胡喬煙，冀 雪，付云楚旋，蘭 薇，沈子龍

（北方民族大學，寧夏 銀川 750000）

1 前言

我國是一個人民當家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，所以如今推進社會主義法治建設和依法治國戰(zhàn)略，需要我們進一步推進鄉(xiāng)村法治建設。而鄉(xiāng)村法律顧問制度在我國的公共法律服務體系也起到了重要作用，為我國的鄉(xiāng)村振興給予了法治的保障，并推動鄉(xiāng)村法治建設。鄉(xiāng)村法律顧問已經在全國范圍內廣泛推行，也取得了一定的成效。2018年以來，固原市司法局圍繞“打好脫貧富民決勝戰(zhàn)”中心工作，按照《關于開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作的實施意見》和《自治區(qū)司法廳關于開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作方案》要求，對此積極落實，組織實施，并努力推進一村（社區(qū)）一法律顧問工作，取得了顯著成效。鄉(xiāng)村法律顧問制度在固原進行了實施，該制度在促進鄉(xiāng)村的法治建設上和滿足村民對法律服務的需求上起到了建設性的作用。

2 固原市鄉(xiāng)村法律顧問制度覆蓋情況和現(xiàn)狀分析

固原市下轄五個縣（區(qū)），62個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個街道辦事處，860個村（社區(qū)）。為確保一村（社區(qū)）一法律顧問制度的有效實施，我局嚴格按照司法廳的要求，結合我市實際，將161名律師合理配備到全市860個行政村（社區(qū)），實現(xiàn)了一村（社區(qū)）一法律顧問工作全覆蓋。截至目前，建立村（社區(qū)）法律顧問數(shù)860個，覆蓋率達100%；建立村（社區(qū)）微信服務群291個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及縣級公共法律服務微信群15個，一村（社區(qū)）一法律顧問工作贏得了基層組織和群眾的贊賞和歡迎。

通過固原市鄉(xiāng)村法律顧問制度覆蓋情況及實際調研狀況分析，該制度在現(xiàn)實實踐上存在一定的積極和消極因素。第一，隨著我國鄉(xiāng)村法治化建設的不斷向前推進發(fā)展，與此同時村民們的法治意識也隨之在不斷地加強，這同時也反映出人民對法律服務的需求也會不斷地隨之增加，絕大多數(shù)的人對法律顧問的存在是認可的，對鄉(xiāng)村法律顧問制度更是保持積極態(tài)度。第二，鄉(xiāng)村法律顧問制度的落實情況并不可觀，導致鄉(xiāng)村法律顧問發(fā)揮的積極性并不高。第三，鄉(xiāng)村法律制度并不能為大眾所熟知，體現(xiàn)了其宣傳力度的不足。雖然基本實現(xiàn)了鄉(xiāng)村法律顧問制度的全覆蓋，但是仍然存在著一些問題，缺乏配套的相關機制，無法提高法律顧問的積極性激發(fā)動力，且宣傳不夠推動緩慢，使鄉(xiāng)村法律顧問制度停滯不前，從而導致村民對鄉(xiāng)村法律顧問這一制度知之甚少，不利于鄉(xiāng)村法治建設的進一步向前發(fā)展。

3 固原市鄉(xiāng)村法律顧問制度現(xiàn)存問題分析

通過對固原市的調查分析，鄉(xiāng)村法律顧問制度在固原市的運行并未發(fā)揮其最大的作用，此需要進一步對其進行改進使其得到提升。對此現(xiàn)存的在制度設計和運行上的問題是目前需要解決的。

3.1 制度設計

（1）鄉(xiāng)村法律沒有形成一個完整的制度框架，設計單薄。而制度之間應該是緊密相連，可以相互作用的一個聯(lián)系的整體，具有內在聯(lián)系的系統(tǒng)。而固原市在配套措施上并沒有進行進一步的細化，在保障、評估以及監(jiān)督機制上存在缺失，使其沒有形成一個完整的系統(tǒng)，對鄉(xiāng)村法律顧問制度的進一步發(fā)展存在阻礙。

（2）該制度設計理論性較高，多是原則性規(guī)范，實際操作性不高。突出表現(xiàn)如下：一，關于法律顧問的權責屬性，僅僅籠統(tǒng)歸結鄉(xiāng)村法治基層建設以及需要提供法律幫助的村民提供意見，進行法律宣傳與法律咨詢，指導人民各類相關事項的法律服務等，大規(guī)范難以概括小問題，造成了一定的現(xiàn)實實踐困難。一旦職責模糊，責任不明確，使得制度的實踐性有了現(xiàn)實困難，最終必會導致鄉(xiāng)村法律顧問制度普及度下降，普及難度增高，遏制制度發(fā)展的積極性。我們需要知道的是，制度發(fā)展離不開互助性的持續(xù)發(fā)展，這就要求鄉(xiāng)村法律顧問制度要順應市場發(fā)展的規(guī)律，但現(xiàn)實的實踐中存在著對法律顧問的職責界限模糊，對法律顧問的服務范圍進行擴大、服務職責與服務項目，無疑是加劇了法律顧問制度中營利性質和公益性質的矛盾。此外也會因為職責不明這一問題，而對自己的既定義務進行推諉，最終使制度本末倒置，無法得出預想結果。第二，對于鄉(xiāng)村法律顧問的工作需要進行評定，雖然通過各項打分制的標準，鄉(xiāng)村法律顧問考核制度看起來清晰明確，但在實踐中評分標準過于籠統(tǒng)，致使該規(guī)定時而流于形式。

（3）制度上欠缺本地區(qū)民族特色的創(chuàng)新性規(guī)定。為學習東部發(fā)達地區(qū)法律公共服務體系的經驗，18年1月15～18日，固原市司法局相關領導和法援中心負責人赴浙江省溫州市學習，通過現(xiàn)場考察，實地面對面交流、公開研討會等形式形成了工作思路和共識，為推進固原市公共法律服務平臺建設提供了借鑒。但結合現(xiàn)實實踐來看，寧夏回族自治區(qū)農村相較于東部沿海城市比自然環(huán)境惡劣，村子較為封閉，基層組織建設不完善，信息相對落后，人民法律意識平均淡薄，外出打工人員較多，地區(qū)流動性不強，地區(qū)之間發(fā)展不平衡，少數(shù)民族人口占比大，由此能看出固原市鄉(xiāng)村建設的復雜性。所以，鄉(xiāng)村法律顧問的制度設計上不能盲目效仿先進技術，更要實地考察民情民生，結合當?shù)厝丝诮逃潭群吞厥馕幕忍攸c，打造出寧夏特色。從全國現(xiàn)下推行的鄉(xiāng)村法律顧問制度來看，我們很明顯地能得出結論，制度設計方面全國統(tǒng)一不肯跨出舒適圈，存在著理論上的高度相似性，各個地區(qū)盲目效仿，缺乏現(xiàn)實思考，甚少與實踐相結合，制度設計上缺少符合各個地區(qū)的創(chuàng)造性特色，很難突破一些制度上的本身弊病，導致制度推進速度滯后，長此以往惡性循環(huán)。

3.2 現(xiàn)實制度上的運行障礙

（1）固原市的財政資金存在不足，無法完全支撐起法律服務。我們的社會正處于一個知識付費的時代，法律工作者所提供服務的有償性及市場性，是律師行業(yè)存續(xù)和發(fā)展的基礎，同時社會的發(fā)展也離不開法律工作者的支持。因此，政府必須為此付出一定的支出購買法律工作者的知識與法律服務，這不僅是鄉(xiāng)村法律制度的前提條件，也是維護該制度長期持續(xù)真正造福人民的關鍵性因素。由于財政資金短缺，未將一定的公共法律服務制度建設產生的費用支出納入地區(qū)賬目預算，法律顧問經費來源無法保障，有一定的不穩(wěn)定性。根據《固原市人民政府辦公室關于開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作的實施意見》（固政辦發(fā)〔2018〕41號）文件要求，“采取購買法律服務或者財政支出補貼的方式，每年對各個村或社區(qū)出納五千元使用經費”，但至今未能落實，導致村級法律顧問發(fā)揮作用的積極性不高。法律服務工作者在實踐活動中往往需要付出大量人力物力及時間成本，其中產生的資費和報酬是維系高強度工作任務的原動力，否則該制度很難達到預期效果。寧夏回族自治區(qū)在地理位置與經濟發(fā)展水平上屬欠發(fā)達的內陸省份，鄉(xiāng)村法律顧問多承擔的是公益性服務，經濟的限制導致了開展法律服務的積極性不足。

（2）寧夏回族自治區(qū)鄉(xiāng)村經濟整體落后，為鄉(xiāng)村法律顧問制度普及增大了運行成本和維護要求。本省大多數(shù)鄉(xiāng)村屬經濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)村，經濟落后，有的甚至處于貧困狀態(tài)。地理環(huán)境影響，客觀上加大了鄉(xiāng)村法律顧問的工作難度和成本，以至于法律顧問下鄉(xiāng)開展法律服務需要克服交通障礙，也要面臨著知識共通的困難。當運行成本過大又無法得到正比的回報，法律顧問對工作任務呈消極，不作為的態(tài)度便不可避免地滋生，長此以往對鄉(xiāng)村法律顧問制度的運行會帶來更多的不利后果。

（3）農村地區(qū)觀念相對較落后。在我國農村“倫理價值的傳統(tǒng)觀念逐漸被現(xiàn)代契約所取代，傳統(tǒng)的熟人鄉(xiāng)村模式正在瓦解”[1]。但相比較于東部發(fā)達地區(qū)來說，落后的經濟，閉塞的信息，使得傳統(tǒng)“熟人社會”的結構更慢地在西部地區(qū)瓦解，村民的心理態(tài)度保守性仍然較高。當被問到首先會用什么方式解決不可調和的矛盾時，有將近30%的受訪者選擇置之不理或者默不作聲，還有10%的受訪者選擇了打架、武力解決或者直接上訪的方式。思考其中本質的原因，大部分受訪者認為，用法律資源維護權益成本頗高、對司法程序的不熟悉以及怕麻煩、擔心解決糾紛的效果不佳，也有少部分受訪者擔心法院裁判結果并不足夠公正。這顯現(xiàn)出村民關于法治的認識還遠不及建設法治鄉(xiāng)村需要的水平。鄉(xiāng)村法治建設不健全的方面仍需完善：第一，要大力進行法治宣傳，逐漸消除村民對法律的偏見和誤解；第二，發(fā)展完善的公共法律服務體系，實現(xiàn)法律服務的平等化，極大地縮小城鄉(xiāng)差距，提高村民獲得法律服務的機會；第三，改善基層司法環(huán)境的現(xiàn)狀，提高司法的公正性，提高基層群眾心目中的司法權威性。

（4）鄉(xiāng)村法律顧問服務質量參差不齊，鄉(xiāng)村法律顧問的法律服務水平不一致，有待提高。由于法學學習方向的區(qū)分，使得律師與法律服務工作者并不精通所有的法律，他們有自己擅長的方向和專業(yè)，加上律師與律師之間的水平和素質差距，通過行政通知，指派律師和法律服務者與各鄉(xiāng)村簽約，不利于法律服務的市場化，致使一些對國家關于農業(yè)、農民、農村問題了解不多，關于此方面的糾紛接觸不多或者是經驗較少、業(yè)務能力不強的律師擔任鄉(xiāng)村法律顧問，會影響鄉(xiāng)村法律顧問制度實施的質量

4 法治鄉(xiāng)村視野下鄉(xiāng)村法律顧問制度完善措施

加強法律服務和法治保障是解決“三農”問題、維護農民的權利與利益、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵。而這些都離不開法治鄉(xiāng)村的建設。鄉(xiāng)村法律顧問制度就是法治鄉(xiāng)村建設的支撐點。在法治鄉(xiāng)村的建設背景下，固原市鄉(xiāng)村法律顧問制度可以從下面幾個側重點加以完善：

4.1 完善法律顧問機制，打造特色法律援助平臺

法律顧問是指為公民法人供應法律服務換取報酬為目的的具有專業(yè)知識的人員。委托方和受托方基于意思自治的志愿選擇來選擇法律顧問，法律顧問通過提供法律服務獲得勞動報酬。目前我國鄉(xiāng)村法律顧問制度的本質屬性是由政府主導、自上而下的資源配置，為提升鄉(xiāng)村法律顧問工作的質量，實現(xiàn)“有形覆蓋”向“有效覆蓋”的轉變，“組織覆蓋”向“工作覆蓋”的轉變，切實提高基層管理法制化的水平，最大程度地完善鄉(xiāng)村法律顧問制度的運作，市司法局通過指派鄉(xiāng)村法律顧問辦理本轄區(qū)法律援助案件，督促各縣司法局發(fā)揮本村法律顧問作用，最大限度地調動鄉(xiāng)村法律顧問參與基層治理的積極性，例如村居民申請法律援助時，在不違反利益沖突審查制度的情況下，優(yōu)先指派受援人所在鄉(xiāng)村法律顧問處辦理。各縣司法局要把鄉(xiāng)村法律顧問聘請為鄉(xiāng)村調委會人民調解員，為鄉(xiāng)村法律顧問參與轄區(qū)內矛盾糾紛化解、開展村“兩委”干部和調解員培訓等工作提供便利條件。為持續(xù)深化提升“助力精準脫貧，免費為老百姓打官司”的固原特色法律援助品牌，全市各級司法行政機關應積極組織引導有關專業(yè)人員為鄉(xiāng)村等基層組織提供法律服務并取得了初步成效。

4.2 做好一村一法律顧問建設，建造完整協(xié)調的制度體系

鄉(xiāng)村法律顧問制度有效運行，需要形成完備協(xié)調的制度體系。建立健全一村一法律顧問工作制度，規(guī)范鄉(xiāng)村法律顧問工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村法律顧問在服務鄉(xiāng)村發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定、促進基層社會治理的職能作用。第一步是確保人員配置，市司法局結合律師參與公共法律服務建設試點工作，綜合律師隊伍狀況和各村工作實際，按照鄉(xiāng)村法律顧問比例，對全市律師資源進行整合并合理配置，各縣司法局要根據市司法局的安排，堅持延續(xù)歷史、方便鄉(xiāng)村法律顧問的原則，負責做好轄區(qū)所有鄉(xiāng)村法律顧問的配置工作，確保鄉(xiāng)村法律顧問全覆蓋。對已經聘請擔任鄉(xiāng)村法律顧問的律師且經調整后該律師仍在本縣的，可以續(xù)聘，經調整后不在本縣的，要做好工作對接和人員重新配置。對法律問題多發(fā)的鄉(xiāng)村，要選派大局意識強、政治和法律業(yè)務能力強的律師，特別是要派駐黨員律師擔任鄉(xiāng)村法律顧問。在制度運行中建立完備的制度框架，包括運行機制、保障機制、評估機制和監(jiān)督機制和協(xié)調的制度體系，這不僅要求完善制度內部各項機制的協(xié)調，也要求鄉(xiāng)村法律顧問制度與其他制度之間的銜接和統(tǒng)籌工作的完善，避免職責不清、內容重復而造成的資源浪費和效率低下的情況出現(xiàn)。

4.3 堅持伸縮性、靈活性原則

鄉(xiāng)村法律顧問制度設計應與本村經濟并行發(fā)展，相輔相成，根據不同鄉(xiāng)村差異合理變通。因此制度設計上要與地方特色相貼合。忌諱無腦盲目搬運體系制度，不綜合考慮多方因素。寧夏回族自治區(qū)是具有民族特色的自治地方。千百年來的生生不息創(chuàng)造了獨一無二的民俗文化與傳統(tǒng)特色，因材施教，因地制宜，自然也要對應其特色經濟文化制定出合理可行的運作制度。尊重少數(shù)民族地方宗教信仰和民俗文化一直是我國民族政策不可缺失的一環(huán)，這不僅是對少數(shù)民族特色的保護，更是社會發(fā)展長治久安的必經之路。以上種種可以說明在固原市鄉(xiāng)村法律顧問制度建設中，我們不僅要關注基層組織的帶頭作用，更重要的是在民族傳統(tǒng)與制度設計間確定最完美的平衡點，在國家法律法規(guī)的體系框架內充分體現(xiàn)民族特色。因此，在鄉(xiāng)村法律顧問制度團隊人才選用時，我們可以優(yōu)先考慮本民族抑或是對當?shù)孛袼孜幕幸欢私獾姆晒ぷ髡?，從根源上提高該制度在實操上的可控與效率。

5 結語

充分發(fā)揮法律服務在建設社會主義鄉(xiāng)村中的職能作用，引導和鼓勵法律服務隊伍面向鄉(xiāng)村開展法律幫扶、提供法律服務。促進鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展、構建和諧鄉(xiāng)村，同時為維護困難村民合法權益服務。