李 剛，徐中平，朱閏琪

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

一、引 言

2018年3月，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出，為降低征納成本，理順職責(zé)關(guān)系，提高征管效率，為納稅人提供更加優(yōu)質(zhì)高效便利的服務(wù)，將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)。目前，我國(guó)非稅收入共有12大類(lèi)，中央層面92項(xiàng)，各省設(shè)立的行政事業(yè)收費(fèi)共360項(xiàng)、520小項(xiàng)。［1］考慮到我國(guó)非稅收入項(xiàng)目種類(lèi)多、涉及部門(mén)廣、地區(qū)范圍大，因此，2018年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，提出“按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門(mén)的范圍，對(duì)依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn)”。2018年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕74號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)74號(hào)文件），明確了非稅收入的相關(guān)分工。稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目的征收管理主要包括：制定或會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定非稅收入征管業(yè)務(wù)規(guī)范；開(kāi)展繳費(fèi)人認(rèn)定、申報(bào)征收和會(huì)統(tǒng)核算；將計(jì)征、繳款等明細(xì)信息通過(guò)互聯(lián)互通系統(tǒng)及時(shí)傳遞給財(cái)政等相關(guān)部門(mén)；非稅收入繳費(fèi)檢查、欠費(fèi)追繳和違法處罰；對(duì)負(fù)責(zé)征收的非稅收入預(yù)算目標(biāo)的確定提出建議，并抓好在稅務(wù)系統(tǒng)的分解落實(shí)和執(zhí)行情況考核等。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)制定和實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收入管理制度。相關(guān)部門(mén)要積極配合稅務(wù)部門(mén)征收非稅收入，及時(shí)向稅務(wù)部門(mén)傳遞有關(guān)費(fèi)源信息，做好相關(guān)工作。

自2019年1月1日起，國(guó)務(wù)院將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等非稅收入劃歸稅務(wù)部門(mén)征收。專(zhuān)家普遍認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收有利于解決人力資源和社會(huì)保障部門(mén)自行征收和稅務(wù)部門(mén)代為征收的“雙軌制”模式所導(dǎo)致的征收主體不統(tǒng)一、權(quán)責(zé)不清晰、征繳基數(shù)變相調(diào)整、占?jí)号灿觅Y金、企業(yè)欠繳拒繳社會(huì)保險(xiǎn)等問(wèn)題。［2］然而，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的制度目標(biāo)需要配置相應(yīng)的權(quán)責(zé)，在現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度下，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收尚有諸多障礙，如稅務(wù)機(jī)關(guān)欠缺行使社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)稽核權(quán)的法律依據(jù)，以及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)收未盡收的責(zé)任主體與義務(wù)主體偏離；［3］《稅收征管法》的相關(guān)規(guī)定不能當(dāng)然適用于征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握的納稅人信息能否用作征收存在法律依據(jù)和正當(dāng)性的問(wèn)題。［4］因此，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收后，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)在征管實(shí)踐中還存在法律法規(guī)不完善、征管系統(tǒng)不統(tǒng)一等諸多問(wèn)題。［5］

在自然資源領(lǐng)域，為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局等部門(mén)在充分調(diào)研、廣泛征求意見(jiàn)、認(rèn)真評(píng)估的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2021〕19號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)19號(hào)文件），明確將由自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金等政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收。

19號(hào)文件的發(fā)布，在社會(huì)上引起巨大反響，各種解讀層出不窮。大部分專(zhuān)家和媒體認(rèn)為，這本質(zhì)上不是一項(xiàng)獨(dú)立的改革措施，而是2018年國(guó)地稅合并改革思路的延續(xù)，是將非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門(mén)改革的配套措施，是一種規(guī)范動(dòng)作。［6］非稅收入征繳改革表面看只是規(guī)范收入問(wèn)題，實(shí)際涉及收支兩方面，［7］有利于加強(qiáng)非稅收支規(guī)范性、提高征收效率、強(qiáng)化征收權(quán)威性，但并未調(diào)整資金去向，不會(huì)減少地方政府收入。本次改革僅為征繳部門(mén)調(diào)整，央地分稅制格局仍然穩(wěn)定，［8］財(cái)權(quán)并未稀釋?zhuān)O(jiān)管逐漸強(qiáng)化。短期對(duì)土地價(jià)格和房地產(chǎn)市場(chǎng)影響有限，但有助于完善中長(zhǎng)期頂層設(shè)計(jì)，土地財(cái)政依賴(lài)或下降。［9，10］土地出讓收入征收改革對(duì)地方政府的債務(wù)擴(kuò)張的影響實(shí)則有限，或許會(huì)間接抑制地方政府的違規(guī)舉債行為。［11］本文借鑒社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)在征管中存在的問(wèn)題，參考河北等7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)情況，對(duì)四項(xiàng)自然資源非稅收入劃轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了分析，以期為完善征管制度提供借鑒與參考。

二、非稅收入劃轉(zhuǎn)基本特征

從19號(hào)文件看，四項(xiàng)政府非稅收入在征收主體、征繳模式等方面確實(shí)發(fā)生了重大變化，而征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。

（一）征收主體

19號(hào)文件出臺(tái)前，對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金等四項(xiàng)政府非稅收入的征收主體有明確規(guī)定：（1）1994年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第150號(hào)），規(guī)定礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)征收。（2）2006年12月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）和《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財(cái)綜〔2006〕68號(hào)）都明確規(guī)定，土地出讓收入由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征收管理，可由市、縣國(guó)土資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)具體征收。（3）2007年7月，財(cái)政部、國(guó)家海洋局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》（財(cái)綜〔2007〕10號(hào)），規(guī)定海域使用金納入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理。海洋行政主管部門(mén)征收海域使用金。（4）2010年6月，財(cái)政部、國(guó)家海洋局發(fā)布《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》（財(cái)綜〔2010〕44號(hào)），規(guī)定無(wú)居民海島使用金屬于政府非稅收入，由省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征收管理，由省級(jí)以上海洋主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體征收。（5）2017年6月，財(cái)政部、國(guó)土資源部發(fā)布《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)），規(guī)定礦業(yè)權(quán)出讓收益的征收管理由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，具體征收由礦產(chǎn)資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)，監(jiān)繳由財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處負(fù)責(zé)。

總體來(lái)看，劃轉(zhuǎn)前，四項(xiàng)政府非稅收入主要由財(cái)政部門(mén)和自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)征收，其中財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)銀行賬戶(hù)管理、收入歸集，自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)開(kāi)展征收、催繳、監(jiān)督檢查等工作。19號(hào)文件規(guī)定，“將由自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入（以下簡(jiǎn)稱(chēng)四項(xiàng)政府非稅收入），全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收”，“稅務(wù)部門(mén)應(yīng)會(huì)同財(cái)政、自然資源、人民銀行等部門(mén)做好業(yè)務(wù)銜接和信息互聯(lián)互通工作，并將計(jì)征、繳款等明細(xì)信息通過(guò)互聯(lián)互通系統(tǒng)傳遞給財(cái)政、自然資源、人民銀行等相關(guān)部門(mén)，確保征管信息實(shí)時(shí)共享，賬目清晰無(wú)誤”。由此可見(jiàn)，劃轉(zhuǎn)后，非稅收入征收管理主要涉及財(cái)政、自然資源、稅務(wù)等三部門(mén)，由稅務(wù)部門(mén)具體負(fù)責(zé)征繳入庫(kù)。

（二）征繳流程

劃轉(zhuǎn)前，四項(xiàng)非稅收入主要采取直接征繳模式，具體分為兩種流程：一是采用“自然資源部門(mén)核定、繳費(fèi)人繳費(fèi)、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”模式，實(shí)現(xiàn)收繳分離。以土地出讓收入為例，市、縣政府自然資源部門(mén)按照規(guī)劃和供地計(jì)劃，以出讓、作價(jià)出資、入股、租賃或劃撥方式向用地者組織土地供應(yīng)；自然資源部門(mén)根據(jù)供地結(jié)果簽署出讓合同等用地合同；用地合同中，應(yīng)當(dāng)明確約定該國(guó)有土地使用權(quán)受讓人應(yīng)當(dāng)繳納的土地出讓收入具體數(shù)額、繳交地方國(guó)庫(kù)的具體時(shí)限以及違約責(zé)任等內(nèi)容；用地者按要求將土地出讓收入繳入地方國(guó)庫(kù)；自然資源部門(mén)和財(cái)政部門(mén)核實(shí)入庫(kù)情況，未及時(shí)繳納的應(yīng)當(dāng)督促繳納。土地出讓收入繳費(fèi)主要流程為：自然資源部門(mén)與受讓人簽訂土地出讓合同——自然資源部門(mén)開(kāi)具繳款通知書(shū)——土地受讓人按照合同及時(shí)將土地出讓收入繳入地方國(guó)庫(kù)——自然資源部門(mén)和財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)確認(rèn)土地出讓收入。二是采用“繳費(fèi)人申報(bào)、自然資源管理審核、繳費(fèi)人繳費(fèi)、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”。以礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)為例，礦業(yè)權(quán)人向自然資源管理部門(mén)申報(bào)——自然資源管理部門(mén)審核——自然資源部門(mén)開(kāi)具繳款通知書(shū)——礦業(yè)人將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)繳入地方國(guó)庫(kù)——自然資源部門(mén)和財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)確認(rèn)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入。

19號(hào)文件規(guī)定，“自然資源部門(mén)與使用權(quán)人簽訂出讓、劃撥等合同后，應(yīng)及時(shí)向稅務(wù)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)傳遞相關(guān)信息，確保征管信息實(shí)時(shí)共享”，“稅務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)庫(kù)集中收繳制度等規(guī)定，依法依規(guī)開(kāi)展收入征管工作，確保非稅收入及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)”。19號(hào)文件劃轉(zhuǎn)的四項(xiàng)非稅收入按金額確定方式主要分為兩類(lèi)：一是市場(chǎng)方式，如大部分土地出讓收入和礦業(yè)權(quán)出讓收益，部分海域使用金和無(wú)居民海島使用金。二是固定標(biāo)準(zhǔn)，如礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，按收益率形式征收的礦業(yè)權(quán)出讓收益，按照評(píng)估或基準(zhǔn)價(jià)征收的礦業(yè)權(quán)出讓收益，部分海域使用金和無(wú)居民海島使用金。根據(jù)四項(xiàng)非稅收入金額確定方式和征收機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分，可采用兩種模式：

第一，“稅務(wù)代征模式”。稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)繳費(fèi)認(rèn)定、受理申報(bào)、繳費(fèi)數(shù)額核定、征收入庫(kù)、欠費(fèi)催繳等，自然資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)提供費(fèi)源信息，開(kāi)展欠費(fèi)追繳、繳費(fèi)檢查、違法處罰。以土地出讓收入為例，仍然由自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)簽訂合同并確認(rèn)金額和分期繳納的具體方式，將相關(guān)信息推送給稅務(wù)部門(mén)后，稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)向土地出讓權(quán)受讓人征收。如有應(yīng)繳未繳的，經(jīng)催繳仍未繳納的，稅務(wù)機(jī)關(guān)將相關(guān)信息及時(shí)傳遞給自然資源部門(mén)，自然資源部門(mén)將依法處理。

第二，“稅務(wù)全責(zé)征收”。稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)繳費(fèi)認(rèn)定、受理申報(bào)、繳費(fèi)數(shù)額核定、征收入庫(kù)、欠費(fèi)追繳、繳費(fèi)檢查、違法處罰，與稅收“同征、同管”，實(shí)施統(tǒng)一管理；［12］自然資源部門(mén)主要協(xié)助提供費(fèi)源信息，以及履行除征收管理之外的權(quán)益管理職責(zé)。以礦業(yè)權(quán)出讓收益為例，稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)按照出讓收益率和礦產(chǎn)品銷(xiāo)售收入確定礦業(yè)權(quán)出讓收益后，開(kāi)展征收、入庫(kù)、票據(jù)管理、退庫(kù)等征收管理工作，而自然資源部門(mén)通過(guò)清查統(tǒng)計(jì)來(lái)摸清家底、通過(guò)評(píng)估核算來(lái)明確資產(chǎn)價(jià)值、通過(guò)委托代理來(lái)落實(shí)權(quán)利主體、通過(guò)編制資產(chǎn)規(guī)劃來(lái)完善資產(chǎn)配置、通過(guò)考核監(jiān)督來(lái)維護(hù)國(guó)家權(quán)益、通過(guò)資產(chǎn)報(bào)告來(lái)接受監(jiān)督。

三、試點(diǎn)地區(qū)主要經(jīng)驗(yàn)

19號(hào)文件規(guī)定，自2021年7月1日起，選擇在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南等（省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）以?。▍^(qū)、市）為單位開(kāi)展國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)。按照相關(guān)要求，各地區(qū)通過(guò)加強(qiáng)組織管理、明確職責(zé)分工、細(xì)化征繳流程、強(qiáng)化信息互聯(lián)互通等方式，推動(dòng)本次非稅收入劃轉(zhuǎn)工作順利推進(jìn)。

（一）加強(qiáng)組織管理

大部分試點(diǎn)地區(qū)以政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、稅務(wù)主責(zé)推進(jìn)、部門(mén)配合協(xié)作的方式推動(dòng)本次非稅收入劃轉(zhuǎn)工作。地區(qū)政府對(duì)非稅收入劃轉(zhuǎn)工作進(jìn)行統(tǒng)一部署，并建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制；財(cái)政、自然資源、稅務(wù)、銀行等部門(mén)協(xié)同配合，形成合力，對(duì)劃轉(zhuǎn)范圍、征收機(jī)關(guān)、信息共享、征繳流程、票據(jù)使用、退庫(kù)管理、欠繳處理等工作內(nèi)容進(jìn)行明確；稅務(wù)部門(mén)研究制定劃轉(zhuǎn)工作實(shí)施方案，并分級(jí)落實(shí)責(zé)任，確保工作方案順利實(shí)施。同時(shí)，部分地區(qū)稅務(wù)部門(mén)還對(duì)征收模式進(jìn)行了調(diào)整。如浙江實(shí)行“統(tǒng)分結(jié)合”的專(zhuān)業(yè)化管理，即“統(tǒng)”是在地方稅務(wù)局確定一個(gè)具體征收機(jī)構(gòu)集中辦理企業(yè)業(yè)務(wù)，“分”是個(gè)人補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款業(yè)務(wù)可就近在市本級(jí)各城區(qū)局稅務(wù)大廳、行政服務(wù)中心、房地產(chǎn)交易大廳進(jìn)行辦理。

（二）基本明確職責(zé)分工

按照19號(hào)文件要求，試點(diǎn)地區(qū)明確非稅收入管理職責(zé)分工，其中，稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)非稅收入征收工作，自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)推送費(fèi)源信息。對(duì)于以前年度和今后形成的應(yīng)繳未繳收入以及按規(guī)定分期繳納的收入，7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)都明確由稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征繳入庫(kù)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)配合做好相關(guān)信息傳遞和材料交接工作。同時(shí)，為避免部門(mén)間爭(zhēng)議，浙江省還規(guī)定，2021年7月1日前形成的歷史遺留問(wèn)題由地方政府承擔(dān)主體責(zé)任，并按照“成熟一個(gè)、清理一個(gè)、移交一個(gè)”的原則穩(wěn)妥處理。但對(duì)于追繳，僅云南省和內(nèi)蒙古自治區(qū)明確規(guī)定了稅務(wù)部門(mén)開(kāi)展欠費(fèi)追繳工作；安徽省規(guī)定，經(jīng)催繳仍未繳納的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)把相關(guān)信息及時(shí)傳遞給自然資源部門(mén)，由自然資源部門(mén)依法做出處理。

（三）優(yōu)化征繳和退庫(kù)流程

試點(diǎn)地區(qū)以19號(hào)文件發(fā)布的征繳流程為基礎(chǔ)，并結(jié)合各地實(shí)際不斷進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。如河北省、浙江省、安徽省、青島市等對(duì)于個(gè)人補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款的業(yè)務(wù)實(shí)行多部門(mén)聯(lián)合辦理模式，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款、不動(dòng)產(chǎn)登記和辦稅三項(xiàng)業(yè)務(wù)一體化聯(lián)辦。浙江省將四項(xiàng)非稅收入的業(yè)務(wù)流程分為三類(lèi)：招拍掛方式出讓業(yè)務(wù)；協(xié)議、出租、劃撥補(bǔ)繳等方式出讓業(yè)務(wù)；個(gè)人補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款業(yè)務(wù)。堅(jiān)持突出重點(diǎn)、分類(lèi)處理，加強(qiáng)業(yè)務(wù)和系統(tǒng)融合。此外，對(duì)于退庫(kù)流程，除浙江外，試點(diǎn)地區(qū)基本按照19號(hào)文件規(guī)定執(zhí)行。浙江省將誤收誤繳和其他情形兩類(lèi)退庫(kù)申請(qǐng)實(shí)行“扎口”管理，由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一開(kāi)展退庫(kù)申請(qǐng)受理和退付信息推送，減輕了繳費(fèi)人的退費(fèi)申請(qǐng)負(fù)擔(dān)。

（四）加強(qiáng)信息互聯(lián)互通

在7個(gè)試點(diǎn)地區(qū)中，河北省、上海市、浙江省、安徽省、青島市明確了信息交互的具體方式。針對(duì)招拍掛、協(xié)議出讓等業(yè)務(wù)，浙江省、安徽省、上海市、青島市依托政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸交換，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)人、稅務(wù)部門(mén)及其他業(yè)務(wù)部門(mén)之間的信息傳遞；河北省依托稅務(wù)部門(mén)的“金稅三期”核心征管系統(tǒng)與繳費(fèi)人、業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行對(duì)接，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通。針對(duì)個(gè)人補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款的業(yè)務(wù)，河北省、青島市、安徽省由聯(lián)合派駐服務(wù)大廳人員面對(duì)面?zhèn)鬟f相關(guān)信息；浙江省利用房地產(chǎn)交易稅收管理系統(tǒng)將自然資源部門(mén)系統(tǒng)與稅務(wù)部門(mén)的“金稅三期”系統(tǒng)進(jìn)行連接，以實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通。

四、面臨的主要困難和問(wèn)題

現(xiàn)階段，將土地出讓收入等四項(xiàng)非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收后，從宏觀(guān)看，征收管理法律依據(jù)層級(jí)較低，政策文件內(nèi)容滯后。從中觀(guān)看，征收管理流程不健全，特別是對(duì)稅務(wù)部門(mén)的催報(bào)催繳、繳費(fèi)檢查、行政處罰、強(qiáng)制執(zhí)行等職責(zé)規(guī)定較為籠統(tǒng)，法律授權(quán)不充分。從微觀(guān)看，稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不夠明確，繳費(fèi)人責(zé)任規(guī)定較為模糊。

（一）法律法規(guī)不完善，法治保障不充分

一是法治化水平有待提高。長(zhǎng)期以來(lái)，非稅收入的立法大多由財(cái)政部門(mén)組織，普遍以部門(mén)規(guī)章甚至是規(guī)范性文件的形式存在。［13］對(duì)于自然資源領(lǐng)域，非稅收入基本依據(jù)財(cái)政部門(mén)的規(guī)范性文件進(jìn)行征收管理，從效力層級(jí)看，與地方政府部門(mén)的規(guī)章屬于平級(jí)，法律效力低于地方性法規(guī)?？傮w來(lái)看，法律層級(jí)不高，對(duì)地方約束力不強(qiáng)，易造成位階和使用混亂，在一定程度上削弱了征收法定性。例如，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十二條和十三條，滯納金屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式，應(yīng)由法律規(guī)定。目前，礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入有關(guān)滯納金的規(guī)定主要依據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)），這與《行政強(qiáng)制法》關(guān)于征收滯納金需由法律規(guī)定的要求相沖突，給稅務(wù)部門(mén)的征收帶來(lái)了一定困難。反觀(guān)國(guó)際上，非稅收入一般性規(guī)范通常由法律進(jìn)行規(guī)定。如澳大利亞任何收費(fèi)項(xiàng)目都需要經(jīng)由法定程序?qū)徸h，并以法律的形式實(shí)施；而在韓國(guó)，任何收費(fèi)項(xiàng)目需要經(jīng)過(guò)法定程序的審核；芬蘭則專(zhuān)門(mén)制定了《收費(fèi)法》，規(guī)范政府收費(fèi)行為。［14］

二是征收政策協(xié)調(diào)性需要加強(qiáng)。當(dāng)前，自然資源非稅收入涉及《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》（財(cái)綜〔2006〕68號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》（財(cái)綜〔2007〕10號(hào)）、《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》（財(cái)綜〔2010〕44號(hào)）、《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)）等文件，基本上是一個(gè)自然資源門(mén)類(lèi)一種征管政策，征管制度設(shè)計(jì)缺乏統(tǒng)籌性，且政策調(diào)整較頻繁。例如，自1992年簽訂以來(lái)，土地出讓合同經(jīng)過(guò)多次改版，歷史上不同版本合同的支付方式也有所差異。對(duì)于礦業(yè)權(quán)出讓收益，2006年后對(duì)于分期繳納的需繳納資金占用費(fèi)，但2017年之后又取消了資金占用費(fèi)。

三是征管制度仍需完善。將非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收后，19號(hào)文件有關(guān)征收主體、繳費(fèi)流程、票據(jù)管理、退庫(kù)管理、信息互聯(lián)互通等規(guī)定與現(xiàn)行政策文件存在不一致，亟需盡快全面修訂或制定非稅收入征管業(yè)務(wù)規(guī)范，積極推進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化，從而明確征管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)和繳費(fèi)人的權(quán)利義務(wù)，推動(dòng)征收管理與業(yè)務(wù)管理有效銜接，保障稅務(wù)部門(mén)“有法可依”。

（二）征管流程不健全，征管效率難提高

74號(hào)文件明確了非稅收入相關(guān)分工。因此，將自然資源非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)稅務(wù)部門(mén)全責(zé)征收，由其負(fù)責(zé)繳費(fèi)人認(rèn)定、申報(bào)征收、會(huì)統(tǒng)核算、征收入庫(kù)、繳費(fèi)檢查、欠費(fèi)追繳、違法處罰等全過(guò)程征收管理，以及土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源全類(lèi)別征收管理，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通。從社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收看，核定權(quán)、征收權(quán)和稽核權(quán)是支撐稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的三項(xiàng)關(guān)鍵權(quán)力。［3］現(xiàn)階段，從19號(hào)文件的征管流程看，存在繳費(fèi)人責(zé)任約束力不強(qiáng)、征管部門(mén)職責(zé)模糊等問(wèn)題。

一是繳費(fèi)程序有待優(yōu)化。對(duì)繳費(fèi)流程仍然采用傳統(tǒng)的“申報(bào)—審核—繳費(fèi)”或“核定—繳費(fèi)”方式，部門(mén)審核（或核定）繳費(fèi)金額并開(kāi)具繳費(fèi)通知書(shū)在先，繳費(fèi)人繳費(fèi)在后。如存在欠繳行為，征管機(jī)構(gòu)成為債權(quán)人并承擔(dān)著欠繳費(fèi)的管理責(zé)任。因此，原有“先審核再開(kāi)票后入庫(kù)”的方式程序較為繁瑣，不能完全適應(yīng)現(xiàn)行“放管服”改革需要。［14］同時(shí)由征收部門(mén)確認(rèn)繳費(fèi)額的做法模糊了繳費(fèi)人的主體責(zé)任，在一定程度上導(dǎo)致征繳雙方職責(zé)不清，降低了征收效率，與稅收征管程序的內(nèi)在邏輯不一致。如何實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)人從“被動(dòng)繳費(fèi)”到“主動(dòng)繳費(fèi)”，這是當(dāng)前非稅收入征管程序需要補(bǔ)強(qiáng)的短板。［15］

二是征管流程不系統(tǒng)。19號(hào)文件對(duì)稅務(wù)部門(mén)核定權(quán)、征收權(quán)的規(guī)定相對(duì)清晰，但對(duì)已劃轉(zhuǎn)非稅收入后續(xù)管理過(guò)程中的催報(bào)催繳、繳費(fèi)檢查、行政處罰、強(qiáng)制執(zhí)行等事項(xiàng)職責(zé)模糊，［16］僅明確由稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征繳工作，但未明確征繳行為的終點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)也做法不一，如安徽規(guī)定，“經(jīng)催繳仍未繳納的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)把相關(guān)信息及時(shí)傳遞給自然資源部門(mén)，自然資源部門(mén)依法處理”。云南規(guī)定，“稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)出具催繳通知，對(duì)未按時(shí)繳納國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入的繳納義務(wù)人進(jìn)行催繳，并通過(guò)涉稅渠道及時(shí)追繳”。內(nèi)蒙古規(guī)定，“稅務(wù)部門(mén)按照國(guó)庫(kù)集中收繳制度等有關(guān)規(guī)定，依法依規(guī)開(kāi)展收入征追繳工作，確保非稅收入及時(shí)足額入庫(kù)”。這種“一催了之”的催繳方式，容易導(dǎo)致職責(zé)不清，在一定程度上影響劃轉(zhuǎn)效果，不利于實(shí)現(xiàn)“稅務(wù)全責(zé)征收”“稅費(fèi)統(tǒng)征統(tǒng)管”“便民、高效”等改革目標(biāo)，未能有效落實(shí)74號(hào)文件關(guān)于稅務(wù)部門(mén)“繳費(fèi)檢查、欠費(fèi)追繳和違法處罰”的職責(zé)。

（三）法律授權(quán)不充分，稅費(fèi)統(tǒng)管難推進(jìn)

19號(hào)文件劃轉(zhuǎn)的四項(xiàng)非稅收入按金額確定方式主要分為市場(chǎng)方式和固定標(biāo)準(zhǔn)兩類(lèi)，劃轉(zhuǎn)前：一是以市場(chǎng)方式確定的土地出讓收入為例，對(duì)于歷史遺留欠費(fèi)項(xiàng)目，主要通過(guò)聯(lián)合法律顧問(wèn)向欠繳企業(yè)（或個(gè)人）下發(fā)《限期繳款通知書(shū)》和《律師函》，再對(duì)其進(jìn)行約談。如仍不能繳納，將通過(guò)訴訟方式進(jìn)行追繳，并將企業(yè)欠費(fèi)信息及文書(shū)推送至市場(chǎng)監(jiān)督部門(mén)，對(duì)企業(yè)違約行為向社會(huì)進(jìn)行公示。對(duì)新增項(xiàng)目，與欠繳企業(yè)進(jìn)行約談，通過(guò)司法訴訟方式進(jìn)行追繳。對(duì)拒不繳納土地價(jià)款的欠繳企業(yè)，解除出讓合同或收回土地使用權(quán)，同時(shí)將違約受讓人信息對(duì)社會(huì)進(jìn)行公示。這些方式雖然取得一定追繳成效，但強(qiáng)制力不足。二是對(duì)于以固定標(biāo)準(zhǔn)征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)為例，主要采取“企業(yè)主動(dòng)申報(bào)、自覺(jué)納費(fèi)”征收模式，普遍存在企業(yè)申報(bào)的產(chǎn)量與實(shí)際生產(chǎn)狀況有一定出入、大型采選冶聯(lián)合企業(yè)以?xún)?nèi)部?jī)r(jià)作為銷(xiāo)售價(jià)格與實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格存在一定差異等問(wèn)題，而征管部門(mén)大多對(duì)企業(yè)申報(bào)的產(chǎn)量、銷(xiāo)售價(jià)格及相應(yīng)的銷(xiāo)售收入缺乏有效技術(shù)監(jiān)管手段，在“應(yīng)征”環(huán)節(jié)上易出現(xiàn)漏報(bào)、瞞報(bào)、失真現(xiàn)象，使得銷(xiāo)售收入計(jì)算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致無(wú)法足額征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，造成國(guó)家的所有者權(quán)益流失。為解決相關(guān)矛盾，有些地方按生產(chǎn)或消耗儲(chǔ)量定價(jià)征收，雖不失為一個(gè)解決“自主申報(bào)”的辦法，但違背征收管理政策規(guī)定。

將非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收后，也并不一定意味著自然而然地適用《稅收征收管理法》。［4］19號(hào)文主要明確稅務(wù)部門(mén)的核定權(quán)、征收權(quán)，但未明確能夠?qū)⑵湔莆盏睦U費(fèi)單位涉稅信息用于征收、如何行使檢查執(zhí)法權(quán)等。雖然稅務(wù)機(jī)關(guān)可按照稅收的管理方式，在登記、申報(bào)、征收入庫(kù)等環(huán)節(jié)采取相應(yīng)的管理措施，但在強(qiáng)制手段方面并不能將稅收征管法直接應(yīng)用于非稅收入。［17］由于征管職責(zé)授權(quán)不足，與稅收征收管理的相關(guān)政策文件缺乏有效銜接，使稅務(wù)部門(mén)的相關(guān)措施和手段難以有效發(fā)揮，稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法缺乏政策的有效支撐，甚至面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。

（四）協(xié)作方式不統(tǒng)一，互聯(lián)互通難保障

將四項(xiàng)非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收后，征收部門(mén)和相對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)管理部門(mén)分離，繳費(fèi)人需要在稅務(wù)部門(mén)繳費(fèi)后，依據(jù)繳費(fèi)票據(jù)前往相應(yīng)的自然資源部門(mén)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，客觀(guān)上可能拉長(zhǎng)繳費(fèi)人的行為鏈條，增加業(yè)務(wù)辦理時(shí)間，繳費(fèi)人便利性下降。［18］因此，如何將自然資源市場(chǎng)化配置、自然資源審批監(jiān)管與稅務(wù)系統(tǒng)有效對(duì)接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)互通，成為影響征管效率的重要問(wèn)題。從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐看，各地信息互聯(lián)互通的組織方式有所差異。例如，河北明確自然資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)登錄河北省稅務(wù)局非稅收入信息平臺(tái)填寫(xiě)《費(fèi)源信息表》等方式及時(shí)向稅務(wù)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)推送費(fèi)源信息，稅務(wù)部門(mén)將計(jì)征、繳款等明細(xì)信息通過(guò)河北省稅務(wù)局非稅收入信息平臺(tái)等渠道反饋給相關(guān)部門(mén)。安徽明確由稅務(wù)部門(mén)管理互聯(lián)互通系統(tǒng)登錄方式、用戶(hù)操作、系統(tǒng)功能等，并確保開(kāi)放數(shù)據(jù)查詢(xún)權(quán)限，允許調(diào)取數(shù)據(jù)。浙江明確由財(cái)政部門(mén)牽頭建立征管信息共享平臺(tái)，充分利用各地各部門(mén)現(xiàn)有相關(guān)業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)與“征管信息共享平臺(tái)”的對(duì)接?？傮w來(lái)看，目前大部分試點(diǎn)地區(qū)已初步實(shí)現(xiàn)了信息互聯(lián)互通，但仍存在信息傳遞及時(shí)性有待提高、稅務(wù)部門(mén)回傳的信息與自然資源部門(mén)的需求存在差異、自然資源內(nèi)部系統(tǒng)互聯(lián)互通不夠便捷等問(wèn)題。

五、對(duì)策建議

（一）推動(dòng)法制化建設(shè)，確保依法依規(guī)征收

《立法法》第八條至十一條規(guī)定，有關(guān)財(cái)政基本制度只能制定法律。尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)，但授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則，且不得轉(zhuǎn)授權(quán)；制定法律的條件成熟時(shí)，應(yīng)及時(shí)制定法律。當(dāng)前，自然資源非稅收入已成為財(cái)政收入的重要組成部分，關(guān)于自然資源非稅收入的一般性規(guī)定理應(yīng)屬于財(cái)政基本制度，因此，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)自然資源非稅收入立法工作?？紤]到自然資源非稅收入類(lèi)型多，收入確定方法、征收標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算管理等存在一定差異，非稅收入管理仍處于探索調(diào)整階段，尚不具備立法條件，建議由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院，結(jié)合預(yù)算體制改革、自然資源資產(chǎn)管理、稅收征管制度改革、非稅收入劃轉(zhuǎn)等要求，整合土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源門(mén)類(lèi)，加強(qiáng)自然資源非稅收入的頂層設(shè)計(jì)，研究制定《自然資源非稅收入管理辦法》，涵蓋收入設(shè)立（收入分類(lèi)、收入設(shè)立調(diào)整、職責(zé)分工）、征收管理（征收程序、票據(jù)管理、法律責(zé)任）、資金管理、監(jiān)督管理等主要方面。

（二）明確征管職責(zé)，強(qiáng)化繳費(fèi)人責(zé)任

一是堅(jiān)持權(quán)力與責(zé)任必須相統(tǒng)一的原則，在賦予征管機(jī)關(guān)權(quán)力的同時(shí)明確其相應(yīng)責(zé)任，研究構(gòu)建“稅務(wù)全責(zé)征收”模式，逐步實(shí)現(xiàn)事前登記與核定、事中征收入庫(kù)和事后稽查的全流程管理，切實(shí)做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”。按照整合稅收和非稅收入納稅服務(wù)以及征管業(yè)務(wù)要求，借鑒參考稅收收入“納稅人識(shí)別—憑證管理—信息報(bào)告—申報(bào)納稅—稅額確認(rèn)—稅款追征—違法調(diào)查—法律救濟(jì)”的征收流程，［16］探索建立“繳費(fèi)人登記—申報(bào)繳費(fèi)—費(fèi)額確認(rèn)—費(fèi)款追征—違法調(diào)查—法律救濟(jì)”非稅收入征管程序。

二是轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進(jìn)“放管服”改革，理順申報(bào)、繳費(fèi)入庫(kù)與審批的邏輯關(guān)系，減少事前審批，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。堅(jiān)持公民權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一原則，推行繳費(fèi)人自行申報(bào)制度，繳費(fèi)人對(duì)申報(bào)材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)，進(jìn)一步提升繳費(fèi)的便利化程度，還權(quán)還責(zé)于繳費(fèi)人，強(qiáng)化繳費(fèi)人在取得自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的同時(shí)履行使用資源付費(fèi)的義務(wù)，促進(jìn)繳費(fèi)模式由被動(dòng)向主動(dòng)的根本性轉(zhuǎn)變。稅務(wù)部門(mén)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、繳費(fèi)評(píng)估等方式，建立稅費(fèi)聯(lián)動(dòng)、分類(lèi)管控的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，對(duì)申報(bào)繳納情況進(jìn)行事后監(jiān)管。同時(shí)，對(duì)于跨區(qū)域、境外企業(yè)等特殊繳費(fèi)情況，可在初次繳費(fèi)時(shí)，由自然資源管理部門(mén)提供費(fèi)源信息，稅務(wù)部門(mén)確定繳費(fèi)地區(qū)和征收主體后，再由繳費(fèi)人申請(qǐng)繳費(fèi)。若無(wú)特殊情況，繳費(fèi)人下次按此規(guī)定申報(bào)繳費(fèi)。

三是加強(qiáng)非稅收入征收管理與自然資源行政管理的銜接，適時(shí)增加稅收系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的協(xié)同辦公功能，方便企業(yè)或個(gè)人辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)打印電子礦產(chǎn)資源勘查許可證、采礦許可證等功能。

（三）加大賦權(quán)力度，推動(dòng)稅費(fèi)統(tǒng)管

一是建立稅收收入和非稅收入的關(guān)聯(lián)關(guān)系，按照繳費(fèi)項(xiàng)目、繳費(fèi)人、征收單位、主管單位、分配單位等不同要素進(jìn)行數(shù)據(jù)歸集、分類(lèi)，逐步構(gòu)建縱向管理層次清晰、橫向歸屬準(zhǔn)確的非稅收入數(shù)據(jù)管理框架。［19］

二是充分發(fā)揮稅務(wù)部門(mén)稅費(fèi)統(tǒng)征統(tǒng)管的信息優(yōu)勢(shì)，賦予檢查權(quán)，拓展促進(jìn)涉稅涉費(fèi)信息共享，允許利用現(xiàn)有稅收數(shù)據(jù)，對(duì)費(fèi)源、稅源進(jìn)行交叉比對(duì)和評(píng)估檢查，加大稅源管控力度，確保應(yīng)收盡收。

三是發(fā)揮稅務(wù)部門(mén)的稽查優(yōu)勢(shì)，賦予執(zhí)法權(quán)，將欠繳企業(yè)列入“黑名單”，在政府采購(gòu)、生產(chǎn)許可、資質(zhì)認(rèn)證、旅游度假、阻止出境、向社會(huì)公示等多方面予以聯(lián)合懲戒，確保應(yīng)收稅費(fèi)及時(shí)足額入庫(kù)。