時，聯(lián)邦政府還通過設(shè)立國有林地、國家自然保護區(qū)等形式，將生態(tài)脆弱地區(qū)的土地保護起來。

羅斯?！靶抡睍r期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策不僅扭轉(zhuǎn)了美國農(nóng)地擴展的趨勢，而且還加快了非宜農(nóng)土地的退耕。大量非宜農(nóng)耕地退出耕種，轉(zhuǎn)化為草場、森林和濕地。同樣重要的是，農(nóng)業(yè)調(diào)整政策以津貼的形式鼓勵農(nóng)民對土地實行保護性耕作：梯田、帶狀輪作、少耕免耕、用植被覆蓋休耕地塊、秸稈還田等方法被廣泛采用。保護性耕作帶來了經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的雙贏，不僅使農(nóng)民收入提高，而且保護了耕地資源，土地因此得到更為高效合理地利用。

羅斯?！靶抡睍r期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，遏制了美國草地大面積的嚴重退化。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部林業(yè)局1936年統(tǒng)計，美國草地面積為7.28億英畝，幾乎占美國大陸土地總面積的40%；約一半的牧場面積，即3.76億英畝，屬于私人所有。在當(dāng)時，由于開墾草原、超載過牧等原因，全國3/4的牧區(qū)出現(xiàn)退化(58)④ U.S.Department of Agriculture，The Western Range:A Great but Neglected Natural Resource，Washington D.C.:U.S.Government Printing Office，1936，p.iii.，其承載力較1870年下降了55%，僅為1080萬個家畜單位，但實際載畜量卻達到1730萬個家畜單位(59)一個家畜單位是指1頭牛、1匹馬或騾，或者5只綿羊、山羊或豬。U.S.Department of Agriculture，The Western Range:A Great but Neglected Natural Resource，p.3.。超載過牧導(dǎo)致草地嚴重退化。野黑麥、禾草、燕麥等適口性好、營養(yǎng)價值高的牧草減少，被適口性差的艾草、絲蘭等取代；多年生的牧草被營養(yǎng)性差的一年生草本植物取代，沒有飼用價值乃至有毒的外來植物增多。就美國全國牧場而言，實質(zhì)性(26%—50%)損耗為34%；嚴重(51%—75%)損耗為37%；極度(76%—100%)損耗占16%，而中度(0—25%)損耗則占13%(60)② U.S.Department of Agriculture，The Western Range:A Great but Neglected Natural Resource，Washington D.C.:U.S.Government Printing Office，1936，p.iii.。

農(nóng)業(yè)調(diào)整政策對草地的保護，主要體現(xiàn)在三個方面。其一是減劣畜保良畜。為幫助農(nóng)牧民渡過難關(guān)，政府在1934年緊急啟動了牲口購買項目，對老弱病殘的牲口進行收購?fù)涝祝瑑H在1934年收購?fù)涝椎牧有缶瓦_到1600萬頭。對牲口的收購價格依據(jù)牲口的具體情況而確定，均價每頭約為4—5美元，一歲的小?？少u10—15美元，二到三歲的肉?？梢再u到12—20美元。在俄克拉何馬州錫馬龍縣，聯(lián)邦政府于1934年收購肉牛12499頭，約占存欄量的近1/3。該縣肉牛的存欄量，從1935年的25518頭減少到1940年的14876頭，每100磅牛肉的價格從1933年的4.14美元漲到1939年的7.76美元(61)Donald Worster，Dust Bowl:The Southern Plains in the 1930s，New York:Oxford University Press，1979，p.114；〔美〕唐納德·沃斯特：《塵暴：1930年代美國的南部大平原》，侯文蕙譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003年，第147—148頁。。在收購?fù)涝琢有蟮耐瑫r，聯(lián)邦政府還按一定標(biāo)準(zhǔn)提供飼料貸款，馬每匹為2美元到4美元，牛每頭為1.5美元到3美元，飼料地每英畝可貸款1美元。到1935年，大平原南部多州都從聯(lián)邦政府獲得了飼料貸款，其中堪薩斯州獲得154186美元，得克薩斯州獲得145980美元，科羅拉多州獲得141880美元(62)Douglas Hurt，The Dust Bowl:An Agricultural and Social History，Chicago:Nelson-Hall，1981，pp.113-114.。減劣畜保良畜減輕了草場壓力，有利于草場植被的恢復(fù)。其二是增加牧場面積。農(nóng)業(yè)調(diào)整政策增加了飼養(yǎng)牲口的草地面積。草場面積的擴大無疑也有利于草地恢復(fù)。其三是成立牧業(yè)合作社。在美國西部，尤其是大平原北部地區(qū)，很多牧民還組織牧業(yè)合作社，對所屬牧場進行集中統(tǒng)一管理，共同制定牧場改良與使用規(guī)劃，聯(lián)合租用公共牧場。在1936年，蒙大拿州的27個牧業(yè)合作社經(jīng)營的牧場面積達到654萬英畝(63)U.S.Department of Agriculture，Soils and Men:1938 Yearbook of Agriculture，p.246.。牧場面積的擴大，使劃分四季牧場、輪牧、季節(jié)性休牧成為可能，從而有利于草場的合理利用。

羅斯?！靶抡睍r期的農(nóng)業(yè)調(diào)整計劃確立了水土保持的長效機制。水土保持長效機制的建立，主要體現(xiàn)在水土保持政策的一以貫之，以及水土保持體系的建立。1935年，美國成立了水土保持局這一固定政府機構(gòu)。隨著1938年《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的通過，數(shù)千個水土保持示范區(qū)在美國全國范圍內(nèi)建立。二戰(zhàn)結(jié)束后十年間，國會增加了對農(nóng)田土壤保護的撥款，水土保持局的職能進一步擴大，水土保持區(qū)的數(shù)量以及參與水土保持的農(nóng)民數(shù)量都呈上升趨勢。

羅斯福“新政”時期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策極大地推動了水土流失的成功治理。水土流失的成功治理至少可以從兩個方面體現(xiàn)出來：一方面，大平原的土地沙化在20世紀(jì)40年代初得到了有效控制。沙化土地面積不斷縮小。土地沙化治理的成功，與20世紀(jì)40年代初降水的增多有直接關(guān)系。但不可否認的是，羅斯福“新政”時期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策在遏制沙化土地擴張、促進生態(tài)恢復(fù)方面同樣發(fā)揮了巨大作用。另外，在20世紀(jì)30年代之后，美國大平原又周期性地出現(xiàn)過嚴重干旱，在20世紀(jì)50年代、70年代、80年代末乃至近年來都出現(xiàn)了大范圍的持續(xù)旱災(zāi)。關(guān)于沙塵暴的報道不時見諸報端，但是再也沒有出現(xiàn)過20世紀(jì)30年代那樣駭人聽聞的生態(tài)災(zāi)難。如今，人們對土壤問題的關(guān)注已經(jīng)從水土流失轉(zhuǎn)向了土壤的化學(xué)污染。關(guān)注重點的轉(zhuǎn)移也可以從一個側(cè)面說明水土流失在相當(dāng)程度上得到了有效控制。

(三)促進了人與自然關(guān)系的調(diào)整

羅斯福“新政”時期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策將水土保持置于突出位置，在很大程度上是由于美國嚴重的土壤侵蝕問題。就美國全國范圍而言，大平原是其農(nóng)業(yè)危機最為嚴重的地區(qū)。大平原的生態(tài)與經(jīng)濟重建，因此成為那一時期美國農(nóng)業(yè)危機治理的重中之重，在多方面能體現(xiàn)羅斯福“新政”時期人與自然關(guān)系的新變化。

其一，土地濫用的思想文化根源受到批判。在1936年，由羅斯福任命的大平原委員會向總統(tǒng)提交了《大平原的未來》這一長期發(fā)展規(guī)劃報告。該報告將塵暴重災(zāi)區(qū)的形成視為人為災(zāi)難，并從深層次的文化根源探討了導(dǎo)致土地濫用的一些傳統(tǒng)觀念，共計11種，其中包括：征服自然、自然資源永不枯竭、慣常的耕作方式是最好的、有利于個人的必然就有利于社會、個人有權(quán)任意支配自己的財產(chǎn)、依賴個人進行自主調(diào)節(jié)(64)U.S.Great Plains Committee，The Future of the Great Plains，U.S.House Document 144，75th Congress，Washington D.C.，1937，pp.63-67.。在上述被批判的傳統(tǒng)觀念中，首當(dāng)其沖的前三種都直接關(guān)乎人們的自然觀念。征服自然的觀念背后是人類的自大；自然資源永不枯竭的觀念助長了人們對資源的濫用和破壞；而慣常的耕作方式是最好的這一觀念，則使19世紀(jì)后半葉以降的美國西部農(nóng)業(yè)拓殖不斷遭遇失敗，移民在干旱西部照搬濕潤東部地區(qū)的傳統(tǒng)耕作方法，導(dǎo)致了嚴重的生態(tài)破壞和社會災(zāi)難。在大平原委員會看來，如果不進行思想上的撥亂反正，而僅依靠工程技術(shù)和生物修復(fù)手段，災(zāi)區(qū)恢復(fù)與重建就永遠不能取得成功。大平原委員會倡導(dǎo)尊重自然、保護自然、順應(yīng)自然的新觀念，而這種新觀念則由利奧波德進行了完美的表述：“文明不是對一片穩(wěn)定而恒久的土地的奴役，而是人類、動物、植物和土壤之間一種相互依存的合作狀態(tài)，它在任何時刻都可能因為其中任何一方的失敗而遭破壞。土地濫用已經(jīng)使一些國家不復(fù)存在，這種事仍然有可能再次發(fā)生……因此，至少對我們自己來說，我們?nèi)绾螌Υ匀蛔兊弥陵P(guān)重要。人類應(yīng)該使文明延續(xù)，而不是自我毀滅?！?65)Aldo Leopard，“The Conservation Ethic”，Journal of Forestry，1933，31(6)，p.635.報告對利奧波德的觀點的引用，體現(xiàn)了大平原委員會推崇利奧波德所倡導(dǎo)的新的自然保護倫理觀。

其二，生態(tài)學(xué)開始進入公共政策領(lǐng)域，并在一定程度上被采納。在羅斯?！靶抡睍r期，生態(tài)學(xué)不僅被用來解釋塵暴重災(zāi)區(qū)的形成，也在一定程度上被用于指導(dǎo)生態(tài)修復(fù)的具體實踐。在克萊門茨(Frederick Clements)等生態(tài)學(xué)家看來，大平原的生態(tài)與經(jīng)濟困境就源于人類對自然的過分干擾，而克服農(nóng)業(yè)困境的良方就在于通過減少人類的過分干擾，讓自然和社會都恢復(fù)到均衡狀態(tài)。在聯(lián)邦政府部門制作的《破壞大平原的犁》這一宣傳片和出臺的《大平原的未來》這一規(guī)劃文件中，都不難看到生態(tài)學(xué)的影子?！镀茐拇笃皆睦纭分谱饔?936年，從片名即可看出政府的立場：對草地的大肆開墾，用農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)取代草地生態(tài)系統(tǒng)，是塵暴重災(zāi)區(qū)形成的主要原因?！洞笃皆奈磥怼芬餐瑯涌梢泽w現(xiàn)政府的上述立場以及國家干預(yù)的改革主張。在政府制作的上述兩份材料中，克萊門茨的“頂級群落理論”被用來分析大平原的困境，利奧波德的“土地倫理觀念”被用于批判征服自然的錯誤觀念。在當(dāng)時，生態(tài)學(xué)家克萊門茨和西爾斯(Paul B.Sears)還應(yīng)邀出席政府會議，成為大平原生態(tài)修復(fù)的“權(quán)威顧問”(66)Donald Worster，Nature’s Economy:A History of Ecological Ideas，Cambridge:Cambridge University Press，1994，p.190.。生態(tài)學(xué)強調(diào)尊重自然，承認自然極限，減少人類干擾。實際上，限制生產(chǎn)、退耕還林、水土保持耕作技術(shù)等治理大平原土地沙化的諸多舉措，都不同程度地體現(xiàn)了生態(tài)學(xué)的理念。由于政府的重視，生態(tài)學(xué)在20世紀(jì)30年代得到了廣泛的傳播。

其三，資源保護的觀念開始深入人心。在羅斯福“新政”時期，農(nóng)業(yè)調(diào)整政策為參與生產(chǎn)控制、水土保持的農(nóng)民提供了現(xiàn)金收入和低息補貼，幫助農(nóng)民渡過了難關(guān)。農(nóng)業(yè)調(diào)整政策在減產(chǎn)增收方面的成效，讓農(nóng)民在經(jīng)濟上嘗到了甜頭。不僅如此，農(nóng)業(yè)調(diào)整政策還使農(nóng)民成為資源保護的重要參與者。農(nóng)民參加資源保護，不僅讓農(nóng)民深感自豪，而且也使他們得到了城市居民的認可。農(nóng)業(yè)調(diào)整政策使城鄉(xiāng)居民的權(quán)益都能得到維護，城鄉(xiāng)關(guān)系的改善又使穩(wěn)步擴大生態(tài)津貼成為可能。從這個意義上說，羅斯?！靶抡睍r期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策或許可視為美國干旱地區(qū)乃至全國可持續(xù)農(nóng)業(yè)的重要試驗和初步形成(67)Geoff Cunfer，The Great Plains:Agriculture and Environment，College Station，TX:Texas A & M University Press，2005，pp.5-6.。在農(nóng)業(yè)調(diào)整政策的實施過程中，由城市失業(yè)青年構(gòu)成的民間資源保護隊大量參與了農(nóng)田基本建設(shè)。聯(lián)邦政府還將部分非宜農(nóng)土地辟為民眾的娛樂休閑場所，而民間資源保護隊則大量參與了公園、保護區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為民眾使用這些資源提供了極大便利。自然的經(jīng)濟價值和美學(xué)價值都得到了普遍認可，資源保護也開始得到民眾的廣泛支持。可以這樣說，羅斯?！靶抡睍r期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策增強了人們的生態(tài)意識，為人與自然和諧相處奠定了思想基礎(chǔ)，帶來了人與自然關(guān)系的新變化。

結(jié) 語

羅斯?！靶抡睍r期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策是20世紀(jì)美國農(nóng)業(yè)政策的一個重要轉(zhuǎn)折點。20世紀(jì)20年代以后，盡管歷屆美國政府都將減少農(nóng)產(chǎn)品過剩、提高農(nóng)產(chǎn)品價格、提高農(nóng)民收入作為其農(nóng)業(yè)政策的首要目標(biāo)，但為實現(xiàn)這一目的所采取的農(nóng)業(yè)調(diào)控手段不同。在羅斯?！靶抡鼻昂?，美國農(nóng)業(yè)調(diào)整明顯經(jīng)歷了從依靠市場調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向國家干預(yù)、政府干預(yù)從流通轉(zhuǎn)向生產(chǎn)、調(diào)控措施從單一走向綜合的轉(zhuǎn)變。調(diào)節(jié)手段的不同也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)干預(yù)的成效迥然有異。

羅斯?！靶抡睍r期美國農(nóng)業(yè)調(diào)整政策經(jīng)歷了從試驗到確立，從臨時到固定的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變與美國“新政”在20世紀(jì)30年代中期從“復(fù)興”向“改革”階段過渡保持一致。在羅斯?！靶抡背跗冢M管改革勢在必行，但保守勢力依然強大，因此國家干預(yù)經(jīng)濟的許多措施具有試驗性質(zhì)，1933年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》、1936年的《土壤保護與國內(nèi)生產(chǎn)配額法》也都只是臨時的緊急立法。而在20世紀(jì)30年代中期之后，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)積極行動“以阻止未來衰退的信念”，已經(jīng)得到了“普遍的認可”(68)William E.Leuchtenburg，F(xiàn)ranklin D.Roosevelt and the New Deal，1932—1940，p.335.。在這種新的社會形勢下，1938年的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》將此前農(nóng)業(yè)調(diào)整的一些臨時應(yīng)急措施轉(zhuǎn)化為固定常規(guī)手段。農(nóng)業(yè)調(diào)整政策的發(fā)展反映出國家干預(yù)的加強。國家干預(yù)的擴大體現(xiàn)了國家壟斷資本主義的發(fā)展，政府通過局部改變生產(chǎn)關(guān)系，抑制并消除壟斷資本擴張過程中的不良影響，為社會再生產(chǎn)的順利進行創(chuàng)造了條件。

羅斯?！靶抡睍r期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策在美國開創(chuàng)了生態(tài)補貼的先例。政府為愿意參與退耕減產(chǎn)、實施保護性耕作的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供津貼。農(nóng)業(yè)補貼是國民收入的再分配，在很大程度上是美國福利國家道路的體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)津貼實際上是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的一種方式。這種反哺在一定程度上可以維護處于邊緣地位的農(nóng)民的權(quán)益，也為城市居民提供了穩(wěn)定充足廉價的食品。從羅斯?！靶抡币院?，美國政府一直通過農(nóng)業(yè)津貼引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)節(jié)生產(chǎn)，順應(yīng)生態(tài)學(xué)時代人們對環(huán)境質(zhì)量的追求，引導(dǎo)農(nóng)民參與土壤保護進而參與農(nóng)田環(huán)境保護。

羅斯?！靶抡睍r期的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策在美國環(huán)保運動史上也發(fā)揮了承前啟后的重要作用。在進步主義時期，資源保護運動在美國興起，其支持者主要是社會精英。而羅斯福“新政”時期的土地調(diào)整政策，則將資源保護由公地拓展到私人土地，城鄉(xiāng)廣大居民因為受惠于土地調(diào)整政策，成為資源保護新的社會基礎(chǔ)。自然的經(jīng)濟價值和美學(xué)價值同時受到了廣泛重視，與自然和諧共生的發(fā)展理念也得到了越來越多的認同。1933年以后的農(nóng)業(yè)調(diào)整政策，作為羅斯?！碍h(huán)境新政”(69)Henry L.Henderson and David B.Woolner，F(xiàn)DR and the Environment，New York:Palgrave Macmillan，2005，p.223.的重要組成部分，大大拓寬了環(huán)境保護的社會基礎(chǔ)，為環(huán)保運動由早期的精英運動在戰(zhàn)后發(fā)展成為真正的大眾社會運動創(chuàng)造了條件，在進步主義時期的資源保護運動與戰(zhàn)后環(huán)境保護運動之間架起了一座橋梁。