尹瑤

賦能式治理：鄉(xiāng)村治理有效的實踐邏輯與優(yōu)化策略——以川南林鎮(zhèn)為例

尹瑤

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100193）

基于川南林鎮(zhèn)的治理創(chuàng)新實踐，結(jié)合授權(quán)賦能理論，從結(jié)構(gòu)賦能、心理賦能與領(lǐng)導(dǎo)賦能三個維度闡述鄉(xiāng)村治理有效的實踐邏輯與優(yōu)化策略。研究發(fā)現(xiàn)：基層政府通過結(jié)構(gòu)賦能即優(yōu)化治理模式、重塑治理方式、創(chuàng)新治理理念和打造治理平臺，為其實現(xiàn)有效治理提供制度支撐；通過心理賦能，將外在激勵與內(nèi)在激勵有機(jī)結(jié)合，以增強(qiáng)各主體的效能感及其參與治理的內(nèi)在動機(jī)；通過領(lǐng)導(dǎo)賦能，提升多元主體的治理能力，以促進(jìn)其自主能動性的發(fā)揮。應(yīng)從優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化治理激勵、增強(qiáng)治理能力等維度進(jìn)一步促進(jìn)基層政府有效治理。

賦能式治理；鄉(xiāng)村治理；治理有效；實踐邏輯；優(yōu)化策略

一、問題的提出

基層社會治理是社會建設(shè)的重大任務(wù)，同時也是國家治理的重要方面。黨的十九屆四中、五中全會專門對健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)基層治理體系作出部署。就基層政府①的角色與地位而言，在我國的行政體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家政權(quán)體系的末梢，一方面，國家的政策法規(guī)、行政指令都需要基層政府來落實和執(zhí)行，另一方面，基層政府作為國家政權(quán)在地方的“代理人”，需要履行一定的職能和治理任務(wù)，以維護(hù)基層秩序穩(wěn)定、公共服務(wù)有效供給以及向上傳達(dá)民情民意?？梢哉f，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，基層政府處于關(guān)鍵的地位。在這個層面上，基層政府治理已經(jīng)成為學(xué)界關(guān)注的熱點主題。

當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于基層政府治理的研究主要集中在以下方面。一是從結(jié)構(gòu)-功能角度分析基層政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)中的治理形態(tài)與治理機(jī)制，這一研究脈絡(luò)往往基于我國行政體制改革歷程，呈現(xiàn)基層政府在國家政權(quán)中的角色定位及其行為過程，揭示基層政府內(nèi)部運作模式與結(jié)構(gòu)關(guān)系特征[1]，并產(chǎn)生了諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理結(jié)構(gòu)[2]、權(quán)力非正式運作[3]、運動型治理[4,5]等研究成果，部分學(xué)者認(rèn)為當(dāng)下基層政府治理是一種壓力型體制和動員型治理相結(jié)合的模式[6]。在治理方式與治理結(jié)構(gòu)上，硬治理能力在基層政府治理中占據(jù)突出地位[7]，并且基層政府與鄉(xiāng)村社會之間表現(xiàn)為一種“依附關(guān)系”[8]。

二是從實踐經(jīng)驗層面出發(fā)，結(jié)合基層政府治理過程中的困境，嘗試提出提升基層政府治理能力、實現(xiàn)治理有效的路徑。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，在深化調(diào)整和轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，面對基層利益關(guān)系多元變動、治理問題紛繁復(fù)雜等矛盾，基層政府在治理過程中產(chǎn)生了形式主義、碎片化以及內(nèi)卷化等困境[9,10]。針對這些治理困境，許多學(xué)者借鑒合作治理、協(xié)同治理、善治等理論提出基層政府治理困境的解決之策[11-13]。部分學(xué)者引入“數(shù)字治理”的概念，強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)對于創(chuàng)新基層政府的治理理念與治理方式、提升精細(xì)化治理等方面的重要作用[14,15]。此外，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)基層政府要實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型必須要將行政與政治職能分離，在行政職能上建構(gòu)基層政府治理的公共本質(zhì)，在政治職能上建構(gòu)基層治理的社會授權(quán)關(guān)系[16]，并且基層政府應(yīng)該從主導(dǎo)者向引導(dǎo)者轉(zhuǎn)變、將集中與分權(quán)相結(jié)合、推動治理資源流動、嵌入外部治理主體、創(chuàng)新各類制度，以實現(xiàn)治理有效的目標(biāo)[17]。

總體而言，既有研究結(jié)合相關(guān)理論對基層政府有效治理的機(jī)制與路徑展開了深入探討，但仍有可優(yōu)化的空間。授權(quán)賦能理論本質(zhì)上是通過干預(yù)組織環(huán)境，激發(fā)組織成員的潛能，從而提高組織績效，其與基層政府治理有著較強(qiáng)的契合性。近年來川南林鎮(zhèn)②積極進(jìn)行賦能式治理的探索，取得了很好的治理成效。鑒于此，筆者擬以授權(quán)賦能為分析視角，基于川南林鎮(zhèn)的個案考察，闡述基層政府治理有效的實踐邏輯與優(yōu)化策略，為推動鄉(xiāng)村振興背景下的基層善治提供借鑒。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）授權(quán)賦能理論

授權(quán)賦能（empowerment）理論又可稱為授權(quán)理論或賦能理論，指的是權(quán)力下放、授予權(quán)力和賦予能力，最初是西方學(xué)者在組織行為學(xué)及企業(yè)管理學(xué)領(lǐng)域用來探討如何激發(fā)員工的主動行為、工作能力和績效的路徑或工具，隨后逐漸發(fā)展成為一個心理層面上的動機(jī)或效能感概念[18,19]。Zimmerman提出授權(quán)賦能包括組織賦能和心理賦能，其逐漸衍生為賦能研究的兩個理論方向[20]。組織賦能包括結(jié)構(gòu)賦能和領(lǐng)導(dǎo)賦能，強(qiáng)調(diào)通過組織和領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)，改善組織結(jié)構(gòu)，營造良好的組織氛圍，從而激發(fā)員工的工作潛能，提升組織管理效能[21]。其中，結(jié)構(gòu)賦能側(cè)重于營造授權(quán)賦能氛圍，構(gòu)建授權(quán)賦能的制度體系。領(lǐng)導(dǎo)賦能則從領(lǐng)導(dǎo)學(xué)的視角來研究授權(quán)賦能，其關(guān)注如何讓員工擁有權(quán)力并提高能力[22]。而心理賦能是與個體內(nèi)在動機(jī)相關(guān)的概念，是從微觀心理視角出發(fā)，通過提高員工的自我效能感，產(chǎn)生內(nèi)在激勵，使員工感受到自己能夠勝任工作，從而提升工作效能[23]。綜上所述，授權(quán)賦能本質(zhì)上是通過干預(yù)組織環(huán)境，影響組織成員的行為，激發(fā)組織成員的潛能，從而提高組織績效。

結(jié)合前述對授權(quán)賦能機(jī)制及其作用路徑的分析，可以發(fā)現(xiàn)，授權(quán)賦能理論能夠應(yīng)用到基層政府治理的議題當(dāng)中。具體來講，授權(quán)賦能理論和基層政府治理的契合可從三方面進(jìn)行闡述。其一，在行動目標(biāo)上。授權(quán)賦能的目標(biāo)是提高組織績效，推動組織高效運轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展。而基層政府本質(zhì)上也是科層組織，其目標(biāo)是提升治理能力和治理效能，增強(qiáng)治理的協(xié)同性，打造“共建共治共享”的社會治理共同體。將授權(quán)賦能理念運用到基層政府治理場域當(dāng)中，可以促進(jìn)各主體明確治理共識，厘清治理目標(biāo)，從而將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的行動實踐。其二，在行動主體上。授權(quán)賦能強(qiáng)調(diào)組織中領(lǐng)導(dǎo)層的核心地位，即由領(lǐng)導(dǎo)層建立共治共享的制度體系和組織氛圍，其參與主體包括組織內(nèi)的各個部門和員工，從而形成領(lǐng)導(dǎo)層和員工相互協(xié)作的分工體系。而基層政府治理場域中也涉及基層政府、社會組織、普通群眾、村莊精英等多元主體，形成了相互協(xié)作的分工體系。將授權(quán)賦能理論運用到基層政府治理中，有利于明晰各主體間的角色與功能定位，形成領(lǐng)導(dǎo)核心和行動核心雙向驅(qū)動的治理景象。其三，在行動路徑上。授權(quán)賦能的實現(xiàn)路徑在于優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，賦予組織成員更多的參與權(quán)與決策權(quán)，提高其效能感，使其更好地完成組織目標(biāo)?；鶎诱卫淼膶嵺`路徑也在于發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)作用的同時，通過建立一系列制度保障機(jī)制，發(fā)揮社會多元主體的治理作用，增強(qiáng)其治理能力，以形成開放多元、互利共贏的政社協(xié)同格局，兩者都強(qiáng)調(diào)以自上而下的路徑對組織成員進(jìn)行授權(quán)賦能。

（二）分析框架

本研究引入授權(quán)賦能的理論視角，以此探討基層政府如何自上而下形成行動策略、行動機(jī)制，從而實現(xiàn)治理有效的目標(biāo)。根據(jù)授權(quán)賦能理論的邏輯，本研究構(gòu)建了“賦能式治理”的分析框架（圖1）：

圖1 “賦能式治理”分析框架

（1）賦能主體。依據(jù)授權(quán)賦能理論中組織領(lǐng)導(dǎo)層的核心地位，基層政府是賦能式治理的主體，其擁有統(tǒng)籌能力和資源再分配能力，能夠在宏觀結(jié)構(gòu)層面建立相應(yīng)的賦能機(jī)制，從制度、政策、環(huán)境、話語等維度構(gòu)建多元主體參與基層治理的體系。

（2）賦能對象。賦能式治理的對象是基層治理場域中的其他多元社會力量，如社會組織、村“兩委”、其他村莊精英和村民等，這些力量在經(jīng)過基層政府的授權(quán)賦能后，能夠發(fā)揮主動性，成為基層治理的行動主體。

（3）賦能機(jī)制與方式。在鄉(xiāng)村治理場域中，結(jié)構(gòu)指的是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，包括治理模式、治理方式、治理理念、治理平臺；心理指的是鄉(xiāng)村治理場域中各治理主體的效能感；領(lǐng)導(dǎo)指的是各治理主體的治理能力。在具體的賦能方式上，結(jié)構(gòu)賦能表現(xiàn)為基層政府自上而下優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，重塑治理方式，創(chuàng)新治理理念，打造治理平臺，從而破除被賦能者即多元主體參與基層治理所面臨的結(jié)構(gòu)性障礙，為其有效參與治理及發(fā)揮自主性奠定制度基礎(chǔ)。心理賦能表現(xiàn)為基層政府從心理效能層面，建立內(nèi)外激勵評價機(jī)制，進(jìn)行社會心態(tài)建設(shè)，從而提升多元主體參與治理的效能感，增強(qiáng)其內(nèi)生動力。領(lǐng)導(dǎo)賦能體現(xiàn)為基層政府在賦能過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，充分放權(quán)賦能，將多元主體納入到治理體系中，建立能力提升機(jī)制，提升多元主體的治理能力，從而促使多元主體自我價值意識覺醒與自主能力發(fā)揮。

（4）賦能目標(biāo)?；鶎诱ㄟ^提升各主體的治理能力，增強(qiáng)治理的協(xié)同性，提升治理效能，打造“共建共治共享”的社會治理共同體，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中治理有效的目標(biāo)。

三、鄉(xiāng)村賦能式治理的實踐邏輯

本研究材料來源于2020年11月起對林鎮(zhèn)的駐村調(diào)研。林鎮(zhèn)位于成都平原西南部，現(xiàn)轄6村2社區(qū)，50個村民小組，人口2.1萬人。近年來林鎮(zhèn)積極進(jìn)行基層治理的探索，被認(rèn)定為四川省鄉(xiāng)村治理示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其治理模式得到中央、省、市、縣各級主流網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳報道。研究團(tuán)隊通過非結(jié)構(gòu)式訪談以及跟蹤參與式觀察，對林鎮(zhèn)政府部門及其所轄村莊進(jìn)行了深入調(diào)研，訪談對象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)班子、各村村干部及村民等。概括而言，林鎮(zhèn)的基層治理主要體現(xiàn)為“賦能式治理”，通過結(jié)構(gòu)賦能、心理賦能和領(lǐng)導(dǎo)賦能推動了鄉(xiāng)村治理有效。

（一）結(jié)構(gòu)賦能：優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新治理機(jī)制

在鄉(xiāng)村治理場域中，結(jié)構(gòu)賦能主要是基層政府在治理模式、治理方式、治理理念、治理平臺上優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，營造善治的氛圍，為多元主體參與社會治理提供制度基礎(chǔ)和支持。

1．治理模式：“一核三微”的多中心治理

稅費改革前，在“政績錦標(biāo)賽”等行政壓力的驅(qū)使下，基層政府往往以硬治理方式去實現(xiàn)社會治理的目標(biāo)，其突出表現(xiàn)為一種單中心、集中式的權(quán)力運作模式[24]，這種治理模式通過發(fā)揮政府強(qiáng)大的整合能力，維護(hù)了社會秩序，但卻抑制了村民主體性的發(fā)揮，破壞了村民自治的基礎(chǔ)，忽視了社會力量的重要性。而林鎮(zhèn)探索出的“一核三微”治理模式既堅持了基層黨組織的核心地位，又強(qiáng)調(diào)以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過合作、集體行動等機(jī)制給予多元主體更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)[25]。

“一核”指的是以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，同時以多元主體為行動核心。一方面，增強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力與治理能力。另一方面，加強(qiáng)政社合作，將群眾自組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會組織等多元力量有效組織起來，充分發(fā)揮社會多元主體的治理效能?！叭ⅰ敝傅氖恰拔㈥嚨亍薄拔⒔M織”“微基金”?！拔㈥嚨亍奔匆劳写迩f閑置房屋等場地建設(shè)鄉(xiāng)村公共活動空間，為多元主體參與治理創(chuàng)造開放、包容、高效的平臺與渠道?！拔⒔M織”即通過引入外部社會組織及培育村莊內(nèi)生性組織等形式發(fā)揮社會組織在鄉(xiāng)村治理中的作用。林鎮(zhèn)目前已成立退役軍人志愿服務(wù)隊、互助養(yǎng)老服務(wù)隊十余類村莊自治組織?！拔⒒稹奔椿鶎诱疄槎嘣黧w提供政策、資金等資源支持，鼓勵其開展各種形式的治理活動?！拔⒒稹睂嵭猩暾埵褂弥疲筛黝悺拔⒔M織”向基層黨組織提出申請和活動方案，黨組織備案并給予指導(dǎo)，其目的在于培養(yǎng)基層群眾的主動性。

在“一核三微”的治理模式下，基層政府運用柔性化方式促進(jìn)權(quán)力和公共服務(wù)下移，為其他治理主體提供政治、經(jīng)濟(jì)等資源支撐；社會組織、村莊精英等主體充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢與影響力，開展多樣化的治理實踐；基層群眾則利用基層政府搭建的各類平臺，以平等交流、表達(dá)訴求、協(xié)商對話等方式參與基層治理，進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)。由此可見，“一核三微”的意義在于使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)得到系統(tǒng)優(yōu)化，其有利于形成多元共治的開放決策系統(tǒng)[26]，實現(xiàn)從政府一元主導(dǎo)權(quán)威性管理到多元主體合作治理的范式轉(zhuǎn)換。

2．治理方式：行動者導(dǎo)向的參與式治理

作為由西方國家提出并在廣大發(fā)展中國家推廣的治理實踐，參與式治理能夠培育社會力量，賦權(quán)于民，提升群眾的參與感，其已成為新一輪地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向[27]。針對基層群眾參與治理的積極性不強(qiáng)、參與渠道不多、參與程度較低、參與層次不深等困境，林鎮(zhèn)探索的參與式治理具有以下三個特征。

第一，參與內(nèi)容不斷創(chuàng)新，活動不斷具有特色。各種治理活動實質(zhì)上是由政府為了實現(xiàn)和滿足公共需求、治理公共問題，達(dá)成社會治理的目標(biāo)而所設(shè)計的參與型工具[28]，其能夠產(chǎn)生一定的激勵效應(yīng)，促進(jìn)各主體有效參與治理。實踐中，林鎮(zhèn)根據(jù)村莊的發(fā)展基礎(chǔ)與條件，設(shè)計出符合村莊實際的治理活動，這些活動具有自愿性、互惠合作性、主動參與性等特征，其不僅豐富和拓展了基層治理的內(nèi)容，也增加了村民參與基層治理的深度。

第二，參與渠道不斷拓展，參與方式不斷創(chuàng)新。針對村民參與村莊公共事務(wù)的形式和渠道較為單一、村民參與村莊治理的積極性不高等問題，林鎮(zhèn)打造“鄰里百家”等村莊公共活動場所，開展“壩壩會”等集體活動，創(chuàng)建各種村莊微信交流群，以拓寬村民參與治理的渠道。一方面，線下的集體性活動促進(jìn)了基層群眾的需求反饋、村莊事務(wù)的協(xié)調(diào)暢通、公共價值的多元表達(dá)。另一方面，村莊微信群等線上渠道使得基層群眾參與村莊治理的途徑更為多元，方式更顯高效，同時也促進(jìn)了各類信息的有效流動和多維獲取。

第三，參與質(zhì)量不斷提高。參與式治理的目標(biāo)是實現(xiàn)各主體由“參與”到“主導(dǎo)”的角色轉(zhuǎn)變③，使治理活動更有粘性和活力，從而形成高質(zhì)量的參與式治理景象。隨著林鎮(zhèn)在治理氛圍、內(nèi)容、渠道等方面探索創(chuàng)新，村民參與治理的質(zhì)量不斷提高，其在深度參與村莊策劃的各項活動的同時，逐漸成為其他公共性活動的主導(dǎo)者。由此可見，在基層政府倡導(dǎo)的參與式治理方式下，村民既是村莊治理的參與者，也能夠成為村莊治理和發(fā)展的創(chuàng)造者和推進(jìn)者。

3．治理理念：以人為本、協(xié)同推進(jìn)與社會建設(shè)

治理理念是基層政府、村“兩委”以及村民等在鄉(xiāng)村治理過程中形成的價值認(rèn)同與行動指引，其能夠指導(dǎo)治理活動有序進(jìn)行，提升政府管理和社會自治的效能[29]。面對鄉(xiāng)村資源供給方式、管理模式等產(chǎn)生重大變化，林鎮(zhèn)打破過度行政化、治理形式主義等局限，創(chuàng)新治理理念，提升治理效能，以引領(lǐng)基層治理實踐。

第一，以人為中心的治理價值取向。社會治理的主體是人，社會治理的對象是由人所組成的社會。針對以往基層治理中忽視群眾需求、弱化群眾參與等問題，林鎮(zhèn)在推進(jìn)基層治理的過程中始終堅持依靠群眾、服務(wù)群眾的原則，在基本公共品供給中，突出需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、務(wù)實導(dǎo)向，最大限度地強(qiáng)化基層群眾的治理參與，最大程度地維護(hù)基層群眾的共同利益，以激發(fā)和調(diào)動基層群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性。這種自上而下的理念傳導(dǎo)，使得基層社會都秉承以人為中心的治理理念，例如林鎮(zhèn)創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)的供給方式，通過政府購買服務(wù)的形式為群眾提供精準(zhǔn)、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，如服務(wù)老年人的“居家養(yǎng)老服務(wù)”，服務(wù)兒童的“青苗樂園計劃”，服務(wù)家長的“竹里成長項目”等。

第二，協(xié)同推進(jìn)的治理舉措。林鎮(zhèn)樹立協(xié)同推進(jìn)的治理理念，注重治理的整體性、系統(tǒng)性與全面性，引導(dǎo)各項治理行動的有機(jī)聯(lián)動與充分協(xié)調(diào)。例如在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接過程中，林鎮(zhèn)以協(xié)同推進(jìn)的系統(tǒng)思維推進(jìn)各項工作有序進(jìn)行。在產(chǎn)業(yè)興旺方面，林鎮(zhèn)以重大項目推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目、冷鏈物流園及椪柑博覽園建設(shè)等重大項目順利推進(jìn)。在治理有效方面，林鎮(zhèn)探索創(chuàng)新“一核三微”基層治理模式，實現(xiàn)基層治理人人參與、人人共享。在生態(tài)宜居方面，林鎮(zhèn)探索建立人居環(huán)境整治長效機(jī)制，致力于在鄉(xiāng)村善治的基礎(chǔ)上實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的治理目標(biāo)。在鄉(xiāng)風(fēng)文明方面，林鎮(zhèn)依托“鄰里百家”，開展各類村莊公共性活動，促進(jìn)精神文明建設(shè)。在生活富裕方面，林鎮(zhèn)結(jié)合全縣的椪柑產(chǎn)業(yè)扶持政策，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動增收致富，黨支部帶頭成立合作社，壯大集體經(jīng)濟(jì)，帶領(lǐng)群眾走向共同富裕。

第三，全面推進(jìn)社會建設(shè)的治理思路。林鎮(zhèn)在基層治理過程中強(qiáng)調(diào)社會建設(shè)的重要性，即在鄉(xiāng)村治理場域中，基層政府、社會組織、村“兩委”等主體引入各種資源，通過各種各樣的活動和服務(wù)，重建鄉(xiāng)村社會信任，增強(qiáng)村民之間的溝通與聯(lián)系，提高村民的認(rèn)同感、歸屬感[30]，最關(guān)鍵的是，村莊的社會建設(shè)以培育“社會性”和“內(nèi)生性”為前提，即在國家和市場之外，重視“社會”的作用，培育村莊發(fā)展的組織化載體，引導(dǎo)基層群眾進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)，從而形成村莊善治的良好氛圍。

4．治理平臺：基于凝聚力導(dǎo)向的鄉(xiāng)村公共空間建設(shè)

針對村民相互之間聯(lián)系弱化、關(guān)系疏遠(yuǎn)、村莊原子化等問題，林鎮(zhèn)通過改造村莊閑置房屋打造集議事、活動、服務(wù)等功能于一體的“鄰里百家”（如鄰里中心、村史館、鄉(xiāng)愁館等），依托公共空間舉辦“百家講堂”“百家論壇”“百家活動”等。鄉(xiāng)村公共空間是村民進(jìn)行各種社會活動的公共場所，依托公共空間開展各種村莊活動，可以促進(jìn)村民間的交往與聯(lián)系，促進(jìn)社會整合[31]。借助公共空間，不僅可以邀請鄉(xiāng)村振興專家、法律、調(diào)解咨詢等專業(yè)師資力量，向村民傳遞鄉(xiāng)村振興政策和知識，還可以召開村民大會、社員大會，圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村教育、村莊規(guī)劃等相關(guān)事項展開討論，為村莊公共事務(wù)決策提供建議，如此一來，公共空間不僅是政策的傳播平臺，村莊公共事務(wù)的決策議事平臺，也是村民表達(dá)訴求、參與村莊治理的發(fā)聲平臺，其承載了村莊整體層面上的價值認(rèn)知與村社認(rèn)同，發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、文化教育、政策宣傳等復(fù)合性功能，增強(qiáng)了村民的集體意識與村莊凝聚力。

（二）心理賦能：構(gòu)建內(nèi)外激勵機(jī)制

心理層面上的授權(quán)賦能不僅包含了授予權(quán)力和積極參與，還涵蓋了組織成員自我效能感提升的過程。在鄉(xiāng)村治理場域中，心理賦能表現(xiàn)為基層政府從外生激勵與內(nèi)生激勵層面創(chuàng)造激勵評價機(jī)制，激發(fā)村民的效能感和村莊的活力。

1．外在激勵

外在激勵即基于個體的外在動機(jī)來引導(dǎo)個體的行為，其表現(xiàn)為物質(zhì)形式如獎金、組織氛圍、考核獎勵機(jī)制[32]。實踐中，林鎮(zhèn)以政府體制內(nèi)的組織激勵和考核激勵來實現(xiàn)對各治理主體的心理賦能。在組織激勵方面，林鎮(zhèn)注重明確組織架構(gòu)，建立部門間合作協(xié)調(diào)機(jī)制，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中，專門成立“五個專班”，即衛(wèi)生整治推進(jìn)專班、拆違與風(fēng)貌專班、宣傳氛圍營造專班、創(chuàng)建資料內(nèi)務(wù)專班、督查考核專班，并且鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)班子成員都根據(jù)相應(yīng)的主管機(jī)構(gòu)而分派到各個專班，各部門發(fā)揮其部門特性及專業(yè)特長，積極投身到鄉(xiāng)村振興工作當(dāng)中。這種協(xié)同分工、良性互動、有機(jī)耦合的工作機(jī)制，優(yōu)化了各項治理活動的工作流程，營造了良好的治理環(huán)境。在考核激勵方面，林鎮(zhèn)完善工作考核體系，從鎮(zhèn)到村再到村小組，每一級都根據(jù)相應(yīng)的管轄范圍與部分性質(zhì)，制定相應(yīng)的獎懲考核機(jī)制，例如其基于鄉(xiāng)村振興中的生態(tài)振興要求，因地制宜地將人居環(huán)境監(jiān)督檢查情況納入村（社區(qū)）及村組干部目標(biāo)績效考核，制定了具體工作獎補方案。完善的考核和獎懲機(jī)制有利于形成良好的工作作風(fēng)，激發(fā)各主體參與治理的積極性，提高治理效率。

2．內(nèi)在激勵

內(nèi)在激勵是指個體發(fā)生某種行為源自于行為本身而并非出自外界的獎勵[32]，林鎮(zhèn)通過設(shè)計各種評比類活動，以“評比表彰激勵”的方式激發(fā)村莊的內(nèi)生動力。一方面，村社象征著地域認(rèn)同和情感寄托，而開展各種喜聞樂見的評比活動能夠體現(xiàn)村民的內(nèi)心需求與價值觀念。另一方面，在“熟人社會”下，村民的行為決策還深受聲譽、面子等傳統(tǒng)倫理因素的影響，即聲譽激勵對村民行為的影響亦不容忽視[33]，評比類活動正是通過獎勵典范的方式來達(dá)到聲譽激勵的效果。林鎮(zhèn)以“積分制”的方式量化村民的日常表現(xiàn)，村民積分與季度福利發(fā)放、年度評先獎優(yōu)掛鉤。具體是在人居環(huán)境、家庭和睦、志愿服務(wù)、公共參與等方面設(shè)計積分值，在鄰里中心建立積分超市，村民可根據(jù)積分兌換日用商品。這種公開的“積分制”“紅黑榜”道德約束方式，能夠提升村民參與治理活動的自覺性、積極性、主動性，使村民的價值選擇和日常行為得到規(guī)范[34]，有利于提高村莊的自組織能力，在村莊形成示范引領(lǐng)的良好風(fēng)氣，激發(fā)村莊治理活力。同時，這種激勵方式也有利于培育正向激勵的治理文化，創(chuàng)新政策傳播的方式，使政府政策內(nèi)化到村民的日常生活實踐當(dāng)中。

（三）領(lǐng)導(dǎo)賦能：培育多元治理主體與增強(qiáng)主體性

領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)賦能側(cè)重于決策權(quán)的下放，增強(qiáng)其領(lǐng)導(dǎo)力。在鄉(xiāng)村治理場域中，領(lǐng)導(dǎo)賦能的關(guān)鍵在于政府通過建立權(quán)力的釋放機(jī)制來推動和擴(kuò)大各種治理力量的參與，增強(qiáng)各治理主體的治理能力與水平，形成社會治理共同體。

1．培育多元治理力量

第一，發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的帶動作用。鄉(xiāng)村精英不僅包含村干部等政治精英，還包括村莊的經(jīng)濟(jì)精英、文化精英等，其擁有一定的政治、經(jīng)濟(jì)等資源稟賦以及嵌入鄉(xiāng)土的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，能在村莊治理中發(fā)揮重要作用[35]。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中，林鎮(zhèn)各村村主任、村支書等政治精英充分利用其人脈關(guān)系及政策敏感度，鏈接政策及資金資源，發(fā)展椪柑產(chǎn)業(yè)，打造鄉(xiāng)村振興示范村。在發(fā)展完善集體經(jīng)濟(jì)的前提下，合作社理事、產(chǎn)業(yè)致富帶頭人等經(jīng)濟(jì)精英還進(jìn)行了多種形式的股份制嘗試，創(chuàng)立了以集體經(jīng)濟(jì)為主體的混合經(jīng)濟(jì)模式。多才多藝的能人利用其地方技藝知識指導(dǎo)帶領(lǐng)村民成立文藝服務(wù)隊等自治組織，自發(fā)開展各類村莊集體性活動。

第二，引導(dǎo)社會組織參與社會治理。一方面，林鎮(zhèn)引入外部社會組織，培育公益性的社會組織，當(dāng)?shù)氐纳鐣M織如婦兒促進(jìn)會以政府購買服務(wù)的形式持續(xù)參與到林鎮(zhèn)的社會治理當(dāng)中，并有序推進(jìn)社會建設(shè)項目，內(nèi)容涉及整體規(guī)劃、環(huán)境治理、鄉(xiāng)風(fēng)文明、鄉(xiāng)村教育、動員村民等。另一方面，發(fā)揮村莊內(nèi)生性組織的自我管理與服務(wù)作用。林鎮(zhèn)各個村莊都自發(fā)組織成立了村莊內(nèi)生性組織，并且形成了各種治理活動實踐，如文藝服務(wù)隊開展文藝表演，老協(xié)組織村莊志愿者進(jìn)行居家養(yǎng)老服務(wù)，百家宴席互助組組織村莊百家壽宴等，這種自組織化的實踐促進(jìn)村民在各類村莊治理實踐中相互協(xié)作，建立充分的社會信任關(guān)系，同時村莊自治組織還能夠精準(zhǔn)地承擔(dān)服務(wù)功能，滿足村民的現(xiàn)實需求，從而促進(jìn)村莊公共性和主體性的建構(gòu)。

第三，動員鄉(xiāng)賢參與村莊治理。林鎮(zhèn)基于治理對象老齡化的現(xiàn)狀，重視發(fā)揮老年人在村莊治理與服務(wù)供給等方面的獨特價值。一方面，鄉(xiāng)賢能人擁有傳統(tǒng)的非正式關(guān)系資源，其能夠獲取村民的支持，動員村民參與公共事務(wù)。另一方面，鄉(xiāng)賢能人擁有社會資源，其能夠發(fā)揮自身優(yōu)勢，吸納專業(yè)社會力量，滿足不同情境下村莊治理的資源整合需求，維護(hù)村莊的公共利益。例如林鎮(zhèn)依靠傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢重新組建老年協(xié)會以協(xié)助開展村莊公共事務(wù)；依靠鄉(xiāng)賢組織成立村莊調(diào)解服務(wù)隊，調(diào)解村莊各類矛盾糾紛；村莊德高望重的老人在“鄰里百家”講述村史，傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等。

2．提升多元主體治理能力與發(fā)揮自主性

第一，提升多元主體的治理能力。林鎮(zhèn)建立了常態(tài)化的能力提升機(jī)制對多元主體進(jìn)行充分賦能，以提升各主體的治理能力，激發(fā)其主動性與創(chuàng)造性。首先，建立專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。林鎮(zhèn)積極利用縣級鄉(xiāng)村領(lǐng)頭雁創(chuàng)業(yè)計劃平臺，組織各村社區(qū)骨干和鄉(xiāng)村領(lǐng)頭雁參加社區(qū)工作、性別平等方面的培訓(xùn)活動，增強(qiáng)村莊精英的資源汲取能力、組織協(xié)調(diào)能力與服務(wù)供給能力，以發(fā)揮其在村莊公共事務(wù)和公共利益上的整合和引領(lǐng)作用。其次，建立研討交流機(jī)制。在鄉(xiāng)村治理項目實施期間，林鎮(zhèn)定期組織各村村干部、老年協(xié)會主要人員、其他社區(qū)骨干和村民代表等深入村莊進(jìn)行實地調(diào)研，召開座談會，探討村莊治理與村莊建設(shè)的規(guī)劃與方案，厘清鄉(xiāng)村治理的重要意義、目標(biāo)原則、理念與工作方法，以增強(qiáng)各主體的溝通協(xié)調(diào)能力、多元協(xié)作能力、集體行動能力，構(gòu)建協(xié)同治理的格局。最后，建立外出學(xué)習(xí)機(jī)制。林鎮(zhèn)定期組織各村村干部、村民代表等前往周邊示范村觀摩學(xué)習(xí)，交流借鑒先進(jìn)治理經(jīng)驗，并通過對接專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)村干部、村民代表等學(xué)習(xí)社工的服務(wù)理念與工作方法，以增強(qiáng)各主體的學(xué)習(xí)借鑒能力、資源利用能力、經(jīng)驗轉(zhuǎn)化能力。

第二，培養(yǎng)與發(fā)揮多元主體的自主性。基層政府進(jìn)行授權(quán)賦能的目標(biāo)在于經(jīng)過其系統(tǒng)的能力建設(shè)，各主體能夠充分發(fā)揮自主性，根據(jù)自身性質(zhì)和專業(yè)優(yōu)勢獨立開展日常治理任務(wù)。并且在常態(tài)化的治理實踐中，各主體能夠相互借鑒工作方法，相互配合行動，形成協(xié)作效應(yīng)，從而圍繞村莊的教育、養(yǎng)老、鄉(xiāng)風(fēng)、環(huán)境整治等方面形成良好的協(xié)同治理效果，形成精英引導(dǎo)、群眾支持和參與的良性機(jī)制。實踐中，外部社會組織、各村內(nèi)生性組織、村莊精英等開展了各類符合村莊實際的治理活動，并且在活動開展過程中形成了常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。由此可見，村莊具備自發(fā)組織活動的能力，應(yīng)該建立充分的賦能機(jī)制，提高基層群眾的自治、善治能力，給基層社會留出自主治理和自主發(fā)展的空間。

四、鄉(xiāng)村賦能式治理的優(yōu)化策略

當(dāng)然，林鎮(zhèn)在賦能式治理的探索過程中也出現(xiàn)了一些問題。在治理結(jié)構(gòu)層面，一方面，“一核三微”治理模式尚未成熟，“微組織”的作用發(fā)揮必須依靠村莊能人帶動，村民的自組織性亟待培養(yǎng)。另一方面，在參與式治理的推進(jìn)中，許多村莊越來越流于形式，其開展的治理活動內(nèi)容較為單一，村民的治理參與積極性不足。在社會心態(tài)建設(shè)層面，林鎮(zhèn)探索的積分制等內(nèi)外激勵機(jī)制尚未健全，各種評比性活動未能按時開展，村民等主體的效能感較低。在治理能力層面，林鎮(zhèn)建立的能力提升方案僅限于村干部等村莊精英，村民等主體則沒有被納入這個體系當(dāng)中，村莊內(nèi)生性組織、村民等主體的主動性和自主性還有待提升。通過對林鎮(zhèn)賦能式治理模式的行動實踐與邏輯進(jìn)行剖析，本研究從治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、心理效能提升和治理能力強(qiáng)化等三個維度提出基層政府實現(xiàn)有效治理的路徑。

（一）治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化：構(gòu)筑授權(quán)賦能的制度體系

良性的制度設(shè)計和創(chuàng)新對于擴(kuò)展治理主體、整合治理資源、提高治理參與、形塑治理格局具有重大意義。制度機(jī)制創(chuàng)新是實現(xiàn)高效鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵，亟需基層政府在理念、組織、機(jī)制、方式等層面優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行科學(xué)化、系統(tǒng)化的治理結(jié)構(gòu)設(shè)計，營造善治的氛圍，以為多元主體參與治理提供制度保障。

第一，在治理模式上，基層政府應(yīng)擯棄單中心的治理模式，賦予基層社會充分的自主性，鼓勵基層開展有效的治理制度創(chuàng)新實踐，賦予基層進(jìn)行自主治理的能力，實現(xiàn)由政府主導(dǎo)到社會多元治理的過程轉(zhuǎn)變，形成領(lǐng)導(dǎo)核心與行動核心相互獨立，平等協(xié)商，合作共治的復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)。

第二，在治理方式上，基層政府應(yīng)建立精細(xì)化的治理體系。一方面，應(yīng)形成上下貫通、前后銜接的工作機(jī)制，建立健全基層治理政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)體系、多元協(xié)同共治體系、目標(biāo)考核評價體系、激勵體系與授權(quán)賦能體系等。另一方面，應(yīng)倡導(dǎo)參與式治理的方式，將政府導(dǎo)向的參與和社會導(dǎo)向的參與相結(jié)合，發(fā)揮社區(qū)骨干的示范引領(lǐng)和帶動作用，培育多元主體參與治理的組織化載體，引導(dǎo)其深度參與到治理決策過程中。

第三，在治理理念上，基層政府要注重觀念培育和理念引導(dǎo)，樹立以人為中心的治理理念，在治理過程中凝聚治理共識，兼顧多方利益、整合多維價值，形成治理合力。一方面，基層政府應(yīng)建立利益表達(dá)機(jī)制，強(qiáng)化基層自治組織的利益代表功能，使其能夠自下而上有效表達(dá)基層群眾的各類需求。另一方面，基層政府在公共服務(wù)供給和公共資源分配的過程中考慮基層社會的利益訴求，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的精準(zhǔn)供給，提高基層群眾的獲得感和滿足感，激發(fā)鄉(xiāng)村社會的治理活力。

第四，注重治理平臺的開放性，建設(shè)集體行動的公共空間。基層政府應(yīng)健全多元主體參與治理的平臺與途徑，搭建群眾參政議政的平臺。建設(shè)鄉(xiāng)村公共空間，促進(jìn)村民間的聯(lián)系與交流，重建鄉(xiāng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，培育鄉(xiāng)村社會資本，發(fā)揮村民的主動性和創(chuàng)造性，使村民成為村莊公共活動的主導(dǎo)者和村莊治理的能動者，從而在鄉(xiāng)土社會中形成村民進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)的治理景象。

（二）心理效能提升：完善治理激勵機(jī)制，培養(yǎng)多元主體自我效能感

在治理場域中，只有各主體的需求得到滿足、利益得到保障，其歸屬感和效能感才會增強(qiáng)，也就是說，只有個體產(chǎn)生內(nèi)在的心理認(rèn)同，治理理念才能內(nèi)化為個體的精神追求、外化為個體的行動實踐，因此，要建立充分的心理賦能機(jī)制，注重以意識形態(tài)引導(dǎo)、認(rèn)知與觀念塑造、環(huán)境熏陶等方式，從內(nèi)在心理層面，關(guān)注各治理主體的心理狀態(tài)和心理需求，建立村民參與村莊治理的激勵機(jī)制，從而激發(fā)各治理主體的內(nèi)生動力，提高多元主體的自我效能感，使其積極主動參與到治理實踐當(dāng)中。

第一，從價值引領(lǐng)的角度，創(chuàng)造具有生命力與活力的治理文化與治理氛圍，通過傳統(tǒng)文化凝聚人心，開展鄉(xiāng)風(fēng)文明活動，展開道德教化，營造善治的氛圍，引導(dǎo)群眾樹立良好的價值觀，在心理感知、社會心態(tài)、自我效能感等層面提升心理賦能成效。第二，從外在激勵的角度，建立公正的社會規(guī)范，完善外在獎勵激勵機(jī)制。明晰組織分工體系，完善指標(biāo)、規(guī)范、監(jiān)督考核體系等，保障多元主體參與治理的外在環(huán)境，從而增強(qiáng)其參與社會治理的熱情和信心。第三，從內(nèi)在動機(jī)的角度，建立心理層面的內(nèi)在激勵機(jī)制，促使其意識到自己在鄉(xiāng)村治理中的主體角色，繼而主動提升個人素質(zhì)與能力，激發(fā)村民的自我認(rèn)同和村社認(rèn)同，以實現(xiàn)公眾的獲得感、成就感和滿足感為根本追求，構(gòu)建對政府、村莊有認(rèn)同感、歸屬感、凝聚力的社會治理共同體。

（三）治理能力強(qiáng)化：促進(jìn)多元主體協(xié)同合作，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力

在“強(qiáng)政府—弱社會”的現(xiàn)實背景下，要結(jié)合政府放管服改革的背景，建立權(quán)力的釋放機(jī)制，推動權(quán)力與資源的下放，擴(kuò)展多元治理力量，發(fā)揮村莊精英、社會組織以及普通群眾等多元主體的自治作用，促進(jìn)多元主體間的協(xié)同合作，通過賦權(quán)增能、監(jiān)督激勵、孵化引導(dǎo)等手段增強(qiáng)各治理主體的治理能力與水平[36]，增強(qiáng)多元主體的主體性，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的動力從外部力量驅(qū)動到由內(nèi)生自主發(fā)展的范式轉(zhuǎn)換。

第一，基層政府應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、資源整合與分配能力、社會干預(yù)能力等，傳導(dǎo)平等、參與、多元和自主等治理價值，通過制度創(chuàng)新、資源供給、政策支持等途徑為多元主體參與治理提供良好的制度環(huán)境。例如，探索符合基層實際的治理模式，為多元主體參與治理奠定制度基礎(chǔ)；整合與鏈接政策、人力等各類資源，為多元主體參與治理提供行動支撐；進(jìn)行能力建設(shè)，引導(dǎo)被賦能者即多元主體參與到治理決策的過程中。第二，村干部等村莊精英要進(jìn)一步增強(qiáng)基層社會的自治作用，結(jié)合村莊的發(fā)展條件與村民的實際需求，發(fā)揮村莊內(nèi)生性資源的基礎(chǔ)優(yōu)勢，充分利用外部資源，主動開展維護(hù)村莊公共利益的治理實踐。第三，要發(fā)揮社會組織在社會治理中的重要作用，同時培育多元主體參與治理的組織化載體，將分散的個體組織起來，建立各類村莊自治組織，賦予自治組織相應(yīng)的公共供給權(quán)力，形成有效的合作和能動機(jī)制，強(qiáng)化村莊自治組織與村民間的利益關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)基層群眾進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的再組織化。第四，多元治理格局的構(gòu)建離不開廣大村民的積極參與，基層群眾應(yīng)該樹立集體意識，提高參與治理的主動性與主體性，在公共事務(wù)參與、治理活動開展、公眾監(jiān)督等方面發(fā)揮重要作用，實現(xiàn)自下而上的自主治理。

① 所謂基層政府是指農(nóng)村的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府、城市的市轄區(qū)政府及街道辦事處，本文特指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

② 遵照學(xué)術(shù)慣例，文中所涉地名均已作化名處理。

③ 美國學(xué)者阿斯汀(S.Arns-tein)提出了“公民參與階梯理論”，將公民的參與程度分為“低度”(政府操縱、宣傳教育)“中度”(政策咨詢、形成合作伙伴關(guān)系)“高度”(授予權(quán)力、公民自主控制)三個層次。

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Enabling governance: Practical logic and optimization strategyof effective rural governance taking LIN town in south Sichuan as an example

YIN Yao

(College of Humanities and Development Studies, China Agricultural University, Beijing 100193, China)

Based on the governance innovation practice of LIN town in south Sichuan, combined with the Empowerment Theory, this paper expounds the practical logic and optimization strategies of effective rural governance from three dimensions: structural empowerment, psychological empowerment and leadership empowerment. The study found that grass-roots governments provide institutional support for their effective governance through structural empowerment, namely, optimizing governance models, reshaping governance methods, innovating governance concepts, and building governance platforms. By psychological empowerment,external and internal incentives are combined organically to enhance the sense of efficacy of each subject and its intrinsic motivation to participate in governance .Through leadership empowerment, the governance capacity of multiple subjects can be enhanced so as to stimulate their independent initiative. Hence, it is proposed that effective governance of the grass-roots governments can be realized from the dimensions of optimizing the governance structure, establishing governance incentives and enhancing governance capabilities.

enabling governance; rural governance; effective governance; practical logic; optimization strategy

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.06.008

C912.82

A

1009–2013(2022)06–0067–09

2022－11－03

尹瑤（1995—），男，陜西安康人，博士研究生，主要從事農(nóng)村社會學(xué)研究。

責(zé)任編輯：曾凡盛