梁 洋

(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

地方政府間競(jìng)爭(zhēng)是指地方政府為吸引資本、技術(shù)和其他流動(dòng)性生產(chǎn)要素，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與制度環(huán)境等方面展開(kāi)的跨區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。[1]從地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展階段來(lái)看，財(cái)政收入競(jìng)爭(zhēng)隨著稅收優(yōu)惠政策的全面清理而日漸式微；在經(jīng)濟(jì)總量向國(guó)家主要經(jīng)濟(jì)區(qū)域集中、區(qū)域之間及其內(nèi)部分化顯著的新發(fā)展格局下，處于更高層次的財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)①依然是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。縱觀(guān)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的學(xué)術(shù)成果，西方學(xué)者提出的聯(lián)邦主義理論與我國(guó)基本國(guó)情并不完全吻合，對(duì)財(cái)政支出領(lǐng)域中“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象缺乏解釋力。由此可見(jiàn)，對(duì)我國(guó)地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的研究應(yīng)當(dāng)始于財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的成因分析，通過(guò)歸納并總結(jié)不同于西方國(guó)家的特征與影響，最終形成更契合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的規(guī)制措施。

一、地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的根源

地方政府間競(jìng)爭(zhēng)理論發(fā)端于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)公共產(chǎn)品供給機(jī)制的研究，但無(wú)論是由聯(lián)邦制下分權(quán)與普選因素催生的“用手投票”，②抑或是基于“完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”假定的“用腳投票”，③都不足以解釋在中央政府掌握經(jīng)濟(jì)管理主導(dǎo)權(quán)的發(fā)展型國(guó)家中形成的財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)范式，尤其是與轄區(qū)居民公共產(chǎn)品需求偏好不完全一致、顯著增加區(qū)域間交易成本并造成嚴(yán)重資源浪費(fèi)的各種保護(hù)性或掠奪型競(jìng)爭(zhēng)策略。所以，對(duì)“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”及其失序現(xiàn)象的本土溯源也相應(yīng)地成為了準(zhǔn)確理解我國(guó)地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的根本出發(fā)點(diǎn)。

(一)制度因素：財(cái)政分權(quán)改革

隨著1994年“分稅制”改革重新定義國(guó)家財(cái)力的初次分配與再分配，地方政府被賦予越來(lái)越多的經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展權(quán)限與公共產(chǎn)品供給責(zé)任，也自然地成為了擁有各種資源控制與支配權(quán)力并進(jìn)行獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)單位。但由于“分稅制”改革執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的不相匹配，大部分地方政府常處于支出項(xiàng)目與日俱增、財(cái)政資金相對(duì)緊張的“緊平衡”狀態(tài)，也更傾向于采取能夠吸引更多資源進(jìn)入本轄區(qū)、進(jìn)而帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的財(cái)政收支組合。由此可見(jiàn)，已有的財(cái)政分權(quán)制度引發(fā)并激化了地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。[2]隨之國(guó)務(wù)院頒布了一系列旨在限制稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范性文件,《稅收征管法》及其實(shí)施細(xì)則也明令禁止地方政府擅自作出減免稅決定，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)逐步從單純的稅收競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向更高層次的支出競(jìng)爭(zhēng)。[3]正如“瓦格納法則”④所言，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷向前發(fā)展，微觀(guān)主體對(duì)公共產(chǎn)品的要求與日俱增，并愿意為此承擔(dān)相應(yīng)的稅負(fù)。所以，為了獲得更多的流動(dòng)性生產(chǎn)要素，各級(jí)地方政府不同程度地加大了基本公共服務(wù)投入力度。以歷屆地方五年發(fā)展規(guī)劃指標(biāo)體系的設(shè)置為例，從“九五”規(guī)劃開(kāi)始，人口、收入、就業(yè)和教育成為了社會(huì)民生領(lǐng)域的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)；從“十一五”規(guī)劃開(kāi)始，健康、社保與社會(huì)治理方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)的階段性特色更加鮮明。

(二)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)：資本相對(duì)稀缺

作為改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的主動(dòng)力之一，資本主導(dǎo)的要素驅(qū)動(dòng)模式在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中具有舉足輕重的地位。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車(chē)”中，相較于消費(fèi)支出(-0.5%)和貨物與服務(wù)凈出口(0.7%)，資本形成總額拉動(dòng)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)2.2%，為我國(guó)率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的正增長(zhǎng)作出了相當(dāng)突出的貢獻(xiàn)。進(jìn)一步從新冠肺炎疫情爆發(fā)后不同地區(qū)的恢復(fù)性增長(zhǎng)來(lái)看，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)中GDP規(guī)模大、基礎(chǔ)厚的頭部省份，固定資產(chǎn)投資增速相對(duì)較高的省份更快地實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的正增長(zhǎng)。然而，科技的不斷進(jìn)步事實(shí)上會(huì)導(dǎo)致資本流入速度的持續(xù)走低。這是因?yàn)樵凇耙?guī)模報(bào)酬遞減規(guī)律”⑤的作用下，過(guò)快的資本代替勞動(dòng)通常會(huì)造成資本回報(bào)率的下降，進(jìn)而影響資本在不同地區(qū)之間的流向與速率。與此同時(shí)，人口紅利的加速消失也會(huì)引發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本瓶頸。一方面，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口自2012年開(kāi)始持續(xù)縮減。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，2020年我國(guó)勞動(dòng)年齡人口(8.8億人)減少超過(guò)4000萬(wàn)人。另一方面，我國(guó)勞動(dòng)力絕對(duì)成本優(yōu)勢(shì)也在逐年削弱。對(duì)比國(guó)家統(tǒng)計(jì)局與國(guó)際勞工組織2018年以來(lái)發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)，我國(guó)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資保持逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，與其他東南亞國(guó)家勞動(dòng)力價(jià)格的相對(duì)差距不斷擴(kuò)大。所以，各級(jí)地方政府圍繞相對(duì)稀缺的資本要素展開(kāi)了愈發(fā)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，將財(cái)政資金大量投入足以影響企業(yè)投資決策的支出項(xiàng)目。

(三)內(nèi)在動(dòng)力：政治晉升激勵(lì)

當(dāng)然，將財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)完全歸因于資本相對(duì)稀缺背景下中央與地方政府之間的分權(quán)安排并不充分。從財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的行動(dòng)路徑來(lái)看，自上而下的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”⑥理論及其衍生的晉升激勵(lì)機(jī)制對(duì)“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象更具現(xiàn)實(shí)解釋力。在以行政科層制成員、地方事務(wù)決策者的雙重身份參與不同維度的利益博弈時(shí)，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部更加重視以區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的政績(jī)考核，轄區(qū)居民的公共服務(wù)訴求對(duì)政府決策行為的約束力相對(duì)較弱。當(dāng)上級(jí)政府與轄區(qū)居民對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)閾值不一致時(shí)，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部很可能會(huì)產(chǎn)生向上隱瞞本地居民真實(shí)偏好的機(jī)會(huì)主義傾向。[4]與此同時(shí)，政治晉升激勵(lì)機(jī)制中存在的可視性偏差、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“倒U型”任期分布也對(duì)財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了極為深刻的影響。在疫情變化與外部環(huán)境具有高度不確定性、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固的現(xiàn)實(shí)背景下，“穩(wěn)增長(zhǎng)”依然是當(dāng)前乃至今后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)各級(jí)地方政府工作的核心目標(biāo)，上級(jí)政府對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的政績(jī)考核也更側(cè)重就業(yè)率、GDP增速和稅收增長(zhǎng)率等容易量化且便于進(jìn)行橫向?qū)Ρ鹊慕?jīng)濟(jì)指標(biāo)。[5]另一方面，有助于遏制行政職權(quán)濫用的“任期制”在某種程度上加劇了地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)中的短期行為。[6]根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、中共中央印發(fā)的關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期的規(guī)范性文件，我國(guó)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行五年任期制，同一職位的連續(xù)任職不能超過(guò)十年。作為轄區(qū)事務(wù)的臨時(shí)負(fù)責(zé)人與“剩余索取者”，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部往往更傾向于將有限的財(cái)政資源分配在可視性相對(duì)更高的公共產(chǎn)品上。[7]

二、地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)狀

從已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在地方政府履行資源配置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其他基本財(cái)政職能的過(guò)程中，適度的競(jìng)爭(zhēng)有助于提升基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平，進(jìn)而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生不同程度的積極影響。但傳統(tǒng)的“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”也可能滋生低水平重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)主義等不利于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展或損害社會(huì)整體福利的問(wèn)題。為了更加客觀(guān)中立地評(píng)價(jià)我國(guó)財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展現(xiàn)狀，除了歸納總結(jié)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的基本特征及其變化趨勢(shì)，仍有必要進(jìn)一步探究新發(fā)展格局下財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的外部效應(yīng)。

(一)地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)變化

根據(jù)公共產(chǎn)品的需求層次、受益范圍與供給外溢程度，我國(guó)地方政府財(cái)政支出大致可分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、行政管理支出與社會(huì)福利支出。其中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比相對(duì)偏高，新形勢(shì)下內(nèi)部項(xiàng)目“有增有減”，但下降幅度并不會(huì)太大；行政管理支出中的非急需與非剛性支出持續(xù)壓降，但絕對(duì)規(guī)模仍顯著高于世界平均水平；社會(huì)福利支出呈現(xiàn)穩(wěn)中有升趨勢(shì)，依然存在規(guī)模不足、質(zhì)量不高與區(qū)域分化等發(fā)展短板。從地方政府財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)性變化來(lái)看，我國(guó)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)并不乏“以競(jìng)爭(zhēng)促改革”的發(fā)展空間。

在2008年金融危機(jī)爆發(fā)后全球經(jīng)濟(jì)動(dòng)能恢復(fù)乏力、各國(guó)政府持續(xù)加碼財(cái)政刺激政策的時(shí)代背景下，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心的經(jīng)濟(jì)事務(wù)相應(yīng)地成為了我國(guó)地方政府財(cái)力保障的重點(diǎn)領(lǐng)域。根據(jù)財(cái)政部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，2019年我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比32.1%，遠(yuǎn)高于絕大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的支出比例(6.24%-9.22%)。隨著新冠肺炎疫情在全球范圍的持續(xù)蔓延，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)從“抓基建”轉(zhuǎn)向“重民生”，2020年我國(guó)基建類(lèi)支出增速開(kāi)始逐步放緩。其中，農(nóng)林水事務(wù)(4.4%)、交通運(yùn)輸事務(wù)(3.2%)保持小幅增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)(-20%)出現(xiàn)大幅下行。但作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)重要載體的“新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”仍是“十四五”期間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、內(nèi)需擴(kuò)容與技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵著力點(diǎn)。

隨著各國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模的不斷膨脹，以行政管理支出絕對(duì)增長(zhǎng)為根本標(biāo)志的政府?dāng)U張成為了主流發(fā)展趨勢(shì)，地方政府在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下更努力地追求部門(mén)規(guī)模與預(yù)算的最大化。但由于一般性支出中非急需與非剛性項(xiàng)目規(guī)模相對(duì)有限，行政管理支出的實(shí)際壓降效果呈現(xiàn)邊際貢獻(xiàn)遞減效應(yīng)。具體到我國(guó)，為了應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)導(dǎo)致的財(cái)政收入增速下滑，各級(jí)地方政府嚴(yán)格執(zhí)行一般性支出的“四個(gè)零增長(zhǎng)”；在落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”精神的過(guò)程中，各級(jí)地方政府從2017年開(kāi)始按5%的比例壓減一般性支出；為了緩解大規(guī)模減稅降費(fèi)與新冠肺炎疫情對(duì)財(cái)政收支平衡構(gòu)成的空前壓力，各級(jí)地方政府陸續(xù)將一般性支出的壓減力度提至10%以上。然而，隨著一般性支出可壓減空間的不斷縮小，對(duì)壓減率的一味追求很可能損害地方政府公共產(chǎn)品供給效率。

在全面建成小康社會(huì)的偉大歷史進(jìn)程中，以民生保障為主線(xiàn)的社會(huì)福利支出的地位愈發(fā)重要，但“向左右看齊”、”“避高就低”等競(jìng)爭(zhēng)策略事實(shí)上加劇了社會(huì)福利支出領(lǐng)域的分化趨勢(shì)。面對(duì)轄區(qū)居民多樣化、多層次的美好生活需求，我國(guó)地方政府的福利性支出有所增加，但通常會(huì)維持與鄰近地區(qū)同等的福利待遇，從而將更多資金投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)或行政管理。以醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的財(cái)政投入為例，“十三五”期間我國(guó)的衛(wèi)生健康支出從2016年的1.31萬(wàn)億元增至2020年的1.92萬(wàn)億元，占全國(guó)財(cái)政支出的比重也由2016年的7%升至2020年的7.8%，但仍無(wú)法滿(mǎn)足人口老齡化背景下日益增長(zhǎng)的基層就醫(yī)需求，醫(yī)療資源地域分布不均衡的問(wèn)題也沒(méi)有得到根本解決。根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院、復(fù)旦大學(xué)醫(yī)院管理研究所分別發(fā)布的《城市公共衛(wèi)生治理能力評(píng)估報(bào)告》《2019年度中國(guó)醫(yī)院排行榜》，17個(gè)萬(wàn)億GDP城市的三甲醫(yī)院平均擁有量為25.47家。其中，北京、上海和廣東擁有百?gòu)?qiáng)醫(yī)院的數(shù)量分別為25、16和6家。

(二)地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的外部效應(yīng)

在經(jīng)濟(jì)步入高質(zhì)量發(fā)展階段、更加注重存量?jī)?yōu)化的時(shí)代背景下，地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)也依然是改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、優(yōu)化社會(huì)資源配置的關(guān)鍵推手。從已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的正外部性主要有：第一，基于地方政府直接投資的乘數(shù)效應(yīng)。財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)促使地方政府保持一定力度的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，最先從中受益的是項(xiàng)目原材料供應(yīng)商與所有受雇勞動(dòng)者，然后再通過(guò)兩者的投資與消費(fèi)行為影響仍處于正常運(yùn)行狀態(tài)的微觀(guān)經(jīng)濟(jì)主體。第二，社會(huì)供需總量及其結(jié)構(gòu)的基本平衡。除了直接引起相關(guān)市場(chǎng)需求與價(jià)格的上揚(yáng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域投資與消費(fèi)相互促進(jìn)的良性循環(huán)，財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)也有助于撬動(dòng)社會(huì)資本，引導(dǎo)更多資金投向供需共同受益的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)而更好地挖掘區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在潛力。第三，客觀(guān)上促進(jìn)生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化配置。作為地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的重要組成部分，招商引資工作的開(kāi)展不僅促進(jìn)了資本、技術(shù)與勞動(dòng)力要素的橫向流動(dòng)，也加快推動(dòng)了政府內(nèi)部數(shù)據(jù)向社會(huì)與市場(chǎng)開(kāi)放的歷史進(jìn)程。第四，助力本地特色產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)的形成。除了圍繞國(guó)家或區(qū)域創(chuàng)新高地而展開(kāi)的政府財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)有力地推動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能的轉(zhuǎn)換，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與政務(wù)環(huán)境的持續(xù)性改善也能夠吸引更多同質(zhì)與高關(guān)聯(lián)企業(yè)落地發(fā)展，并最終形成有利于增強(qiáng)地區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的規(guī)模集聚效應(yīng)。

然而，受制于財(cái)政資金配置效率“雙重約束”的地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的正外部性。其一是資本邊際效率遞減效應(yīng)。隨著地方政府財(cái)政支出總量的增加，單位資金提供的公共產(chǎn)品會(huì)在某個(gè)時(shí)點(diǎn)開(kāi)始遞減。當(dāng)新增單位資金帶來(lái)的公共產(chǎn)品為零時(shí)，對(duì)地方政府財(cái)政支出規(guī)模的繼續(xù)擴(kuò)張只會(huì)造成資金效率損失。[8]其二是支出決策中的機(jī)會(huì)成本。過(guò)剩的公共投入可能搶占私人部門(mén)投資機(jī)會(huì)，如果私人資本的效率高于政府直接投資，也會(huì)直接導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率損失；對(duì)社會(huì)福利支出的“擠出效應(yīng)”則將降低轄區(qū)居民對(duì)已有公共產(chǎn)品的獲得感，當(dāng)已形成的機(jī)會(huì)成本顯著高于地方政府財(cái)政支出時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制事實(shí)上也是缺乏效率的。[9]具體到我國(guó)，地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)中可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效率損失主要有：第一，重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過(guò)剩。愈發(fā)激烈的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致地方政府更傾向于投資基礎(chǔ)設(shè)施，從數(shù)年前“大干快上”的光伏熱潮到近期頻繁曝出的芯片項(xiàng)目爛尾，引發(fā)地區(qū)同構(gòu)或資源浪費(fèi)的低水平重復(fù)建設(shè)問(wèn)題層出不窮。第二，地方保護(hù)主義的加劇。為了緩解財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中愈發(fā)嚴(yán)峻的收支矛盾，地方政府通常會(huì)采取各種有助于壯大本地稅源、保障財(cái)政收入的政策措施。大量存在的貿(mào)易保護(hù)政策不僅會(huì)增加地區(qū)間交易成本，也將阻礙新發(fā)展格局下我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。第三，影響環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。從已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致地方政府更關(guān)注引進(jìn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，在不同程度上放任了本地高污染與高耗能產(chǎn)業(yè)的野蠻生長(zhǎng)。根據(jù)CEADS數(shù)據(jù)庫(kù)已公布的我國(guó)各省(市、自治區(qū))二氧化碳排放量，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更依賴(lài)高耗能行業(yè)的地區(qū)碳排放總量和強(qiáng)度通常相對(duì)較高。

三、地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制

如前所述，財(cái)政分權(quán)體制的基本確立促使地方政府形成了相對(duì)獨(dú)立的利益訴求，資源性要素的相對(duì)稀缺與自由流動(dòng)則進(jìn)一步推動(dòng)了“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”格局的全面鋪開(kāi)。然而，以政績(jī)考核為核心的激勵(lì)約束制度并不能充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在地方政府財(cái)政支出領(lǐng)域的積極作用，緩解地方財(cái)政收支矛盾過(guò)程中滋生的失序現(xiàn)象也會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展造成不同程度的負(fù)面效應(yīng)。[10]所以，仍應(yīng)立足于我國(guó)財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)格局的根源與影響，通過(guò)深入剖析現(xiàn)行地方政府財(cái)政支出治理體系，更具針對(duì)性地提出有助于規(guī)范財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)行為的法制化建議。

(一)中央層面：完善地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部激勵(lì)約束制度

中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分框架的初步形成為重構(gòu)財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，但日益健全的縱向財(cái)政體制并不能徹底改變我國(guó)地方政府深植于自上而下“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”的行為邏輯。從正向激勵(lì)的視角來(lái)看，應(yīng)當(dāng)逐步細(xì)化新發(fā)展格局下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民生福利指標(biāo)并重的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一方面，在績(jī)效考核過(guò)程中充分考慮地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為解決區(qū)域發(fā)展不平衡與不充分問(wèn)題所作努力。衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的考核指標(biāo)不再局限于GDP增長(zhǎng)規(guī)?；蚧A(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度，將更高的權(quán)重賦予有助于優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)格局、培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的機(jī)制改革。另一方面，根據(jù)“十四五”規(guī)劃對(duì)社會(huì)治理目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)，更具針對(duì)性地完善民生領(lǐng)域的績(jī)效考核指標(biāo)體系。例如，注重轄區(qū)居民消費(fèi)所占GDP比重，形成更多傾向于發(fā)展服務(wù)消費(fèi)的地方產(chǎn)業(yè)政策；在保持轄區(qū)居民可支配收入與GDP兩年平均增速基本同步的基礎(chǔ)上，不斷縮小與其他地區(qū)、區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)居民的相對(duì)收入差距。

從約束機(jī)制的視角來(lái)看，行之有效的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)制度是地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)有序運(yùn)行的“最后一道防線(xiàn)”。所以，應(yīng)當(dāng)不斷改進(jìn)人大預(yù)算審查程序及其配套制度，使監(jiān)督力量的觸角延伸至財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的神經(jīng)末梢。除了將地方人大及其常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督的重心轉(zhuǎn)向支出預(yù)算，加快推進(jìn)地方政府預(yù)算審查工作的常態(tài)化、智能化和標(biāo)準(zhǔn)化[11]，仍需持續(xù)改善審計(jì)監(jiān)督部門(mén)相對(duì)薄弱的基礎(chǔ)條件與統(tǒng)籌能力，充分發(fā)揮以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的積極作用。與此同時(shí)，仍需根據(jù)“權(quán)責(zé)一致”原則的內(nèi)在邏輯，形成與新發(fā)展格局下地方發(fā)展需求更相契合的問(wèn)責(zé)制度。從責(zé)任的性質(zhì)來(lái)看，以過(guò)錯(cuò)責(zé)任為主，必須量化到個(gè)人。除非法律明確規(guī)定公務(wù)人員的履職方式或注意義務(wù)，“重大過(guò)錯(cuò)”通常是問(wèn)責(zé)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備的主觀(guān)要件。[12]從責(zé)任的形式來(lái)看，并不局限于傳統(tǒng)意義上的行政處分、行政處罰與刑事責(zé)任。筆者建議，通過(guò)增設(shè)公務(wù)人員的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任與聲譽(yù)約束機(jī)制，更有效地制約地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的短期行為。

(二)地方層面：重塑合作與競(jìng)爭(zhēng)并存的區(qū)域發(fā)展格局

隨著“集聚性”、“非均衡”成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流趨勢(shì)，我國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略開(kāi)始轉(zhuǎn)向更加尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”，地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)也逐步從對(duì)抗性競(jìng)爭(zhēng)向合作型競(jìng)爭(zhēng)蛻變，以“先進(jìn)帶后進(jìn)”為核心理念的對(duì)口關(guān)系相應(yīng)地成為了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。不同于傳統(tǒng)的對(duì)口支援或幫扶關(guān)系，新發(fā)展格局下的對(duì)口合作關(guān)系更注重區(qū)域之間的互補(bǔ)性，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)各方供需偏好的有機(jī)結(jié)合提升資源利用效率。[13]以由此衍生的“飛地經(jīng)濟(jì)”⑦為例，這種跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不僅有助于打破財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)中形成的“貿(mào)易壁壘”，其中蘊(yùn)含的知識(shí)溢出與技術(shù)擴(kuò)散效應(yīng)也能精準(zhǔn)地對(duì)接地方政府支持資源集聚孵化所作財(cái)政投入。當(dāng)然，對(duì)口合作關(guān)系也很可能產(chǎn)生源于區(qū)域內(nèi)部成員各自為政的“零和博弈”。所以，在持續(xù)推進(jìn)“以經(jīng)濟(jì)帶為軸線(xiàn)、以城市群為支點(diǎn)”的新型空間布局形態(tài)時(shí)，不能忽視地方主政官員在“有限理性”影響下形成的機(jī)會(huì)主義傾向，更加積極地構(gòu)建產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移或跨區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

作為重新審視效率與公平之間關(guān)系的發(fā)展戰(zhàn)略，“區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”并未否定競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在促進(jìn)資源性要素優(yōu)化配置過(guò)程中的重要作用。然而，源于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)同質(zhì)化的低水平重復(fù)建設(shè)不但無(wú)法扭轉(zhuǎn)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，也很可能導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部出現(xiàn)“一城獨(dú)大”與其他非均衡發(fā)展現(xiàn)象。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶與城市群的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，在自然稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與城市功能相似度高的情況下，盲目追求“大而全”或“小而全”而造成財(cái)政資源配置低效的問(wèn)題并不鮮見(jiàn)。因此，除了錯(cuò)開(kāi)不同區(qū)域及其內(nèi)部城市的戰(zhàn)略定位，在傳統(tǒng)的金融、研發(fā)與制造業(yè)中心的基礎(chǔ)上形成更多本地特色產(chǎn)業(yè)，仍需根據(jù)區(qū)域內(nèi)部發(fā)展落差及其變化適時(shí)調(diào)整地方財(cái)政支出的重點(diǎn)領(lǐng)域及其投入比例，最終形成區(qū)域之間“求同存異”、區(qū)域內(nèi)部“和而不同”的有序競(jìng)爭(zhēng)格局。例如，與同樣定位于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、技術(shù)創(chuàng)新的珠江三角洲城市群不同，長(zhǎng)江三角洲城市群更加注重提升對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的影響力。其中，上海市聚焦國(guó)際一流的營(yíng)商環(huán)境，江蘇省致力于發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，浙江省充分發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)特色優(yōu)勢(shì)；安徽省集中建設(shè)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)。

(三)居民層面：強(qiáng)化需求偏好表達(dá)機(jī)制的外在約束力

根據(jù)我國(guó)憲法對(duì)人民主權(quán)原則的權(quán)威解讀⑧，轄區(qū)居民享有對(duì)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、支出優(yōu)先順序與其他相關(guān)事項(xiàng)“用手投票”的權(quán)利。但從“參與式預(yù)算”⑨的地方實(shí)踐來(lái)看，源于轄區(qū)居民認(rèn)可的制衡效果不及預(yù)期。無(wú)論是組織公眾代表參與討論財(cái)政預(yù)算草案的“民主懇談模式”，由社區(qū)居民提出并決定預(yù)算項(xiàng)目、政府負(fù)責(zé)技術(shù)評(píng)估和組織實(shí)施的“全民參與模式”，抑或是街道負(fù)責(zé)牽頭、居委會(huì)積極參與和社會(huì)組織給予專(zhuān)業(yè)幫助的“社區(qū)決策模式”，其中存在的政府主導(dǎo)色彩濃厚、信息公開(kāi)進(jìn)度滯后、參與公眾素養(yǎng)不足明顯弱化了居民偏好表達(dá)機(jī)制對(duì)地方政府財(cái)政支出行為的實(shí)質(zhì)性影響。[14]筆者認(rèn)為，除了借鑒經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在《社會(huì)概覽》中引入主觀(guān)監(jiān)測(cè)指標(biāo)的有益經(jīng)驗(yàn)，將有助于反映轄區(qū)居民獲得感的體驗(yàn)指數(shù)納入社會(huì)民生考核評(píng)價(jià)體系，仍需充分發(fā)揮社會(huì)組織在地方公共事務(wù)治理過(guò)程中的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，逐步扭轉(zhuǎn)公眾代表依據(jù)政策與資源偏好建言獻(xiàn)策的發(fā)展趨向，從而更好地落實(shí)轄區(qū)居民在地方預(yù)算決策過(guò)程中的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

隨著“人口老齡化”時(shí)代的加速到來(lái)，地方政府圍繞適齡勞動(dòng)力人口展開(kāi)了新一輪財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)，“用腳投票”機(jī)制對(duì)地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的影響力也有所提升。從各省陸續(xù)發(fā)布的“十四五”規(guī)劃來(lái)看，破除人才引進(jìn)、使用與激勵(lì)的體制障礙，加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才集聚力度已經(jīng)成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要或優(yōu)先目標(biāo)。但事實(shí)上，“用腳投票”機(jī)制的影響力也是有限的。由于非流動(dòng)性生產(chǎn)要素的所有者或流動(dòng)成本很高的要素所有者對(duì)地方政府提供的公共產(chǎn)品并不享有充分的選擇權(quán)與退出權(quán)[15]，“用腳投票”機(jī)制無(wú)法對(duì)發(fā)展水平較低的城市形成足夠的競(jìng)爭(zhēng)壓力進(jìn)而促使其積極改善本地公共產(chǎn)品的供給效率，其中蘊(yùn)含的優(yōu)先或過(guò)度服務(wù)于流動(dòng)性生產(chǎn)要素、向非流動(dòng)性要素所有者轉(zhuǎn)嫁公共服務(wù)成本的競(jìng)爭(zhēng)傾向也成為了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期侵蝕社會(huì)公平的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。所以，仍有必要持續(xù)推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，倒逼地方政府引入更多有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代治理方略，進(jìn)而將主動(dòng)化、精細(xì)化與人性化的政務(wù)服務(wù)理念融入地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)。[16]當(dāng)然，這并不意味著地方政府財(cái)政支出行為應(yīng)當(dāng)完全遵循“民粹主義”的內(nèi)在邏輯，效率與公平動(dòng)態(tài)均衡的財(cái)政分配關(guān)系仍是我國(guó)地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的基本取向。

綜上所述，地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)有助于補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板、促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)與實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。然而，實(shí)踐中大量存在的不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為嚴(yán)重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出為例，作為“十四五”期間統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控與區(qū)域增長(zhǎng)的重要抓手，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與民生工程領(lǐng)域的財(cái)政投入對(duì)社會(huì)總產(chǎn)出具有顯著的積極效應(yīng)，但“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的區(qū)域性追趕模式也對(duì)民間投資與社會(huì)福利形成了不同程度的“擠出效應(yīng)”。由此可見(jiàn)，在充分肯定地方政府間財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義的同時(shí)，仍需厘清其中蘊(yùn)含的公平與效率、開(kāi)放與保護(hù)、合作與競(jìng)爭(zhēng)、政府與市場(chǎng)之間關(guān)系，更多地聚焦于我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中“做大蛋糕”與“分好蛋糕”的有機(jī)統(tǒng)一。

注釋?zhuān)?/p>

(1)財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)是指地方政府通過(guò)改善財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，為生產(chǎn)要素的流入營(yíng)造“外部經(jīng)濟(jì)”。

(2)“用手投票”是指社會(huì)成員按照特定的投票或“呼吁”規(guī)則，對(duì)地方政府的公共服務(wù)實(shí)施方案提出意見(jiàn)建議。

(3)“用腳投票”是指生產(chǎn)要素所有者認(rèn)為已有公共產(chǎn)品與所繳稅費(fèi)不對(duì)等，或地方政府提供的公共產(chǎn)品不能滿(mǎn)足自身需求，選擇向公共服務(wù)水平更高的轄區(qū)遷移。

(4)德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上提出，“在國(guó)民收入增加的前提下，財(cái)政支出將以更大比例增長(zhǎng)”。

(5)“規(guī)模報(bào)酬遞減規(guī)律”是指在技術(shù)水平和要素價(jià)格不變的條件下，當(dāng)生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大到一定程度時(shí)，產(chǎn)量增比將逐漸遞減至低于投入增比。

(6)自上而下的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”是指上級(jí)政府在比較相似地區(qū)績(jī)效表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，評(píng)估地方政府及其主政官員的能力和努力程度并據(jù)此作出獎(jiǎng)懲決策。

(7)“飛地經(jīng)濟(jì)”是指將發(fā)展落后地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)、資源密集型產(chǎn)業(yè)的承接者，在成立合資平臺(tái)公司的基礎(chǔ)上按照“總部經(jīng)濟(jì)+生產(chǎn)基地”的模式實(shí)現(xiàn)嵌入式發(fā)展。

(8)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第二條。

(9)參與式預(yù)算是指允許非選舉產(chǎn)生的公民參與公共財(cái)政的分配決策。