張紹合，胡岳岷，陳雨霏

（1.廣州商學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 廣州 511363；2.吉林財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，吉林 長春 130117；3.韓國湖南大學(xué) 經(jīng)營系，韓國 光州 62399）

改革開放40多年以來，中國農(nóng)村社會治理發(fā)生了深刻變化，打破了人民公社“政社合一”體制，代之以“鄉(xiāng)政村治”制度。黨的十九屆四中全會決定指出：“我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)政能力的集中體現(xiàn)?！保?］鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是決勝全面建成小康社會的根本保證，是實現(xiàn)農(nóng)民富裕、農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)、農(nóng)村繁榮的制度基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)階段中國鄉(xiāng)村治理仍然存在著一些一直沒有解決好的困境和挑戰(zhàn)，仍然存在著一些尚待解釋的現(xiàn)象和需要回答的問題。本文旨在總結(jié)已有研究成果的基礎(chǔ)上，為鄉(xiāng)村治理走向善治提供一個基本的合適的制度安排框架。

一、問題提出和文獻(xiàn)檢視

“治理”源自于英文“governance”，是一個古老的名詞，沉寂了幾百年，在最近三十年卻突然火了起來?！爸卫怼币辉~雖然被廣泛使用，但是卻很少有人深究其具體含義。2013年黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之后，它受到了前所未有的關(guān)注。王紹光先生認(rèn)為，實際上，僅僅25年之前，即使在英文里，“governance”這個詞的使用率也是非常低的。在很多國家的語言中，原本沒有“治理”這個概念。例如，在希伯來文中，對如何翻譯這個詞，至今無定論。在中國也是如此［2］。但是，在近20年來，“治理”卻突然流行起來。有一篇文章這樣描述它的火爆程度：“治理被人稱作一個流行語，一種風(fēng)行一時的玩意，一套框架工具，一個跨越不同學(xué)科的概念，一個傘狀概念，一個描述性概念，一個模棱兩可的概念，一個空洞的指稱，一個用于狡辯的遁詞，一種拜物教，一個研究領(lǐng)域，一種研究方式，一種理論，一種視角”。［3］

這個詞這么風(fēng)行，那么，它的確切含義是什么呢？受?？碌淖V系分析方法的啟發(fā)，王紹光先生將“治理”一詞的詞源上溯到11世紀(jì)末。他認(rèn)為，這個詞，在11世紀(jì)末具有政府或國家權(quán)威統(tǒng)治的含義。到了13世紀(jì)晚期，這個詞的含義有所擴(kuò)大，有了管理、控制、統(tǒng)治之意。［2］直到20世紀(jì)90年代以前，它的含義都沒有太大的變化。

進(jìn)入21世紀(jì)，這個沉寂了幾百年的古老的名詞，突然成為一個被幾乎所有學(xué)科廣泛使用的火遍全球的學(xué)術(shù)名詞。這個名詞的風(fēng)行，在一定程度上與1972年美國外交官、教育家克利夫蘭（Harlan Cleveland）出版的著作《未來的執(zhí)行官》中提出的一種新的管理方式有關(guān)?？死蛱m在她的著作中是這樣描述她所希望的新的管理方式的，她寫道：“做事的組織將不再采取從上到下的金字塔的管理方式，不再把絕大多數(shù)實際控制權(quán)集中在最高層手中.....因為組織將變?yōu)楸馄绞剑鼈兊墓芾矸绞綄⒏赡苁呛妥h性、共識性、協(xié)商性的。需要解決的問題越大，更多的實權(quán)應(yīng)該分散，更多的人應(yīng)該能執(zhí)掌它”。［4］雖然在這里她沒有使用“治理”一詞，但是她提出的思想?yún)s被公共管理領(lǐng)域的學(xué)者們所接受，或者說，公共管理領(lǐng)域的研究受到了她的理念的啟發(fā)。其實，是在時隔八年以后，她才正式在一篇文章中使用“治理”一詞。她在1980年發(fā)表的一篇論文中指出：“如果我們要統(tǒng)治自己，同時不造成政府越來越膨脹，我們社會中的非政府組織將不得不非常清醒地把自己看作治理的一份子”。［5］于是，她成為公共管理領(lǐng)域使用“治理”一詞的先驅(qū)。

在推動理論發(fā)展上，一個組織，特別是有全球影響力的國際組織的力量，是一個學(xué)者所無法比擬的。20世紀(jì)80年代，撒哈拉大沙漠以南的非洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長遭遇了嚴(yán)重危機(jī)。為了應(yīng)對這種前所未有的危機(jī)，1989年底，世界銀行發(fā)表了它的年度報告《撒哈拉以南的非洲：從危機(jī)到增長》，將這一時期的非洲經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所遭遇的一系列危機(jī)，歸結(jié)為“治理危機(jī)”。其后，世界銀行持續(xù)在推進(jìn)發(fā)展中國家治理上做文章。1991年其將“治理在發(fā)展中國家中的作用”列入年度會議的重要議題。1992年再次將治理作為年度報告的主題，發(fā)表了《治理與發(fā)展》的年度報告。1995年又推出了《治理：世界銀行的經(jīng)驗》的報告。再往后，它組建了國際化專業(yè)團(tuán)隊，研究“治理”的衡量指標(biāo)，并實時發(fā)布各國治理水平排行榜。在推進(jìn)治理問題研究國際化上，世界銀行釋放的信息一次比一次清晰。正是由于它的大張旗鼓的強(qiáng)力推動，吸引了越來越多學(xué)科領(lǐng)域的專家學(xué)者對“治理”的注意力和加入，研究文獻(xiàn)成爆發(fā)式增長。一些國家的政府組織也加入了這一行列并積極推動治理實踐的拓展和深入，更由于一些學(xué)者對世界銀行設(shè)定的衡量指標(biāo)及理論表述的批評，使之逐步形成一個治理研究與實踐的國際性熱潮，從而使21世紀(jì)成為治理研究的黃金期。

1995年，中國學(xué)者開始在這個領(lǐng)域發(fā)聲。第一個發(fā)聲的是中國政治學(xué)學(xué)者劉軍寧發(fā)表在由北京生活.讀書.新知三聯(lián)書店出版社出版的《公共論叢》第一輯《市場邏輯與國家觀念》一書上的文章《GOVERNANCE：現(xiàn)代“治道”新概念》。這篇文章實際上是對在此之前世界銀行發(fā)表的報告的一個總的評述。徐勇在《政治學(xué)研究》1997年第1期上發(fā)表了題為《Governance：治理的闡釋》一文，標(biāo)志著“治理”正式進(jìn)入中國公共管理研究領(lǐng)域。1998年中國人民大學(xué)出版社出版了毛壽龍等人的著作《西方政府的治道變革》一書，但是，毛壽龍與劉軍寧一樣，使用的都是“治道”而不是“治理”。這表明當(dāng)時的治理研究在中國還沒有形成氣候。真正促進(jìn)治理研究在中國廣泛發(fā)展的是1999年《國際社會科學(xué)雜志》（中文版）第1期推出的治理專號，這一期推出了九篇西方學(xué)者有關(guān)治理的長篇論文。此后，在許多領(lǐng)域原來使用“管理”一詞討論的問題慢慢的逐漸被“治理”一詞所替代。于是，“治理”開始在中國學(xué)術(shù)界特別是公共管理領(lǐng)域開始流行起來。

治理是一個具有模糊性、頗多分歧的概念。有些學(xué)者就將治理看做管理。也有學(xué)者將治理看做是一種技術(shù)活。皮埃爾.卡藍(lán)默指出：“治理”一詞的詞根在拉丁文中意味著對船只的駕駛，引申為對公共事務(wù)的管理。［6］王紹光通過對“治理”一詞的長時序梳理，正本清源，認(rèn)為治理與統(tǒng)治、管理并沒有什么區(qū)別。真正的治理就是要強(qiáng)化國家治理。［2］而李連江則認(rèn)為，廣義的治理是通過人為干預(yù)恢復(fù)自然秩序，是實事求是地求善。狹義的治理是社會政治治理，即治國、治世、治官、治民，是求善政，善政是公平、正義、長久的秩序。［7］求善，是求邊沁說的“最大多數(shù)人最大的善”。［6］中國公共管理領(lǐng)域的絕大多數(shù)學(xué)者就是在這個意義上使用這一概念的。

中國學(xué)者關(guān)注中國鄉(xiāng)村治理是學(xué)術(shù)研究的正常態(tài)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在多個場合多次使用“治理”一詞。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。2019年11月，黨的十九屆四中全會為此專門作出決定，使之正式成為黨和國家的重要戰(zhàn)略部署。國外學(xué)者也很關(guān)注中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，他們認(rèn)為鄉(xiāng)村社會是認(rèn)識與理解中國問題的關(guān)鍵抓手和最好的突破口。如OiJean通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村干部在農(nóng)村改革后的變化的研究，提出了一個“地方政府法團(tuán)主義”概念，用以解釋中國鄉(xiāng)村治理的新形態(tài)新變化；［8］但是，國外學(xué)者的研究更多的是關(guān)注村干部的“海選”和農(nóng)民的政治參與等更加偏重政治的問題。如Melanie Manion對村干部、村民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之間的選舉關(guān)聯(lián)問題做了實證研究；［9］M.Kent Jennings對農(nóng)民政治參與的影響因素及其模式做了實證分析。［10］國外學(xué)者的研究也相當(dāng)積極活躍，成果也不少，有的還相當(dāng)?shù)挠幸姷赜蟹至?，對我國學(xué)者的研究有啟發(fā)有借鑒。

改革開放四十多年來，中國鄉(xiāng)村以及鄉(xiāng)村治理從來都不是靜止的。一個階段有一個階段的矛盾和問題，一個矛盾化解了又一個挑戰(zhàn)凸顯出來了；一個問題解決了又來了一個新矛盾。正如馬克思所言：“資本關(guān)系和土地所有權(quán)關(guān)系的變化會提到日程上來！這是時代的標(biāo)志，不是用紫衣黑袍遮掩得了的。這并不是說明天就會出現(xiàn)奇跡?！钡@表明，“現(xiàn)在的社會不是堅實的結(jié)晶體，而是一個能夠變化并且經(jīng)常處于變化過程中的有機(jī)體?！保?1］既有的研究，對解決中國鄉(xiāng)村治理各個階段的矛盾與問題都起到了一定的積極作用。但是，應(yīng)對新的矛盾和挑戰(zhàn)，必須有新的舉措和策略。鄉(xiāng)村是中國社會最底層的社會組織，社會關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)等諸多因素相互交織、錯綜復(fù)雜。治理表現(xiàn)為人與事的復(fù)合體。其實，鄉(xiāng)村治理存在著一些人與事相互膠著的深層次的問題，最重要的是社會結(jié)構(gòu)的平衡機(jī)制如何建立的問題。在社會主要矛盾發(fā)生新變化的今天，深入研究中國鄉(xiāng)村治理需要新的分析框架。本文力圖對此做一點(diǎn)新的嘗試。

二、中國鄉(xiāng)村現(xiàn)狀與治理困境

鄉(xiāng)村是中國社會的最小細(xì)胞，是社會治理的最基本最基層的組織，也是我國數(shù)量最多、坐落最分散、差序最復(fù)雜的社會單元。據(jù)國家民政部統(tǒng)計，截止2018年年底，全國基層群眾性自治組織共計65萬個，其中，村委會54.2萬個，比上年下降了2.2%；村民小組449.1萬個，村委會成員221.5萬人，比上年下降了1.2%；居委會10.8萬個，比上年增長了1.3%；居民小組156.3萬個，居委會成員57.9萬人，比上年增長了2.3%。全年共有27.6萬個村（居）委會完成選舉，登記選民2.8億人，參與投票人數(shù)達(dá)2.3億人。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，村委會的數(shù)量在減少，居委會的數(shù)量在增長。但是，鄉(xiāng)村仍然是數(shù)量最龐大的基層組織。摸清鄉(xiāng)村的現(xiàn)狀，對于做好鄉(xiāng)村振興工作十分重要。現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村治理有許多困擾和亟待解決的難題，但是，在我們看來，最主要最迫切需要解決的困境，主要表現(xiàn)為下列方面。

第一，村民自治仍然處于弱勢地位。檢視鄉(xiāng)村治理之變遷，我們發(fā)現(xiàn)，由于現(xiàn)階段農(nóng)村生活中大量的矛盾沖突表象于村莊層面，但問題的根源往往來自于村莊之外；如果我們在考量村民自治的意義與作用時，僅僅將視野囿于村莊內(nèi)部層面，就有可能失之偏頗。這是因為，雖然村莊是一個獨(dú)立主體，農(nóng)民是一個最大的社會階層，但是，在大的政治權(quán)力格局中，“它仍然處于弱勢地位，仍然具有弱勢政治地位的特征?！保?2］由于鄉(xiāng)村黨的基層組織和村民自治存在著權(quán)力重疊，從而出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)就會弱化村民自治，而強(qiáng)調(diào)村民自治就會弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是一個尺度很難把握的“二元悖論”。因此，就成為現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的一個難以走出的困境。村民地位以及由此決定的村級民主，對一個村莊制度安排的影響，可能是不可估量的。

第二，部分地區(qū)緊張的干群關(guān)系導(dǎo)致鄉(xiāng)政村治互相扯皮。這一方面是由現(xiàn)行的組織架構(gòu)所決定的。目前，農(nóng)村基層政權(quán)的架構(gòu)是村黨支部、村委會與村民小組“三位一體”。村委會由全體村民選舉產(chǎn)生。村民對村委會成員有選舉權(quán)和罷免權(quán)。所以，村長輕易不會違背村民意志去做鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分派下來的工作。但是，村長既不敢得罪村民也不敢得罪鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，往往搖擺于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與村民之間。在村支書與村民發(fā)生矛盾時，村長往往“騎墻”甚或站在村民一邊，從而形成相互扯皮，導(dǎo)致鄉(xiāng)有政而村不治。另一方面，是由部分黨員干部自身行為所導(dǎo)致的。一些鄉(xiāng)村基層黨組織軟弱渙散，戰(zhàn)斗堡壘作用喪失；一些黨員干部宗旨意識淡薄、工作作風(fēng)漂浮，為村民服務(wù)不實在、不上心、不盡力，從而造成在村民最關(guān)心最現(xiàn)實的利益問題上相互扯皮。扯皮的結(jié)果是農(nóng)民對政府的信任在衰退。

第三，農(nóng)地制度安排成為鄉(xiāng)村治理矛盾焦點(diǎn)?！稗r(nóng)村改革的一大特點(diǎn)是國家從農(nóng)村基層制度建設(shè)領(lǐng)域的逐步退出以及鄉(xiāng)村社區(qū)權(quán)利的加強(qiáng)。1984年的憲法確定了村集體作為土地所有者的身份，從而使農(nóng)地制度建設(shè)由國家轉(zhuǎn)移到村集體手中。其后果有二：一是自發(fā)性的制度創(chuàng)新代替了原有的國家強(qiáng)制性制度安排；與這一變化相適應(yīng)，第二個后果是產(chǎn)生了千差萬別的農(nóng)地制度?！保?3］農(nóng)地制度的核心是地權(quán)。自發(fā)的制度創(chuàng)新必然與創(chuàng)新者的利益相關(guān)聯(lián)，也必然與其所指涉的對象的切身利益相關(guān)聯(lián)。在這個大前提下，在人民公社制度、“三提五統(tǒng)”和公糧征收、計劃生育政策等被取消以后，耕地和宅基地的分配和調(diào)整，就成為村民們最關(guān)心最敏感的問題，往往成為矛盾的焦點(diǎn)。土地是農(nóng)民的命根子，農(nóng)民們都把土地看的很重。在一些集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的村莊，一些私心較重的村支書和村長往往在這個方面動心思，特別是在征地拆遷過程中，他們總想撈一把，而在這方面農(nóng)民也是心明眼亮的。于是，焦點(diǎn)就成為矛盾點(diǎn)。在過去相當(dāng)長的一段時間里，農(nóng)民的上訪和農(nóng)村的不穩(wěn)定困擾著全社會，群體性事件頻發(fā)，大都因土地而起。在一定意義上，村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策過程，可能是決定農(nóng)地制度走向的重要因素。

第四，不發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)成為鄉(xiāng)村發(fā)展的軟肋。塞繆爾.亨廷頓認(rèn)為，傳統(tǒng)社會的農(nóng)民是一種恒久的保守勢力，他們禁錮在現(xiàn)狀之中；而現(xiàn)代化給農(nóng)民在兩個方面帶來沖擊：一方面，使農(nóng)民勞動和福利的客觀條件惡化；另一方面，導(dǎo)致農(nóng)民的渴望上升。［14］從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，隨著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的普遍化和常態(tài)化，農(nóng)民的眼界和期望都在提高，這就給鄉(xiāng)村干部的治理水平和公共服務(wù)質(zhì)量提出了更高要求。在這種情況下，鄉(xiāng)村干部要贏得廣大村民的信任與支持，就必須實打?qū)嵉貫榇迩f為村民辦實事。辦實事必須有資金支持。資金從哪里來？必須從村集體經(jīng)濟(jì)中來。有的村莊集體經(jīng)濟(jì)搞的好，公共服務(wù)就搞得好；反之亦然。所以，在村集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的村莊，黨員干部就不受歡迎，說話沒有人聽，任務(wù)也派不下去，村莊也沒有生氣。不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)成為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展的軟肋。從長遠(yuǎn)來看，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)與否，可能決定一個村莊的繁榮與興衰。

三、走向善治：一個制度安排框架

制度安排是一個社會為實現(xiàn)某些價值目標(biāo)，共同選擇的一套組織社會活動的規(guī)制。這套規(guī)制是博弈的結(jié)果，是歷史的產(chǎn)物。治理的范圍包羅萬象。鄉(xiāng)村治理是一個非常重要而又極其特殊的領(lǐng)域，是一個具有世界性和歷史性，涉及面廣、影響因素多的超大規(guī)模的復(fù)雜社會系統(tǒng)。福柯說，治理如同舵手，治理一艘船意味著什么？它意味著不光要對船員負(fù)責(zé)，還要對船和貨物的安全負(fù)責(zé)，還意味著要認(rèn)真考慮風(fēng)向、礁石、風(fēng)暴和各種壞天氣。這是一個復(fù)雜的整體的系統(tǒng)的概念，它要在需要保護(hù)的船員和船舶之間建立起一種關(guān)系，還有需要安全運(yùn)抵港口的貨物，以及所有這一切與各種突發(fā)事件（如風(fēng)向、礁石、風(fēng)暴、海盜等）之間建立關(guān)系。［15］蘭克也把治理比喻為舵手。他說，一艘船的舵手如果不了解軍艦與商船的區(qū)別，不了解他所航行的海洋的本性，不理解他所駕駛的船的本性，他就掌不好舵。［16］好的治理是運(yùn)用制度激發(fā)出人類的創(chuàng)造力和人性中的善。制度對于治理是重要的。但是，僅僅單一的制度安排是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。走向善治的鄉(xiāng)村治理，是一個系統(tǒng)工程，需要一個合適的制度安排框架，需要構(gòu)建一個制度矩陣。合適的制度安排矩陣，能夠有效協(xié)同社會成員的集體行動，降低實現(xiàn)制度目標(biāo)的交易成本，提高制度績效，避免治理失敗。

第一，堅持以中國特色社會主義制度為基礎(chǔ)。國家制度是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。“鄉(xiāng)村在國家治理中居于中心位置，對于中國這樣一個鄉(xiāng)村人口巨量且疆土廣域的國家尤其如此?！保?7］健全的國家制度是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本保證和堅實基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會決定指出：“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義展開，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！币簿褪钦f，中國鄉(xiāng)村治理必須堅持以中國特色社會主義制度為基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村的強(qiáng)與弱、農(nóng)村的繁榮與混亂、村民生活的幸福與否，是衡量鄉(xiāng)村治理優(yōu)劣的尺度。中國特色社會主義制度是確保我們的鄉(xiāng)村治理不是以公共利益的名義謀取少數(shù)人的私利，或者是運(yùn)用強(qiáng)制性手段壓制人民群眾的合理訴求。以中國特色社會主義制度為基礎(chǔ)的治理是一種善治。善治“能夠把沙漠變成綠洲，把貧瘠的土地變成肥沃的良田，使惡劣的環(huán)境適宜人的生活”。［18］很顯然，一切都是制度使然。因此，鄉(xiāng)村治理必須毫不動搖地堅持以中國特色社會主義制度為基礎(chǔ)。

第二，堅持以村民為中心的發(fā)展思想。鄉(xiāng)村治理的目的是為了人。堅持以村民為中心的發(fā)展思想，是習(xí)近平總書記的堅持以人民為中心思想在鄉(xiāng)村治理中的具體體現(xiàn)。堅持以人民為中心，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的核心內(nèi)容，是馬克思主義唯物史觀的歷史傳承和創(chuàng)新發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)和改革發(fā)展實踐的經(jīng)驗總結(jié)，中國共產(chǎn)黨人不忘初心和使命的時代要求。習(xí)近平總書記指出：“為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權(quán)性質(zhì)的試金石。我們要始終把人民立場作為根本政治立場，把人民利益擺在至高無上的地位，不斷把為人民造福事業(yè)推向前進(jìn)。”［19］人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。2017年習(xí)近平總書記在山西考察工作時指出：“我們黨干革命、搞建設(shè)、抓改革，都是為了讓人民過上幸福生活?！保?0］鄉(xiāng)村是黨委和政府聯(lián)系村民、服務(wù)村民的神經(jīng)末梢，要及時感知村民的操心事、煩心事和揪心事，及時加以解決。所以，鄉(xiāng)村治理必須堅持以村民為中心的發(fā)展思想。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的職責(zé)，不是對村民生產(chǎn)生活和社會活動的想方設(shè)法的管控，而是要全心全意為村民服務(wù)，千方百計為村民謀福利。要統(tǒng)籌做好村民就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生產(chǎn)安全、公共治安等各項民生保障工作，確保村民安居樂業(yè)、社會安定有序。要應(yīng)村民之所求，急村民之所需，紓村民之所困，解村民之所難，讓村民具有安全感、獲得感和幸福感。這樣的鄉(xiāng)村治理才是善政良治。

第三，堅持村民自治制度的主體性作用。鄉(xiāng)村治理的主體是人。堅持村民自治的主體性，就是要充分尊重農(nóng)民。對農(nóng)民的充分尊重，是充分發(fā)揮村民自治主體性作用的基礎(chǔ)和前提。趙樹凱先生指出：“尊重農(nóng)民的真正問題在于，不是想尊重就尊重，想不尊重就不尊重。不是要大家認(rèn)識到需要尊重。根本在于，要真正做到讓農(nóng)民不得不被尊重，或者說，怎樣才能做到，不尊重農(nóng)民不行。這就是政治問題。政治不尊重農(nóng)民，農(nóng)民將顛覆政治。歷史上如此，現(xiàn)代恐亦如此。”“現(xiàn)實生活表明，試圖把農(nóng)民與國家政治作出間隔的想法是危險的。古代王朝的政治經(jīng)驗，不可以套用。根本原因在于，農(nóng)民變了?，F(xiàn)代中國農(nóng)民身上的政治能量已經(jīng)快速積累，并且正在尋找釋放渠道。把握不好這種能量的釋放渠道，或者不能引導(dǎo)這種能量的良性釋放，將導(dǎo)致社會災(zāi)難。”［21］堅持村民自治主體性作用，就是讓農(nóng)民當(dāng)家做主。鄉(xiāng)村是農(nóng)村村民自己的家園和生產(chǎn)生活的棲息之地，他們自己一定能夠辦好自己的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要履行好法律賦予的職責(zé)，不該管的也管不好的事情就不要插手。洛克早就講過，“權(quán)為民所賦”，把屬于村民的權(quán)力歸還給村民，還村民自治的主體性。發(fā)揮村民自治的主體性，要健全民主制度，拓寬民主渠道，豐富民主形式，完善法律保障，確保村民依法享有廣泛充分、真實具體、有效管用的民主權(quán)利。改革的經(jīng)驗一再向我們表明，不尊重農(nóng)民的國家治理將導(dǎo)致政治災(zāi)難。

第四，堅持和深化農(nóng)地制度改革。土地是鄉(xiāng)村社會生存的根本。農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的基石。農(nóng)地制度是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基石。農(nóng)地制度的調(diào)整、改革和完善，必須堅持以村民為中心的理念。習(xí)近平總書記曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)指出：要把以人民為中心的發(fā)展思想體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)，做到老百姓關(guān)心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推進(jìn)什么，通過改革給人民群眾帶來更多獲得感。［19］現(xiàn)階段在相當(dāng)數(shù)量的村莊相當(dāng)數(shù)量的村民中，土地的社會保障和失業(yè)保障功能，仍然占有一定的分量，在有的鄉(xiāng)村有的農(nóng)民心中的地位還相當(dāng)?shù)闹亍＿@就是目前的現(xiàn)實。農(nóng)地制度改革必須從這個實際出發(fā)。農(nóng)地制度改革，無論怎么改，都不能把農(nóng)地的集體所有權(quán)改沒了，都不能把國家糧食安全的保障基礎(chǔ)改丟了，都不能把農(nóng)民的利益期望值改小了。深化農(nóng)地制度改革，要在保持農(nóng)民土地承包永久不變的前提下，更好地堅持集體對土地的所有權(quán)，更好地保障農(nóng)民對土地的承包權(quán)，更好地用活土地經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理走向善治，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

第五，堅持和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。沒有鄉(xiāng)村振興就沒有農(nóng)村繁榮，沒有集體經(jīng)濟(jì)就沒有鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興必須走集體化道路，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，以集體經(jīng)濟(jì)成果更好地建設(shè)鄉(xiāng)村，更好地服務(wù)村民，以贏得村民的信任和支持。發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，一是要像貴州省“橫塘經(jīng)驗”那樣選好帶頭人。好的帶頭人要既是“能人”也是“好人”，關(guān)鍵是能夠把老百姓放在心中，真心實意帶領(lǐng)村民致富。二是要能夠選一個可持續(xù)發(fā)展致富的好項目。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的集體經(jīng)濟(jì)項目，要符合既要金山銀山也要綠水青山的生態(tài)文明觀。保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。三是要讓廣大村民都能夠參與進(jìn)來共同發(fā)展、共同致富，在共同富裕道路上一個也不能少。發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，不要幾個領(lǐng)導(dǎo)干部單打獨(dú)斗，而是要群策群力同心協(xié)力一起干。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想在前列，干在實處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要精準(zhǔn)施策，幫助村一級組織唱響鄉(xiāng)村振興的“新農(nóng)歌”，推進(jìn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，為鄉(xiāng)村治理提供堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

上述五個方面是一個有機(jī)的整體，中國特色社會主義制度是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是管總的；以人民為中心是治理的方向和目的，是關(guān)乎為了誰的問題的，離開了這個正確的方向，治理就走向邪路了；堅持村民自治的主體性地位和作用，是解決治理依靠誰的問題；農(nóng)地制度改革和發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中兩個至關(guān)重要的問題，這兩個問題的解決，必須依賴上述諸方面的優(yōu)化和支撐。這五個方面相互支撐，相生相克，缺一不可。這是一個系統(tǒng)工程，必須整體協(xié)調(diào)，一體化推進(jìn)。