沈渤鈞

（吉林警察學(xué)院，吉林 長春 130117）

0 引言

在我國環(huán)境保護(hù)工作開展期間，需要基于現(xiàn)代化建設(shè)要求，完善環(huán)境影響評價內(nèi)容，制定較為可靠、有效的環(huán)境影響評價制度，進(jìn)而為環(huán)境保護(hù)工作的開展提供價值元素，將環(huán)境影響評價落實(shí)到位，評估建設(shè)項(xiàng)目是否可行，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時，還可以推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展。

1 環(huán)境影響評價的相關(guān)概述

環(huán)境影響評價基于項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃內(nèi)容的分析與評估，設(shè)計(jì)較為合理的項(xiàng)目內(nèi)容，評估外部因素對項(xiàng)目運(yùn)行形成的影響，提出相應(yīng)的管控措施，讓項(xiàng)目按照既定方向運(yùn)行，減少對環(huán)境的傷害。在環(huán)境影響評價中，由于項(xiàng)目在建設(shè)過程中有可能對環(huán)境產(chǎn)生不良影響，因此提出可行性高的處理措施勢在必行。

環(huán)境影響評價制度出現(xiàn)的時間較早，涉獵范圍較為寬廣，評價對象多元，且與文化、政治、經(jīng)濟(jì)等活動有極強(qiáng)的內(nèi)在聯(lián)系，因此，國際上不少組織與國家均借助國際條約，規(guī)劃環(huán)境影響評價內(nèi)容。我國根據(jù)環(huán)境保護(hù)要求，頒布了環(huán)境影響評價相關(guān)文件，為該項(xiàng)工作的順利開展提供了制度保障和良好條件，對社會的和諧發(fā)展具有積極意義。在我國大力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作時，環(huán)境影響評價制度極為關(guān)鍵，是開展環(huán)境保護(hù)工作的重要手段，也成為我國的基本制度。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動的運(yùn)行，基于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要，項(xiàng)目在建設(shè)過程中應(yīng)合理規(guī)劃布局，對污染源進(jìn)行有效控制[1]。

目前，我國環(huán)境影響評價制度的法律法規(guī)相繼出臺，可成為制度良性實(shí)施的保障，將該項(xiàng)制度于環(huán)境保護(hù)中的作用發(fā)揮出來，提高環(huán)境保護(hù)工作的整體質(zhì)量。

2 環(huán)境影響評價制度現(xiàn)存的短板

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，環(huán)境影響評價在環(huán)境工程中的作用更為關(guān)鍵，可通過提前給出應(yīng)對方式，進(jìn)而保護(hù)我國生態(tài)環(huán)境免遭嚴(yán)重破壞?；诖?，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮環(huán)境影響評價的職能作用，不斷完善環(huán)境保護(hù)管理制度，在預(yù)防為主的原則下開展工作，并優(yōu)化傳統(tǒng)工作方式，推動社會持續(xù)發(fā)展，由此在區(qū)域建設(shè)中平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的同時，構(gòu)建良好的生態(tài)環(huán)境。在國家做出五位一體總布局后，需要基于區(qū)域建設(shè)要求推進(jìn)建設(shè)工作，細(xì)化環(huán)境影響制度的內(nèi)容，進(jìn)一步加快生態(tài)文明建設(shè)速度。

近年來，我國在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面投入諸多資源，大力支持環(huán)境保護(hù)工作，促進(jìn)了環(huán)境影響評價制度的日益完善，在實(shí)施過程中取得有益成效。然而，環(huán)境評價制度在精細(xì)過程中，不可避免地產(chǎn)生一定問題，導(dǎo)致相關(guān)工作人員難以準(zhǔn)確評估區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展活動對環(huán)境產(chǎn)生的影響[2]。

2.1 環(huán)境影響評價沒有替代方案

環(huán)境報(bào)告書是環(huán)境影響評價以文字形式呈現(xiàn)的評估內(nèi)容，通過書面形式在環(huán)境影響評價相關(guān)主體中流傳。我國在建設(shè)環(huán)境影響評價制度時，并沒有給出環(huán)境影響評價的替代方案，因此，在環(huán)境影響評價期間編制環(huán)境報(bào)告書，是開展工作的主要手段，但采用該方式存在一定風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致環(huán)境影響報(bào)告制度在實(shí)施中受到牽制。在推進(jìn)國家發(fā)展戰(zhàn)略時，如果某個項(xiàng)目未能通過審核，將會對我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)形成不小的沖擊，導(dǎo)致國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)度緩慢。

2.2 環(huán)境影響評價的內(nèi)容單一

由于環(huán)境影響評價的重要性，需要相關(guān)主體按照我國環(huán)境影響評價法的文件內(nèi)容，確定該項(xiàng)工作的實(shí)施范圍，給出方案規(guī)劃的構(gòu)思。在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，研究項(xiàng)目對建設(shè)區(qū)域環(huán)境的影響，收集相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)而提出可靠的評估意見。在規(guī)劃環(huán)境影響評價方面，只提出了土地利用開發(fā)等方面的規(guī)劃內(nèi)容，未將環(huán)境影響評價列入其中。而且我國在建設(shè)法律體系時，沒有針對環(huán)境工程運(yùn)行要求，完善環(huán)境影響評價的法律法規(guī)，導(dǎo)致環(huán)境影響評價在立法層面存在較多問題，難以獲得突出的工作效果[3]。

2.3 環(huán)境評價審批內(nèi)容不健全

我國環(huán)境影響報(bào)告預(yù)審由行業(yè)主管部門跟進(jìn)，并全權(quán)負(fù)責(zé)相應(yīng)任務(wù)。如果當(dāng)下沒有圍繞環(huán)境影響評價建立相應(yīng)的行業(yè)主管部門，將會影響報(bào)告書預(yù)審工作的開展。目前，審批機(jī)關(guān)與編制機(jī)關(guān)職能存在一定的耦合問題，對于建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價報(bào)告，主要由行政主管部門負(fù)責(zé)審批，但缺乏監(jiān)督管控機(jī)制。如果行業(yè)主管部門過度重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而做出犧牲環(huán)境的舉動，將會導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)工作功虧一簣，對區(qū)域環(huán)境造成嚴(yán)重傷害。因此，環(huán)境評價審批工作需要合理設(shè)置管理制度程序，以及完善管控機(jī)制[4]。

2.4 評審體制規(guī)定缺失

環(huán)境影響評價需要在相關(guān)規(guī)定下進(jìn)行，以此規(guī)范環(huán)境影響評價的工作行為。我國環(huán)境影響評價法文件中劃定該項(xiàng)工作的實(shí)施范圍，由國務(wù)院環(huán)境行政主管部門與其他部門針對環(huán)境影響評價作出規(guī)定，并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后再實(shí)施。我國各級政府需要在環(huán)境影響評價實(shí)施中，關(guān)注該項(xiàng)工作的進(jìn)展情況，行政主管部門還需要審批環(huán)境影響評價方案的內(nèi)容。在環(huán)境影響評價實(shí)施后，發(fā)現(xiàn)我國很多地區(qū)并未按照規(guī)定落實(shí)環(huán)境影響評價任務(wù)。部分地區(qū)的政府人員，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為工作的重要事項(xiàng)，忽視而環(huán)境保護(hù)工作，導(dǎo)致部分與要求不符的項(xiàng)目仍通過審批，會對我國環(huán)境影響評價的法律建設(shè)形成沖擊，難以為地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作的開展創(chuàng)造良好環(huán)境[5]。

2.5 法律責(zé)任規(guī)定不細(xì)致

建設(shè)單位、環(huán)保單位在日?；顒又校枰鞔_自身在環(huán)境保護(hù)中所承擔(dān)的責(zé)任，在環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律文件中，因未全面、細(xì)致規(guī)定部分主體的權(quán)責(zé)，導(dǎo)致建設(shè)單位、評價單位在活動中，未嚴(yán)格按照要求落實(shí)環(huán)境保護(hù)方面的工作任務(wù)，也有可能做出違規(guī)行為。例如，若環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例對于環(huán)境保護(hù)相關(guān)主體的職責(zé)未作細(xì)致規(guī)定，將導(dǎo)致管理制度存在漏洞，容易出現(xiàn)決策者相互推諉責(zé)任或工作失職的現(xiàn)象。因此，國家大力推進(jìn)依法治國的同時，需要完善環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例方面的內(nèi)容。

2.6 公共參與機(jī)制不完善

公共參與是加大環(huán)境影響評價工作執(zhí)行力度的有效方式。從以往環(huán)境影響評價工作表現(xiàn)得知，由于監(jiān)管力度不足，難以保證參與環(huán)境影響評價的工作主體能夠嚴(yán)格按照程序進(jìn)行活動，致使評價結(jié)果不準(zhǔn)確，甚至與實(shí)際情況存在巨大差異，影響實(shí)際工作成效。為解決上述問題，公眾應(yīng)積極參與到環(huán)境影響評價工作中去，發(fā)揮社會大眾力量，監(jiān)督環(huán)境影響評價工作的開展情況，成為我國環(huán)境影響評價監(jiān)督的一員。在公眾參與下，能夠加強(qiáng)對環(huán)境影響評價運(yùn)行程序的監(jiān)督力度，一旦工作未按程序進(jìn)行，可以快速反映給相關(guān)單位并進(jìn)行處理。在國家大力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工程的背景下，我國環(huán)境影響評價工作受到較多群體的關(guān)注，公眾參與也被國家列入環(huán)境立法的內(nèi)容中。然而，由于執(zhí)行時間較短，公眾在環(huán)境影響評價中的參與程度不足，無法充分發(fā)揮環(huán)境影響評價的監(jiān)督作用，甚至在環(huán)境保護(hù)階段出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)的情況[6]。

另外，在環(huán)境影響評價制度實(shí)施過程中，由于公共參與機(jī)制的結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，無法發(fā)揮公眾在環(huán)境影響評價中的作用。實(shí)際上，不少群眾未參與到環(huán)境影響評價中，政府在運(yùn)行環(huán)境影響評價程序時，未按照要求組織聽證會，審批決策忽視了公眾參與，導(dǎo)致環(huán)境影響評價程序的落實(shí)受到重重阻礙。

3 完善環(huán)境影響評價制度的建議

3.1 積極開展與環(huán)境評價相關(guān)的政策法規(guī)活動

在國家大力推進(jìn)環(huán)境工程項(xiàng)目時，需要積極開展環(huán)境安全評價工作，建立健全法律法規(guī)體系，為環(huán)境評價活動的順利運(yùn)行提供保障。我國環(huán)境評價內(nèi)容涵蓋的元素較多，且隨著環(huán)境工程項(xiàng)目的運(yùn)行，環(huán)境影響評價覆蓋的范圍愈加寬廣，需要將替代方案與立法政策作為環(huán)境評價的重要內(nèi)容，進(jìn)而提高環(huán)境評價工作的準(zhǔn)確性與科學(xué)性，保證決策建議的可靠性和環(huán)境評價的精確性，減少政策失誤[7]。

3.2 將替代方案引入環(huán)境評價內(nèi)容

在以往的環(huán)境影響評價中，決策方案是工作人員采用的工作方式，由于決策方案過于單一，存在一定風(fēng)險(xiǎn)，如果在評價環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯，將會降低評價內(nèi)容的準(zhǔn)確性。因此，在環(huán)境影響評價方面必須保證決策可靠，基于擇優(yōu)選擇的原則，衡量不同方案，通過綜合分析與對比，從多個方案中選擇最佳的一款。在環(huán)境影響評價期間，根據(jù)要求在立法層面尋找替代方案，由此提高環(huán)境影響評價決策的有效性。此外，對替代方案做出細(xì)致、全面的規(guī)定，在環(huán)境影響評價期間，確保替代方案得到合理應(yīng)用，提高環(huán)境影響評價制度的可靠性與合理性[8]。

3.3 成立專門的環(huán)境審批機(jī)構(gòu)

我國審批機(jī)關(guān)與編制機(jī)關(guān)在功能方面有部分重合的職能，基于環(huán)境審批工作的需要，應(yīng)該建立專門負(fù)責(zé)環(huán)境審批工作的機(jī)關(guān)，由相關(guān)人員審批環(huán)境影響評價報(bào)告書，防止因?qū)徟鷻C(jī)關(guān)與編制機(jī)關(guān)權(quán)限重合，影響審批工作的公平性。在環(huán)境審批階段，需要讓公眾參與其中，以立法的形式確定公眾參與環(huán)境審批的制度內(nèi)容，從而提高大眾參與該項(xiàng)工作的積極性，保證公眾意愿不會遭到扭曲。

在建設(shè)項(xiàng)目中開展環(huán)境影響評價工作時，應(yīng)該豐富審核主體，雖然行政主管部門擁有審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的權(quán)利，但仍需要建立第三方主體，進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的審批工作。通過組建審查委員會，讓具備審批環(huán)境影響評價文件能力的主體參與到活動中，在多元主體共同參與下，提高審批活動的合規(guī)性、公平性，預(yù)防行政部門在審批活動中作假。

3.4 優(yōu)化環(huán)境影響評價審批機(jī)制

環(huán)境影響評價工作需要按照國家的環(huán)境保護(hù)工作的初衷進(jìn)行設(shè)置，為發(fā)揮環(huán)境影響評價在環(huán)境保護(hù)方面的作用，應(yīng)采用兩級評審的手段，在制度實(shí)施中減少地方保護(hù)主義對環(huán)境影響評價的干擾，將環(huán)境保護(hù)評價按照制度要求落實(shí)到位。

在兩級評審體制實(shí)施中，需要基于省級環(huán)境影響評價機(jī)關(guān)、中央級環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)在環(huán)境影響評價方面承擔(dān)的職責(zé)開展工作。其中，省級環(huán)境影響評價機(jī)關(guān)應(yīng)該評價本省在環(huán)境影響方面的計(jì)劃和政策，對相關(guān)內(nèi)容給出客觀的評價；中央級環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)需要評價中央政府與跨省區(qū)，在環(huán)境影響評價方面的規(guī)劃與政策，給出可靠的評價內(nèi)容。在環(huán)境影響評價工作實(shí)施期間，由兩級審批機(jī)關(guān)參與活動，省級環(huán)境影響評價機(jī)關(guān)與中央企業(yè)環(huán)境影響評價機(jī)關(guān)的審批結(jié)論，均擁有法律效力且二者的法律效力相同。在審批機(jī)關(guān)開展活動時，需要以立法的方式約束對方的權(quán)利，規(guī)范審批機(jī)關(guān)人員的工作行為，以法律條文的形式，加大對審批機(jī)關(guān)人員的管控力度。

4 結(jié)語

環(huán)境影響評價是環(huán)境保護(hù)工作的重要構(gòu)成內(nèi)容，可以提前評估建設(shè)項(xiàng)目對區(qū)域環(huán)境產(chǎn)生的影響，基于評價內(nèi)容判斷項(xiàng)目能否通過審核。在我國環(huán)境工程運(yùn)行中，環(huán)境影響評價制度的提出，為環(huán)境影響評價工作提供制度保障，同時存在漏洞未及時填補(bǔ)的情況，將影響環(huán)境影響評價工作的可靠性。因此，需要關(guān)注環(huán)境影響評價工作的開展情況，積極推進(jìn)環(huán)境影響評價在政策法規(guī)方面的活動，還需要將替代方案引入環(huán)境評價內(nèi)容中，可以提高方案的可選性和決策的準(zhǔn)確性。在環(huán)境影響評價方面，需要成立專門的評審機(jī)構(gòu)，落實(shí)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，改善國內(nèi)生態(tài)環(huán)境。