王 浩
(天津自由貿(mào)易試驗區(qū)人民法院,天津300450)
鄉(xiāng)村振興是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署,它對于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家具有重要意義?;鶎由鐣艿脑搭^化解是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ),也是新時代優(yōu)化基層社會治理的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記高度重視社會矛盾糾紛的多元化解和源頭治理,強調(diào)“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’”“法治建設(shè)既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”[1]。人民法庭是人民法院最基層的單位,是化解矛盾糾紛、服務(wù)人民群眾的第一線,是推進社會治理、促進鄉(xiāng)村振興的最前沿[2];人民法庭推進訴源治理,對于社會矛盾源頭預(yù)防和化解具有特殊的“橋頭堡”作用。
本文借助人民法庭推進訴源治理的政治邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實邏輯,通過對近年來訴源治理實踐和成效的考察,嘗試從人民法庭的主體地位、功能效用和推進路徑上構(gòu)建理想的訴源治理路徑,希冀人民法庭借助訴源治理,把司法效能轉(zhuǎn)化為社會治理效能,為鄉(xiāng)村振興貢獻司法智慧。
中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),人民法院作為憲法確定的國家審判機關(guān),必須始終堅持黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導(dǎo),這是新時代政法工作應(yīng)當(dāng)遵循的首要原則。中國共產(chǎn)黨在百年奮斗中,始終堅持理念創(chuàng)新,探尋治國之道。黨的十八大以來黨領(lǐng)導(dǎo)國家進行社會治理方式新的變革,實現(xiàn)從國家控制、國家管理到國家治理的轉(zhuǎn)變。黨的十九屆四中全會決定指出,要努力推動基層治理的法治化和現(xiàn)代化。訴源治理正是在法治軌道上推動社會矛盾預(yù)防和化解的具體體現(xiàn),契合了新時代政法工作的任務(wù)定位。
人民法庭作為黨領(lǐng)導(dǎo)下參與基層治理的基本單元,居于化解矛盾糾紛、服務(wù)人民群眾的第一線,其面對的爭議大都與群眾利益密切相關(guān)。在推進鄉(xiāng)村振興的新階段,鄉(xiāng)村治理短板更加凸顯。這就要求人民法庭工作要實現(xiàn)法治思維和政治思維的貫通,既要努力運用司法手段減少案件數(shù)量,也要善于借助非司法手段預(yù)防糾紛發(fā)生。人民法庭推進訴源治理,追求的“無訟”理想,正是人民法院執(zhí)行黨的政策的體現(xiàn)。在邁向國家治理現(xiàn)代化的征程中,人民法庭主動融入黨委領(lǐng)導(dǎo)的訴源治理格局,就是對堅持黨對人民法院工作絕對領(lǐng)導(dǎo)的詮釋,也是訴源治理存在的政治邏輯基礎(chǔ)[3]。
回溯人民法庭職責(zé)的歷史變遷過程,參與社會治理始終是人民法庭的一項重要職責(zé)。人民法庭圍繞國家宏觀政治導(dǎo)向所體現(xiàn)出來的中心任務(wù),在各個時期采取不同的方式參與社會治理。1978年以前,人民法庭在開展階級斗爭和塑造意識形態(tài)話語權(quán)的主導(dǎo)任務(wù)基礎(chǔ)上設(shè)立,是特殊時期的一種帶有行政意味的工作機構(gòu),其重心是為政治服務(wù),更多地表現(xiàn)為一個對敵專政機關(guān)。改革開放后,伴隨著意識形態(tài)功能在國家政治舞臺上的弱化,國家主要任務(wù)聚焦于經(jīng)濟建設(shè),人民法庭參與社會治理的任務(wù)也從階級斗爭轉(zhuǎn)向社會維穩(wěn)綜治甚至招商引資等。伴隨著1993年以來的市場經(jīng)濟體制改革,人民法庭參與社會治理的方式向法治化方向改變。進入新世紀(jì),人民法庭進一步融入國家治理戰(zhàn)略,積極主動開展法律服務(wù),創(chuàng)新法律服務(wù)形式和途徑,充分發(fā)揮人民法庭在推進農(nóng)村社會依法治理過程中的重要作用。新時代黨中央把國家治理體系和治理能力建設(shè)擺在更加突出的位置,“十四五”規(guī)劃提出健全黨領(lǐng)導(dǎo)下的城鄉(xiāng)基層治理體系。人民法庭作為基層社會治理第一線,主動融入社會治理格局,推進訴源治理,符合國家治理任務(wù)歷史變遷的邏輯。
中國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來了鄉(xiāng)村社會的“個體化”變化,深刻地改變著人與人之間的相互關(guān)系,外出務(wù)工潮、合村并居的新農(nóng)村建設(shè)等現(xiàn)象影響基層社會傳統(tǒng)的生活方式和規(guī)則,這些改變使傳統(tǒng)的依靠道德倫常、熟人關(guān)系等調(diào)解矛盾的方式難以發(fā)揮有效作用,以往由黨組織、群眾組織、村民等參與的多元鄉(xiāng)村治理格局也難以應(yīng)對,鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)治理方式功能弱化。同時,人民群眾的司法需求日益增長,全國地方各級法院的案件審理數(shù)量均處于“不斷上升”的高位運行狀態(tài)。2017年全國地方各級法院受理案件2600萬件,審執(zhí)結(jié)2274.8萬件,結(jié)案標(biāo)的額5.1萬億元;2018年全國地方各級法院受理案件2600萬件,審執(zhí)結(jié)2516.8萬件,結(jié)案標(biāo)的額5.5萬億元;2019年全國地方各級法院受理案件3080.5萬件,審執(zhí)結(jié)2870.5萬件,結(jié)案標(biāo)的額7.1萬億元①。為應(yīng)對上述社會治理的壓力并有效回應(yīng)社會治理的需要,自黨的十八大以來,國家治權(quán)呈現(xiàn)出不斷向基層社會下沉的整體發(fā)展趨勢[4]。人民法庭在自身資源有限和國家治權(quán)下沉的沖突中推行訴源治理策略,在鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型加速的新階段,具備堅實的現(xiàn)實邏輯基礎(chǔ)。
“訴源治理”在政策性文件之中被頻繁提及,但其確切內(nèi)涵迄今未獲得明確闡釋??疾旄鞯貙嵺`,訴源治理主要包括兩方面內(nèi)容:一是對已經(jīng)形成爭議的案件的多元化解,二是對爭議產(chǎn)生的基礎(chǔ)的源頭防治。人民法庭推進訴源治理,將有效回應(yīng)人民群眾的美好治理需求,促進法律效果與政治效果、社會效果的統(tǒng)一。具體而言,人民法庭在推進訴源治理過程中扮演了三種關(guān)鍵角色,發(fā)揮了不可或缺的重要作用。
人民法庭在推進訴源治理過程中始終堅持司法本位。司法本位性治理是圍繞法院審判職能,通過構(gòu)建高效便捷的訴訟機制和多元化糾紛解決機制推進訴源治理,主要包括訴訟調(diào)解的分流,訴訟中的繁簡分道以及多元解紛的分責(zé)。實踐中,人民法庭立足于審判職能,回應(yīng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展所面臨的突出問題,努力通過個案裁判,引領(lǐng)社會價值觀。如在離婚糾紛類案件中,在夫妻雙方雖有矛盾但仍有和好的可能時,法院通常會在判決書中強調(diào)互謙互讓、和諧相處的傳統(tǒng)婚姻觀念的重要意義,即“家和萬事興,家庭是社會的基本元素,只有家庭和諧了才能社會和諧?!椭C’、‘友善’是中國傳統(tǒng)文化的基本理念,是社會主義核心價值觀的主要內(nèi)容”②。在處理“鄰里糾紛”的案件時,法院通過裁判努力弘揚以和為貴的傳統(tǒng)美德,例如,在崔某輝、崔某田相鄰?fù)ㄐ屑m紛案中,兩家房屋相鄰,因崔某田房屋修葺,深挖溝壑,致使鄰居無法正常出行。法院在裁判中引用了“鄰里為善”典故,倡導(dǎo)要“繼承良好家風(fēng)和傳統(tǒng)美德,友好相處,共同為家族和諧及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作出貢獻”③。在贍養(yǎng)與繼承糾紛類案件中,法院在裁判時會強調(diào)“中華民族是一個具有優(yōu)良傳統(tǒng)的民族,尊重、愛護老人得到大力提倡和發(fā)揚,是新時期社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容”④。人民法庭通過發(fā)揮審判職能,正確引導(dǎo)社會成員主動融合進國家整體秩序,促進了社會團結(jié),推進了訴源善治。
法院始終把樹立“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的現(xiàn)代糾紛解決理念,構(gòu)建多元參與的解紛機制,作為基層治理的重要路徑。一是推進訴前調(diào)解分流。2015年以來促進多元化糾紛解決機制發(fā)展已經(jīng)從法院系統(tǒng)內(nèi)部的積極行動上升為國家改革治理方略的整體部署。在國家政策文件的指引下,當(dāng)離婚、贍養(yǎng)、物業(yè)糾紛等常見的關(guān)乎群眾切身利益的案件訴至法院時,人民法庭一般首先進行訴訟程序外的調(diào)解,促進糾紛有效分流和快速化解,減少進入訴訟程序的糾紛數(shù)量,達到化解社會矛盾與緩解法院“人案矛盾”雙重效果。二是積極發(fā)揮人民法庭在多元化糾紛解決機制中的作用,借助人民法庭處于矛盾解決第一線的地位,發(fā)揮其與地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、派出所等基層行政部門的良性互動關(guān)系,打造多元解紛的合力。積極培植和扶持各類糾紛調(diào)解和協(xié)調(diào)機構(gòu),引入社區(qū)居委會、婦聯(lián)等群團組織,發(fā)揮各類社會權(quán)威在糾紛處理中的作用,減少糾紛的司法介入,培養(yǎng)“辦事依法、遇事找法”的行為自覺,為鄉(xiāng)村建設(shè)營造良好的法治環(huán)境。
在推進訴源治理的過程中,法院不僅是司法裁判機構(gòu),同時也是參與社會治理的重要力量,通過提出司法建議,發(fā)布審判白皮書,開展專題調(diào)研等非典型性司法治理的方式來為黨政部門實施治理政策提供參考意見。人民法庭在司法實踐中積累了豐富的社會糾紛處理信息。針對頻發(fā)的農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保護、土地經(jīng)營權(quán)改革、婚姻家庭鄰里糾紛等難點問題,人民法庭基于對司法裁判的分類總結(jié)和廣泛司法調(diào)研,可以前瞻性地評估易引發(fā)的矛盾風(fēng)險和改進之處,為黨政部門治理決策提供可靠的信息源,增強決策科學(xué)性[5]。司法建議也是法院參與政府治理決策的重要抓手。2011年至2014年期間人民法院在《人民法院報》中開辟的《司法建議精選》欄目上累計刊發(fā)上百個優(yōu)秀的司法建議,助推企業(yè)、政府機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、公立醫(yī)院和居民委員會等各方主體社會管理創(chuàng)新[6]。隨著新時代國家治理權(quán)能的下沉,法院更加主動地以政策實施者的身份積極推進社會治理,深入開展“入戶式”法治服務(wù),如天津市B區(qū)法院建立覆蓋全部轄區(qū)21個街鎮(zhèn)441個社區(qū)、村居的微法庭,接待群眾1400人次[7],最大限度修復(fù)鄉(xiāng)村居民之間緊張的社會關(guān)系,切實踐行并不斷創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”,深入貫徹社會治理新方略。
訴源治理嵌入人民法庭的日常工作,回應(yīng)了人民群眾不斷增長的司法需求,增進了司法的社會效果。從全國各地公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、宣傳報道看,訴源治理取得了顯著成效。但從實踐考察,人民法庭推進訴源治理的過程,同時產(chǎn)生了積極和消極雙重效應(yīng)。
1.控抑訴訟增量效果明顯
長期以來,全國法院一審案件受理數(shù)量呈逐年上漲的趨勢。2019年度,全國各地法院受理案件突破3000萬件,但近兩年人民法庭大力推行訴源治理措施,穩(wěn)步實施繁簡分流、快慢分道訴訟改革,逐漸形成分層遞進式解紛格局,使得訴訟程序得到了系統(tǒng)性優(yōu)化,減少了案件增量,減輕了員額法官工作負擔(dān),優(yōu)化了司法資源配置。2021年3月8日,十三屆全國人大四次會議上的最高人民法院工作報告指出,全國法院民事訴訟案件以年均10%的速度持續(xù)增長15年后,在2020年首次出現(xiàn)下降,充分體現(xiàn)了矛盾糾紛源頭治理、多元化解的顯著成效[8]。
2.司法為民理念充分彰顯
“司法為民”是我國法院工作的指導(dǎo)方針與根本宗旨,是社會主義“人民司法”的人民性本質(zhì)的充分體現(xiàn)[9],人民法庭推進訴源治理正是在“人民司法”理念指導(dǎo)下展開相應(yīng)的工作。訴源治理的推進彰顯“司法為民”的雙重意義:一是司法資源為民服務(wù),二是司法裁判以人為本。通過訴源治理實現(xiàn)司法資源為民服務(wù)和司法裁判以人為本的統(tǒng)一,即在實體層面有效實現(xiàn)裁判的法律效果與社會效果相統(tǒng)一,在程序?qū)用鏈p輕當(dāng)事人訴訟司法程序負擔(dān)和滿足多元解紛需求。
3.基層社會治理能力有效增強
人民法庭通過訴訟內(nèi)與訴訟外相結(jié)合、單獨與聯(lián)合相統(tǒng)籌的方式推出訴源治理舉措,展現(xiàn)出司法機關(guān)主動參與基層治理的姿態(tài),在增強司法治理能力的同時提升了自身在國家治理格局中的地位。法院通過加強人民法庭建設(shè),引導(dǎo)審判力量下沉,采取建設(shè)多元化糾紛解決機制、發(fā)布司法建議等訴源治理新方式,踐行治理體系法治化的要求,極大地改善了基層治理的現(xiàn)狀,提升了基層治理的法治水平,促進基層“共建、共治、共享”治理格局的形成。
1.司法參與的功效不足
當(dāng)下人民法庭主要還是基于緩解人案矛盾、減少進入訴訟案件數(shù)量的本能反應(yīng)來推動訴源治理,因而在一定程度上混淆了案件數(shù)量下降與糾紛數(shù)量減少的概念,使疏解辦案壓力取代源頭預(yù)防爭議,成為訴源治理的主要目標(biāo)。正如學(xué)者指出的,通過訴前調(diào)解,真正減少的是正式立案和進入審判環(huán)節(jié)的案件數(shù)量。因此,這不能表明涌向法院的案件數(shù)量減少了,更無法佐證訴前調(diào)解程序的加入使得整個社會的糾紛總量得到了降低。如果將那些訴至法院并通過訴前調(diào)解程序化解的案件數(shù)量一并考慮,會發(fā)現(xiàn)整個社會的糾紛數(shù)量仍呈一種“爆炸”的趨勢[10]。
2.司法角色的潛在沖突
司法權(quán)是一項消極的、中立性的權(quán)力,人民法庭日常工作理應(yīng)恪守司法的保守與克制,其只是參與基層治理的諸多主體中的最后一環(huán)。但在強調(diào)能動司法的社會環(huán)境下,人民法庭結(jié)合鄉(xiāng)村振興和社會治理的國家發(fā)展需要,主動進行職能延伸,承擔(dān)治理國家和社會的政治責(zé)任,司法能動與司法謙抑的張力在參與社會治理的界限標(biāo)準(zhǔn)模糊的情形下更加難以緩解。
全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署,建立現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系是新時代各級政府承擔(dān)的一項任務(wù),堅持“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的矛盾源頭治理理念是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。人民法庭主動融入黨委領(lǐng)導(dǎo)的訴源治理格局,是踐行習(xí)近平法治思想實現(xiàn)司法為民宗旨的生動實踐。作為助力法治鄉(xiāng)村、德治鄉(xiāng)村、自治鄉(xiāng)村一體建成的重要制度,人民法庭推進訴源治理的理想進路應(yīng)從以下幾方面展開。
訴源治理實質(zhì)是一個社會矛盾化解的系統(tǒng)工程,涉及鄉(xiāng)村生活的各個領(lǐng)域,這就決定了參與者是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人民調(diào)解委員會、派出所、司法所、基層自治組織、人民法庭在內(nèi)的多元治理主體?,F(xiàn)有的關(guān)于訴源治理的實踐,多傾向于法院在其中居于主導(dǎo)地位。但從現(xiàn)實和理論兩重視角看,人民法庭都應(yīng)處于訴源治理的協(xié)同地位。從現(xiàn)實角度考量,雖然隨著司法改革的推進,國家加大了對法院的資源投入,為其參與訴源治理提供了一定的物質(zhì)保障,但現(xiàn)有的投入和資源條件與訴源治理的中心、主導(dǎo)地位不相匹配,囿于資源和能力的限制,法院尤其是人民法庭在公共政策的制定和執(zhí)行方面,明顯不如黨政部門。從理論角度考量,只有當(dāng)矛盾糾紛通過其他方式不能解決的時候,當(dāng)事人才將其訴諸司法,可見法院是化解糾紛的“最后防線”,而訴源治理所倡導(dǎo)的從源頭化解矛盾目標(biāo)的實現(xiàn)主要有賴于多元協(xié)同化解力量,尤其是黨政部門的主導(dǎo)和干預(yù),因此,法院不可能成為訴源治理的主導(dǎo)者。人民法庭應(yīng)立足于黨中央所倡導(dǎo)的多元化社會治理體系,加強與基層公安、司法、勞動人事等組織的協(xié)同配合,確保既不“缺位”也不“越位”,扮演好協(xié)同治理的角色。
在我國政治結(jié)構(gòu)中,人民法庭是鄉(xiāng)村社會治理中不可或缺的重要角色,承擔(dān)著重要職能。正如學(xué)者指出的,我國司法具有鮮明的外趨性,司法以滿足外部的政治及社會需求為基本目標(biāo)和價值取向,并致力于與政治以及其他社會系統(tǒng)高度融合[11]。訴源治理是法院融入國家治理體系的司法表達,具有司法和政治的雙重意義。人民法庭作為基層司法機關(guān)的派出機構(gòu),在推進訴源治理的過程中,既要積極服務(wù)基層治理需求,也要準(zhǔn)確把握參與社會治理的界限。本質(zhì)上看,人民法庭的社會治理職能應(yīng)是人民法庭審判職能的合理延伸,是一種基于司法權(quán)對現(xiàn)實的觀照。人民法庭應(yīng)積極發(fā)揮其一站式訴訟服務(wù)解紛功能,推進家事糾紛、鄰里糾紛、醫(yī)療糾紛等案件通過調(diào)解、訴訟、仲裁一站式化解;統(tǒng)籌發(fā)揮審判職能與治理職能,發(fā)揮司法對社會糾紛化解的導(dǎo)向作用,并為人們提供行為指引,進而起到防微杜漸、源頭化解糾紛的作用;推動傳統(tǒng)的“以問題解決為導(dǎo)向”的鄉(xiāng)村糾紛治理體制向“以規(guī)則建立為導(dǎo)向”的治理體制轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的訴源善治,使司法審判與訴源治理之間保持良性互動的關(guān)系。
人民法庭的審判工作注重紛爭處理結(jié)果的實用性,它在化爭止紛過程中呈現(xiàn)的是綜合遞進式理念,并將經(jīng)濟、政治、文化、法律、道德等理念融于一體。黨的十九大報告提出,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中,要充分發(fā)揮人民法庭參與社會治理的職能作用,構(gòu)建自治、法治與德治相融合的治理體系。一是實現(xiàn)司法職能與鄉(xiāng)村習(xí)慣法則有效對接。當(dāng)下鄉(xiāng)村社會禮俗秩序依然發(fā)揮著較大程度的穩(wěn)定作用,應(yīng)充分利用鄉(xiāng)村社會中存在的大量鄉(xiāng)規(guī)民約、鄉(xiāng)土人情、風(fēng)俗習(xí)慣的價值引領(lǐng)和規(guī)范作用,搭建起法治與自治合作治理機制,推動法治文化與民俗文化、鄉(xiāng)土文化的有機融合,充分發(fā)揮基層社會自治的積極作用。二是延伸審判職能,創(chuàng)新審判機制。因地制宜合理設(shè)置巡回審判服務(wù)點,適時開展巡回審判,延伸巡回審判的法治教育作用。創(chuàng)新普法宣傳的方式,善于運用信息化手段,通過在鄉(xiāng)村聚集區(qū)組織播放網(wǎng)絡(luò)庭審視頻、法治講座等集中開展普法宣傳工作,滿足群眾多元的法律需求。三是發(fā)揮司法文化道德宣教功能,彰顯鄉(xiāng)村德治效用。加大以案普法、以案釋法力度,注重把中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和社會主義核心價值觀融入案件審判過程,努力將社會主義核心價值觀內(nèi)化為人民群眾的自覺行為,實現(xiàn)德潤民心。
人民法庭具有司法審判和參與社會治理的雙重職能,在推進鄉(xiāng)村治理的實踐中人民法庭自身一直試圖在司法治理與政策治理之間尋求平衡,努力將其承載的法治化治理理念,植根于基層社會。訴源治理是新時代社會管理方式法治化的革新,是一項長期而艱巨的社會系統(tǒng)工程,將對人民法庭職能履行產(chǎn)生深刻影響。在全面推進鄉(xiāng)村振興的歷史時期,人民法庭主動因應(yīng)訴源治理之道具有深厚的政治邏輯、歷史邏輯和現(xiàn)實邏輯,實踐探索中也取得了一定成效,但如何正確處理司法裁判與訴源治理之間的關(guān)系,確保人民法庭推進訴源治理的適格性、適度性、適時性仍是有待深入研究的理論命題。
注釋:
①參見2017年度、2018年度和2019年度的 《最高人民法院工作報告》。
②(2017)遼01 民終6048 號.陳某某與王某某離婚糾紛案.遼寧省沈陽市中級人民法院,二審民事判決書。
③(2020)魯15 民終3731 號.崔某輝、崔某田相鄰?fù)ㄐ屑m紛案.山東省聊城市中級人民法院,二審民事判決書。
④(2020)青01 民終3339 號.孫某與張某、張某某等法定繼承糾紛案.青海省西寧市中級人民法院,二審民事判決書。