羅浩軒

成都理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，成都 610059

農(nóng)地制度是事關(guān)糧食安全、農(nóng)民生計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的基石制度。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)勞動(dòng)、土地和資本等生產(chǎn)要素價(jià)格相對(duì)變化，改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的要素投入比例和投入方式。這些變化不可避免地對(duì)農(nóng)地制度提出了新的要求。舊的農(nóng)地制度如果不轉(zhuǎn)型去適應(yīng)這一變化，則可能成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的障礙。當(dāng)前中國(guó)面臨的農(nóng)村“空心化”、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)副業(yè)化、農(nóng)地撂荒拋荒等系列問(wèn)題，與現(xiàn)有的農(nóng)地制度轉(zhuǎn)型滯后有很大關(guān)系，推動(dòng)農(nóng)地制度改革勢(shì)在必行。然而，在推動(dòng)農(nóng)地制度改革前，一個(gè)需要回答的重大理論問(wèn)題是：中國(guó)農(nóng)地制度改革的方向是什么呢？要判斷中國(guó)農(nóng)地制度改革方向，則必須厘清中國(guó)農(nóng)地制度變遷的理論邏輯。

一、理解中國(guó)農(nóng)地制度變遷理論邏輯的產(chǎn)權(quán)理論工具

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)中國(guó)農(nóng)地制度變遷大致以改革開(kāi)放為界，可以分為兩個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期，農(nóng)地制度經(jīng)歷了從1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》的頒布實(shí)施到社會(huì)主義改造時(shí)期的農(nóng)業(yè)集體化，再到20世紀(jì)50年代后期人民公社化的變遷；第二個(gè)時(shí)期，農(nóng)地制度經(jīng)歷了從家庭承包經(jīng)營(yíng)制改革，到“不得調(diào)地”改革和確權(quán)登記頒證改革，再到“三塊地”試點(diǎn)改革的變遷。關(guān)于上述農(nóng)地制度變遷的客觀事實(shí)，學(xué)者們運(yùn)用各種不同的理論工具進(jìn)行了解釋。其中，以運(yùn)用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論對(duì)其進(jìn)行解釋取得的理論成果較多。同時(shí)，在馬克思主義指導(dǎo)下，充分吸收借鑒這些理論成果而制定的各類政策對(duì)現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)地制度改革影響也比較大。

盡管馬克思沒(méi)有明確地提出過(guò)產(chǎn)權(quán)理論，但馬克思對(duì)財(cái)產(chǎn)制度、生產(chǎn)關(guān)系及不同生產(chǎn)關(guān)系之間聯(lián)系的研究為現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)思想奠定了思想淵源。事實(shí)上，馬克思在其著作中大量使用的“所有權(quán)”一詞的英文為property rights，the rights of property，proprietary rights，這些詞匯就是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論中的“產(chǎn)權(quán)”一詞。只是在絕大多數(shù)情況下，馬克思著作中這些詞匯大都被翻譯為“所有權(quán)”，個(gè)別情況下翻譯為“占有權(quán)”。因此，佩杰維奇稱“馬克思是第一位有產(chǎn)權(quán)思想的社會(huì)科學(xué)家”是很合適的(1)S.Pejovich，“Karl Marx，Property Rights School and the Process of Social Change”，J.C.Wood (ed.)，Karl Marx’s Economics：Critical Assessments，London：Croom Helm Ltd.，1988，Vol.Ⅵ，p.240.。

馬克思關(guān)于生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證關(guān)系原理的提出及分析，為現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論闡述產(chǎn)權(quán)的起源、產(chǎn)權(quán)變遷的動(dòng)力、產(chǎn)權(quán)變遷的形態(tài)及產(chǎn)權(quán)變遷的影響因素提供了重要思路。諾斯曾說(shuō)：“馬克思的分析框架是最有說(shuō)服力的……馬克思強(qiáng)調(diào)在有效率的經(jīng)濟(jì)組織中產(chǎn)權(quán)的重要作用，以及在現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度與新技術(shù)的生產(chǎn)潛力之間產(chǎn)生的不相適應(yīng)性。這是一個(gè)根本性的貢獻(xiàn)?！?2)⑦ ﹝美﹞諾斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第68、17頁(yè)。奧爾森也強(qiáng)調(diào)：“在其他經(jīng)濟(jì)學(xué)家還未開(kāi)始考慮這個(gè)問(wèn)題時(shí)，馬克思就建立了一套關(guān)于國(guó)家的意味深長(zhǎng)和發(fā)人深省的經(jīng)濟(jì)理論?！?3)﹝美﹞奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1995年，第125頁(yè)。

按照馬克思的觀點(diǎn),所有權(quán)是確定物的最終歸屬，表明主體對(duì)確定物的獨(dú)占和壟斷的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是同一物上不依賴于其他權(quán)利而獨(dú)立存在的財(cái)產(chǎn)權(quán)利?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論創(chuàng)始人羅納德·科斯并沒(méi)有對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)下一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的定義，他只是將財(cái)產(chǎn)權(quán)看作是一種“權(quán)利束”(4)R.H.Coase，The Firm，the Market，and the Law，London and Chicago：University of Chicago Press,1988.。阿爾欽則如此界定：“產(chǎn)權(quán)是一種通過(guò)社會(huì)強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對(duì)某種經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利?！?5)﹝英﹞約翰·伊特維爾等編：《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》，陳岱孫等譯，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1996年，第1046頁(yè)?？梢钥吹?，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論是從權(quán)利組合的角度去認(rèn)識(shí)產(chǎn)權(quán)的。該理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是由所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)這些權(quán)利組成的“權(quán)利束”。馬克思則將這一現(xiàn)象概括為職能同資本所有權(quán)相分離(6)《馬克思恩格斯文集》第7卷，北京：人民出版社，2009年，第495頁(yè)。。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論從一個(gè)側(cè)面深化了對(duì)“所有權(quán)”的認(rèn)識(shí)。該理論提出，在所有權(quán)制度安排中最重要的是經(jīng)濟(jì)資源的排他性收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。這即是說(shuō)，在權(quán)利束中重要的并非抽象的“所有權(quán)”，而是具體闡述所有權(quán)的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。使用權(quán)決定了資源使用的排他性；收益權(quán)是使用資源而獲得租金的權(quán)利；處置權(quán)是通過(guò)出售或其他辦法轉(zhuǎn)讓資源給他人的權(quán)利。這樣的產(chǎn)權(quán)不但提供了影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效行為的激勵(lì)，而且決定了人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位——產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了整個(gè)社會(huì)財(cái)富的分配。在這三項(xiàng)重要權(quán)利中，最關(guān)鍵的是處置權(quán)。因?yàn)橐f(shuō)明處置權(quán)，必然要對(duì)使用權(quán)和收益權(quán)界定清楚，否則產(chǎn)權(quán)無(wú)法處置；但是對(duì)使用權(quán)和收益權(quán)界定清楚，卻不一定要說(shuō)明處置權(quán)。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)權(quán)權(quán)利束完整的重要意義。諾斯認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、停滯或衰退(7)② ﹝美﹞諾斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第68、17頁(yè)。。德姆塞茨則指出，不完整的權(quán)利束往往是因?yàn)閲?guó)家權(quán)力干預(yù)產(chǎn)權(quán)而導(dǎo)致權(quán)利束中的某一權(quán)利被刪除(8)H.Demsetz，“The Theory of the Firm Revisited”，Journal of Law Economics and Organization,1988，4(1)，pp.141-161.。而產(chǎn)權(quán)不完整會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的負(fù)外部性，出現(xiàn)“公地悲劇”的問(wèn)題，進(jìn)而極大地降低產(chǎn)權(quán)效率。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論提供了理解中國(guó)農(nóng)地制度變遷理論邏輯的分析工具?；诖耍狙芯繉⒁越M成產(chǎn)權(quán)權(quán)利束的各項(xiàng)權(quán)能變化為線索，審視中華人民共和國(guó)成立以來(lái)農(nóng)地制度變遷歷史，嘗試勾畫農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不斷向權(quán)利束完整狀態(tài)邁進(jìn)的理論邏輯，為更好地判斷中國(guó)農(nóng)地制度改革方向提供啟示。

二、農(nóng)業(yè)集體化造成的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不完整問(wèn)題

1947年通過(guò)的《中國(guó)土地法大綱》確立了農(nóng)民土地個(gè)人所有制度，并在1950年以《中華人民共和國(guó)土地改革法》的形式正式實(shí)施。該法律使農(nóng)民享有了土地排他性使用權(quán)、土地收益權(quán)，以及通過(guò)出售等方式轉(zhuǎn)讓土地給他人的處置權(quán)(見(jiàn)圖1第①部分)。農(nóng)民分得土地后，就成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主角。需要指出的是，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論中收益權(quán)由收入權(quán)和剩余索取權(quán)(residual claim)兩部分組成。在農(nóng)業(yè)部門中，收入權(quán)是勞動(dòng)者在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后獲得的補(bǔ)償自己所付出生產(chǎn)成本的收入的權(quán)利，這里的生產(chǎn)成本包括自己所投入的勞動(dòng)、資本、土地等要素的成本。而剩余索取權(quán)則是收益中扣除自己所付出的生產(chǎn)成本后對(duì)結(jié)余收入的索取權(quán)利。相較于土地改革前的地主占有土地的制度，新的土地制度使農(nóng)民不僅獲得了收益權(quán)中完整的收入權(quán)，還獲得了與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)價(jià)的剩余索取權(quán)，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)部門也獲得了持續(xù)性增長(zhǎng)。1950～1953年全國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值逐年上升，其增長(zhǎng)率分別為17.8%、9.4%、9.7%和10.6%。糧食總產(chǎn)量也大幅度提升，到1952年已經(jīng)達(dá)到16391.5萬(wàn)噸(9)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司：《新中國(guó)六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009年，第34頁(yè)。，超過(guò)了解放前(1936年)的最高水平(10)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2002》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2002年，第414頁(yè)。。

然而，由于農(nóng)業(yè)是自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相交織的產(chǎn)業(yè)，具有天然的“弱質(zhì)性”,中華人民共和國(guó)成立初期沒(méi)有條件也不可能立刻建立龐大而復(fù)雜的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系和社會(huì)保障體系。因此，中華人民共和國(guó)成立前痛苦的饑荒記憶使農(nóng)民在獲得完整收益權(quán)后傾向于存糧避險(xiǎn)。再加之社會(huì)穩(wěn)定后人口數(shù)量持續(xù)攀升，農(nóng)民理所當(dāng)然地開(kāi)始囤糧惜售。與此同時(shí)，這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)和發(fā)展，使農(nóng)民在具有土地處置權(quán)的背景下自主出售土地，土地又出現(xiàn)向大戶集中的現(xiàn)象?？陀^來(lái)說(shuō)，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)往往伴隨著資源大規(guī)模轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)本身可以理解為社會(huì)為提高土地資源利用效率的市場(chǎng)行為，這一時(shí)期如果能夠不失時(shí)機(jī)推動(dòng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程開(kāi)啟的時(shí)間可能會(huì)提前。

不過(guò)，由于新中國(guó)面臨著復(fù)雜的外部環(huán)境，以及受到如“霍夫曼定理”這類工業(yè)化理論的影響(11)德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦爾特·霍夫曼20世紀(jì)30年代對(duì)一些國(guó)家工業(yè)結(jié)構(gòu)的研究表明，工業(yè)化的發(fā)展程度是與重工業(yè)在工業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重相關(guān)的。他提出了以消費(fèi)資料工業(yè)和資本資料工業(yè)的比值作為劃分工業(yè)化階段的指標(biāo)。這一理論在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，指導(dǎo)了第二次世界大戰(zhàn)后許多發(fā)展中國(guó)家的工業(yè)化。參見(jiàn)：W.G.Hoffmann，The Growth of Industrial Economies，Manchester:Manchester University Press，1958。，實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的“趕超戰(zhàn)略”成為中國(guó)國(guó)策。大規(guī)模推進(jìn)城鎮(zhèn)化的可能性讓位于從農(nóng)業(yè)汲取剩余以發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、戶籍制度、人民公社制度等“三駕馬車”制度安排應(yīng)運(yùn)而生，也造成了城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)、資本和土地要素的嚴(yán)重錯(cuò)配。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷盡管是對(duì)糧食價(jià)格進(jìn)行管制，但實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)地收益權(quán)的限制。而農(nóng)業(yè)集體化在使農(nóng)民失去土地所有權(quán)的同時(shí)還將土地處置權(quán)刪除了，造成了事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)權(quán)利束不完整(見(jiàn)圖1第②部分)。

為什么在將完整的土地產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民不久后，國(guó)家還能運(yùn)用權(quán)力將土地權(quán)利束中的部分收益權(quán)加以限制并刪除其處置權(quán)呢？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論也給出了學(xué)理性的分析框架。諾斯曾提出過(guò)“路徑依賴”(Path-Dependence)的思想，即人類在歷史變遷中，存在進(jìn)入某種路徑就可能依賴這種路徑且不斷強(qiáng)化的過(guò)程(12)D.C.North，Institutions，Institutional Change and Economic Performance，Cambridge：Cambridge University Press，1990，pp.92-104.。周其仁曾經(jīng)對(duì)農(nóng)民獲得完整土地產(chǎn)權(quán)的三種方式進(jìn)行了梳理，并分析了不同的方式將導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)與國(guó)家不同的關(guān)系。他指出，農(nóng)民通過(guò)“投身于剝奪地主產(chǎn)權(quán)的群眾政治運(yùn)動(dòng)，按家庭人口分得土地”，這種方式使其后來(lái)在與國(guó)家獨(dú)立談判中的地位“幾乎蕩然無(wú)存”。換言之，國(guó)家通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾 “剝奪剝奪者”，將土地分給了廣大無(wú)地、少地的農(nóng)民的同時(shí)，也界定了國(guó)家在產(chǎn)權(quán)變革中的權(quán)力和地位——國(guó)家也有同樣的權(quán)力再次改變產(chǎn)權(quán)合約(13)周其仁：《產(chǎn)權(quán)與制度變遷：中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)研究(增訂本)》，北京：北京大學(xué)出版社，2009年，第11頁(yè)。。

在國(guó)家主導(dǎo)下，農(nóng)民將土地所有權(quán)讓渡給集體是農(nóng)業(yè)集體化的主要內(nèi)容。由于集體所擁有的土地?cái)?shù)量是由所管轄范圍確定的，且不允許集體之間進(jìn)行交換、調(diào)整，因此，農(nóng)業(yè)集體化過(guò)程事實(shí)上也是國(guó)家刪除土地處置權(quán)的過(guò)程。伴隨著所有權(quán)轉(zhuǎn)移的，還有剩余索取權(quán)轉(zhuǎn)移。剩余索取權(quán)作為收益權(quán)的重要組成部分，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)價(jià)，同時(shí)也是對(duì)所有者的激勵(lì)。缺少了剩余索取權(quán)的農(nóng)民，在當(dāng)時(shí)政策制定者設(shè)想中轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕稗r(nóng)業(yè)工人”，通過(guò)“底分死記”、“底分活評(píng)”、“定額記工”、“聯(lián)系產(chǎn)量”等方式計(jì)算工分獲得勞動(dòng)報(bào)酬。而作為生產(chǎn)資料實(shí)際使用者的農(nóng)民，其使用權(quán)因?yàn)槿鄙僮灾魃a(chǎn)決定權(quán)而不能根據(jù)實(shí)際農(nóng)情進(jìn)行合理安排。同時(shí)，受到限制的收益權(quán)進(jìn)一步挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性(14)L.Guo，S.Rozelle and L.Brandt，“Tenure，Land Rights，and Farmer Investment Incentives in China”，Agricultural Economics，1998，19(1-2)，pp.63-71.。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，這種工分取酬的方式根本無(wú)法體現(xiàn)按勞分配，而擁有剩余索取權(quán)的集體要對(duì)廣袤土地上精耕細(xì)作的農(nóng)活進(jìn)行監(jiān)管非常困難。農(nóng)業(yè)集體化在極大降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的同時(shí)帶來(lái)了高昂的監(jiān)督成本(15)林毅夫、蔡昉、李周：《中國(guó)的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革(增訂版)》，上海：上海人民出版社，2012年，第142頁(yè)。。后來(lái)的人民公社化運(yùn)動(dòng)更進(jìn)一步降低了土地產(chǎn)權(quán)制度效率，并導(dǎo)致了災(zāi)難性的后果。1959年和1960年兩年的糧食產(chǎn)量都比上一年減產(chǎn)15%，1961年僅與1950年的水平相當(dāng)(16)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司：《新中國(guó)六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，第37頁(yè)。。

1960年以后人民公社制度框架得以調(diào)整，即實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本模式，收縮了人民公社的規(guī)模，約束了上級(jí)平調(diào)下級(jí)資源和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，同時(shí)承認(rèn)了在自留地上進(jìn)行農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，讓農(nóng)民獲得了少部分土地剩余索取權(quán)(見(jiàn)圖1第③部分)。這樣的調(diào)整立刻就取得了效果，但是，由于原有的制度安排沒(méi)有根本性的改變，調(diào)整后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率上升幅度有限。

總體而言，農(nóng)業(yè)集體化使農(nóng)民個(gè)人所有的土地制度轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，農(nóng)民在一定意義上失去了收益權(quán)中的剩余索取權(quán)，收益權(quán)中的收入權(quán)自統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷后也被嚴(yán)格限制，處置權(quán)被完全從權(quán)利束中刪去，即使使用權(quán)也因?yàn)檗r(nóng)民無(wú)法完全自主安排生產(chǎn)而不完整。不可否認(rèn)，盡管農(nóng)業(yè)集體化為工業(yè)發(fā)展的原始積累發(fā)揮了巨大作用，但其農(nóng)地制度安排導(dǎo)致了農(nóng)民缺少生產(chǎn)激勵(lì)，集體組織的勞動(dòng)監(jiān)督成本很高，最終造成改革開(kāi)放前低效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率以及嚴(yán)重錯(cuò)配的要素結(jié)構(gòu)。

三、改革開(kāi)放后家庭承包經(jīng)營(yíng)制的確立對(duì)完整農(nóng)地權(quán)利束的作用

制度變遷可分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩種(17)林毅夫、沈明高：《我國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)變遷的一般經(jīng)驗(yàn)和政策含義》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，1990年第2期。。其中，誘致性制度變遷是指人們?yōu)轫憫?yīng)由制度不均衡而產(chǎn)生的獲利機(jī)會(huì)時(shí)進(jìn)行的自發(fā)性變遷；而強(qiáng)制性制度變遷，則是由政府作為主體通過(guò)頒布法律法規(guī)等方式強(qiáng)制實(shí)施的制度變遷。改革開(kāi)放初期，安徽農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行“包產(chǎn)到戶”實(shí)質(zhì)上屬于誘致性制度變遷，是追求利益最大化的農(nóng)民在既有的土地制度約束下，謀求對(duì)自身最為有利的土地制度安排和權(quán)利界定。“包產(chǎn)到戶”的實(shí)踐很快取得成效且迅速在全國(guó)范圍內(nèi)得到普及，隨后得到中央文件的正式確認(rèn)。一個(gè)制度的實(shí)現(xiàn)和維持，是制度需求和制度供給共同作用的結(jié)果。盡管農(nóng)民有著通過(guò)有效使用土地要素提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，進(jìn)而增進(jìn)自身福利水平、改善生活條件的迫切愿望，但家庭承包經(jīng)營(yíng)制之所以能迅速得到普及和認(rèn)可，不僅僅是農(nóng)民在“百年不遇的大旱”影響下謀求提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率目標(biāo)單方面的舉動(dòng)，這背后還有著深刻的制度供需邏輯。

從制度需求端來(lái)看，家庭承包經(jīng)營(yíng)制的產(chǎn)生和維持有兩個(gè)方面原因：一是三年困難時(shí)期過(guò)后農(nóng)民談判地位加強(qiáng)。前期國(guó)家強(qiáng)制性制度變遷招致的嚴(yán)重后果讓農(nóng)民一度陷入困境。為此，國(guó)家不得不在三年困難時(shí)期后進(jìn)行政策調(diào)整，并確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”和承認(rèn)家庭自留地的體制。這一做法為隨后制度變遷的路徑埋下了伏筆，也增強(qiáng)了農(nóng)民在與國(guó)家談判時(shí)的地位。二是長(zhǎng)期從農(nóng)業(yè)汲取剩余的做法已經(jīng)造成了嚴(yán)重的農(nóng)民貧困問(wèn)題。 “1953—1978年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的25年間，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格‘剪刀差’總額估計(jì)在6000億—8000億元。”(18)溫鐵軍：《中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度研究》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年，第177頁(yè)。到了1978年，全國(guó)貧困人口有7.7億人。按當(dāng)年價(jià)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，1978年末中國(guó)農(nóng)村貧困發(fā)生率高達(dá)97.5%(19)黃承偉：《中國(guó)特色減貧道路論綱》，《求索》，2020年第4期。！農(nóng)業(yè)幾乎到了無(wú)剩余可汲取的境地，要求改變這一狀況的呼聲從基層到?jīng)Q策層都出現(xiàn)了。

從制度供給端來(lái)看，也主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整客觀上為新制度產(chǎn)生提供了契機(jī)。新中國(guó)成立后要實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，必然要人為壓低產(chǎn)品和要素價(jià)格，依靠行政手段配置資源。正如蔡昉所說(shuō)：“排斥市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致資源配置的宏觀無(wú)效率，缺乏激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的微觀無(wú)效率。”(20)蔡昉：《破解中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之謎》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014年，第51頁(yè)。重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略是缺乏比較優(yōu)勢(shì)的“趕超戰(zhàn)略”，20世紀(jì)80年代后中國(guó)通過(guò)運(yùn)用物質(zhì)利益原則和價(jià)格形成機(jī)制的作用，使“趕超戰(zhàn)略”逐步讓位于符合比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)展戰(zhàn)略(21)林毅夫、蔡昉、李周：《中國(guó)的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)改革(增訂版)》，第182頁(yè)。。中國(guó)作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，勞動(dòng)力資源十分豐裕，農(nóng)地制度改革可以釋放剩余勞動(dòng)力，進(jìn)而為大規(guī)模發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)提供條件，是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的制度安排。二是指導(dǎo)思想的變化最終確認(rèn)了家庭承包經(jīng)營(yíng)制的合法性。改革開(kāi)放以后，過(guò)去以“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，同時(shí)，指導(dǎo)發(fā)展戰(zhàn)略制定的理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊^過(guò)河”、“大膽嘗試”的漸進(jìn)式發(fā)展理念。家庭承包經(jīng)營(yíng)制作為群眾實(shí)踐的制度嘗試，在施行后取得了立竿見(jiàn)影的效果，無(wú)疑與當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)思想合拍，因而迅速得到?jīng)Q策層的認(rèn)可。

家庭承包經(jīng)營(yíng)制的出現(xiàn)是制度需求端和供給端均衡的產(chǎn)物。均衡后的制度有以下兩個(gè)特點(diǎn)：

第一個(gè)特點(diǎn)是集體所有權(quán)逐漸虛置。剩余索取權(quán)是所有權(quán)的直接體現(xiàn)。過(guò)去無(wú)論是人民公社制度還是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的模式，剩余索取權(quán)都掌握在集體手中。但家庭承包經(jīng)營(yíng)制實(shí)施后，“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下的都是自己的”，農(nóng)民獲得了剩余索取權(quán)。處置權(quán)是所有權(quán)的第二個(gè)重要體現(xiàn)。不過(guò)，家庭承包經(jīng)營(yíng)制實(shí)施后，國(guó)家并沒(méi)有恢復(fù)集體化時(shí)期刪除了的“處置權(quán)”——既沒(méi)有重新賦予集體，也沒(méi)有完全給農(nóng)民。

第二個(gè)特點(diǎn)是明確了農(nóng)民的土地占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。一是國(guó)家以承包地的形式明確了農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的占有，并在隨后的法律法規(guī)中延長(zhǎng)了承包期，直至后來(lái)提出了“長(zhǎng)久不變”。二是“家庭土地承包制實(shí)際上確立了農(nóng)村‘集體經(jīng)濟(jì)組織成員’獨(dú)立的土地使用權(quán)”(22)黨國(guó)英：《家庭承包制建立后中國(guó)農(nóng)村改革的停滯及其影響》，載《2018年宏觀經(jīng)濟(jì)與改革走勢(shì)座談會(huì)會(huì)議材料》，2018年。。農(nóng)民通過(guò)行使完全的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)(使用權(quán))，可以自行安排投入的生產(chǎn)要素和比例。三是農(nóng)民獲得了包括剩余索取權(quán)在內(nèi)的比較完整的收益權(quán)，其生產(chǎn)熱情被極大地激發(fā)了。

家庭承包經(jīng)營(yíng)制的確立在一定程度上完整了農(nóng)民土地權(quán)利束，并帶來(lái)了積極的效果：賦予農(nóng)民占有權(quán)，有利于穩(wěn)定農(nóng)民生產(chǎn)預(yù)期，也為后來(lái)的“三權(quán)分置”改革提供了路徑基礎(chǔ)；賦予農(nóng)民完整的使用權(quán)，在客觀上解放了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，為優(yōu)化要素配置奠定了基礎(chǔ)；賦予農(nóng)民比較完整的收益權(quán)，極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)熱情(見(jiàn)圖1第④部分)。家庭承包經(jīng)營(yíng)制確立后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)持續(xù)增長(zhǎng)，并于1994年徹底解決了糧食短缺問(wèn)題。農(nóng)民收入大幅提升，城鄉(xiāng)收入比在1983年一度達(dá)到1.82的歷史低點(diǎn)(23)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司：《新中國(guó)六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，第25頁(yè)。。不過(guò)，要指出的是，處置權(quán)的限制盡管帶來(lái)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢、農(nóng)地利用“竭澤而漁”和農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中農(nóng)戶利益受到侵害等問(wèn)題，但在客觀上又使農(nóng)地發(fā)揮了社會(huì)保障功能，彌補(bǔ)了這一時(shí)期農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失和不足。

四、“三權(quán)分置”改革中蘊(yùn)含的完整農(nóng)地權(quán)利束的邏輯

實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置是提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效的主要路徑之一。而對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置的實(shí)質(zhì)是對(duì)資源權(quán)利歸屬的優(yōu)化。具體而言，就是將資源使用權(quán)利從低效利用資源的主體手中轉(zhuǎn)移到能夠高效利用資源的主體手中?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，完整的產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)資源有效交易的基石，否則在交易過(guò)程中將產(chǎn)生高昂的交易費(fèi)用，甚至使交易者中斷交易。

家庭承包經(jīng)營(yíng)制在一定程度上解決了農(nóng)業(yè)集體化形成的土地產(chǎn)權(quán)不完整問(wèn)題，但是土地處置權(quán)仍在權(quán)利束中缺失(24)錢忠好：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)殘缺與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)困境：理論與政策分析》，《管理世界》，2002年第6期。。土地處置權(quán)缺失所產(chǎn)生的問(wèn)題在改革開(kāi)放后快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中表現(xiàn)得尤為突出：一方面，根據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)村土地所有權(quán)不能交易，在城市擴(kuò)張需要用地時(shí)只能走“征用”的程序。集體雖然擁有土地所有權(quán)，但由于所有權(quán)虛置而處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民則因沒(méi)有土地所有權(quán)而僅僅在法理上有所有權(quán)衍生出的土地承包權(quán)，導(dǎo)致其在“征用”過(guò)程中沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。另一方面，在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移背景下，農(nóng)民私下流轉(zhuǎn)土地缺乏法律保護(hù)，租金難以在市場(chǎng)機(jī)制下顯性化，這使得農(nóng)民流轉(zhuǎn)閑置土地動(dòng)力不足，承包地拋荒撂荒的情況日益增多。

為此，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議于2022年8月29日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(2003年3月1日正式實(shí)施)，對(duì)承包地的處置權(quán)加以界定。這一法律明確規(guī)定了，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)屬于“承包方”(農(nóng)戶)，而不屬于“發(fā)包方”(農(nóng)民集體)。土地轉(zhuǎn)讓的原則是協(xié)商、自愿和有償?shù)?，其價(jià)格由交易雙方的當(dāng)事人決定；土地轉(zhuǎn)讓的形式可以包括轉(zhuǎn)包、出租、互換等多種形式；規(guī)定土地轉(zhuǎn)讓收益歸承包方所有。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的通過(guò)和實(shí)施，將前期被刪除的處置權(quán)又加進(jìn)了土地權(quán)利束中，而且明確除非承包方有“損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為”，在“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”、“不得調(diào)整承包地”，事實(shí)上將部分土地處置權(quán)交給了農(nóng)民(見(jiàn)圖1第⑤部分)。農(nóng)民獲得部分土地處置權(quán)后，其收益權(quán)得到了更為有力的法律保護(hù)和支持，農(nóng)民在與外來(lái)業(yè)主租地和政府征地時(shí)的談判議價(jià)能力增強(qiáng)。

不過(guò)，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的有效施行還有兩個(gè)前置問(wèn)題需要解決：一是國(guó)家、集體與農(nóng)民三者之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系在該法律出臺(tái)前并未理順，導(dǎo)致該法律出臺(tái)后農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)缺乏堅(jiān)實(shí)的證明材料，容易造成土地糾紛。二是該法律并沒(méi)有對(duì)出租后的使用權(quán)與承包權(quán)關(guān)系進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明，這造成了使用權(quán)的權(quán)能受到極大限制(如無(wú)法抵押融資和再流轉(zhuǎn))，租種業(yè)主的權(quán)利得不到保護(hù)(如承包者隨意收回租種業(yè)主已經(jīng)投資的土地)。

21世紀(jì)的頭10年里，全國(guó)許多地方都大膽開(kāi)展了完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的探索，其中四川成都的“還權(quán)賦能”改革影響比較大?！斑€權(quán)賦能”一詞還被寫進(jìn)了中央部委文件(25)例如2010年由國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》就使用了“還權(quán)賦能”一詞。參見(jiàn)：《國(guó)土資源部 財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，2011年5月6日，https://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201612/t20161205_1991622.html，2022年9月6日。。成都早在黨的十七屆三中全會(huì)召開(kāi)之前就出臺(tái)了《中共成都市委 成都市人民政府關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(jiàn)(試行)》，在全國(guó)率先吹響了開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的號(hào)角。所謂“還權(quán)賦能”，是指歸還農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)，“并賦予更完備的產(chǎn)權(quán)權(quán)能”。成都市首先對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行“確權(quán)頒證”，明確了土地權(quán)屬；而拿到“權(quán)證”的農(nóng)戶則可以在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行市場(chǎng)化交易。這項(xiàng)改革不僅促進(jìn)了農(nóng)地規(guī)?；?，還提高了農(nóng)戶收入，較快地縮小了城鄉(xiāng)差距。后來(lái)，中央在各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，決定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施農(nóng)村土地確權(quán)，進(jìn)一步理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

2014年全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村土地確權(quán)工作啟動(dòng)后不久，旨在明確農(nóng)地出租后的使用權(quán)與承包權(quán)關(guān)系的“三權(quán)分置”改革也緊隨而來(lái)。改革的主要內(nèi)容就是從承包權(quán)中將經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)，即在家庭承包經(jīng)營(yíng)制基礎(chǔ)上，從包含了占有權(quán)和使用權(quán)的承包權(quán)中將使用權(quán)單獨(dú)分離出來(lái)，在法律上加以保護(hù)。改革后的農(nóng)地權(quán)能被分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，分屬于農(nóng)民集體、農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)業(yè)主，農(nóng)戶既可以持有承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)(見(jiàn)圖1第⑥部分)，也可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營(yíng)業(yè)主。而具有經(jīng)營(yíng)權(quán)的業(yè)主，還可以在取得承包方同意情況下，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織備案對(duì)土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)(見(jiàn)圖1第⑦部分)。同時(shí)，“三權(quán)分置”改革還賦予了承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資功能，進(jìn)一步完整了土地產(chǎn)權(quán)。值得一提的是，2018年修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，明確“國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，“不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”，事實(shí)上，將農(nóng)村戶籍和農(nóng)業(yè)土地權(quán)利關(guān)系進(jìn)行了重新界定，給進(jìn)城農(nóng)民吃了“定心丸”，保護(hù)了進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)利。

“三權(quán)分置”制度的施行，既符合黨的十八屆三中全會(huì)提出的“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的精神，也順應(yīng)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。從理論上來(lái)說(shuō)，“三權(quán)分置”制度改革實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)保護(hù)”：一是進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的權(quán)能，保護(hù)了農(nóng)村土地公有制的基本制度；二是從農(nóng)民集體與承包農(nóng)戶的關(guān)系和承包農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)業(yè)主的關(guān)系兩個(gè)方面保護(hù)了承包農(nóng)戶的權(quán)益；三是在法理上確認(rèn)了經(jīng)營(yíng)權(quán)可以從承包權(quán)中分離出去，保護(hù)了經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益。從實(shí)踐上來(lái)看，2002年以來(lái)的一系列在法理上重新將農(nóng)地部分處置權(quán)賦予農(nóng)民的農(nóng)地制度改革，打開(kāi)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“閘門”，流轉(zhuǎn)的“洪流”順勢(shì)傾瀉而下。數(shù)據(jù)顯示，2005年全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積僅有5467.38萬(wàn)畝，但在短短三年時(shí)間內(nèi)就突破一億畝大關(guān)。隨后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積以2～3年時(shí)間翻一番的速度，分別于2013年、2014年、2017年上升到3.41億畝、4.03億畝、5.12億畝。到了2018年，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)達(dá)到5.39億畝了(26)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)(2018年)》，北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2019年。。

五、中國(guó)農(nóng)地制度變遷的理論邏輯

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)組成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的“權(quán)利束”的各項(xiàng)權(quán)能在不同主體之間分化組合，為我們展示了中國(guó)農(nóng)地制度變遷的理論邏輯。從圖1可以看到農(nóng)地權(quán)利束的七種狀態(tài)：

圖1 中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能分化組合歷史脈絡(luò)

第①種狀態(tài)發(fā)生在中華人民共和國(guó)成立初期。經(jīng)過(guò)土地改革后，新中國(guó)建立了農(nóng)地的農(nóng)民個(gè)人所有制。此時(shí)，農(nóng)民擁有了包括土地所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)在內(nèi)的完整的“權(quán)利束”。第②種狀態(tài)發(fā)生在農(nóng)業(yè)集體化后。經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)集體化，農(nóng)民個(gè)人所有制讓位給了集體所有制，集體擁有了土地所有權(quán)、決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安排的大部分使用權(quán)和收益權(quán)中的剩余索取權(quán)，而國(guó)家則在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中將處置權(quán)刪除了。這一狀態(tài)下，農(nóng)民擁有占有權(quán)、小部分的使用權(quán)和收益權(quán)中的部分收入權(quán)。第③種狀態(tài)發(fā)生在人民公社化運(yùn)動(dòng)后。1960年后的人民公社制度進(jìn)行了調(diào)整，在農(nóng)村建立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的模式，農(nóng)民除了之前的部分收入權(quán)外，重新獲得了收益權(quán)中的小部分剩余索取權(quán)。第④種狀態(tài)發(fā)生在家庭承包經(jīng)營(yíng)制實(shí)施后。家庭承包經(jīng)營(yíng)制的實(shí)施使集體所擁有的大部分使用權(quán)和剩余索取權(quán)以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式下放給了農(nóng)民，集體只保留了所有權(quán)，而處置權(quán)在權(quán)利束中依然沒(méi)有恢復(fù)。第⑤種狀態(tài)發(fā)生在《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以后?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》通過(guò)明確承包地流轉(zhuǎn)權(quán)賦予了農(nóng)民部分的處置權(quán)，即農(nóng)民擁有了土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)的權(quán)利。第⑥、⑦種狀態(tài)發(fā)生在“三權(quán)分置”改革后?！叭龣?quán)分置”改革后農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束狀態(tài)分為未流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利束和已流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利束兩種狀態(tài)。農(nóng)民未流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)地權(quán)利束狀態(tài)與第⑤種一致。而在已經(jīng)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的第⑦種權(quán)利束狀態(tài)中，農(nóng)民只保留了收取土地要素投入成本(租金)的收益權(quán)，以及部分的處置權(quán)；租種土地的業(yè)主則合法擁有了土地的占有權(quán)、使用權(quán)以及包括全部剩余索取權(quán)和部分收入權(quán)在內(nèi)的收益權(quán)。同時(shí)，一些地區(qū)還在探索賦予業(yè)主將租種的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和再次流轉(zhuǎn)等部分處置權(quán)的政策。

習(xí)近平總書記指出:“我常說(shuō)，我們的目標(biāo)很宏偉，也很樸素，歸根結(jié)底就是讓全體中國(guó)人民都過(guò)上好日子。以人民為中心是我們的根本執(zhí)政理念?！?27)《習(xí)近平同俄羅斯總統(tǒng)普京舉行視頻會(huì)晤》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年12月16日，第1版。從中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能分化組合的歷史脈絡(luò)中可以看到中國(guó)共產(chǎn)黨“以人民為中心”的執(zhí)政理念在農(nóng)地制度變遷中的具體展現(xiàn)，即“以人民為中心”的價(jià)值旨?xì)w(28)羅冬霞：《我國(guó)農(nóng)村土地政策沿革：歷史脈絡(luò)、理論邏輯與價(jià)值旨?xì)w》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2022年第5期。。在新時(shí)代，堅(jiān)持依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，是推進(jìn)農(nóng)地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)(29)恩佳：《推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2021年7月28日，A3版。。實(shí)踐證明，國(guó)家或集體每次將某項(xiàng)權(quán)能賦予農(nóng)民時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力就會(huì)得到釋放；每一次收回某項(xiàng)權(quán)能時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力就會(huì)受到影響。為了更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)向權(quán)利束完整狀態(tài)轉(zhuǎn)變，是落實(shí)“以人民為中心”價(jià)值旨?xì)w的重要路徑。當(dāng)前農(nóng)地制度改革的方向，就是希望通過(guò)賦予農(nóng)民更多的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，剝離農(nóng)民身份屬性，提升農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自由度，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升和社會(huì)進(jìn)步。因此，中國(guó)農(nóng)地制度變遷的理論邏輯可被提煉為：以人民為中心，不斷推動(dòng)農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)向權(quán)利束完整狀態(tài)轉(zhuǎn)變。