姜泉旭 馬曉娟

(國防科技大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院 南京 210039)

0 引 言

美國國防情報(bào)局的成立是美國軍事情報(bào)歷史上的里程碑事件，其發(fā)展歷程可分為初創(chuàng)時期(1961—1975年)、發(fā)展時期(1975—1990年)、成熟時期(1990—2001年)和轉(zhuǎn)型時期(2001年至今)。美國國防情報(bào)局在初創(chuàng)時期和發(fā)展時期前段坎坷不斷，甚至一度面臨被裁撤的風(fēng)險。面對組織生存危機(jī)，美國國防情報(bào)局于1966年、1970年、1976年和1979年先后進(jìn)行了四次重組，既挽救了組織的命運(yùn)，又提高了組織的聲望。自20世紀(jì)80年代中后期開始，美國國防情報(bào)局的獨(dú)特作用開始逐漸顯現(xiàn)，成為美軍首要戰(zhàn)斗支援機(jī)構(gòu)(Combat Support Agency, CSA)，然而其重組的步伐并沒有停止，又分別于1991年、1993年、2003年和2013年進(jìn)行了四次重組。這八次重組是美國國防情報(bào)局發(fā)展脈絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，并將該組織的四個發(fā)展時期有機(jī)連接起來。

美國國防情報(bào)局作為連接美國情報(bào)界和美國國防部的樞紐，自1961年10月1日正式運(yùn)行至今已超過一甲子，從最初飽受爭議到后來大放異彩，其中最重要的原因便是其能夠根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化與時俱進(jìn)地進(jìn)行組織重組。然而，關(guān)于美國國防情報(bào)局的現(xiàn)有研究多停留在歷史敘述的層面，并沒有清晰呈現(xiàn)組織發(fā)展脈絡(luò)，其原因是沒有抓住組織重組這一主線，而少數(shù)涉及美國國防情報(bào)局重組的研究，對于其促動因素的分析也是零散的、凌亂的，導(dǎo)致研究學(xué)理性欠缺。因此，本文通過借鑒管理學(xué)中的組織重組理論，力求深入挖掘美國國防情報(bào)局歷次重組的促動因素，從而有助于全面厘清美國國防情報(bào)局的發(fā)展脈絡(luò)，并為情報(bào)體制領(lǐng)域的相關(guān)研究提供借鑒。

1 組織重組理論引介

1.1 組織重組的概念內(nèi)涵

目前，學(xué)術(shù)界對于組織重組的定義尚未達(dá)成共識，主要表現(xiàn)為工商管理學(xué)和公共管理學(xué)對于概念的理解存在差異。工商管理學(xué)的主要研究對象是企業(yè)，因此組織重組(Organizational Restructuring)通常作為公司重組(Corporate Restructuring)的種概念加以討論。愛德華·鮑曼和哈比爾·辛格認(rèn)為組織重組是指“通過組織結(jié)構(gòu)的重大變革來提升公司的效率和效果”[1]。然而，以弗雷德里克·莫舍、萊斯特·薩拉蒙、許南雄等公共管理學(xué)學(xué)者對于組織重組卻有著不同的見解。莫舍認(rèn)為組織重組是“當(dāng)組織落后且不合時代的運(yùn)作和組織間相互關(guān)系無法以循序漸進(jìn)的方式進(jìn)行改變時，其所進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性變革，其中包括職位的增加、任務(wù)的重新安排、現(xiàn)職人員的變動和預(yù)算的增減?！盵2]薩拉蒙將組織重組定義為“機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)或程序在組織中地位的改變”[3]。許南雄則認(rèn)為組織重組即“改變組織結(jié)構(gòu)、體制與職能運(yùn)作方式，……行政機(jī)關(guān)的組織重組涉及組織法的修正，包括裁撤、合并、升格、縮編、隸屬關(guān)系改變、職權(quán)調(diào)整等組織設(shè)計(jì)的問題”[4]。綜合以上學(xué)者的理解，本文認(rèn)為組織重組是指有計(jì)劃地在整個組織內(nèi)部對于不合時宜的結(jié)構(gòu)、任務(wù)、程序和關(guān)系做出的變革。因此，組織重組內(nèi)涵應(yīng)包括以下四點(diǎn)：a.從動因上看，組織根據(jù)其內(nèi)部和外部環(huán)境變化才選擇重組；b.從內(nèi)容上看，組織主要從結(jié)構(gòu)調(diào)整、任務(wù)變更、程序轉(zhuǎn)變和關(guān)系協(xié)調(diào)四個方面進(jìn)行重組；c.從范圍上看，組織重組的涉及范圍較為廣泛，多為整個組織范圍內(nèi)的重組；d.從結(jié)果上看，組織重組帶有一定的預(yù)期目標(biāo)或目的。

1.2 組織重組的促動因素

組織重組的促動因素是學(xué)者們研究的重點(diǎn)。莫舍認(rèn)為下列因素會導(dǎo)致組織重組：組織規(guī)模發(fā)生變化；組織面臨的問題和需求出現(xiàn)改變；政府的管轄權(quán)出現(xiàn)調(diào)整；新技術(shù)的使用；專業(yè)人員資格條件的提高；機(jī)關(guān)采取新的政策[2]。巴里·博茲曼等認(rèn)為組織重組的原因包括追求經(jīng)濟(jì)性和效率、政策的調(diào)整、政治上的回應(yīng)、政治的象征和司法介入[5]。連宏華對現(xiàn)有的組織重組理論研究進(jìn)行了詳細(xì)梳理，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)政治考量、組織經(jīng)濟(jì)性考量等因素會促使行政組織進(jìn)行重組[6]，并進(jìn)一步提出了組織重組的促動因素可從政治、管理、法律、財(cái)政和社會五個維度進(jìn)行分析，這一見解受到了廣泛的認(rèn)同。

1.3 組織重組理論移植

“情報(bào)組織不僅具有報(bào)社和大學(xué)的特點(diǎn)，還具備良好的商業(yè)組織的某些特征。……當(dāng)資產(chǎn)負(fù)債表發(fā)出警告時，情報(bào)組織必須進(jìn)行令人心碎的重組?！盵7]“美國情報(bào)分析之父”謝爾曼·肯特早在半個世紀(jì)前就對 “情報(bào)組織重組”進(jìn)行了闡述，為情報(bào)學(xué)與管理學(xué)的交叉研究提供了理論依據(jù)。因此，本文將管理學(xué)中的組織重組理論移植到所要研究的問題上，具有一定的科學(xué)性、理論性和創(chuàng)新性。由于美國國防情報(bào)局是狹義行政組織和軍事情報(bào)組織的結(jié)合體，其財(cái)政因素主要體現(xiàn)為國際政治變化和國內(nèi)政策考量帶來的影響，財(cái)政因素的變化已經(jīng)融入政治因素之中，故而本文在移植組織重組理論時，不再單獨(dú)列出財(cái)政因素。如圖1所示，政治因素和法律因素是外部環(huán)境施加的壓力，迫使美國國防情報(bào)局不得不進(jìn)行組織重組；管理因素是內(nèi)部環(huán)境產(chǎn)生的推力，美國國防情報(bào)局局長順勢實(shí)施組織重組；社會因素則是內(nèi)外部環(huán)境造就的合力，潛在地促動美國國防情報(bào)局重組。

圖1 美國國防情報(bào)局重組的促動因素

2 政治因素深刻促動美國國防情報(bào)局重組

政治因素是促動美國國防情報(bào)局重組的核心因素，既包括平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換節(jié)奏的變化，又包含美國國內(nèi)政府的更迭，還涉及組織之間利益的糾葛。

2.1 平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換暴露不足

美國國防情報(bào)局是在冷戰(zhàn)正酣的背景下誕生的，其重組對應(yīng)的階段分別是越南戰(zhàn)爭期間、越南戰(zhàn)爭結(jié)束后、冷戰(zhàn)結(jié)束后和“全球反恐戰(zhàn)爭”(Global War on Terror, GWOT)期間，平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換節(jié)奏持續(xù)加快。一方面，平時狀態(tài)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時狀態(tài)后，戰(zhàn)爭的動態(tài)性和蓋然性會對軍事情報(bào)組織提出更高的要求。越南戰(zhàn)爭爆發(fā)初期，美國國防情報(bào)局在分析北越軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗序列時出現(xiàn)嚴(yán)重失誤。美國國防情報(bào)局所支持的美國駐越南軍事援助司令部(Military Assistance Command, Vietnam, MACV)認(rèn)為“北越戰(zhàn)斗人員總數(shù)在16 300名以上”，而中央情報(bào)局則認(rèn)為“北越約有2萬名正規(guī)軍，并且至少有10萬名游擊人員”[8]。事實(shí)證明中央情報(bào)局的判斷是準(zhǔn)確的。造成美國國防情報(bào)局分析失誤的原因可以歸納為兩點(diǎn)：一是該組織尚處在初創(chuàng)時期，針對特定地區(qū)的分析力量較為薄弱，無法較快地適應(yīng)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換；二是該組織缺乏挑戰(zhàn)官僚體制的意志，當(dāng)其與司令部意見相左時，選擇了妥協(xié)和接受，就連時任美國國防部長羅伯特·麥克納馬拉也承認(rèn)“國防情報(bào)局并沒有從軍種中獨(dú)立出來，只是成為了軍種關(guān)于升級武力想法的‘應(yīng)聲蟲’”[8]。針對越南戰(zhàn)場上表現(xiàn)出來的不足，美國國防情報(bào)局分別于1966年和1970年進(jìn)行了該組織歷史上第一次和第二次重組。

另一方面，常設(shè)性情報(bào)組織的建立并沒有改變美國“平時撤、戰(zhàn)時建”的情報(bào)文化。戰(zhàn)時狀態(tài)轉(zhuǎn)入平時狀態(tài)后，美國情報(bào)組織的人力和財(cái)政資源會出現(xiàn)大幅壓縮。越南戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國國防情報(bào)局便遭遇類似的危機(jī)，其人力資源“在1968—1975年間減少了31%”[9]。人力資源的減少讓美國國防情報(bào)局不得不考慮重新調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，1976年組織重組便是在此背景下實(shí)施的。同樣的情況也出現(xiàn)在冷戰(zhàn)結(jié)束后，“和平紅利”(Peace Dividend)導(dǎo)致人力和財(cái)政資源銳減，整個美國情報(bào)界都面臨著挑戰(zhàn)，時任負(fù)責(zé)管理“總體國防情報(bào)計(jì)劃”(General Defense Intelligence Program, GDIP)參謀人員的馬丁·赫維茨發(fā)出了強(qiáng)烈的警告，“盲目地重復(fù)20世紀(jì)70年代的錯誤是魯莽的”[10]。美國國防情報(bào)局同樣無法幸免，20世紀(jì)90年代所進(jìn)行的兩次組織重組便試圖緩解資源減少和任務(wù)增加之間的矛盾。

2.2 政府更迭形成差異

不同的政府班子會對軍事情報(bào)組織所發(fā)揮的作用產(chǎn)生不同的理解，進(jìn)而促動美國國防情報(bào)局進(jìn)行重組。1960年5月6日，時任中央情報(bào)局總監(jiān)察長小萊曼·柯克帕特里克領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合調(diào)查組對美國政府對外情報(bào)工作的特定方面進(jìn)行審查?！翱驴伺撂乩锟藞?bào)告”建議“在整個國防部內(nèi)建立一個直接向國防部長報(bào)告的情報(bào)部門”[11]，遭到了各軍種的強(qiáng)烈反對，導(dǎo)致聯(lián)合調(diào)查組的提議無法得到實(shí)施。約翰·肯尼迪當(dāng)選總統(tǒng)后，立即任命麥克納馬拉作為國防部長，欲借此改變美國軍事情報(bào)界分散的現(xiàn)狀。麥克納馬拉認(rèn)為“(美國)當(dāng)前的軍事情報(bào)受政治影響嚴(yán)重，事實(shí)往往是經(jīng)過精心策劃的”[12]，遂以“柯克帕特里克報(bào)告”作為參考依據(jù)，欲通過建立一個集中型軍事情報(bào)組織，以達(dá)到將軍事情報(bào)的控制權(quán)集中在國防部長辦公室的目的。從某種程度上來說，肯尼迪政府對于軍事情報(bào)組織的重視也是美國國防情報(bào)局能夠成立的重要條件之一。美國國防情報(bào)局在肯尼迪任期內(nèi)獲得了工作場所和人員的補(bǔ)充，并進(jìn)行了數(shù)次小規(guī)模的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，這為1966年重組打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

喬治·赫伯特·沃克·布什在成為第41任美國總統(tǒng)前，曾擔(dān)任過中央情報(bào)局局長一職，因此其對于情報(bào)的理解更為深刻。布什當(dāng)政期間，發(fā)生了東歐劇變和蘇聯(lián)解體等影響深遠(yuǎn)的國際事件，這為美國情報(bào)界帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，一方面，美國終于擺脫了蘇聯(lián)這一最大的“威脅”，另一方面，資源的減少也阻礙了情報(bào)工作的開展。因此，哈里·索伊斯特領(lǐng)導(dǎo)的1991年美國國防情報(bào)局重組便是機(jī)遇與挑戰(zhàn)碰撞的產(chǎn)物。與此形成鮮明對比的便是時隔兩年后進(jìn)行的美國國防情報(bào)局重組?！翱肆诸D總統(tǒng)和戈?duì)柛笨偨y(tǒng)從他們的第一個任期開始，就力求將聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€‘做得更好、花費(fèi)更少’的政府”[13]，這一理念也成為了1993年美國國防情報(bào)局重組的指導(dǎo)思想。小詹姆斯·克拉珀對美國國防情報(bào)局進(jìn)行了顛覆性的重組，將此前的9個處級單位和幾個隸屬的辦公室整合為國家軍事情報(bào)搜集、生產(chǎn)、系統(tǒng)三個中心。1991年和1993年美國國防情報(bào)局重組均是在冷戰(zhàn)結(jié)束后進(jìn)行的，但兩者組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置卻呈現(xiàn)出巨大的不同，究其根源，差異的原因便是不同的政府對于軍事情報(bào)存在不同理解，布什政府看到了軍事情報(bào)組織與外部環(huán)境的互動關(guān)系，并盡量減少外部環(huán)境對軍事情報(bào)組織造成的沖擊，而克林頓政府則將美國國防情報(bào)局重組置于“重塑政府”的背景下，在強(qiáng)調(diào)效率的同時忽視了軍事情報(bào)組織的特殊屬性。

2.3 組織利益存在糾葛

“德懷特·艾森豪威爾政府在20世紀(jì)50年代后期認(rèn)識到整合軍事部門一般情報(bào)活動(非信號、非越頂、非建制)的必要性，集中化趨勢由此開始，而(成立)美國國防情報(bào)局便是這一趨勢的表現(xiàn)?！盵14]如圖2所示，美國國防情報(bào)局成立前的阻力來自于參聯(lián)會、各軍種、中央情報(bào)局與國防部長辦公室之間的沖突，焦點(diǎn)集中在是否成立國防情報(bào)局、組織成立后的隸屬關(guān)系與軍種情報(bào)在美國情報(bào)委員會(United States Intelligence Board, USIB)中的去留三個問題上。美國國防情報(bào)局是妥協(xié)的產(chǎn)物，但其成立后并沒有消除與美軍各軍種之間的矛盾，反而愈演愈烈，“對于美國國防情報(bào)局來說，來自軍種情報(bào)組織的官僚抵制使其面臨重重困難”[15]，直到20世紀(jì)80年代后期彼此的關(guān)系才有所好轉(zhuǎn)。美國國防情報(bào)局與各軍種的矛盾根源在于對軍事情報(bào)控制權(quán)的爭奪，前者認(rèn)為只有集中才能發(fā)揮出軍事情報(bào)的價值，而后者則認(rèn)為一味強(qiáng)調(diào)集中是對軍事情報(bào)特殊性的忽略，這種矛盾對于美國國防情報(bào)局在越南戰(zhàn)爭中的失利具有不可推卸的責(zé)任。越南戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國陸軍高層利用國會審查的機(jī)會，公開表達(dá)對美國國防情報(bào)局的不滿。因此，美國國防情報(bào)局在發(fā)展時期進(jìn)行的重組也可以看作是利益糾葛促動的結(jié)果。

圖2 美國國防情報(bào)局成立前的沖突態(tài)勢

美國國防情報(bào)局與中央情報(bào)局之間也存在著錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系。美國情報(bào)委員會自1958年成立后，軍種情報(bào)組織便作為正式成員參與其中，如果成立了美國國防情報(bào)局，那么中央情報(bào)局“不能直接使用原始軍事情報(bào)，而是單純依靠美國國防情報(bào)局的判斷”[16]，這便是杜勒斯反對成立美國國防情報(bào)局的主要原因。然而，杜勒斯的繼任者約翰·麥科恩反對軍事情報(bào)組織之間的內(nèi)耗，因此，任命美國國防情報(bào)局成為美國情報(bào)委員會的正式成員，而軍種情報(bào)組織則作為觀察成員。美國國防情報(bào)局與中央情報(bào)局雖然在越南戰(zhàn)爭期間存在意見不合，但是彼此之間的合作并沒有停止?！?·11”事件發(fā)生后，多個情報(bào)調(diào)查委員會針對組織體制弊端提出了改革建議，“進(jìn)而推動了決策層擬定以‘一體化’為主旨的國家情報(bào)改革方案”[17]。美國國防情報(bào)局也順勢對其組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，強(qiáng)化與外部情報(bào)組織的合作，將其與中央情報(bào)局的關(guān)系提升到新的高度。美國國防情報(bào)局與中央情報(bào)局之間的關(guān)系是一個動態(tài)變化的過程，而利益糾葛是產(chǎn)生變化的根源，并且這種變化也在促動著美國國防情報(bào)局的組織重組。

3 法律因素直接促動美國國防情報(bào)局重組

縱觀整個美國國防情報(bào)局重組的歷史沿革，法律因素總是扮演“先行者”的角色，直接促動美國國防情報(bào)局組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其中，國會、總統(tǒng)和國防部構(gòu)成“鐵三角”，通過組建調(diào)查委員會、簽署行政命令、發(fā)布法案或計(jì)劃等方式為美國國防情報(bào)局的重組奠定法理基礎(chǔ)。

3.1 情報(bào)調(diào)查委員會建議報(bào)告的出臺

“重組美國情報(bào)界的提議屢次出現(xiàn)在由行政部門或立法部門設(shè)立的委員會中。”[18]1969年7月，時任美國總統(tǒng)理查德·尼克松成立了由吉爾伯特·菲茨休領(lǐng)導(dǎo)的負(fù)責(zé)審查國家指揮和控制能力與國防情報(bào)的“藍(lán)絲帶防務(wù)小組”(Blue Ribbon Defense Panel)。1970年7月1日，“藍(lán)絲帶防務(wù)小組”向總統(tǒng)和國防部長提交最后報(bào)告，即“菲茨休報(bào)告”。該報(bào)告認(rèn)為“盡管美國國防情報(bào)局為整合三軍情報(bào)活動而成立，但事實(shí)上它進(jìn)一步惡化了軍種情報(bào)行動各自為戰(zhàn)的狀況”，“美國國防情報(bào)局未能消除軍事情報(bào)的冗余，其問題根源是擁有非常多的任務(wù)和用戶，尤其是國防部長辦公室和參聯(lián)會之間的需求存在沖突”[19]。因此，“菲茨休報(bào)告”認(rèn)為美國國防情報(bào)局存在固有缺陷，并建議應(yīng)按照職能線對其進(jìn)行徹底的重組。這對于美國國防情報(bào)局初創(chuàng)時期的重組產(chǎn)生了重要影響，直接促成1970年美國國防情報(bào)局重組。除此之外，布什總統(tǒng)于1986年組建由前國防部副部長大衛(wèi)·帕卡德領(lǐng)導(dǎo)的“藍(lán)絲帶防務(wù)管理委員會”(Blue Ribbon Commission on Defense Management)，聚焦改善美國國防部和國防資源的管理，這也成為1991年美國國防情報(bào)局重組的開端。

“1975年中期開始的參議院特別委員會大范圍調(diào)查和眾議院特別委員會小范圍調(diào)查是過去25年以來最為深入的調(diào)查，它們?yōu)榉治鰡栴}和改革結(jié)構(gòu)提供了機(jī)遇?！盵20]弗蘭克·丘奇和奧蒂斯·派克領(lǐng)導(dǎo)的情報(bào)調(diào)查委員會是其中最為典型的代表，兩個委員會的推薦方案分別于1976年4月26日和1976年2月11日發(fā)布。派克委員會對于情報(bào)組織的態(tài)度與丘奇委員會相比顯得更為極端和敵對，它直接建議裁撤美國國防情報(bào)局，并將其職能移交給國防部長辦公室和中央情報(bào)局。除此之外，它還建議禁止軍種情報(bào)機(jī)構(gòu)在美國國內(nèi)進(jìn)行秘密行動或在國外針對美國公民進(jìn)行隱蔽活動。丘奇委員會則建議美國國防情報(bào)局局長和美國國家安全局局長應(yīng)由總統(tǒng)任命和經(jīng)參議院確認(rèn)，以及這兩個情報(bào)組織的局長或副局長應(yīng)該由文官擔(dān)任。丘奇委員會和派克委員會出臺的報(bào)告是1976年美國國防情報(bào)局重組的重要參考指導(dǎo)。

3.2 總統(tǒng)行政命令或國會法案的簽署

總統(tǒng)行政命令或國會法案的簽署會促使美國國防部進(jìn)行主動變革，從而帶來新一輪美國國防情報(bào)局重組。1976年2月18日，時任美國總統(tǒng)杰拉德·福特簽署第11905號行政命令，對整個美國情報(bào)界實(shí)施新的限制措施，并要求“國防部長根據(jù)需要指導(dǎo)、資助和管理國家安全局以及國家、國防和軍事情報(bào)與偵察實(shí)體”[21]。時任美國國防部副部長羅伯特·埃爾斯沃思依據(jù)第11905號總統(tǒng)行政命令著手對美國國防情報(bào)業(yè)界進(jìn)行重構(gòu)。他的設(shè)想是擴(kuò)大負(fù)責(zé)情報(bào)的助理國防部長(Assistant Secretary of Defense for Intelligence, ASD/I)的權(quán)力，使其成為國防情報(bào)主任(Director of Defense Intelligence, DDI)，而美國國防情報(bào)局局長則是國防情報(bào)副主任，這意味著“美國國防情報(bào)局局長將直接向負(fù)責(zé)情報(bào)的助理國防部長匯報(bào)，從而喪失其在參聯(lián)會環(huán)中的位置”[22]。然而，埃爾斯沃思的計(jì)劃并沒有實(shí)施，新任國防部長哈羅德·布朗將自己的想法與總統(tǒng)行政命令進(jìn)行了結(jié)合。布朗設(shè)立負(fù)責(zé)指揮、控制、通信與情報(bào)的助理國防部長(Assistant Secretary of Defense for Command, Control, Communication and Intelligence, ASD/C3I)一職，用以取代負(fù)責(zé)情報(bào)的助理國防部長。雖然這個新的助理國防部長負(fù)責(zé)監(jiān)管美國國防情報(bào)局，但是原有的指揮鏈并沒有改變，仍然通過參聯(lián)會主席向國防部長匯報(bào)，并且使得美國國防情報(bào)局局長和國防部長的關(guān)系更為緊密，這為1976年和1979年的組織重組打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

《1992財(cái)年和1993財(cái)年國防授權(quán)法案》的簽署拉開了1993年美國國防情報(bào)局重組的序幕?！昂硲?zhàn)爭揭示出專用戰(zhàn)術(shù)偵察資產(chǎn)的缺乏和分發(fā)信息的困難使得戰(zhàn)術(shù)指揮官不易或無法獲得關(guān)鍵情報(bào)”[10]，因此，美國國會便尋求通過立法為國防情報(bào)的變革提供強(qiáng)力授權(quán)。法案第921節(jié)規(guī)定美國國防情報(bào)局局長繼續(xù)接受國防部長的“授權(quán)、指導(dǎo)和控制”，以及繼續(xù)負(fù)責(zé)“總體國防情報(bào)計(jì)劃”的管理[23]。除此之外，法案顯著提升了美國國防情報(bào)局在國防科技事務(wù)中的作用，將武裝部隊(duì)醫(yī)學(xué)情報(bào)中心(Armed Forces Medical Intelligence Center, AFMIC)、導(dǎo)彈和太空情報(bào)中心(Missile and Space Intelligence Center, MSIC)移交給美國國防情報(bào)局，使之成為該組織的野戰(zhàn)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)。《1992財(cái)年和1993財(cái)年國防授權(quán)法案》被看作是情報(bào)領(lǐng)域的“戈尼法案”，它從法律上厘清和重申了美國國防情報(bào)局向國防部長、參聯(lián)會主席、作戰(zhàn)司令部司令、中央情報(bào)主任提供情報(bào)和情報(bào)支援的角色，成為克拉珀任期內(nèi)進(jìn)行組織重組的核心指導(dǎo)文件。

3.3 國防部重構(gòu)國防情報(bào)計(jì)劃的發(fā)布

時任美國國防部長迪克·切尼于1989年12月命令時任負(fù)責(zé)指揮、控制、通信與情報(bào)的助理國防部長杜安·安德魯斯進(jìn)行以重構(gòu)國防情報(bào)為目標(biāo)的審查。1991年3月15日，切尼發(fā)布了題為“加強(qiáng)國防情報(bào)：重構(gòu)國防情報(bào)的計(jì)劃”的備忘錄，指示美國國防情報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)層“對(該組織)進(jìn)行精簡和改造，以便強(qiáng)化管理和強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量分析、生產(chǎn)、報(bào)告具有戰(zhàn)略意義的情報(bào)”[24]。因此，美國國防情報(bào)局在管理費(fèi)用降低和部門數(shù)量減少的同時，還被賦予了管理國防部內(nèi)生產(chǎn)、科技情報(bào)、武器采購和人力情報(bào)等額外責(zé)任。與此同時，安德魯斯發(fā)布了他的“重構(gòu)國防情報(bào)計(jì)劃”，為國防情報(bào)的重構(gòu)提供了詳細(xì)的指導(dǎo)。該計(jì)劃的推薦建議包括6個方面：a.通過減少管理費(fèi)用來提高國防情報(bào)的效率；b.減少海外工作站；c.將各種情報(bào)司令部、機(jī)構(gòu)和單位整合為每個軍種內(nèi)的單一司令部或機(jī)構(gòu)；d.在信號情報(bào)野戰(zhàn)站建立單一聯(lián)合司令部；e.強(qiáng)化美國國防情報(bào)局作為戰(zhàn)斗支援機(jī)構(gòu)的角色和表現(xiàn)；f.通過精簡和改造美國國防情報(bào)局來改善國防情報(bào)的質(zhì)量[10]。索伊斯特及其參謀人員根據(jù)國防部發(fā)布的重構(gòu)國防情報(bào)計(jì)劃，對該組織的使命、職能和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一次自上而下的審查，這直接導(dǎo)致了1991年美國國防情報(bào)局重組。

4 管理因素持續(xù)促動美國國防情報(bào)局重組

管理因素聚焦于美國國防情報(bào)局內(nèi)部環(huán)境的變化，從組織結(jié)構(gòu)和組織目標(biāo)兩個維度進(jìn)行考察。解決舊組織結(jié)構(gòu)的弊端、滿足多層級用戶需求、提升效率和效能的需要作為管理因素的有機(jī)組成部分，持續(xù)促動美國國防情報(bào)局進(jìn)行重組。

4.1 解決舊組織結(jié)構(gòu)的弊端

美國國防情報(bào)局重組是外部適應(yīng)性和內(nèi)部整合性相統(tǒng)一的過程?！懊绹鴩狼閳?bào)局在其成立的第一天，不到25名員工擠在五角大樓約180平方米的空間內(nèi)，并且人員和場所都是借來的。”[25]伴隨著情報(bào)培訓(xùn)、科技情報(bào)、反情報(bào)、情報(bào)繪圖、測繪與測地和武官職能的不斷移入，時任美國國防情報(bào)局局長約瑟夫·卡羅爾于1965年向總統(tǒng)對外情報(bào)顧問委員會(President's Foreign Intelligence Advisory Board, PFIAB)報(bào)告該組織業(yè)已完整。此時的完整主要指組織職能的有效聚合，而完備的組織結(jié)構(gòu)并未形成。美國國防情報(bào)局的首次重組也是通過調(diào)整組織結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)整合的目的，隨后每一次重組也都是針對舊有組織結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)出來的弊端而不斷進(jìn)行調(diào)整。通過比較1993年和2003年美國國防情報(bào)局所進(jìn)行的兩次重組，可以深刻理解舊有結(jié)構(gòu)弊端是如何影響重組的?？死赀x擇用“中心”取代“處”，反映了其意在減少管理層級和將決策權(quán)直達(dá)最底層，“預(yù)計(jì)的人力削減是精簡美國國防情報(bào)局官僚體制的一個機(jī)遇”[10]。然而，“正如赫維茨所指出的，在一次重大重組后，需要花費(fèi)數(shù)年的時間來適應(yīng)變化，以及將新的關(guān)系制度化”[10]，設(shè)想的組織結(jié)構(gòu)阻礙了中心內(nèi)的協(xié)作，這一點(diǎn)在國家軍事情報(bào)生產(chǎn)中心(National Military Intelligence Production Center，NMIPC)反映最為明顯。美國國防情報(bào)局高級參謀并不看好職能型的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，因此沒有興趣使其發(fā)揮作用。2003年2月11日，時任美國國防情報(bào)局局長洛厄爾·雅各比開始領(lǐng)導(dǎo)新一輪重組，再次回歸“處”的建制。舊有組織機(jī)構(gòu)顯現(xiàn)的弊端會讓美國國防情報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)層重新思考管理因素發(fā)揮的作用，其進(jìn)行重組的積極性也會顯著提高，因此，2003年美國國防情報(bào)局重組所實(shí)施的具體措施直接針對前期重組產(chǎn)生的問題。

4.2 滿足多層級用戶的需求

麥克納馬拉最初的設(shè)想是將美國國防情報(bào)局設(shè)在國防部長辦公室之下，“可確保其首先對他的戰(zhàn)略情報(bào)需求做出反應(yīng)，而對參聯(lián)會和軍事部門的戰(zhàn)術(shù)需求起輔助作用”[26]。麥克納馬拉最終于1961年4月中旬同意美國國防情報(bào)局通過參聯(lián)會向國防部長報(bào)告，而不是直接向國防部長辦公室進(jìn)行匯報(bào)?！巴ㄟ^”意味著“參聯(lián)會不能獨(dú)立行使作戰(zhàn)指揮權(quán)，相反，他須以國防部長或總統(tǒng)的名義發(fā)布命令”[27]，然而，這樣模糊的措辭嚴(yán)重阻礙了美國國防情報(bào)局的效用，并且與麥克納馬拉的設(shè)想背道而馳。因此，美國國防情報(bào)局自誕生之日起，便深陷在“雙頭政治”之中。隨著職能的不斷拓展，美國國防情報(bào)局服務(wù)的用戶數(shù)量越來越多，滿足多層級用戶的需求便成為重組的重要目標(biāo)之一，如1970年美國國防情報(bào)局重組的一項(xiàng)目標(biāo)便是厘清角色，為美國國防部長、參聯(lián)會主席和國防界提供情報(bào)服務(wù)?！?986年戈德沃特—尼科爾斯美國國防部重組法》對于美國國防情報(bào)局的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：一是將美國國防情報(bào)局列為“戰(zhàn)斗支援機(jī)構(gòu)”，其服務(wù)對象開始向作戰(zhàn)司令部延伸；二是將參聯(lián)會從美軍指揮鏈剝離，使其充當(dāng)顧問的角色，有效緩解“雙頭政治”的負(fù)面作用。除此之外，《2004年情報(bào)改革和恐怖主義防止法》的出臺加速了美國國家情報(bào)一體化的發(fā)展趨勢，美國國防情報(bào)局與美國情報(bào)界其他機(jī)構(gòu)的互動也愈發(fā)頻繁。時至今日，美國國防情報(bào)局負(fù)責(zé)為美國國防部和美國情報(bào)界內(nèi)的作戰(zhàn)人員、國防政策制定人員和兵力計(jì)劃制定人員提供軍事情報(bào)。多層級用戶對于情報(bào)的需求存在差異，美國國防情報(bào)局提供的產(chǎn)品從戰(zhàn)略級跨越到戰(zhàn)術(shù)級，這給該組織的管理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，美國國防情報(bào)局從自身管理出發(fā)，持續(xù)進(jìn)行重組，通過優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)來滿足多層級用戶的需要。

4.3 提升效率和效能的需要

“效率就是投入與產(chǎn)出的比率，效能則是將實(shí)際成果與原定的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比較?！盵28]《1958年美國國防部重組法》規(guī)定：“國防部長應(yīng)在國防部內(nèi)采取適當(dāng)措施(包括移交、重新分配、廢止和合并職能)，以提供更有效、高效、經(jīng)濟(jì)的管理和運(yùn)行，以及消除重復(fù)工作?！盵29]實(shí)際上，該法案賦予了美國國防部長可以借由“消除重復(fù)工作”而進(jìn)行任何重組的權(quán)利。因此，提升效率和效能成為貫穿美國國防情報(bào)局重組的顯性目標(biāo)。1965年，參聯(lián)會視察美國國防情報(bào)局后，認(rèn)為其“需要更加迅速地響應(yīng)來自各軍種的關(guān)鍵需求和需要減少向局長匯報(bào)的機(jī)構(gòu)數(shù)量”[15]。美國國防情報(bào)局隨即將提升組織效率作為主要目標(biāo)，并于1966年11月15日進(jìn)行了該組織歷史上的首次重組。美國國防情報(bào)局在發(fā)展時期所進(jìn)行的重組也是將加強(qiáng)管理和簡化結(jié)構(gòu)作為重要目標(biāo)，其最終指向也是旨在提升組織的效率和效能，重塑“美國國防情報(bào)局局長作為國防部長、參聯(lián)會和國防部界首要情報(bào)顧問”的角色[22]。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國國防情報(bào)界面臨財(cái)政和人力資源短缺的困境，為緩解這一情況所造成的負(fù)面影響，美國國防情報(bào)局遂于1991年和1993年主動進(jìn)行重組。因此，提升效率和效能成為美國國防情報(bào)局成熟時期的主基調(diào)。以1991年美國國防情報(bào)局重組為例，切尼指示美國國防情報(bào)局減少中間管理和組織規(guī)模，從而將下屬部門的數(shù)量控制在最少限度。通常說來，強(qiáng)調(diào)效率和效能是企業(yè)組織的顯著特征，而美國國防情報(bào)局卻也將此作為重要的組織目標(biāo)，究其根源，這與其成立之初便鐫刻有企業(yè)管理的印記息息相關(guān)，并且這種印記隨著環(huán)境的變化而愈發(fā)明顯，最終成為美國國防情報(bào)局有別于其他情報(bào)組織的獨(dú)特特征。

5 社會因素潛在促動美國國防情報(bào)局重組

社會因素是影響美國國防情報(bào)局重組的無形力量，從內(nèi)外兩個方面共同作用，使其始終處于均衡的狀態(tài)。新興技術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)個人是社會因素的重要組成部分，他們并不會像政治因素、法律因素和管理因素那樣起到劇烈和明顯的作用，而是潛在地促動美國國防情報(bào)局進(jìn)行重組。

5.1 技術(shù)制勝思維的滲透

“軍事戰(zhàn)略思維和高技術(shù)武器相互作用、協(xié)同發(fā)展，是美國軍事戰(zhàn)略演變的主要動因；與高科技武器半生并以高技術(shù)為主要制勝依憑，是美國軍事戰(zhàn)略思維的重要特點(diǎn)之一”[30]。美國國防情報(bào)局作為美國國防部的重要組成部分，不可避免地也要受到技術(shù)制勝思維的影響。20世紀(jì)50年代的“導(dǎo)彈差距”和“轟炸機(jī)差距”正是技術(shù)制勝思維的體現(xiàn)，由此引發(fā)了關(guān)于國防情報(bào)權(quán)力配置的爭論，是促使美國國防情報(bào)局成立的“催化劑”。“古巴導(dǎo)彈危機(jī)”期間，美國國防情報(bào)局同樣深陷在技術(shù)制勝思維之中，但是其為美國國防情報(bào)局贏得了莫大的聲望，“卡羅爾堅(jiān)持要求麥克納馬拉增加U-2在古巴西部的飛行(架次)”[31]。新技術(shù)的出現(xiàn)和發(fā)展促動著美國國防情報(bào)局的重組歷程。1962年11月30日，繪圖、測繪與測地處(MC& G Directorate)成立；1963年2月19日，自動化數(shù)據(jù)處理中心(Automated Data Processing Center)成立；1964年4月30日，科技情報(bào)處(Scientific and Technical Intelligence Directorate)成立，這些與技術(shù)密切相關(guān)的部門構(gòu)成了美國國防情報(bào)局組織結(jié)構(gòu)的重要組成部分，并為歷次重組提供了操作基礎(chǔ)。美國國防情報(bào)局在初創(chuàng)時期和發(fā)展時期進(jìn)行的重組為技術(shù)制勝思維創(chuàng)立了穩(wěn)定的環(huán)境，高技術(shù)的作用也受到了普遍認(rèn)同，并在海灣戰(zhàn)爭得到了初步檢驗(yàn)，“美國國防情報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)的工作仍然是說明出色的情報(bào)支援可以為戰(zhàn)區(qū)的作戰(zhàn)部隊(duì)提供力量倍增效果的強(qiáng)有力例證”[32]。然而，美國國防情報(bào)局在產(chǎn)品分發(fā)上仍存在不足，這為其進(jìn)一步加強(qiáng)系統(tǒng)研發(fā)提供了動力。美國國防情報(bào)局在隨后進(jìn)行的重組中特別成立了國家軍事情報(bào)系統(tǒng)中心(National Military Intelligence Systems Center, NMISC)，由此可見，技術(shù)制勝思維對于美國國防情報(bào)局的影響程度之深?？v觀美國國防情報(bào)局的歷次重組，技術(shù)部門始終是其中的參與要素，所獲得的關(guān)注程度也在持續(xù)加強(qiáng)。

5.2 領(lǐng)導(dǎo)個人特征的影響

美國國防情報(bào)局歷次重組帶有領(lǐng)導(dǎo)個人的鮮明特征，這些特征與他們的性格個性或工作經(jīng)歷密切相關(guān)，并隨著時間的沉淀逐漸成為組織重組文化的有機(jī)組成?？_爾作為美國國防情報(bào)局首任局長，能夠在利益爭奪的漩渦中將該組織的地位穩(wěn)固下來，可見他是一個“意志堅(jiān)定、有原則、充滿智慧、擁有特殊組織才能的人”[33]。正是憑借這種特殊的組織才能，卡羅爾才能夠敏銳地覺察到環(huán)境的變化，從而有針對性地對美國國防情報(bào)局進(jìn)行重組。唐納德·貝內(nèi)特長期服役于野戰(zhàn)戰(zhàn)斗部隊(duì)和海外戰(zhàn)區(qū)，特別關(guān)注部署司令部的戰(zhàn)時情報(bào)需求，因此，他從上任之初就認(rèn)為美國國防情報(bào)局應(yīng)同時“為武裝部隊(duì)、參聯(lián)會、國防部長和部署司令部的情報(bào)需求服務(wù)”[34]，而1970年美國國防情報(bào)局重組也是按照這一想法進(jìn)行的?？死觊L期任職于情報(bào)崗位，深知軍事情報(bào)組織存在權(quán)責(zé)不清和管理重疊的弊端，加之其任期內(nèi)正處于冷戰(zhàn)結(jié)束后的新階段，遂于1993年對美國國防情報(bào)局實(shí)施了重組。邁克爾·弗林在執(zhí)掌美國國防情報(bào)局時尤其強(qiáng)調(diào)共享和融合，這也成為2013年美國國防情報(bào)局重組的指導(dǎo)理念。因此，弗林成立了美洲、亞洲/太平洋、國防反恐、歐洲/歐亞、中東/非洲五個中心，將搜集人員、分析人員、技術(shù)人員和搜集管理者融合進(jìn)一個團(tuán)隊(duì)。美國國防情報(bào)局局長通過歷次重組將組織文化內(nèi)核凝結(jié)為“用戶至上”，并結(jié)合自身對于軍事情報(bào)的理解把組織重組文化逐步引申為適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化的“與時俱進(jìn)”、盡最大能力獲得聲望的“追求卓越”和運(yùn)用先進(jìn)科技手段支援行動的“技術(shù)制勝”。從卡羅爾到弗林，美國國防情報(bào)局歷次重組將領(lǐng)導(dǎo)個人特征不斷固化，這些特征與重組文化內(nèi)核相互融合，為組織重組提供了源源不斷的動力。

6 結(jié) 語

美國國防情報(bào)局的重組次數(shù)在美國情報(bào)界首屈一指，加之組織重組貫穿美國國防情報(bào)局整個發(fā)展歷程，如果缺乏理論方法的支撐，則會使研究陷入困境。因此，將組織重組理論與美國國防情報(bào)局歷次重組進(jìn)行合理匹配，既能夠系統(tǒng)把握美國國防情報(bào)局重組的促動因素，從而為研究奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，又能夠?yàn)檠芯科渌閳?bào)組織變革提供理論借鑒，從而豐富情報(bào)體制研究的內(nèi)涵。