李景治

(中國人民大學 國際關系學院， 北京 100872)

“黨的十八大以來，我們深化對民主政治發(fā)展規(guī)律的認識，提出全過程人民民主的重大理念?！薄?〕全過程人民民主，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。與西方民主相比，全過程人民民主具有突出的特點和優(yōu)勢，是人類政治發(fā)展史上的創(chuàng)新。全過程人民民主建立健全了完整的制度程序，積累了豐富的民主參與實踐；實現(xiàn)了程序民主和實質(zhì)民主、過程民主和成果民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志的統(tǒng)一。全過程人民民主是中國特色社會主義制度與實踐的高度凝練和集中體現(xiàn)。推進我國民主政治發(fā)展，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要深入研究、全面貫徹落實、不斷創(chuàng)新全過程人民民主。全過程人民民主的本質(zhì)和核心，是人民當家作主。積極推進全過程人民民主，就要把人民當家作主原則，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來、黨和國家機關各方面各層級工作上來、滿足人民對美好生活向往的工作上來。

一、充分認識我國全過程人民民主的特點和優(yōu)勢

民主是全人類的共同價值。世界上大多數(shù)國家都認為民主是好的制度和狀態(tài)，并認為自己實行的是民主制度、處于民主狀態(tài)。但不可否認，各國民主制度的具體形態(tài)存在程度不同的差別。西方國家自我標榜是最民主的國家，而在其眼中其他國家則是不民主，甚至反民主的國家。這種西方民主至上的民主觀和無理排斥打壓他國民主制度的做法，顯然是錯誤的，其做法本身就違背了民主原則。積極推進全過程人民民主，需要充分認識民主的共同價值及我國全過程人民民主的特點和優(yōu)勢，即充分認識民主的本質(zhì)是人民當家作主，全過程人民民主是全鏈條的民主體系，是全方位的民主制度，是全覆蓋的民主原則。

第一，民主是全人類的共同價值。

民主就是公民政治權利平等、政治利益均衡、政治參與充分的制度和狀態(tài)?！?〕民主既是人民當家作主的政治制度，也是政治體制運行的方式、公職人員的決策方式和工作作風。民主是理想和目標，是人民為之奮斗的政治制度和社會形態(tài)。民主也是實現(xiàn)政治目標的行為方式，是國家治理的體系和方法手段。民主，即人民當家作主的形態(tài)各不相同。就人民行使權力的方式而言，民主有直接民主和間接民主。直接民主，是指公民直接進行決策并管理國家和社會事務。間接民主，指代議制民主，即由公民選舉產(chǎn)生代表，組成議會或代表大會，來管理國家和社會事務。隨著社會的發(fā)展、政治制度的完善，代議制民主成為民主的主流。民主和相關國家的社會制度密切聯(lián)系在一起，這就形成了資本主義民主和社會主義民主。議會民主、三權分立和多黨制，是資本主義民主制度的典型形態(tài)。社會主義民主制度起源于巴黎公社革命。革命進程中，人民選舉產(chǎn)生了巴黎公社委員會。委員會既是權力機關，又是執(zhí)行機關，沒有專門的政府機關。俄國十月革命勝利后，學習巴黎公社，建立了蘇維埃制度。但隨著國家和社會事務的日益繁忙，蘇維埃所屬的各人民委員會就發(fā)展成政府機關性質(zhì)的機構，這就是后來的部長會議。新中國成立后，沒有照搬蘇維埃制度，而是建立了具有中國特色的人民代表大會制度。人民代表大會制度是中國特色社會主義民主制度的核心和突出特點。

民主本身是一種價值。盡管各國民主制度具有不同形態(tài)和特點，但“民主是全人類的共同價值，是中國共產(chǎn)黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念”?！?〕各國既要堅持自身的民主制度，又應維護和弘揚民主的共同價值，并以這種共同價值為努力方向和衡量標準，建立健全自身的民主制度。當然，什么是民主的共同價值，怎樣維護這種民主的共同價值，不同的人，站在不同的立場上，會得出不同的結(jié)論。這就使人們對民主價值的定義千差萬別。中國共產(chǎn)黨認為，“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現(xiàn)科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監(jiān)督”?！?〕按此標準衡量，中國特色社會主義政治制度，無疑是最能體現(xiàn)人民當家作主的、充滿生機活力的民主制度。

中國特色社會主義民主制度的突出特點和顯著優(yōu)勢是，全面貫徹落實全過程人民民主。所謂全過程人民民主，是中國共產(chǎn)黨領導下的人民始終當家作主的全鏈條、全方位、全覆蓋的民主制度和民主狀態(tài)。全過程人民民主是指在國家和社會治理全過程中，自始至終貫徹落實人民民主，實行人民當家作主。

第二，全過程人民民主是全鏈條的民主體系。

全過程人民民主是一個完整的體系，各個環(huán)節(jié)相互銜接、緊密相連。全過程人民民主包括民主選舉、民主參政議政、民主決策、民主協(xié)商、民主管理和民主監(jiān)督。民主選舉，是全過程人民民主的基礎，也是全鏈條人民民主的起端。人民依法享有選舉權和被選舉權。選民直接選舉產(chǎn)生基層群眾自治組織的組成人員，選舉產(chǎn)生基層人代會的代表。各級人代會選舉產(chǎn)生上一級人代會的代表。同時，各級人代會選舉產(chǎn)生同級人大常委會、政府的主要負責人、法院院長、檢察院檢察長?？梢钥闯?，國家各級權力機關都是由人民或人民代表選舉產(chǎn)生的。民主、公平、公正、公開、透明的選舉，是全過程人民民主的基礎，也是人民行使民主權利的根本保障。民主參政議政，是全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)。人民依法享有知情權、參與權、表達權，對黨和國家方針政策和治國理政措施提出意見和建議，依法行使參政議政權。民主決策是全過程人民民主的關鍵環(huán)節(jié)。從廣義來說，決策包括人大立法、執(zhí)政黨和政府作決定。人大根據(jù)憲法和法律進行立法，制定和修改法律，就國家重大問題進行決策。政府依法，根據(jù)執(zhí)政黨、人代會的決議制定具體方針政策和具體法規(guī)，對各項工作提出指導意見和重要舉措。民主協(xié)商是全過程人民民主不可或缺的環(huán)節(jié)。在國家治理的每項進程中，執(zhí)政黨、人大、政府、政協(xié)和廣大人民群眾，都根據(jù)實際需要，進行民主協(xié)商，廣泛聽取各方面的意見，以進行科學決策、民主決策，確保了決策的正確性和實效性。管理民主是全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)。它確保管理制度、管理體制和方式方法能夠充分反映民意，真正為人民服務，能夠有效促進生產(chǎn)力發(fā)展和社會進步。民主監(jiān)督是全過程人民民主的關鍵一環(huán)。它切實保證了民主選舉、人民民主參政議政、各方面的決策、民主管理和民主協(xié)商能夠依法推進，確保各級干部遵紀守法、廉政勤政。

第三，全過程人民民主是全方位的民主制度。

中國堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一?！包h的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐?！薄?〕黨的民主，即黨內(nèi)民主建設和黨民主執(zhí)政，是中國全方位人民民主的核心。人民代表大會制度是人民當家作主的制度安排和集中體現(xiàn)，是我國全過程人民民主的基礎。人民通過人民代表大會行使國家權力。人民代表大會及其常委會依法行使立法權、決定權、任免權、監(jiān)督權。各級人大代表密切聯(lián)系選民，充分反映民意，以此保證人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。民主管理是全過程人民民主的重要組成部分。各級政府既要堅持依法執(zhí)政，堅決貫徹落實黨和國家的各項方針政策，嚴格維護法律尊嚴，又要堅持民主執(zhí)政、民主決策、民主管理國家和社會。

第四，全過程人民民主是全覆蓋的民主原則。

全過程人民民主的一個突出特點和巨大優(yōu)勢，是覆蓋黨政軍民學各個方面。中央地方各個層次、干部群眾各個群體，都要貫徹落實中國特色社會主義民主制度。廣大人民群眾依法享有憲法和法律規(guī)定的民主權利，依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。黨和政府須盡職盡責維護人民群眾的各項民主權利?；鶎尤罕娮灾沃贫仍絹碓酵晟啤４迕褡灾谓M織、居民自治組織，及其他社會自治組織依法活動，煥發(fā)生機活力，為促進經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、民生改善，集思廣益、獻言獻策。廣大群眾通過基層自治組織自主管理。協(xié)商民主是全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)。有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是全過程人民民主的集中體現(xiàn)。協(xié)商民主是中國特色社會主義民主的特有形式和獨特優(yōu)勢。加強協(xié)商民主制度建設，不斷豐富協(xié)商民主參與實踐，確保了人民在日常政治生活中的民主參與。民主集中制，是黨和國家基本組織制度和工作制度，也是全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)。各級黨組織和權力機關，都要堅持在民主基礎上的集中和集中指導下的民主，堅持少數(shù)服從多數(shù)，全黨服從中央。各級干部要率先增強民主意識，發(fā)揚民主作風，接受民主監(jiān)督。

第五，全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。

西方國家一貫標榜其民主制度是世界上最好的。國內(nèi)一些學者也盲目崇拜和吹捧西方民主制度，一味貶低、丑化中國全過程人民民主。實際上，中國全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的民主，而西方民主則是狹隘、虛偽、碎片化的民主。

全過程人民民主，是最廣泛的民主。它實行人民當家作主，參與的人最多、參與面最廣、參與度最深。所有公民都享有憲法和法律規(guī)定的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，都有機會參與國家治理，為社會貢獻力量，都能維護自身的合法權益。各級黨政機關、企事業(yè)單位都能夠廣泛發(fā)揚民主、開展批評與自我批評。各級干部都能夠平等相處，共同搞好工作。人民民主無處不在、無時不在。西方民主，民眾參與率低，即使是最重要的選舉活動，投票一般也只有一部分人參加。也就是說，在西方國家，無論總統(tǒng)、議員，還是其他公職人員，都是一部分人選出來的。至于其他形式的參政活動，參與者比例就更低了。西方國家的媒體經(jīng)常報道的群眾游行示威，就是一個明顯的例子。

從表面看，我國全過程人民民主沒有西方民主那么“熱鬧”，但卻是最真實的民主，即最講實話的民主，最真實代表民意、表達民意的民主。選民堅持正確的標準、按照自己的意志選舉人大代表，各級人大代表按照德才兼?zhèn)?、以德為先的原則選舉產(chǎn)生同級權力機關和政府機關。各級人大代表不受任何利益引誘，不受任何壓力影響，人民群眾和人大代表，堅持公平公正原則，對政府工作報告、人大各項議案、國家和社會規(guī)劃進行審議，對各類政府機關和各級干部進行評價，既充分肯定成績，也直截了當指出問題，開誠布公提出批評。而西方民主為各種利益集團所左右，作為西方民主標志的議會為不同政黨所把持。各政黨代表不同的利益集團，千方百計地維護其所代表的利益集團的私利，完全不顧民主的基本原則和人民的切身利益，而選擇和堅持對其有利的政策立場。比如美國槍支泛濫、槍擊橫行，買賣槍支肆無忌憚，其根本原因是，強大的槍支生產(chǎn)銷售集團操縱相關政黨在議會投票反對禁槍。在這里，西方民主顯然是虛偽的。在美國的政客看來，民主是為其所用的工具，順我者昌逆我者亡。民主符合其利益就高舉，不符合其利益就棄之不用，不惜使用專制、暴力手段改變民主的結(jié)果、破壞民主制度和程序。即使是美國大選也不例外。

民主是一種制度，也是一種價值和方法手段。就此而言，民主應當“管用”，應當為經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、文化繁榮、人民幸福服務。民主不是擺樣子的，不是政治的“花邊”，全過程人民民主恰恰是用來解決問題的，是最管用的。民主選舉不是為了搞競選鬧劇，而是為了選舉德才兼?zhèn)洹⒄嬲秊槿嗣穹盏娜嗣翊?。民主審議不是無謂的爭議，而是為了選擇和決定治國理政的最佳方案。民主決策是為了民主集中，形成科學、正確的決策，避免決策失誤，導致工作損失。而西方民主，程序煩瑣、效率低下、不務實。議會開會多、空議論多、通過的議案多，但發(fā)揮作用少，被稱作“空談館”。

二、正確處理全過程人民民主的相互關系

全過程人民民主是一個系統(tǒng)工程，涉及方方面面。積極推進全過程人民民主，需要正確處理其內(nèi)部的相互關系。即堅持程序民主與實質(zhì)民主、過程民主與成果民主、直接民主與間接民主的辯證統(tǒng)一。

第一，堅持程序民主與實質(zhì)民主的統(tǒng)一。

西方國家自我標榜是最民主的國家，而實際上它們只注重民主程序，卻忽視了民主的實質(zhì)。在這種程序下，西方民主是表面的民主，是統(tǒng)治階級享有的民主，而不是廣大人民群眾的民主。在這里，程序民主和實質(zhì)民主是完全分裂的。西方國家的民主程序可謂十分完整，但其實質(zhì)上是為統(tǒng)治階級服務的。以選舉為例。選舉程序表面上公平公正透明，實際上選舉只是有錢人的游戲。窮人實際上被剝奪了選舉權和被選舉權。只有統(tǒng)治階級的代表才能得到大筆競選捐款進行燒錢式的競選。西方各個國家的民主程序有所差別，但本質(zhì)是一樣的。美國的總統(tǒng)選舉實行“勝者全得”制度，即一黨的候選人獲得一個州的多數(shù)選舉人票，該州的所有選舉人票就全部歸其所有。這樣，就經(jīng)常出現(xiàn)少數(shù)選民擁護的候選人當選的情況。日本實行內(nèi)閣制，一個政黨在議會選舉中占有多數(shù)議席，就擁有了組閣權，其領導人就能出任政府首相。即使他民調(diào)的支持率很低，也無關大局。在這里，只有執(zhí)政黨的議員才有選擇首相的權利，而廣大選民無權也不可能參與選舉。再以民主決策為例。西方國家特別是美國，議會決策往往以政黨私利為中心，各政黨毫無例外地投票贊成有利于本黨及其利益集團的議案，而不管議案是否有利于廣大人民群眾。人民群眾無權也沒有機會參與決策，維護其自身的利益。

與此不同的是，中國全過程人民民主堅持程序民主和實質(zhì)民主的統(tǒng)一。所謂實質(zhì)民主，就是人民當家作主，人民能夠廣泛參政議政的民主。即人民能夠真正參與國家和社會治理，為經(jīng)濟發(fā)展、政治進步、社會和諧貢獻力量。人民可以直接或間接參與國家大事的決策。經(jīng)濟社會發(fā)展長遠規(guī)劃和五年規(guī)劃的制定、國家重大方針政策的確立、涉及國計民生重要舉措的出臺，都離不開全過程人民民主，都需要人民群眾的參與。全過程人民民主是國家和社會治理的基礎和重要組成部分。這種民主，沒有西方國家民主表面的煩瑣程序，沒有見不得人的金權政治，是實實在在的民主、管用的民主、干凈的民主、實質(zhì)的民主。我國全過程人民民主不搞三權分立、議會民主和多黨輪流執(zhí)政，而是實行人民代表大會制度。人民代表大會是國家權力機關和立法機關，通過民主方式進行立法，決定重大事項。各級政府由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生、任命，對其負責。政府的方針政策和重要決策都需經(jīng)過同級人代會討論通過。全過程人民民主建立在一元化權力結(jié)構之上，不搞多黨輪流執(zhí)政，而實行共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。凡是重大事情，執(zhí)政黨都要同民主黨派和民主人士進行民主協(xié)商，聽取意見和建議。

當然，重視實質(zhì)民主并不意味著忽視程序民主，相反，全過程人民民主同樣高度重視程序民主。程序民主本身就是民主的重要組成部分，它體現(xiàn)了民主理念和民主精神，程序民主是對民主進程的預設和制度安排，也是對實質(zhì)民主的引領和規(guī)范。實質(zhì)民主是民主的內(nèi)涵，程序民主是民主的形式。內(nèi)涵決定形式，形式影響內(nèi)涵，內(nèi)涵和形式有機結(jié)合推動了民主的積極有效發(fā)展，是全過程人民民主的突出特點和優(yōu)勢。從一定意義上說，程序民主是全過程人民民主好壞的衡量標準。程序民主是實質(zhì)民主的制度保障，沒有嚴格、行之有效的程序民主，實質(zhì)民主就難以操作和貫徹，難以持之以恒，難以實現(xiàn)制度化、一體化。實質(zhì)民主可能因缺少制度規(guī)范而受到削弱。當然，堅持程序民主，并不是搞形式主義、走過場。社會主義民主歷來重視實質(zhì)內(nèi)容，程序民主建設相對滯后，相關具體制度、規(guī)定和法律法規(guī)有待加強。

改革開放以來，我們在積極穩(wěn)妥推進政治體制改革的進程中，加強了具體制度、體制、機制建設，不斷完善有關程序民主的法律法規(guī)，明確了民主操作程序的各項規(guī)定。程序民主與實質(zhì)民主進一步有機結(jié)合，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義民主制度人民當家作主的實質(zhì)和巨大優(yōu)越性。以人大代表的選舉為例。民主選舉的制度和程序更加明確、規(guī)范。選民的登記、選民資格的確認和選民證的領取，候選人的醞釀、產(chǎn)生及其同選民相互交流的方式方法，選舉的時間、地點、無記名投票的方式方法，監(jiān)票計票工作，選舉結(jié)果的宣布，都依法依規(guī)進行，充分保障了選民的民主權利和選舉工作的有序進行。再以民主協(xié)商為例。我們不僅把共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商確定為國家的重要政治制度和執(zhí)政黨的基本方針政策，而且不斷完善民主協(xié)商的具體制度、操作程序、方式方法。其中包括完善政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、社會組織協(xié)商和基層協(xié)商等程序民主。

第二，堅持過程民主與成果民主的統(tǒng)一。

所謂過程民主，就是按照民主制度、民主的章程、民主程序、民主規(guī)定、民主步驟和民主的要求，推進黨和國家治理及各項重要決策出臺，促進民主成果一步步形成。概括起來，中國特色社會主義的過程民主，就是堅持民主集中制的民主，是民主與集中的過程。其基礎和首要步驟是廣泛發(fā)揚民主。包括廣泛聽取群眾意見、發(fā)揮群眾的首創(chuàng)精神、凝聚群眾智慧和有益建議，加以去粗取精，形成主要代表意見。在此基礎上，展開充分討論。不同意見可以交流互動，相同意見可以相互補充完善。經(jīng)過反復討論，各種不同意見仍未達成一致，就需要表決，以形成一致意見和集體決議。這就是民主基礎上的集中。表決采取口頭表決、舉手表決和投票表決。投票采取不記名投票方式。十八大以來，中國共產(chǎn)黨持續(xù)“強化全委會決策和監(jiān)督作用，完善常委會議事規(guī)則和決策程序，完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”。〔6〕

成果在這里是指，黨的決策和國家經(jīng)濟發(fā)展、政治進步、社會和諧，以及國家治理現(xiàn)代化的方針政策、重要舉措等。成果民主，就是指各級黨委決策、國家治理的方針政策和重要舉措，本身就是人民民主的產(chǎn)物、是人民意見和建議的結(jié)晶。成果民主集中體現(xiàn)在兩個方面。首先是指成果的內(nèi)容是民主的。相關成果代表大多數(shù)人的意志和意愿、反映廣大黨員和人民群眾的呼聲，而不是違背廣大黨員和人民群眾的意志。黨中央的決策、黨和政府的方針政策，包括全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興等各方面的舉措，都是這樣的民主成果。在這里，成果民主也可以理解為民主的成果。其次是形成成果的方式方法是民主的，而非不民主的獨斷專行。它們是集體智慧的結(jié)晶、民主集中制的產(chǎn)物。堅持民主集中制，堅持成果民主化，才能保證成果的科學性、正確性。才能使成果在經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、政治進步、社會和諧和國家治理中發(fā)揮積極促進作用。在這里，過程民主也可以理解為民主的過程，結(jié)果民主也可以理解為民主的結(jié)果。過程民主與成果民主是不可分割的。二者相互關聯(lián)、相輔相成、辯證統(tǒng)一。過程民主是成果民主的基礎和不可或缺的條件。只有堅持過程民主，才能實現(xiàn)成果民主，才能催生積極有益的成果。成果民主是過程民主的結(jié)果，只有形成成果民主才能帶動健康有序的過程民主。

第三，堅持直接民主與間接民主的統(tǒng)一。

我國全過程人民民主的一個突出特點是，實現(xiàn)了直接民主與間接民主相統(tǒng)一。“直接民主是一種民眾自行統(tǒng)治的體系”。〔7〕在古代雅典，直接民主是以公民大會的政治形式來實現(xiàn)的。隨著人口大量增加、國家和社會治理日趨復雜，現(xiàn)代社會中，這種直接民主形式運用得越來越少。但中國特色社會主義民主政治豐富和發(fā)展了直接民主的形式和內(nèi)容。在中國，人民群眾通過公開發(fā)表贊成與否的意見、舉手表決、參加記名或無記名投票等方式直接參與國家和社會事務決策，行使當家作主權利。直接民主是人民群眾最重要的民主權利。我國的具體國情和實際工作需要決定，直接民主主要涉及選民直接選舉產(chǎn)生基層人大代表，以及居民自治組織和村民自治組織的領導機構，即居委會和村委會。直接民主還涉及直接參與基層事務管理。即實行居民和村民的自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，自我決定與自身利益相關的各項事務。這是人民依法直接行使民主權利的重要方式。機關、企事業(yè)單位和基層群眾自治組織的管理工作也離不開人民直接民主。一些管理崗位的負責人、干部，要由職工直接選舉產(chǎn)生。干部的選拔任用要搞民主測評、民主推薦，這也是一種直接民主的形式。群眾對各級干部和公職人員的民主監(jiān)督，包括輿論監(jiān)督、對違法亂紀和腐敗行為的舉報，也是一種直接民主形式。

所謂間接民主，是指公眾不親自行使治理國家和社會的權力，而是選擇代表參與國家和社會的治理。也就是說，人民通過各級各類代表參與國家和社會事務的管理，行使當家作主的權利。與直接民主相比，間接民主運用得更加廣泛，是當今世界國家治理的主要形態(tài)。代議制民主是間接民主的主要形態(tài)。西方國家的代議制實行三權分立、議會民主、多黨制，是一種具有西方制度特征的間接民主。這一制度下，議員作為民意代表，嚴重脫離人民群眾，實際上只代表壟斷財團和各種利益集團的利益。同時，這一制度必然造成民意代表的意見分歧、政治分裂，乃至公開對抗。中國全過程人民民主實行人民代表大會制度。人民代表大會制度，是全過程人民民主的核心。它充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權益，確保人民依法通過各種途徑和形式，管理國家和社會事務、管理經(jīng)濟文化事業(yè)。人民群眾不是直接參與國家和社會事務的決策和管理，而是通過人大代表和人民代表大會間接參與。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級人大代表和代表大會代表相關選區(qū)選民，參與本地區(qū)經(jīng)濟社會事務的決策和管理，行使人民當家作主的權利。各級人大都由人民選舉產(chǎn)生、對人民負責、受人民監(jiān)督。各級國家機關都由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督。各級人大依法行使立法權、決定權、任免權、監(jiān)督權。各級人大常委會由同級人代會選舉產(chǎn)生，對其負責、受其監(jiān)督，依法行使立法權、決定權、任免權、監(jiān)督權。各級人大及其常委會依法對“一府一委兩院”進行監(jiān)督，確保其依法行政、執(zhí)法、司法，貫徹執(zhí)行人大及其常委會各項決議。各級人大及其常委會廣泛聽取廣大人民群眾治國理政的意見和建議，集思廣益、形成議案，提交政府研究處理。人大代表是人大聯(lián)系人民群眾的紐帶，同選民和各方面群眾保持密切聯(lián)系，傾聽其呼聲和訴求，及時向人大、政府等機關轉(zhuǎn)達，督促其盡快解決問題?！叭嗣翊泶髸贫仁欠衔覈鴩楹蛯嶋H、體現(xiàn)社會主義國家性質(zhì)、保證人民當家作主、保障實現(xiàn)中華民族偉大復興的好制度，是我們黨領導人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是在我國政治發(fā)展史乃至世界政治發(fā)展史上具有重大意義的全新政治制度。”〔8〕

我國全過程人民民主，實現(xiàn)了直接民主與間接民主的有機結(jié)合、高度統(tǒng)一。直接民主各項制度的建立健全，為間接民主奠定了堅實的基礎、創(chuàng)造了有利條件。公平公正的直接民主確保了選舉依法公正進行，能夠充分發(fā)揚民主，選出符合民意的代表。有序高效的直接民主確保了人民群眾直接參與基層治理，更好自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，為國家和社會治理開辟道路。高質(zhì)量的直接民主也確保了間接民主高質(zhì)量、正常推進。間接民主凝聚直接民主的成果，落實直接民主的要求，以形成國家和社會治理、改革開放的方針政策和重要舉措。直接民主和間接民主的表現(xiàn)形式有所不同。前者表現(xiàn)為人民群眾通過討論、表決、選舉等方式直接參與基層治理和產(chǎn)生民主代表。后者表現(xiàn)為人民通過各級人大和人大代表討論決定相關地區(qū)的計劃、監(jiān)督政府推進國家和社會治理。但是，直接民主和間接民主本質(zhì)上是一致的，都是人民當家作主的方式。

三、正確認識全過程人民民主和國家意志的關系

我國全過程人民民主一個重要特點和優(yōu)勢，是實現(xiàn)了“人民民主和國家意志相統(tǒng)一”?！?〕國家是由人民組成的，是人民與法定領土相結(jié)合的產(chǎn)物。國家是在法定的領土范圍內(nèi)代表人民進行治理，行使領土管轄權，維護自身主權和人民根本利益的最高社會政治組織。國家負責制定和實施公共政策、外交方針。國家使用各種手段和工具，包括暴力的和非暴力的，進行統(tǒng)治和治理。國家意志，是人民意志的集中體現(xiàn)。在我國，人民意志和國家意志是完全統(tǒng)一的。人民民主作為人民意志的體現(xiàn)形式，也是和國家意志相統(tǒng)一的。因為國家意志是人民民主的產(chǎn)物，人民民主必須維護國家意志，捍衛(wèi)國家統(tǒng)一。

第一，國家意志是人民民主的產(chǎn)物。

國家意志就是國家信奉的理想信念、意識形態(tài)和價值觀念，國家堅持的政治、經(jīng)濟、社會、文化制度，以及國家建設發(fā)展的道路、方針政策。對外，國家意志體現(xiàn)了國家捍衛(wèi)主權、獨立、領土完整以及維護世界和平和地區(qū)穩(wěn)定的決心、主張。國家意志是國家的靈魂。在我國，國家意志代表人民的根本利益，也代表人民的共同主張。人民是一個整體概念。人民作為一個整體，其意志就是國家的意志。在這里，國家意志與人民意志是不可分開的，國家意志就是人民意志，人民意志就是國家意志，既沒有也不會形成與國家意志不同的人民意志。但人民作為個體，即個人，要形成統(tǒng)一的意志，就需要堅持民主集中制。民主集中制是維護國家意志的根本保障。民主集中制是黨和國家組織制度、領導制度，也是國家意志形成的重要原則。國家意志形成的過程，就是人民意志民主集中的過程。全過程人民民主，是民主基礎上的集中，也是集中領導下的民主。人民個人的意見匯集起來，才能形成人民統(tǒng)一的意見，形成國家意志。在這一過程中，各種不同的意見相互交流、相互融合。但只有少數(shù)服從多數(shù)、個人服從集體，才能形成統(tǒng)一的意見和國家意志。在這里，個人利益要服從、服務國家利益。每個人都只顧自身利益，都只堅持個人意見，就無法形成統(tǒng)一的國家意志。國家意志凝聚人民的利益和意志，國家治理要廣泛發(fā)揚民主，但發(fā)揚民主不能損害國家利益和意志。

堅持民主集中制，既要廣泛發(fā)揚民主、集思廣益，又要堅持在民主基礎上正確集中，堅持少數(shù)服從多數(shù)、個人服從集體。個人意見要服從、服務于國家意志。民主基礎上的集中與集中指導下的民主，相互結(jié)合、高度一致，才能形成統(tǒng)一的人民意志。對于國家和社會治理，每個人都有自己的主張和看法。全過程人民民主容許個人發(fā)表不同的意見，但前提是要堅持共同的理想信念、共同的前進方向和道路。人民民主是形成國家意志的基礎和必由之路，形成國家意志是發(fā)揚人民民主的方向和目標。離開人民民主，就不可能形成、堅持和維護國家意志。一切國家機關和國家機關工作人員都必須依靠人民，全心全意為人民服務，密切聯(lián)系人民群眾，認真聽取人民的意見和建議，接受人民監(jiān)督。

第二，人民民主必須維護國家意志。

憲法和法律是國家意志的核心。人民作為國家的主人和社會、政治行為主體，享有憲法和法律規(guī)定的各項民主權利。“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”〔10〕每個公民都享有憲法和法律賦予的權利，都有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，都有宗教信仰的自由。任何個人和社會團體都不得強迫公民信仰宗教或不信仰宗教。公民對于任何國家機關和國家機關工作人員都有監(jiān)督職責，對工作失誤、失職瀆職行為有權進行公開批評，對違法亂紀、以權謀私、貪污腐敗行為有權進行舉報。對于公民的批評、舉報，任何人都不能進行壓制和打擊報復。公民的人身自由、人格尊嚴、言論自由、通信自由，受法律保護。國家鼓勵公民積極參與國家和社會治理，支持公民對經(jīng)濟發(fā)展、社會文化建設、民生改善、政治進步提出建議。同時，人民民主要維護國家意志。任何組織和個人都必須遵守憲法和法律，都不得有超越憲法和法律的特權，更不能違法亂紀。每個公民都必須維護憲法和法律的尊嚴，履行憲法和法律規(guī)定的義務。每個公民都要保守國家秘密、愛護公共財產(chǎn)、遵守公共秩序及勞動紀律、尊重公共道德和弘揚社會主義核心價值觀。每個公民都有維護國家主權、獨立、安全、領土和社會穩(wěn)定的義務，都有維護國家意志的神圣職責。發(fā)揚人民民主應無條件地維護國家意志。任何個人和組織，都不得有危害祖國安全、榮譽和利益的言行，都不能借口發(fā)揚民主削弱和損害國家意志。同時，也要防止外部勢力通過宣揚西方民主，丑化我國人民民主，削弱和損害我國國家意志。

第三，人民民主要捍衛(wèi)國家統(tǒng)一。

中國是多民族國家，各民族一律平等。國家保障各少數(shù)民族的合法權利和利益，依法維護各民族平等、團結(jié)、互助關系，堅持各民族共同發(fā)展、共同繁榮，堅決禁止和打擊破壞民族團結(jié)、制造民族分裂的行為。各民族人民有義務抵制、反對民族分裂勢力、宗教極端勢力和各種恐怖主義活動，堅定不移地捍衛(wèi)國家統(tǒng)一。這都是國家意志不可或缺的。同時，我們實行民族區(qū)域自治制度，各少數(shù)民族聚集的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是國家不可分離的部分。各民族人民都享有憲法和法律規(guī)定的各項民主權利，享有使用和發(fā)展本民族語言文字的自由，享有保持和改革本民族風俗習慣的自由。國家治理要尊重各民族的意愿，努力發(fā)揚人民民主。發(fā)揚人民民主是和維護國家統(tǒng)一相一致的。公民在行使自由和權利的時候，不能損害國家、社會、集體的利益，不能削弱和損害國家意志。公民有維護國家統(tǒng)一和全國各民族團結(jié)的義務。

四、始終堅持并不斷改善黨對全過程人民民主的領導

積極推進全過程人民民主，必須始終堅持在黨治國理政中加強全過程人民民主，在黨和國家機關各方面各層級工作中加強全過程人民民主，在干部管理中加強全過程人民民主。

第一，在黨治國理政中加強全過程人民民主。

在我國政治生活中，黨始終處于領導地位。治國理政既需要加強黨的集中統(tǒng)一領導，也需要發(fā)揚全過程人民民主，改進黨的領導方式和政治方式。黨要積極支持和保證廣大人民群眾廣泛發(fā)揚民主，有效治理國家，有序進行政治參與。要完善基層民主制度，推進基層民主治理。保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權。黨要支持人大、政府、政協(xié)和司法部門依法履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，使之各司其職、各盡其能。堅持黨的集中統(tǒng)一領導和實行民主領導、民主執(zhí)政是統(tǒng)一的。黨處于領導地位，擁有決策權，要堅持民主決策，避免獨斷專行。黨在決策前、決策中，都要發(fā)揚民主。要認真聽取其他部門的意見，包括不同意見、反對意見，避免以權壓人。

加強黨的領導是貫徹全過程人民民主的關鍵，改善黨的領導是推進全過程人民民主的強大動力。中國共產(chǎn)黨是領導黨、執(zhí)政黨，要帶頭堅持和推進全過程人民民主。要以黨內(nèi)民主帶動人民民主，率先搞好黨內(nèi)民主。黨內(nèi)民主是黨的生命。要積極發(fā)展黨內(nèi)民主，健全黨內(nèi)民主體系。要保障黨員主體地位，維護黨員民主權利。要提倡黨內(nèi)民主平等，鼓勵開展批評與自我批評，營造黨內(nèi)民主討論的政治氛圍，創(chuàng)造民主監(jiān)督的條件，搞好黨內(nèi)政治生態(tài)。要完善黨的代表大會制度，保障黨代表按照黨章和黨規(guī)規(guī)定享有各項民主權利，履行知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權等各項職責。要按規(guī)定召開黨委全委會，強化黨委全委會的決策和監(jiān)督功能。完善黨委常委會議事規(guī)則和決策程序。健全地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制。進一步推行黨員旁聽基層黨委會議、黨代會代表列席同級黨委會議的做法。要擴大黨內(nèi)基層民主，帶動基層群眾組織民主。要增強黨內(nèi)生活原則性和透明度。要完善黨員定期評議基層黨組織領導班子的制度。

第二，在黨和國家機關各方面各層級工作中加強全過程人民民主。

黨和國家治理工作，要堅持人民民主。要堅持以人民為中心、為人民謀幸福。黨和國家的各項方針政策都要堅持以促進經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、社會穩(wěn)定、民生改善為出發(fā)點和落腳點。民生是全過程人民民主的基礎，全過程人民民主不能脫離民生。各方面各層級黨和國家機關要堅持民主決策，堅持民主集中制原則。決策要充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見和建議。要始終堅持黨中央集中統(tǒng)一領導，黨中央也要聽取各方面各層級的意見和建議，聽取廣大黨員和人民群眾的意見和建議，要和各民主黨派和無黨派人士代表進行平等協(xié)商。下級服從上級、全黨服從中央，是民主集中制的基本原則。同時，上級機關也要發(fā)揚民主，認真聽取下級機關的意見和建議。各方面各層級的干部都要不斷加強民主意識、樹立民主作風。要防止官僚主義、衙門作風和命令主義、簡單粗暴。各方面各層級的干部都是平等的，只有分工的不同，沒有高低貴賤之分。干部無論職務高低，都是人民的勤務員，都是為人民服務的，都要密切聯(lián)系群眾，要防止當官做老爺、高高在上。全過程人民民主，要求堅持民主集中制，健全黨內(nèi)民主制度體系和黨員民主權利保障制度，實行黨代會代表提案制，形成民主討論的政治氛圍。要完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范差額提名、差額選舉，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境。

第三，在干部管理中加強全過程人民民主。

中國實行黨管干部的原則，這是中國特色社會主義制度的特點，也是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)勢。黨管干部建立健全了一整套制度、體制和做法，積累了寶貴的經(jīng)驗。其中重要經(jīng)驗是，在干部管理中加強全過程人民民主。干部管理有三個重要環(huán)節(jié)，即干部候選人和后備力量的選拔提名、對干部實際工作的監(jiān)督考察、對干部的考評。干部管理的每個重要環(huán)節(jié)都需要充分發(fā)揚民主，包括黨內(nèi)民主和人民民主。換句話說，干部管理中的民主也是全過程人民民主的一個重要組成部分和表現(xiàn)形態(tài)。干部候選人的選拔、提名，是加強干部隊伍建設和全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)，是搞好干部管理的基礎和先決條件。這無疑需要群眾的參與。群眾通過民主測評、民主討論、個別交流意見等方式方法，推薦干部的候選人。群眾的眼睛是雪亮的，能夠識別干部的好壞優(yōu)劣，看出干部能否勝任。這就保證了候選人的質(zhì)量和當選干部的工作水平。沒有這一步，任何候選人的產(chǎn)生不僅是違章違規(guī)的，而且質(zhì)量也沒法保證。因此，各級黨委和組織人事主管部門，都高度重視干部候選人選拔提名中的群眾意見。這對于防止干部的“帶病提拔”至關重要。

強化對干部的監(jiān)督，也是加強干部管理工作和全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)。這需要進一步健全干部管理體制，從嚴進行干部的政治建設、思想建設、作風建設和黨風政風建設。促進領導干部樹立正確的政績觀和執(zhí)政為民的意識，堅決克服大搞政績工程、形象工程的錯誤行為。促進干部遵紀守法、廉政勤政，加強反腐敗斗爭，確保干部隊伍的清正廉潔。對干部隊伍的監(jiān)督，從監(jiān)督體系上看，包括黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)督和行政監(jiān)督。從監(jiān)督內(nèi)容上看，包括決策監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督和干部的作風監(jiān)督。很明顯，這些監(jiān)督都離不開全過程人民民主，離不開人民群眾。黨內(nèi)監(jiān)督需要以廣大人民群眾監(jiān)督為基礎，需要黨內(nèi)外監(jiān)督相互配合。離開人民群眾監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督就失去了根基。人民是國家和社會的主人，有權對國家干部進行監(jiān)督。只有不斷加強人民監(jiān)督，強化全過程人民民主，才能搞好干部的監(jiān)督工作和干部隊伍建設，讓每個干部都習慣在監(jiān)督下工作和生活。

完善干部考核評價機制是加強干部隊伍建設和全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)。干部的考核評價，是對干部某一階段政治立場、遵紀守法、服務精神、工作成績、缺點不足、廉政勤政、群眾關系等方面表現(xiàn)給予量化的總結(jié)和評價?？偨Y(jié)的重要一步是，黨委組織部門組織群眾進行匿名評議，包括填寫相關的考察表，以及組織部門針對個別人、個別情況進行談話、調(diào)查研究?？己嗽u價中發(fā)現(xiàn)的問題，特別是群眾意見較大、矛盾比較突出的，要及時解決?？己嗽u價工作，既是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，推動相關工作發(fā)展的動力，也是發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀人才、選拔年輕干部的基礎?？梢钥闯?，群眾的參與、全過程人民民主的完善，對搞好這項工作極為重要。

注釋：

〔1〕〔3〕〔4〕〔8〕〔9〕習近平：《堅持和完善人民代表大會制度 不斷發(fā)展全過程人民民主》，《人民日報》2021年10月15日。

〔2〕〔7〕參見〔英〕安德魯·海伍德：《政治學核心概念》，吳勇譯，天津：天津人民出版社，2008年，第155-156、156頁。

〔5〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年，第36頁。

〔6〕胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年，第52頁。

〔10〕《中華人民共和國憲法》，北京：中國法制出版社，2004年，第40頁。