周 銘，丁 飛

（上海市環(huán)境科學(xué)研究院，上海 200233）

0 引言

目前，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻，結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未得到根本緩解，同時(shí)面臨著實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”和“碳中和”兩大戰(zhàn)略任務(wù)，生態(tài)環(huán)境多目標(biāo)治理要求也進(jìn)一步突現(xiàn)，因此協(xié)同推進(jìn)減污降碳已成為我國新發(fā)展階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的必然選擇。另外，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《減污降碳協(xié)同增效行動方案》等文件更是針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)提出了更加明確的綠色低碳循環(huán)發(fā)展要求，這表明園區(qū)綠色發(fā)展是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)在要求，也是減污降碳協(xié)同增效的重要戰(zhàn)場。

1 我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)減污降碳整體發(fā)展形勢

改革開放40 多年以來，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)正發(fā)生著從行政主導(dǎo)到行政與市場協(xié)同作用的演變，從低成本擴(kuò)張向產(chǎn)業(yè)鏈與技術(shù)創(chuàng)新導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，并從單純注重經(jīng)濟(jì)增長向關(guān)注區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和能源資源消耗本底過渡。目前，我國各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)已超過1.5萬個(gè)，雖然做出了重大經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，但是其CO2排放量占據(jù)我國碳排放量的31%，由此可見，減污降碳協(xié)同增效是產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展到一定歷史階段必然要走的綠色低碳轉(zhuǎn)型之路。

2016年以來，我國GDP 與綜合能耗趨勢演變大致呈正相關(guān)，然而近幾年綜合能耗增長幅度逐步變緩，例如，全國萬元產(chǎn)值綜合能耗呈逐步下降的趨勢，說明我國在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，節(jié)能降耗工作雖已取得良好成效，但是，隨著節(jié)能潛力的不斷挖掘，持續(xù)降耗難度逐漸增加，甚至可能進(jìn)入瓶頸期。

隨著第三產(chǎn)業(yè)比重的提升，雖然工業(yè)在整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比重有所下降，但其能耗水平仍然保持高位運(yùn)行。根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)分析，2017—2020年，第二產(chǎn)業(yè)占GDP 比重分別為40.4%、39.7%、38.6%和37.8%，工業(yè)能耗占總能耗的比重分別為60.4%、63.8%、66.2%和62.9%，而能源消耗是碳排放量的決定因素。因此，工業(yè)企業(yè)節(jié)能降碳對氣候變化仍起著舉足輕重的作用，是落實(shí)溫室氣體減排的重點(diǎn)領(lǐng)域。由此可見，作為工業(yè)企業(yè)聚集地的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，將面臨巨大的能源消耗壓力，同時(shí)也是產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動力與契機(jī)。

在當(dāng)前形勢下，產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)聚集的載體[1]，是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的展示臺，是實(shí)現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換的實(shí)踐區(qū)，也是能源消耗及污染排放集中場所。因此減污降碳協(xié)同增效背景下，園區(qū)以“生態(tài)”為主線的環(huán)境要素是核心競爭力的重要組成部分，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)提出了生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好的可持續(xù)發(fā)展新命題。

2 減污降碳協(xié)同增效背景下產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境管理存在的問題

2.1 產(chǎn)業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任不明確

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是介于企業(yè)和生態(tài)環(huán)境主管部門之間的管理層級與單元，發(fā)揮著承上啟下的管理作用。長期以來，產(chǎn)業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境管理職責(zé)法律依據(jù)缺位，生態(tài)環(huán)境管理要求不明確，責(zé)任不清晰，導(dǎo)致對自身的環(huán)境管理現(xiàn)狀不清，環(huán)境管理作用不突出，主要體現(xiàn)在以下4 個(gè)方面：①產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任落實(shí)不到位，未建立有針對性的環(huán)境管理制度，且區(qū)域的劃分缺乏系統(tǒng)性與科學(xué)性。②項(xiàng)目準(zhǔn)入管理不嚴(yán)，部分規(guī)章制度執(zhí)行不徹底或流于形式。③環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管存在缺失，沒有專業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍。④少數(shù)園區(qū)的污染排放對周邊居民產(chǎn)生影響，甚至發(fā)生環(huán)境污染事故等。上述問題都是由于生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任不明確所導(dǎo)致的系統(tǒng)性問題，牽涉到環(huán)保、節(jié)能、經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)領(lǐng)域，在立法缺位的前提下，勢必會影響減污降碳協(xié)同增效。因此，需要通過有針對性的立法來明確產(chǎn)業(yè)園區(qū)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的職責(zé)與作用。

2.2 產(chǎn)業(yè)園區(qū)“三線一單”內(nèi)涵有待完善

“三線一單”指生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。2017年12月，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南（試行）》，逐步依托“三線一單”體系建立區(qū)域環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評管控體系。

在實(shí)踐過程中，“三線一單”的資源利用上線更多考慮的是自然資源，而能源利用與開發(fā)的總量和強(qiáng)度需要結(jié)合當(dāng)前減污降碳協(xié)同增效的形勢予以完善及補(bǔ)充。

2.3 產(chǎn)業(yè)園區(qū)缺少減污降碳協(xié)同增效統(tǒng)一核算規(guī)則

關(guān)于碳排放核算，目前只存在適用于不同場景的核算規(guī)則。依據(jù)《2006年IPCC 國家溫室氣體清單指南》的要求，溫室氣體排放量核算主要通過確定活動水平和排放因子，來確定具體對象的溫室氣體排放量[2]，其中，排放單元包括能源、工業(yè)生產(chǎn)過程和產(chǎn)品使用、農(nóng)業(yè)和林業(yè)及其他土地利用、廢棄物管理。由于缺乏針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)定的碳排放核算方法，尤其是核算排放因子如何提供、獲取與選擇，對園區(qū)的碳排放水平有較大影響，因此有必要建立一套適用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)碳排放核算場景的規(guī)則，以統(tǒng)一碳排放量的核算口徑。

3 減污降碳協(xié)同增效背景下的管理對策研究

3.1 行政主管部門減污降碳協(xié)同增效管理對策

3.1.1 協(xié)同行政主管部門減污降碳管理職能

針對行政管理層面，由于減污降碳分屬不同的主管部門，比如中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部的主要職能是負(fù)責(zé)監(jiān)督管理國家減排目標(biāo)的落實(shí)和環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理，而中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會和中華人民共和國工業(yè)和信息化部主要負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查工作，因此通過園區(qū)生態(tài)環(huán)境管理立法，有助于明確園區(qū)在生態(tài)環(huán)境管理中的定位與職能，在宏觀上首先做到生態(tài)環(huán)境管理職責(zé)與減污降碳職責(zé)相互協(xié)同。

此外，在落實(shí)園區(qū)管控單元的減污降碳協(xié)同工作中，不可避免地會產(chǎn)生一些交叉管理領(lǐng)域，需要行政管理部門予以協(xié)同實(shí)現(xiàn)同向發(fā)力。另外，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，不同環(huán)境管理制度需要協(xié)同，如排污許可證與碳排放核算的協(xié)同，清潔生產(chǎn)污染減排核算與減污降碳的協(xié)同，規(guī)劃環(huán)評的碳排放預(yù)測與實(shí)際碳排放核算的協(xié)同，以及行政主管部門建設(shè)項(xiàng)目分類名錄與園區(qū)以碳為標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境準(zhǔn)入?yún)f(xié)同。

3.1.2 逐步建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)減污降碳增效考評體系

落實(shí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)減污降碳協(xié)同增效工作，首先需要建立一套完善的核算規(guī)則，從減污、降碳、增效3個(gè)方面實(shí)現(xiàn)量化考核。目前，與減污、降碳相比，增效指標(biāo)尚未明確以及統(tǒng)一，需要在實(shí)踐中逐步建立符合園區(qū)管控單元的減污降碳增效考評體系。而且，協(xié)同增效的要求表明，只考慮減污或降碳不能實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效的目標(biāo)。

從量化角度考量，考評指標(biāo)的數(shù)據(jù)來源應(yīng)依托“一網(wǎng)統(tǒng)管”和城市大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，進(jìn)一步打通行政主管部門間相關(guān)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，推動不同領(lǐng)域之間的數(shù)據(jù)交換與共享，有助于建立統(tǒng)一公平的考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量雙通道提升，從而達(dá)到協(xié)同增效目標(biāo)。

3.1.3 加強(qiáng)分類指導(dǎo)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)幫扶工作

由于產(chǎn)業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境管理能力水平存在差距，行政主管部門通過詳細(xì)調(diào)研，將基于園區(qū)的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行有針對性的分類，有助于后期的分層施策。尤其是對于生態(tài)環(huán)境問題比較突出的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，需要配套對應(yīng)的幫扶機(jī)制，使其有機(jī)會糾正自身存在的問題。

3.2 產(chǎn)業(yè)園區(qū)減污降碳協(xié)同增效管理對策

雖然針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的減污降碳協(xié)同增效的統(tǒng)一規(guī)則尚未出臺，但是隨著區(qū)域規(guī)劃環(huán)評以及配套環(huán)境管理要求逐步滲透進(jìn)園區(qū)層面[3]，作為園區(qū)的管理者應(yīng)提前做好應(yīng)對措施。

3.2.1 完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)層面減污降碳協(xié)同管理機(jī)制

雖然產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本設(shè)置了與生態(tài)環(huán)境管理相關(guān)的部門或崗位，但從減污降碳協(xié)同角度來看，其職能往往更偏重減污要求，而降碳相關(guān)職能比如基建、城管、能源、統(tǒng)計(jì)、采購、后勤等，仍然分散在不同管理部門，從屬于不同分管領(lǐng)導(dǎo)。基于上述情況，園區(qū)的最高管理者應(yīng)建立一套減污降碳的協(xié)同機(jī)制，將相關(guān)的管理行為納入減污降碳協(xié)同的大框架中，甚至要逐步融入現(xiàn)有規(guī)章制度，從而提升園區(qū)層面減污降碳協(xié)同增效作用。

3.2.2 對接減污降碳數(shù)據(jù)平臺

為實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效目標(biāo)的統(tǒng)一考核，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的數(shù)據(jù)平臺應(yīng)對接所在省區(qū)市行政主管部門的大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性與一致性的統(tǒng)一，既有利于實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)園區(qū)間通過數(shù)據(jù)比對分析園區(qū)間存在的差距和問題，也有利于實(shí)現(xiàn)園區(qū)邊界的減污降碳增效數(shù)據(jù)的縱向可比性，進(jìn)而對園區(qū)的當(dāng)前現(xiàn)狀做出準(zhǔn)確的分析研判，對未來發(fā)展做出合理預(yù)測，對突發(fā)狀況做出及時(shí)調(diào)整。

此外，園區(qū)應(yīng)構(gòu)建“雙碳”數(shù)字化運(yùn)營體系，依托信息化技術(shù)構(gòu)建可視化的重點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)活動“雙碳”智慧化運(yùn)營系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)園區(qū)碳排放實(shí)時(shí)監(jiān)測、評估與反饋。

3.2.3 科學(xué)規(guī)劃并嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)結(jié)合區(qū)域“三線一單”提出管控及環(huán)境能區(qū)劃要求，除了污染物排放總量，碳排放要求應(yīng)作為環(huán)境準(zhǔn)入的重要管控標(biāo)準(zhǔn)之一，禁止“雙高”新增項(xiàng)目入園。根據(jù)園區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及歷史數(shù)據(jù)，按照不同行業(yè)的平均碳排放強(qiáng)度水平，結(jié)合減排趨勢分類進(jìn)一步確定符合園區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的碳排放準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并定期予以調(diào)整。

3.2.4 建立減污降碳協(xié)同行動方案

在充分了解園區(qū)產(chǎn)業(yè)特征的前提下，全面摸清園區(qū)減污降碳?xì)v史和現(xiàn)狀、分析排放趨勢，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要以及地方“雙碳”戰(zhàn)略要求，結(jié)合不同行業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)活動水平、能源消耗、技術(shù)革新以及政策影響等主要驅(qū)動因素，科學(xué)合理地確定園區(qū)“減污降碳”目標(biāo)、時(shí)間表和路線圖，進(jìn)而明確重點(diǎn)領(lǐng)域的行動措施，形成工業(yè)園區(qū)“減污降碳”行動方案，全面指導(dǎo)園區(qū)綠色、循環(huán)與低碳發(fā)展。

3.2.5 積極創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)園區(qū)

我國各級行政主管部門高度重視園區(qū)的綠色低碳發(fā)展，早在2009年原中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部在《關(guān)于在國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)中加強(qiáng)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的通知》中提出自2010年起將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)作為重點(diǎn)納入生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)內(nèi)容。當(dāng)前形勢下，創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)園區(qū)已成為園區(qū)生態(tài)化與低碳化建設(shè)的重要內(nèi)容，其設(shè)定的指標(biāo)體系涵蓋了園區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)共生、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)4 大領(lǐng)域和32 項(xiàng)指標(biāo)，較為全面地體現(xiàn)了園區(qū)減污降碳協(xié)同增效的理念。

截至2019年年底，全國共有95 家園區(qū)開展國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)。其中已正式命名授牌的園區(qū)有65 家，批準(zhǔn)創(chuàng)建的有30 家[4]。而且，眾多國家級開發(fā)區(qū)及高新技術(shù)開發(fā)投身到各級生態(tài)工業(yè)園區(qū)創(chuàng)建之中，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新體制機(jī)制、培育生態(tài)文化等一系列舉措，積極構(gòu)建以資源能源高效利用、廢物循環(huán)利用、污染物減量排放為主要特征的工業(yè)共生體系，有力地推進(jìn)了工業(yè)領(lǐng)域的生態(tài)文明建設(shè)，成為區(qū)域綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的典范[5-7]。目前，生態(tài)工業(yè)園區(qū)已經(jīng)成為園區(qū)減污降碳的排頭兵與先行者，其創(chuàng)建可以通過設(shè)定目標(biāo)指標(biāo)及重點(diǎn)措施來驅(qū)動引領(lǐng)未來的可持續(xù)發(fā)展，具有相當(dāng)大的現(xiàn)實(shí)意義[8-10]。

4 結(jié)語

在減污降碳協(xié)同增效的大背景下，對行政主管部門以及園區(qū)管理者均提出全新挑戰(zhàn)。對于行政主管部門而言，需要在減污降碳協(xié)同增效的策略下，首先協(xié)同行政主管部門之間的管理職能以及配套管理制度的協(xié)同，其次加強(qiáng)園區(qū)在生態(tài)環(huán)境管理的立法工作，出臺統(tǒng)一的園區(qū)碳排放核算規(guī)則以及考評體系，促進(jìn)政府管理職能與責(zé)任的協(xié)同。對于園區(qū)管理者而言，在未來不僅扮演著園區(qū)招商引資和運(yùn)營管理的基本角色，同時(shí)是園區(qū)產(chǎn)業(yè)減污降碳協(xié)同增效的引領(lǐng)者和培育者，也將成為用數(shù)據(jù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動能的推動者。