文／舒紹福 李 婷

黨的十九屆六中全會(huì)提出：“全黨要堅(jiān)持唯物史觀和正確黨史觀，從黨的百年奮斗中看清楚過去我們?yōu)槭裁茨軌虺晒?、弄明白未來我們?cè)鯓硬拍芾^續(xù)成功，從而更加堅(jiān)定、更加自覺地踐行初心使命?！盵1]黨的百年奮斗史就是一部勇于自我革命的歷史，是一部激濁揚(yáng)清、堅(jiān)定不移推進(jìn)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的歷史。從革命、建設(shè)、改革再到步入新時(shí)代，中國(guó)監(jiān)察制度發(fā)展歷程波瀾壯闊，無(wú)論是監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察效能等都發(fā)生很大變化，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員監(jiān)察的全覆蓋，對(duì)權(quán)力運(yùn)行形成了有力且有效的監(jiān)督。梳理百年監(jiān)察制度的歷史變遷，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)得失，有助于更好地推進(jìn)中國(guó)特色監(jiān)察體制改革的深化。

一 肇始：黨內(nèi)監(jiān)察

在新民主主義革命早期，中國(guó)共產(chǎn)黨人就把馬克思主義基本原理與中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合，率先開創(chuàng)了黨內(nèi)監(jiān)察。中共五大選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會(huì)，首次建立了黨內(nèi)專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)，開啟了早期的監(jiān)察實(shí)踐。

（一）黨內(nèi)監(jiān)察生成的理論樣本與實(shí)踐需要

中共五大黨內(nèi)監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，既有國(guó)際背景又有國(guó)內(nèi)背景，既有理論樣本又有實(shí)踐需求。國(guó)際上，列寧的監(jiān)察思想以及俄共（布）和共產(chǎn)國(guó)際的監(jiān)察實(shí)踐，為中共黨內(nèi)監(jiān)察委員會(huì)的建立提供了理論藍(lán)本與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

為了加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，有效懲治官僚主義和權(quán)力腐化與濫用，列寧就曾提出：“有必要成立一個(gè)同中央委員會(huì)平行的監(jiān)察委員會(huì)。”[2]在列寧的設(shè)想并推動(dòng)下，俄共（布）九大決定成立直接對(duì)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)的、不受中央委員會(huì)約束，且又具有高度獨(dú)立性與權(quán)威性的臨時(shí)性監(jiān)察委員會(huì)。1921年俄共（布）十大通過的《關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的決定》，將臨時(shí)的監(jiān)察委員會(huì)正式定名為中央監(jiān)察委員會(huì)。1924年召開的共產(chǎn)國(guó)際第五次代表大會(huì)也通過了新章程，對(duì)如何建立國(guó)際監(jiān)察委員會(huì)作出了具體規(guī)定，明確了國(guó)際監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)。

在國(guó)內(nèi)，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨黨員數(shù)量迅猛增多，部分黨員隊(duì)伍素質(zhì)下降、黨內(nèi)民主生活不足和黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)矩被破壞等問題開始顯現(xiàn)出來。機(jī)關(guān)主義、形式主義、官僚主義和貪污腐化問題也隨之暴露出來?！柏?fù)責(zé)的工作同志，有雇傭勞動(dòng)傾向，缺少?gòu)那澳菢涌炭鄪^斗的精神和自發(fā)的革命情緒”，而且“同志中之一部分，發(fā)生貪官污吏化（即有經(jīng)濟(jì)不清楚、揩油等情弊）”。[3]凡此種種，為監(jiān)察機(jī)構(gòu)的建立和監(jiān)察制度的生成提出了實(shí)踐需要和現(xiàn)實(shí)動(dòng)力。

（二）黨內(nèi)監(jiān)察的制度規(guī)定

中共五大建立了以王荷波為主席并由7名委員和3名候補(bǔ)委員組成的中央監(jiān)察委員會(huì)，這是建黨以來在監(jiān)察制度建設(shè)上的首創(chuàng)。中共中央政治局受五大委托并根據(jù)《組織問題決議案》，修改通過了《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，特別增設(shè)了監(jiān)察委員會(huì)一章。據(jù)該決案第八章第六十一條之規(guī)定，中央及省監(jiān)察委員會(huì)由相對(duì)應(yīng)的全國(guó)或省代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。第六十二條至第六十四條則明確了中央及省監(jiān)察委員會(huì)與中央委員及省委員之間的職責(zé)范圍，規(guī)定“中央及省監(jiān)察委員，得參加中央及省委員會(huì)議，但只有發(fā)言權(quán)無(wú)表決權(quán)。遇必要時(shí)，得參加相當(dāng)?shù)狞h部之各種會(huì)議”。[4]

然而，由于初建時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)不足，加上國(guó)際樣本也并不完善，再加上第一次國(guó)共合作的全面破裂和大革命的失敗，剛成立不久的中央監(jiān)察委員會(huì)遭到嚴(yán)重破壞，監(jiān)察工作實(shí)際上已經(jīng)難以為繼。鑒于中央監(jiān)察委員會(huì)主席及多位監(jiān)委委員被殺害，監(jiān)察組織遭到破壞，中共六大決定取消中央監(jiān)察委員會(huì)，由中央審查委員會(huì)代行黨內(nèi)監(jiān)察的部分職能。

二 更化：行政監(jiān)察

從蘇維埃政府到中華人民共和國(guó)人民政府的建立，中國(guó)監(jiān)察制度步入行政監(jiān)察為主的發(fā)展階段，走出了一條充滿艱辛曲折而又累積了豐富經(jīng)驗(yàn)的發(fā)展道路。

（一）建國(guó)前行政監(jiān)察的多維探索

隨著工農(nóng)蘇維埃政府在革命根據(jù)地陸續(xù)成立，而作為政府重要組成部分的監(jiān)察機(jī)構(gòu)也在創(chuàng)建中不斷完善，從工農(nóng)監(jiān)察委員會(huì)到人民監(jiān)察院，開啟了建國(guó)前行政監(jiān)察的探索之路。

1.革命根據(jù)地行政監(jiān)察創(chuàng)設(shè)的制度借鑒

革命根據(jù)地蘇維埃政權(quán)體制基本是仿照蘇聯(lián)模式的，作為國(guó)家政治制度之一部分，根據(jù)地的監(jiān)察制度也不例外。十月革命之后，俄國(guó)蘇維埃政權(quán)設(shè)立了國(guó)家監(jiān)察部。這個(gè)機(jī)構(gòu)是在對(duì)舊的國(guó)家機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單改造且基本上使用原有工作人員的基礎(chǔ)上創(chuàng)立起來的。1920年1月俄共（布）中央政治局指示要“大力發(fā)展、加強(qiáng)和擴(kuò)大工農(nóng)檢查機(jī)構(gòu)，使國(guó)家監(jiān)察人民委員部的一切工作全盤‘工人化’（及‘農(nóng)民化’）”。[5]爾后，國(guó)家監(jiān)察部被改組為工農(nóng)檢查人民委員部（又稱工農(nóng)檢查院），其職責(zé)就是要“對(duì)一切社會(huì)團(tuán)體、私人團(tuán)隊(duì)、機(jī)關(guān)和企業(yè)的活動(dòng)無(wú)例外地都進(jìn)行監(jiān)督”。[6]為進(jìn)一步提高工農(nóng)檢查院的質(zhì)量，列寧又向俄共（布）十二大代表大會(huì)提出：“把工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會(huì)這樣結(jié)合起來，對(duì)于兩個(gè)機(jī)關(guān)都有好處?！盵7]根據(jù)列寧的建議，俄共（布）第十二次代表大會(huì)正式通過決議，要對(duì)工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行改組，建立起黨內(nèi)監(jiān)察和行政監(jiān)察的聯(lián)合機(jī)構(gòu)。此后十年間，這種監(jiān)察模式?jīng)]有多大變動(dòng)，這為根據(jù)地蘇維埃政府直接提供了制度樣本和制度借鑒。

2.革命根據(jù)地行政監(jiān)察制度的更生與發(fā)展

從鄂豫皖工農(nóng)監(jiān)察委員會(huì)到華北人民監(jiān)察院，革命根據(jù)地監(jiān)察制度不斷趨向成熟，為后續(xù)監(jiān)察制度的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

率先在鄂豫皖革命根據(jù)地成立的工農(nóng)監(jiān)察委員會(huì)和工農(nóng)監(jiān)察院，在我國(guó)監(jiān)察史上留下重要一筆。為了解決鄂豫皖蘇維埃政府中出現(xiàn)的機(jī)關(guān)官僚化、腐化、命令主義、脫離群眾等問題，1931年5月18日鄂豫皖中央分局就發(fā)布了第五號(hào)通知，要求各級(jí)蘇維埃代表大會(huì)選舉成立工農(nóng)監(jiān)察委員會(huì)及監(jiān)察院，其職責(zé)是“專一來和一切蘇維埃機(jī)關(guān)中的官僚腐化傾向作斗爭(zhēng)的，它的權(quán)限是揭發(fā)這些官僚腐化傾向，公布給工農(nóng)大眾知道，同時(shí)擬定懲戒辦法，交政府采取執(zhí)行”。[8]同年7月又召開了第二次蘇維埃代表大會(huì)，頒布了《鄂豫皖蘇維埃政府工農(nóng)監(jiān)察委員會(huì)條例》，通過了《鄂豫皖區(qū)蘇維埃臨時(shí)組織大綱》。組織大綱明確規(guī)定：“工農(nóng)監(jiān)察院是獨(dú)立組織系統(tǒng)，全國(guó)蘇維埃由代表大會(huì)選舉若干人成立工農(nóng)監(jiān)察院，鄂豫皖區(qū)由代表大會(huì)選舉若干人成立工農(nóng)監(jiān)察委……各級(jí)工農(nóng)監(jiān)察委與各級(jí)蘇維埃是平行機(jī)關(guān)，受代表大會(huì)指揮。其主要工作是工廠檢查，會(huì)計(jì)核查，蘇維埃各種工作檢查，蘇維埃腐化分子檢查?！盵9]鄂豫皖革命根據(jù)地工農(nóng)監(jiān)察委的建立，既與蘇聯(lián)中央監(jiān)察委員會(huì)有相似之處，同時(shí)又彰顯了革命根據(jù)地監(jiān)察制度自己的特色。

同年相隔數(shù)月之后，工農(nóng)檢察委員會(huì)作為中共蘇區(qū)最高監(jiān)察機(jī)關(guān)在井岡山革命根據(jù)地被創(chuàng)設(shè)。1931年11月中華蘇維埃臨時(shí)中央政府成立，中央工農(nóng)檢察人民委員部作為中央人民委員會(huì)下轄的九部之一的部，隨即被創(chuàng)設(shè)，由中華蘇維埃全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。根據(jù)組織條例，省、縣、區(qū)蘇維埃政府機(jī)關(guān)也內(nèi)設(shè)工農(nóng)檢察部或工農(nóng)檢察科。后來各級(jí)工農(nóng)檢察機(jī)關(guān)又改為工農(nóng)檢察委員會(huì)，為各級(jí)政府的行政機(jī)關(guān)之一部分。根據(jù)《工農(nóng)檢察部的組織條例》第五條之規(guī)定，各級(jí)工農(nóng)檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)“是監(jiān)督著國(guó)家企業(yè)和機(jī)關(guān)及有國(guó)家資本在內(nèi)的企業(yè)和合作社企業(yè)等，要那些企業(yè)和機(jī)關(guān)，堅(jiān)決地站在工人、雇農(nóng)、貧農(nóng)、中農(nóng)、城市貧苦勞動(dòng)群眾的利益上，執(zhí)行蘇維埃的勞動(dòng)法令、土地法令及其他一切革命法令，要適應(yīng)某階段的革命性質(zhì)、正確地執(zhí)行蘇維埃的各種政策”。[10]依據(jù)條例，中華蘇維埃共和國(guó)最終形成了以工農(nóng)檢察委員會(huì)為主，同時(shí)又包括控告局、突擊隊(duì)、工農(nóng)通訊員等在內(nèi)的監(jiān)察體系，建立起具有蘇區(qū)革命實(shí)踐特色的行政監(jiān)察制度。

華北人民監(jiān)察院則在建國(guó)前為監(jiān)察制度建設(shè)又添上了濃墨重彩的一筆。為了集中管理華北解放區(qū)的工作，1948年中共中央決定將晉察冀和晉冀魯豫兩個(gè)中央局合并為華北中央局，成立華北聯(lián)合行政委員會(huì)。同年8月召開華北臨時(shí)人民代表大會(huì)，9月華北人民政府成立，由游擊式逐漸過渡到正規(guī)式的政府，頒布了《華北人民政府組織大綱》。根據(jù)組織大綱規(guī)定：“華北人民政府綜理全華北區(qū)政務(wù)”，且華北人民政府下設(shè)各部、會(huì)、院、行、廳，而華北人民監(jiān)察院就是其下設(shè)的“院”，在主席領(lǐng)導(dǎo)下分掌監(jiān)察事項(xiàng)。大綱第九條則明文規(guī)定：“華北人民監(jiān)察院為行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì)，以院長(zhǎng)及華北人民政府委員會(huì)任命之人民監(jiān)察委員五人至九人組織之。其任務(wù)為檢查、檢舉并決議處分各級(jí)行政人員、司法人員、公營(yíng)企業(yè)人員之違法失職、貪污浪費(fèi)及其他違反政策、損害人民利益之行為，并接受人民對(duì)上述人員之控訴?！盵11]

（二）建國(guó)后行政監(jiān)察的創(chuàng)建、調(diào)整與重組

從新中國(guó)成立之后，到國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，行政監(jiān)察歷經(jīng)了創(chuàng)建、調(diào)整到重組的發(fā)展階段。

1.人民監(jiān)察委員會(huì)的建立：1949-1954年

1949年9月召開的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過《共同綱領(lǐng)》，其中第十九條規(guī)定：“在縣市以上的各級(jí)人民政府，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員。”[12]根據(jù)本次大會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》之規(guī)定，在政務(wù)院下設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì)，以“負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員是否履行其職責(zé)”。這次人民監(jiān)察委員會(huì)的創(chuàng)設(shè)，一個(gè)重大的變革是將監(jiān)察機(jī)構(gòu)列在政務(wù)院之下，而不是隸屬于中國(guó)人民政府委員會(huì)，地位和職權(quán)看起來有所降低，但與行政機(jī)關(guān)接近，更便于執(zhí)行職責(zé)。1949年11月，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)正式成立，其職責(zé)是：“監(jiān)察全國(guó)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否違反國(guó)家政策、法律、法令或損害人民及國(guó)家利益，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員”，“指導(dǎo)全國(guó)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之監(jiān)察工作，頒發(fā)決議和命令，并審查其執(zhí)行”，“接受及處理人民和人民團(tuán)體對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員違法失職行為的控告”。[13]

從1950年開始到1953年底，地方政府逐步建構(gòu)起了從大行政區(qū)到?。ㄊ校?、專員專署再到縣（市）人民政府的人民監(jiān)察委員會(huì)，形成了覆蓋四個(gè)層級(jí)的地方監(jiān)察體系。截止到1953年底，全國(guó)共建立了3586個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其中省級(jí)以上監(jiān)委51個(gè)，專署（市）監(jiān)察處或監(jiān)委253個(gè)，縣（市）監(jiān)委1775個(gè)。[14]人民監(jiān)察委員會(huì)的建立和有效運(yùn)行，促進(jìn)了政府廉潔與干部清廉，有力糾察和懲處了貪腐、浪費(fèi)和官僚主義等問題，為新生政權(quán)的鞏固和發(fā)展發(fā)揮了積極功用。

2.監(jiān)察機(jī)構(gòu)的立與改：1954-2016年

1954年8月，大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)被撤銷，大區(qū)人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)隨之被撤銷。同年9月，政務(wù)院被改稱為國(guó)務(wù)院。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》第二條的規(guī)定，決定設(shè)立國(guó)家監(jiān)察部。此后60多年，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的立、撤與重建成為監(jiān)察制度變遷的主題。

（1）調(diào)整與撤銷（1954-1959年）

從1954年開始到1959年，國(guó)家監(jiān)察部歷經(jīng)了組建與撤銷的變革歷程。這一階段的國(guó)家行政監(jiān)察工作雖步履蹣跚，但也走出了有益的探索之路。

成立國(guó)家監(jiān)察部之后，隨即根據(jù)國(guó)務(wù)院組織法第二條于1955年11月制定并發(fā)布了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察部組織簡(jiǎn)則》。簡(jiǎn)則規(guī)定，監(jiān)察部監(jiān)察的目的是“為了維護(hù)國(guó)家紀(jì)律，貫徹政策法令，保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)”，監(jiān)察對(duì)象則包括“國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，國(guó)營(yíng)企業(yè)、公私合營(yíng)企業(yè)、合作社”，而監(jiān)察任務(wù)是檢查被監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員“是否正確執(zhí)行國(guó)務(wù)院的決議、命令”、檢查被監(jiān)察的相關(guān)機(jī)構(gòu)“執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算中存在的重大問題”并監(jiān)督其“收支、使用、保管、核算”國(guó)家資財(cái)?shù)那闆r，以及“受理公民對(duì)違反紀(jì)律的國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)企業(yè)及其工作人員的控告和國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員不服紀(jì)律處分的申訴，并審議國(guó)務(wù)院任命人員的紀(jì)律處分事項(xiàng)”。[15]根據(jù)簡(jiǎn)則之規(guī)定，監(jiān)察部有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)等，尤其規(guī)定“對(duì)國(guó)家資財(cái)?shù)氖褂?、支付可以?shí)行事先審查”，一旦發(fā)現(xiàn)并確認(rèn)違反了制度或不合理使用、支付公帑，就可以通知被審查的單位停止使用、支付國(guó)家資財(cái)。簡(jiǎn)則還對(duì)監(jiān)察部機(jī)構(gòu)設(shè)置作了具體要求，該簡(jiǎn)則發(fā)布幾個(gè)月后，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，重工業(yè)、煤炭、電力、石油等13個(gè)部的監(jiān)察室被改為國(guó)家監(jiān)察局。財(cái)政國(guó)家監(jiān)察局、鐵道國(guó)家監(jiān)察局還試行垂直領(lǐng)導(dǎo)，“受監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)”。地方監(jiān)察局也實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。

但自1957年開始，國(guó)家行政監(jiān)察制度開始遭受沖擊，監(jiān)察部探索的垂直領(lǐng)導(dǎo)和事先監(jiān)察等受到嚴(yán)厲批判。與此同時(shí)，在黨的八大和八大二次會(huì)議精神的指導(dǎo)下，黨和國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署或合并辦公的呼聲漸起。1959年4月，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大提交議案指出：“建議撤銷監(jiān)察部，今后對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督工作，一律由各有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)行?！盵16]該議案隨后獲得第二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過，自此，國(guó)家行政監(jiān)察工作中止20多年之久。

省市等層級(jí)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)也緊隨著監(jiān)察部的建立而建立、撤銷而撤銷，但縣級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)展更為曲折些，經(jīng)受了撤銷、恢復(fù)、合并而又被撤銷的變遷過程。

（2）恢復(fù)與重組（1986-2016年）

國(guó)家行政監(jiān)察工作在中止27年之后，又開啟了恢復(fù)重建之路。1986年12月，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議審議并通過國(guó)務(wù)院提請(qǐng)的議案，決定恢復(fù)設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部。1987年7月，監(jiān)察部正式掛牌辦公，全國(guó)縣以上各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)也隨即恢復(fù)設(shè)立。截至1988年12月，“全國(guó)30個(gè)省、市、自治區(qū)，374個(gè)地（市、州、盟）、2666個(gè)縣（市、旗、區(qū)）的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)均已建設(shè)”。[17]

恢復(fù)重建之后的國(guó)家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察權(quán)限等方面都有新變化。與以往相比，監(jiān)察部辦事機(jī)構(gòu)有所增多，部機(jī)關(guān)從8個(gè)職能廳、司增加到14個(gè)，尤其是增設(shè)第五、六、七監(jiān)察司，分別負(fù)責(zé)東北和華北、華東和西北、中南和西南等地方監(jiān)察工作。重建之后監(jiān)察對(duì)象也更為集中：一方面，一如既往地監(jiān)管各級(jí)人民政府行政部門及其工作人員；另一方面，對(duì)企事業(yè)的監(jiān)管對(duì)象范圍則有所收縮，只監(jiān)管國(guó)營(yíng)企事業(yè)中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的領(lǐng)導(dǎo)干部。監(jiān)察權(quán)限則有所擴(kuò)大，既包括原有的檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)，還新添一定的行政處分權(quán)。針對(duì)當(dāng)時(shí)改革開放中出現(xiàn)的一些問題，監(jiān)察工作的重點(diǎn)則是嚴(yán)格查處在簽訂和執(zhí)行對(duì)外經(jīng)濟(jì)合同中的貪污、索賄受賄、出賣經(jīng)濟(jì)情報(bào)和瀆職行為及其他問題。

行政監(jiān)察工作恢復(fù)之后，監(jiān)察法規(guī)建設(shè)也加快推進(jìn)。1990年12月9日，《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》由國(guó)務(wù)院頒布并實(shí)施。這是建國(guó)以來一部系統(tǒng)而又全面的行政監(jiān)察法規(guī)，進(jìn)一步提高了重建之后行政監(jiān)察的法治化水平。該條例明確監(jiān)察對(duì)象是“國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)、政策和決定、命令的情況以及違法違紀(jì)行為”；監(jiān)察體制是實(shí)行“對(duì)本級(jí)人民政府和上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)受上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制；監(jiān)察職權(quán)包括檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和一定的行政處分權(quán)，能夠作出監(jiān)察決定和監(jiān)察建議。條例還規(guī)定監(jiān)察獨(dú)立性原則。隨著《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》于1997年5月9日由全國(guó)人大常委會(huì)公布實(shí)施，行政監(jiān)察條例運(yùn)行六年多后退出了歷史舞臺(tái)。行政監(jiān)察法是行政監(jiān)察的基本法，是建國(guó)以來第一部行政監(jiān)察法律，由此開啟了監(jiān)察法治化的新里程。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察制度恢復(fù)重組七年之后，監(jiān)察體制又迎來了新的變革。1993年開始，黨中央決定黨政監(jiān)察機(jī)構(gòu)合署辦公。合署后，監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍然屬于政府序列，是各級(jí)政府組成部分之一。此后直到國(guó)家監(jiān)察體制改革，監(jiān)察制度就在“兩種職能、兩條紅線并行下運(yùn)行，行政監(jiān)察職能與黨內(nèi)監(jiān)督職能在合署框架內(nèi)相互配合、相互制約中開展反腐倡廉工作；黨內(nèi)監(jiān)督在整個(gè)監(jiān)察戰(zhàn)線中起著領(lǐng)導(dǎo)作用”。[18]

三 擢升：國(guó)家監(jiān)察

黨的十八大以來，如何建立健全職權(quán)更為統(tǒng)一、更加權(quán)威高效且覆蓋面更寬廣的監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)，開始成為頂層設(shè)計(jì)的重要政治議題。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察制度歷經(jīng)了黨內(nèi)監(jiān)察和行政監(jiān)察兩個(gè)發(fā)展階段，并于2016年進(jìn)入國(guó)家監(jiān)察的階段，實(shí)現(xiàn)了新的飛躍。相比于黨內(nèi)監(jiān)察和行政監(jiān)察，國(guó)家監(jiān)察的監(jiān)察對(duì)象更廣更全面、監(jiān)察獨(dú)立性更強(qiáng)。

（一）擘畫了改革的時(shí)間表、路線圖

2016年開始啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革，三地開始試點(diǎn)工作。黨的十八屆六中全會(huì)首次將“監(jiān)察機(jī)關(guān)”與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)并列，正式提出了國(guó)家監(jiān)察體制改革。2016年11月7日，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，在三省市部署設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試監(jiān)察體制改革，為改革探路。2017年1月至4月，三地改革試點(diǎn)工作蹄疾步穩(wěn)、次第推進(jìn)，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。到2017年4月，三個(gè)試點(diǎn)省份全部成立了省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。2017年11月開始，國(guó)家監(jiān)察體制改革工作在全國(guó)推開，改革逐步深化。2018年2月25日，隨著廣西崇左市大新縣監(jiān)察委員會(huì)正式成立，中國(guó)省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部完成組建。

2018年3月11日，監(jiān)察委員會(huì)制度正式在中華人民共和國(guó)憲法中得以確立。2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》。三天后，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在北京揭牌。通過憲法和法律層面的頂層設(shè)計(jì)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)有了正式的憲法地位，標(biāo)志著我國(guó)監(jiān)察體制改革邁出關(guān)鍵一步，國(guó)家監(jiān)察制度形成并穩(wěn)步有序發(fā)展。

（二）監(jiān)察體制改革已成效顯現(xiàn)

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革由試點(diǎn)邁入全面深化新階段，黨和國(guó)家反腐敗工作開啟了新的篇章，監(jiān)察制度建設(shè)進(jìn)入了國(guó)家監(jiān)察新階段。

監(jiān)察委員會(huì)的組建和有序運(yùn)行，標(biāo)志著集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制已經(jīng)形成并發(fā)揮作用。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的組建，有了組織機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)。依照憲法和監(jiān)察法之規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。與以往行政監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于“一府”（各級(jí)人民政府）、履行行政職能不同，中央和地方監(jiān)察委員會(huì)從“一府”中分離出來，形成了獨(dú)立于行政和司法的監(jiān)察體系，成為具有一種“新增權(quán)力”的“一委”。監(jiān)察委員會(huì)又與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家監(jiān)察因此更具權(quán)威性和震懾力。

國(guó)家監(jiān)察整合了行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等力量，解決了監(jiān)察范圍過窄、反腐敗力量分散等問題，實(shí)現(xiàn)由監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉(zhuǎn)變。改革后，只要是行使公權(quán)力的，都被涵括進(jìn)監(jiān)察對(duì)象。監(jiān)察職能實(shí)現(xiàn)了橫向到邊、縱向到底，將監(jiān)察的震懾功效貫穿于公權(quán)力運(yùn)行的全過程和各個(gè)環(huán)節(jié)。

國(guó)家監(jiān)察已使政治權(quán)力、政治體制、政治關(guān)系獲得重大調(diào)整。改革后，“監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，其性質(zhì)和地位不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”，監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)，從行政性的監(jiān)察權(quán)上升為政治意義上的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察權(quán)的政治屬性更為突顯。從政治權(quán)力看，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)和各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行了重大調(diào)整，中央部門和地方部門都形成了新的權(quán)力格局，即從“一府兩院”變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸保@是重大的創(chuàng)制之舉。從政治關(guān)系來看，監(jiān)察委員會(huì)專責(zé)對(duì)履行公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，并與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，建立起兩大反腐治理體系，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨（紀(jì)委專責(zé)）和依法治國(guó)（國(guó)家監(jiān)察委專責(zé)）、黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一。

國(guó)家監(jiān)察也使得監(jiān)察法治化得以加強(qiáng)。制定國(guó)家監(jiān)察法，反腐敗法治化有了制度保障?！吨腥A人民共和國(guó)監(jiān)察法》的通過與施行，將行政監(jiān)察法轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家監(jiān)察法，實(shí)現(xiàn)了從特別法到一般法的擢升，彰顯了國(guó)家監(jiān)察的權(quán)威性。國(guó)家監(jiān)察法還使得黨的主張通過法定程序成為了國(guó)家意志，推動(dòng)了監(jiān)察職權(quán)、監(jiān)察程序、監(jiān)察機(jī)制的法治化，以及權(quán)利保障的法治化，將國(guó)家監(jiān)察體制改革成果進(jìn)一步固化為法律制度，開啟了反腐敗工作法治化的重要里程碑。

四 監(jiān)察制度百年變遷的歷史經(jīng)驗(yàn)

黨和人民百年奮斗已經(jīng)書寫了恢弘篇章?？偨Y(jié)其經(jīng)驗(yàn)得失，是為了更好地開啟新征程，走好新的趕考之路?；仡欀袊?guó)百年來監(jiān)察制度的變遷，至少可以得出以下幾點(diǎn)：

一是監(jiān)察的權(quán)威性至關(guān)重要。為“權(quán)威起見”，一開始中央及省監(jiān)察委員會(huì)就是由相應(yīng)的全國(guó)代表大會(huì)及省代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的。緊接著，革命根據(jù)地各級(jí)蘇維埃代表大會(huì)選舉成立工農(nóng)監(jiān)察委員會(huì)。但在建國(guó)之前，華北人民監(jiān)察院則成為華北人民政府下設(shè)的一個(gè)“院”。同樣，從建國(guó)之初的人民監(jiān)察委員會(huì)，再到后面的監(jiān)察部，都隸屬于政務(wù)院或國(guó)務(wù)院，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)威有所下降。但隨著從行政監(jiān)察向國(guó)家監(jiān)察的轉(zhuǎn)變，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國(guó)監(jiān)察工作，而地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。國(guó)家監(jiān)察脫離了行政機(jī)關(guān)管轄而向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，由此更具權(quán)威性。

二是監(jiān)察覆蓋需要足夠的幅度。監(jiān)察對(duì)象的覆蓋面因時(shí)而變。工農(nóng)監(jiān)察委員會(huì)將“國(guó)家企業(yè)和機(jī)關(guān)及有國(guó)家資本在內(nèi)的企業(yè)和合作社企業(yè)”等納入監(jiān)察范圍，而華北人民監(jiān)察院則將“各級(jí)行政人員、司法人員、公營(yíng)企業(yè)人員”都列為監(jiān)察對(duì)象，不限于行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員。邊區(qū)政府參議會(huì)主要“監(jiān)察及彈劾邊區(qū)各級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)之公務(wù)人員”，監(jiān)察范圍有所收縮。建國(guó)之初，人民監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象也是限于“全國(guó)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員”。爾后，監(jiān)察部又將監(jiān)察對(duì)象覆蓋到“國(guó)務(wù)院各部門、地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，國(guó)營(yíng)企業(yè)、公私合營(yíng)企業(yè)、合作社”等。監(jiān)察部撤銷重建之后，監(jiān)察對(duì)象的范圍又有所變小，明確為“國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”。時(shí)至今日，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)則將所有行使公權(quán)力的公職人員都納入監(jiān)察的范圍之內(nèi)。對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，既確保監(jiān)察有足夠的幅度，也使得監(jiān)察更具震懾力。

三是一以貫之注重監(jiān)察的人民性?！皥?jiān)持人民至上”是建黨百年寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)之一，也是監(jiān)察制度發(fā)展積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)。在不同時(shí)期的監(jiān)察體系之中，群眾監(jiān)察都是一個(gè)不可或缺的元素。從土地革命時(shí)期的工農(nóng)通訊員到華北人民監(jiān)察院的通訊檢查員，再到建國(guó)之后創(chuàng)設(shè)的人民監(jiān)察通訊員，都說明注重監(jiān)察的人民性問題。監(jiān)察部恢復(fù)重建之后，人民監(jiān)察通訊員更名為特邀監(jiān)察員，而當(dāng)前又將“特邀監(jiān)察員”改為“特約監(jiān)察員”，監(jiān)察員的層次和要求有所提高，且持續(xù)發(fā)揮了群眾參與監(jiān)察的天然優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)守監(jiān)察的人民性。

四是合署辦公契合了加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展要求。為了加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察力度，在土地革命時(shí)期就曾規(guī)定工農(nóng)檢察委員會(huì)與黨的監(jiān)察委員會(huì)合在一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)辦公。1952年根據(jù)毛澤東復(fù)函同意朱德提出的關(guān)于“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)與各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)合署辦公”的建議，中共中央又指示各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)與各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可酌情實(shí)行合署辦公，互相輔助。1993年開年之初，中共中央再次決定中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行“一套工作機(jī)構(gòu)，兩塊牌子，兩項(xiàng)職能”，除了辦公廳分設(shè)之外，其他辦事機(jī)構(gòu)全部合并。合署后的中央紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能。地方也按照中央精神自上而下完成合署工作。國(guó)家監(jiān)察體制改革之后，為了強(qiáng)化黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨的紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)委繼續(xù)實(shí)行合署辦公，建起了更為集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色監(jiān)察體制。