王驍睿

（中建華會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限責(zé)任公司新疆分所，新疆 烏魯木齊 830000）

一、研究背景

礦業(yè)是工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的初端，被譽(yù)為“工業(yè)之母”。無論是工業(yè)化時(shí)期或后工業(yè)化時(shí)期，礦業(yè)仍占據(jù)著基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位，國家資源能源安全供應(yīng)和保障對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要的作用。

新疆為中國面積第一大省，地域遼闊，資源充沛，礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量位居全國前列。礦產(chǎn)種類繁多，資源比較齊全配套。新疆是我國陸地面積最大的省區(qū)，國土面積約占全國陸地總面積的1/6。新疆自然資源比較豐富，新疆礦產(chǎn)資源具有儲(chǔ)量多、礦種全、相關(guān)配套好、分布廣的特點(diǎn)。目前，新疆已發(fā)現(xiàn)了138種礦產(chǎn)，占全國已發(fā)現(xiàn)168種礦產(chǎn)的82%。

隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)的發(fā)展，礦業(yè)權(quán)同樣發(fā)生了變化。具體而言，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效轉(zhuǎn)變，礦產(chǎn)資源開采也從雜亂無章到有序可循，礦業(yè)權(quán)的取得從以審批方式為主到以競(jìng)爭及協(xié)議出讓形式為主，從國家投入到市場(chǎng)化模式轉(zhuǎn)變，由此也引發(fā)了地方國有企業(yè)對(duì)參與礦產(chǎn)資源運(yùn)作的探討。本文主要對(duì)地方國有企業(yè)參與礦產(chǎn)資源運(yùn)作審計(jì)過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了分析，以期為地方國有企業(yè)參與礦產(chǎn)資源運(yùn)作提出新的思路。

二、地方國有企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)政策分析

改革開放以來，我國礦業(yè)得到了持續(xù)、快速的發(fā)展，礦業(yè)權(quán)管理體制改革也在礦業(yè)高速發(fā)展的大潮下經(jīng)歷數(shù)次變革。地方國有企業(yè)在參與礦產(chǎn)資源運(yùn)作過程中，首先需關(guān)注的核心問題為礦業(yè)權(quán)的取得，審計(jì)過程中地方部分國有企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)的方式不合規(guī)，導(dǎo)致項(xiàng)目未來運(yùn)作產(chǎn)生障礙。因此，本文就地方國有企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)的相關(guān)政策進(jìn)行如下梳理：

1986年，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》提出探礦權(quán)、采礦權(quán)的概念，同時(shí)要求企業(yè)對(duì)于礦產(chǎn)資源的勘查和開采，必須依法分別進(jìn)行申請(qǐng)，隨后經(jīng)批準(zhǔn)取得礦業(yè)權(quán)，并辦理相關(guān)登記手續(xù)。相關(guān)政策的出臺(tái)明確礦權(quán)取得只有申請(qǐng)審批這一種方式。

2003年，原國土資源部發(fā)布《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》，相關(guān)辦法的出臺(tái)標(biāo)志礦業(yè)權(quán)出讓由以往單一行政審批，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓徟笆袌?chǎng)競(jìng)爭兩種出讓方式并存的新格局。

2006年，為了規(guī)范采礦權(quán)市場(chǎng)，完善礦業(yè)權(quán)招拍掛管理辦法，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號(hào)），明確礦業(yè)權(quán)出讓分為“申請(qǐng)?jiān)谙取?、協(xié)議、招拍掛三種方式，并且根據(jù)礦種和勘查開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)程度具體規(guī)定了每種出讓方式適用的情形。

2019年，自然資源部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)）要求全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭性出讓，嚴(yán)格控制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，除了稀土、放射性礦產(chǎn)勘查開采項(xiàng)目或國務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，自然資源主管部門可以協(xié)議方式向特定主體出讓礦業(yè)權(quán)外，對(duì)其他礦業(yè)權(quán)以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開競(jìng)爭出讓。

具體而言，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效轉(zhuǎn)變，礦產(chǎn)資源開采也從雜亂無章到有序可循，礦業(yè)權(quán)的取得從以審批方式為主到以競(jìng)爭及協(xié)議出讓形式為主。從礦業(yè)權(quán)變動(dòng)的一系列政策可以看出，目前地方國有企業(yè)只能通過市場(chǎng)競(jìng)爭方式獲得礦權(quán)，通過向地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門申請(qǐng)批準(zhǔn)或由政府直接劃轉(zhuǎn)等方式取得礦業(yè)權(quán)受到一定的政策限制。

三、地方國有企業(yè)參與礦產(chǎn)資源開發(fā)的案例

近年來，多地不斷探索創(chuàng)新礦產(chǎn)資源運(yùn)作新模式，以砂石資源為例，山東、江西、四川、湖北、甘肅等地采取統(tǒng)一開采銷售的砂石國有化管理模式。在此模式下，由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門或相關(guān)單位成立地方國有企業(yè)，由地方國有企業(yè)按照政府出臺(tái)的相關(guān)管理辦法，進(jìn)行砂石統(tǒng)一資源開發(fā)管理及運(yùn)營，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范整合區(qū)域內(nèi)的砂石礦產(chǎn)資源，穩(wěn)定砂石市場(chǎng)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)砂石資源可持續(xù)開發(fā)利用。以下選取山東省新泰市礦石資源國有化管理作為典型案例進(jìn)行闡述。

2018年，新泰市國有資產(chǎn)運(yùn)營中心下屬的新泰市國有資本投資運(yùn)營有限公司全資設(shè)立新泰市平陽建材資源市場(chǎng)管理有限公司（以下簡稱“平陽建材”），專業(yè)負(fù)責(zé)砂石加工、銷售。另根據(jù)山東新泰市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)山石資源管理工作意見》（新政發(fā)〔2019〕10號(hào)），平陽建材作為管理服務(wù)平臺(tái)，與各山石礦山采礦權(quán)人簽訂統(tǒng)一營銷服務(wù)協(xié)議，負(fù)責(zé)對(duì)全市山石礦山資源扎口管理和一體化運(yùn)營，包括山石礦山綜合整合整治，及整治整合后新建的礦山安裝視頻監(jiān)控、車輛定位、地磅監(jiān)測(cè)等方式進(jìn)行全流程管控。同時(shí)，會(huì)同發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門，科學(xué)核定礦山生產(chǎn)經(jīng)營綜合成本及礦產(chǎn)品銷售價(jià)格，強(qiáng)化對(duì)各山石礦山采礦權(quán)人以實(shí)現(xiàn)集中化及歸口管理。

目前，統(tǒng)一開采銷售的國有化管理模式主要運(yùn)用于砂石及河道采砂行業(yè)，尚未在整體礦產(chǎn)資源運(yùn)作中予以推廣，但此模式為地方國有企業(yè)參與礦產(chǎn)資源運(yùn)作提供新的思路及參考。

四、當(dāng)前地方國有企業(yè)參與礦產(chǎn)資源審計(jì)的關(guān)鍵要點(diǎn)

結(jié)合礦產(chǎn)資源自身賦存的復(fù)雜屬性及地方國有企業(yè)的實(shí)際情況，歸結(jié)審計(jì)過程中就地方國有企業(yè)參與礦產(chǎn)資源的關(guān)鍵要點(diǎn)如下。

1.運(yùn)用大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)匹配

在往常的審計(jì)項(xiàng)目中，通常按照地域?qū)徲?jì)資源進(jìn)行平均分配，根據(jù)合同金額、收入等重要因素對(duì)審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行排序，并從中選擇審計(jì)重點(diǎn)。但新疆礦產(chǎn)資源遼闊，分布較為廣泛，對(duì)于像礦產(chǎn)資源這樣點(diǎn)多面廣且缺乏統(tǒng)一度量值的項(xiàng)目，這種組織分工方式具有一定局限性。

通過利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵信息的匹配。數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性是大數(shù)據(jù)審計(jì)核心特征之一，不同的數(shù)據(jù)之間存在各種各樣的關(guān)聯(lián)，利用數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性比對(duì)分析的前提，就是要實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵信息的匹配。而審計(jì)數(shù)據(jù)取自不同信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，各信息系統(tǒng)無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)接口、無統(tǒng)一編碼體系，導(dǎo)致異種數(shù)據(jù)源難以精準(zhǔn)匹配，需要通過技術(shù)方法來解決。

在礦產(chǎn)資源審計(jì)中，大量的礦業(yè)權(quán)人名稱無法與工商數(shù)據(jù)的企業(yè)名稱精準(zhǔn)匹配，導(dǎo)致相當(dāng)一部分礦業(yè)權(quán)人無法批量查找工商信息。因此，審計(jì)人員引入SQL數(shù)據(jù)庫中的商務(wù)智能技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)匹配礦業(yè)權(quán)人和工商企業(yè)。

2.統(tǒng)一協(xié)調(diào)審核管控流程

目前，礦產(chǎn)行業(yè)存在礦產(chǎn)開采秩序不規(guī)范、監(jiān)督管理力度不足等問題，導(dǎo)致各類非法違法采礦行為現(xiàn)象較為突出，從而對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境及安全生產(chǎn)帶來重大隱患。

地方國有企業(yè)作為地方城市建設(shè)者，相比民營企業(yè)承擔(dān)更多的責(zé)任與義務(wù)。因此，在礦產(chǎn)資源審計(jì)中，應(yīng)著重關(guān)注地方國有企業(yè)的內(nèi)控制度及管理辦法，并審核地方國有企業(yè)是否結(jié)合其自身的國有企業(yè)背景及資金管理經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政府部門相關(guān)規(guī)定，并根據(jù)需要制定相關(guān)管理流程。

同時(shí)，在礦產(chǎn)資源運(yùn)作的過程中，審計(jì)人員尚需關(guān)注地方國有企業(yè)是否統(tǒng)籌負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源開采及運(yùn)營管理，不斷更新生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備同時(shí)在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中產(chǎn)生的尾礦、廢石等實(shí)行統(tǒng)一處置，推進(jìn)礦產(chǎn)資源集約利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.支付礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入

根據(jù)《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》（財(cái)綜字〔1999〕74號(hào)），“第五條 探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)（一）探礦權(quán)使用費(fèi)以勘查年度計(jì)算，按區(qū)塊面積逐年繳納，第一個(gè)勘查年度至第三個(gè)勘查年度，每平方公里每年繳納100元，從第四個(gè)勘查年度起每平方公里每年增加100元，最高不超過每平方公里每年500元。（二）采礦權(quán)使用費(fèi)按礦區(qū)范圍面積逐年繳納，每平方公里每年1000元?！?/p>

根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2017〕35號(hào)）第四條規(guī)定，礦業(yè)權(quán)出讓收益納入一般公共預(yù)算管理，地質(zhì)調(diào)查及礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)等相關(guān)支出，由同級(jí)財(cái)政予以保障。

礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入包括礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)及礦業(yè)權(quán)出讓收益。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2017〕29號(hào)），礦業(yè)權(quán)出讓收益中央與地方分享比例確定為4∶6，礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)中央與地方分享比例為2∶8。

另根據(jù)《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2021〕19號(hào)），將由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。

根據(jù)中華人民共和國財(cái)政部頒布的《2022年政府收支分類科目》，“礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入”為一般公共預(yù)算收入項(xiàng)級(jí)科目，科目代碼為1030714，礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入為中央和地方共享收入，因此地方國有企業(yè)在參與礦產(chǎn)資源運(yùn)作過程中，應(yīng)向按照財(cái)綜〔2021〕19號(hào)文的規(guī)定向稅務(wù)機(jī)關(guān)支付礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入。在審計(jì)的過程中需關(guān)注資金費(fèi)用是否及時(shí)支付，相關(guān)資金流轉(zhuǎn)路徑是否合規(guī)，相關(guān)主管部門在取得地方礦產(chǎn)資源收入過程中，扣除國家及省級(jí)提留，剩余部分按合理部分支付給地方國有企業(yè)，地方國有企業(yè)取得時(shí)是否依約使用，并取得合法有效的票據(jù)，以滿足礦產(chǎn)資源后續(xù)運(yùn)營的需要。

4.加強(qiáng)礦產(chǎn)資源經(jīng)營成本核算

礦山的經(jīng)營成本作為礦業(yè)資源審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，礦山的生產(chǎn)經(jīng)營成本，對(duì)于企業(yè)未來的運(yùn)營收益具有重要的作用。礦產(chǎn)資源的經(jīng)營成本主要包括荒料成本、礦山維檢成本、運(yùn)輸成本、環(huán)境治理成本、設(shè)備耗損及折舊成本、人工成本及水電成本等。由于礦產(chǎn)資源較為復(fù)雜自然屬性，導(dǎo)致其生產(chǎn)經(jīng)營成本受地理位置、賦存條件、數(shù)量品位、市場(chǎng)需求、成本計(jì)征方法等因素影響較大。尤其是荒料成本、礦山維檢成本、運(yùn)輸成本等礦產(chǎn)資源專屬成本缺少相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，易受到主觀因素影響，導(dǎo)致各礦山經(jīng)營成本估算差異較大。

在審計(jì)的過程中，審計(jì)人員需對(duì)礦山開采相關(guān)成本事項(xiàng)進(jìn)行充分調(diào)研，并核查地方國有企業(yè)相關(guān)的成本預(yù)算及現(xiàn)金預(yù)算管理，并逐步完善企業(yè)成本相關(guān)的內(nèi)部控制制度，規(guī)范成本核算流程。在開采過程中，應(yīng)在充分考慮各因素的基礎(chǔ)上，利用專業(yè)科學(xué)核定礦山生產(chǎn)經(jīng)營綜合成本，作為未來確定礦產(chǎn)資源收入價(jià)格的依據(jù)，如有必要可在相關(guān)的運(yùn)營服務(wù)協(xié)議等相關(guān)中明確運(yùn)營成本變動(dòng)情況下的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，為企業(yè)未來運(yùn)營提供相關(guān)依據(jù)或參考。

5.落實(shí)生態(tài)保護(hù)相關(guān)責(zé)任

習(xí)近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山?！杯h(huán)境是經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和制約條件，礦山復(fù)綠也是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中必不可少的一環(huán)。國家要求按照“誰開采，誰治理”的原則督促采礦權(quán)人嚴(yán)格加強(qiáng)對(duì)礦區(qū)周圍環(huán)境的保護(hù)和整治工作。

現(xiàn)階段，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平有所提升，但仍存在區(qū)域發(fā)展不均衡，礦產(chǎn)資源綜合利用率低，盲目開采等現(xiàn)象，造成資源浪費(fèi)及生態(tài)環(huán)境破壞等問題。尤其是老礦山和中小型礦山企業(yè)技術(shù)力量相對(duì)薄弱，經(jīng)營管理水平較低，礦產(chǎn)資源利用粗放，造成較為嚴(yán)重的環(huán)境污染及資源浪費(fèi)，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不利影響。

審計(jì)過程需關(guān)注地方國有企業(yè)在取得采礦權(quán)后，是否對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)承擔(dān)主體責(zé)任，包括編制環(huán)境恢復(fù)治理方案，簽訂生產(chǎn)過程中的環(huán)境恢復(fù)治理承諾書，按規(guī)定繳納環(huán)境恢復(fù)治理保證金，并在礦山設(shè)計(jì)建設(shè)時(shí)配備一定標(biāo)準(zhǔn)的三廢處理設(shè)備等，避免對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不利影響。同時(shí)，需關(guān)注地方國有企業(yè)自主研發(fā)創(chuàng)新能力，核實(shí)其研發(fā)費(fèi)用成本的核算及無形資產(chǎn)的確認(rèn)，挖掘礦產(chǎn)資源在高端產(chǎn)業(yè)鏈中的應(yīng)用價(jià)值，通過延伸產(chǎn)業(yè)鏈將初級(jí)原材料打造成高附加值的終端應(yīng)用產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的一體化，加快推動(dòng)資源優(yōu)勢(shì)上升為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

另外，需要謹(jǐn)慎關(guān)注地方國有企業(yè)由于礦產(chǎn)資源造成礦山地質(zhì)環(huán)境破壞的后續(xù)處理工作，有關(guān)部門應(yīng)督促礦山企業(yè)依法治理，保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。礦山防治污染設(shè)施，應(yīng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施應(yīng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。