葛自丹，肖素馨

（廣州大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510006）

在法治政府建設(shè)不斷深化和大數(shù)據(jù)時(shí)代不斷推進(jìn)的背景下，信息作為現(xiàn)代社會(huì)的重要資源，包含的價(jià)值功能不言而喻。在2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱新《條例》）的第十六條第二款首次以行政法規(guī)的形式肯定了過程性信息是政府信息存在的形態(tài)之一，但是新《條例》也未給予過程性信息一個(gè)明確的定義和界定標(biāo)準(zhǔn)，僅用討論記錄、過程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等四種表現(xiàn)形式形容過程性信息，那么新《條例》的上述規(guī)定可能在以下兩個(gè)方面存在不同理解：一是“等”屬于等內(nèi)等還是等外等不夠明確；二是討論記錄、過程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告的界定標(biāo)準(zhǔn)未予明確。這導(dǎo)致法院在認(rèn)定原告申請(qǐng)的政府信息是否屬于過程性信息時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、同類不同判的矛盾情形，而對(duì)過程性信息的認(rèn)定是下一步判斷是否公開的前提條件。

為了使研究更具針對(duì)性，增加研究結(jié)論的信度和效度，本文通過中國裁判文書網(wǎng)、北大法寶等案例數(shù)據(jù)收集平臺(tái)進(jìn)行相關(guān)案例檢索，將檢索條件限定在2019年5月15日新《條例》頒布后的時(shí)間，根據(jù)法不溯及既往的原則，即將范圍鎖定在被訴行政行為作出后的時(shí)間為2019年5月15日之后的案件，大致鎖定在審結(jié)日期為2020年1月14日以后的案件，并對(duì)這近兩年的案例進(jìn)行篩選和分析，找尋新《條例》頒布后法院對(duì)過程性信息的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并嘗試分析可能存在的問題，在此基礎(chǔ)上界定過程性信息的概念、明確過程性信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

一、法院對(duì)過程性信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

縱觀新《條例》頒布后的相關(guān)案例，法院認(rèn)定政府信息是否屬于過程性信息的標(biāo)準(zhǔn)主要有兩個(gè)：一是信息的時(shí)間節(jié)點(diǎn)；二是信息的特征屬性。對(duì)于以時(shí)間節(jié)點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)的爭議在于是以當(dāng)事人申請(qǐng)信息時(shí)為標(biāo)準(zhǔn)還是以信息形成時(shí)為標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)過程性信息特征屬性來認(rèn)定分別是以不確定性和外部行政性為標(biāo)準(zhǔn)。

（一）以申請(qǐng)信息時(shí)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

該標(biāo)準(zhǔn)是以當(dāng)事人申請(qǐng)信息時(shí)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)來判斷是否屬于過程性信息，依據(jù)為2010年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）第二條規(guī)定的過程性信息屬于尚處于審查、研究中的政府信息，若申請(qǐng)公開時(shí)信息已經(jīng)不處于審查、研究等過程中，則不認(rèn)定是過程性信息。

在張?jiān)F訴重慶市永川區(qū)人民政府政府信息公開一案〔（2020）渝05行初14號(hào)〕中，原告要求公開永川府文【2012】32號(hào)請(qǐng)示文件（以下簡稱請(qǐng)示文件），認(rèn)為征地批復(fù)已經(jīng)作出，此前處于調(diào)查、討論、研究中的征地報(bào)批文件不再屬于過程性信息，具有可公開性。而法院的說理也與原告一致，認(rèn)為最終的批復(fù)文件已經(jīng)根據(jù)該請(qǐng)示文件作出，因此申請(qǐng)公開的請(qǐng)示文件已經(jīng)不屬于正在進(jìn)行討論、研究或者審查中的過程性信息，而是被告在履行行政管理職能過程中制作、以一定形式記錄保存的信息，應(yīng)予公開。同樣在羅曉紅訴廣州市人民政府政府信息公開糾紛一案〔（2020）粵7101行初778號(hào)〕中，原告要求公開現(xiàn)場(chǎng)勘察結(jié)論和本單元同意加建電梯的業(yè)主戶數(shù)和比例，法院認(rèn)為當(dāng)決策、決定完成后，此前處于調(diào)查、討論、處理中的信息即不再是過程性信息。

因此，部分法院對(duì)過程性信息的司法認(rèn)定是以當(dāng)事人申請(qǐng)信息公開時(shí)是否屬于過程性信息為標(biāo)準(zhǔn)的，只要申請(qǐng)信息時(shí)行政決定或決策已經(jīng)實(shí)施，在此之前形成的信息不再認(rèn)定是過程性信息。

（二）以信息形成時(shí)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

而同屬于要求公開的請(qǐng)示文件，吳玉國訴天津市濱海新區(qū)人民政府大沽街道辦事處政府信息公開一案〔（2021）津03行終11號(hào)〕，卻與上文張?jiān)F一案存在截然不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。原告認(rèn)為請(qǐng)示文件的形成時(shí)間與被申請(qǐng)公開的時(shí)間相差五年，行政程序已經(jīng)終結(jié)，不再屬于過程性信息。但法院對(duì)原告過程已成既往的觀點(diǎn)不予采信，認(rèn)為文件的形成時(shí)間并不會(huì)改變其“過程性”的屬性。持該觀點(diǎn)的還有謝金花訴南京市地方金融監(jiān)督管理局政府政府信息公開一案〔（2021）蘇01行終20號(hào)〕，一審法院認(rèn)為認(rèn)定是否屬于過程性信息的著眼點(diǎn)是信息本身是否具備“過程性”，并不會(huì)因非行政管理活動(dòng)的結(jié)束而改變其原來作為過程性信息的性質(zhì)。

司法實(shí)踐中，大部分法院均采用此種標(biāo)準(zhǔn)審理過程性信息的案件，依據(jù)在于新《條例》第十六條第二款的規(guī)定，只要申請(qǐng)的信息形成于行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能過程中的空間范圍，就均屬于過程性信息。

因此，部分法院對(duì)過程性信息的司法認(rèn)定是以信息形成時(shí)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即只要信息曾經(jīng)形成于行政過程中，無論行政決定或決策是否已經(jīng)實(shí)施，都不會(huì)改變其“過程性”的性質(zhì)和屬性。

（三）以信息內(nèi)容是否具有不確定性為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

行政程序尚未終結(jié)前，行政過程需經(jīng)一系列的討論、研究、請(qǐng)示、審議或批示，具有復(fù)雜性、多階段和多環(huán)節(jié)等特點(diǎn)。不確定性指的是在此過程中不同階段或環(huán)節(jié)產(chǎn)生的過程性信息可能隨時(shí)會(huì)發(fā)生變動(dòng)的情況，可能會(huì)與最終結(jié)果呈現(xiàn)相同、相近或完全相左的情形，所以，信息內(nèi)容存在不確定性的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為過程性信息；反之，只要信息內(nèi)容確定，不論其處于什么階段，都不屬于過程性信息。

該標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)信息的內(nèi)容是否具有確定性、是否已經(jīng)成熟，在2019 年4月新《條例》正式實(shí)施前，司法部就政府信息公開條例修訂的問題在記者會(huì)中進(jìn)行回答時(shí)提出，過程性信息因不具有確定性從而可以不公開。這可以看出不確定性是衡量是否屬于過程性信息的重要因素，并且在新《條例》實(shí)施后的司法案例中仍存在該標(biāo)準(zhǔn)[1]。

例如黃皓琪訴深圳市羅湖區(qū)人民政府及深圳市人民政府政府信息公開一案〔（2020）粵03行初39號(hào)〕，原告申請(qǐng)公開76號(hào)會(huì)議紀(jì)要中所稱“羅湖區(qū)所形成的解決方案”（以下簡稱該解決方案），經(jīng)法院查明，該解決方案系推進(jìn)解決房改問題的方向性、原則性的思路，具體如何分工和計(jì)劃還需要進(jìn)一步明確和落實(shí)，故該解決方案還未完全確定，屬于行政機(jī)關(guān)討論、研究有關(guān)事項(xiàng)的過程性信息。

綜上，法院以不確定性為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的審理思路為：若最終的結(jié)果信息未形成，此時(shí)信息的內(nèi)容還處于未確定、未成熟的狀態(tài)，則該信息為過程性信息。

（四）以是否具有外部行政性為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

過程性信息是行政機(jī)關(guān)以作出行政行為為目的，在行使行政權(quán)力職能過程中產(chǎn)生的信息[2]，因此具有外部行政性的特征。關(guān)于其外部性的特征，在張新訴鄭州市人民政府政府信息公開一案〔（2020）豫行終1289號(hào)〕中法院有所闡述，該案當(dāng)事人申請(qǐng)公開會(huì)議紀(jì)要未果向法院起訴，法院認(rèn)為就過程性信息的外部特征而言，其效果僅局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或者相關(guān)單位之間，若要對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的外部影響，關(guān)鍵還得借助或依賴于后續(xù)的行政行為。本案原告申請(qǐng)的會(huì)議紀(jì)要屬于內(nèi)部會(huì)議記錄，并不能直接對(duì)外產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響，屬于過程性信息。

根據(jù)該特征判斷是否屬于過程性信息，法院之間也存在不同認(rèn)定，例如陳鷺琦訴廈門市人力資源和社會(huì)保障局行政監(jiān)察一案〔（2020）閩02行終236號(hào)〕中，原告申請(qǐng)公開關(guān)于某公司實(shí)施經(jīng)濟(jì)性裁員情況的兩份報(bào)告，一審法院認(rèn)為這兩份報(bào)告是人社部門向上級(jí)部門呈報(bào)的報(bào)告，具有過程性的特點(diǎn)。而二審法院經(jīng)審理后查明兩份報(bào)告實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的情況通報(bào)，目的在于讓上級(jí)部門了解、知曉企業(yè)經(jīng)濟(jì)性裁員的情況，后續(xù)無需對(duì)此進(jìn)行審查或作出行為，因此一審法院認(rèn)定為“過程性信息”實(shí)屬不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)是內(nèi)部管理信息。

綜上，法院以外部行政性為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的審理思路為：若行政機(jī)關(guān)是以作出行政行為為目的履行職能，在此過程中產(chǎn)生的信息不會(huì)直接對(duì)外產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響的，則認(rèn)定為過程性信息。

二、過程性信息認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

（一）與結(jié)果性信息分辨不清

無論是以申請(qǐng)信息時(shí)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還是以信息是否具有不確定性為標(biāo)準(zhǔn)，都需要判斷產(chǎn)生最終對(duì)外效力的行政行為是否已作出，是否具有不確定未完成的狀態(tài)，據(jù)此部分案件存在與結(jié)果性信息分辨不清的情形。

例如在劉某訴南通市人社局政府信息公開一案〔（2022）蘇06行終37號(hào)〕中，行政機(jī)關(guān)與法院之間就申請(qǐng)的信息是屬于過程性信息還是結(jié)果性信息產(chǎn)生分歧。劉某因向人社局請(qǐng)求公開責(zé)令某集團(tuán)為職工補(bǔ)繳保險(xiǎn)的《勞動(dòng)保障監(jiān)察期限改正指令書》（以下簡稱《指令書》）和《行政處罰決定書》未果，提起行政訴訟。一審法院認(rèn)為單位已后期整改，未作出《行政處罰決定書》，因此《指令書》屬于具有確定性的最終行為，不予公開不成立。人社局上訴稱，《指令書》屬于行政程序處理前的命令行為，是處于準(zhǔn)備階段的過程性信息。而二審法院駁回上訴，認(rèn)為本案人社局向該單位作出《指令書》后，在執(zhí)法期限內(nèi)未再作出行政處罰決定或撤銷立案決定，《指令書》呈現(xiàn)出具有權(quán)利義務(wù)影響的最終性的特點(diǎn)，不符合非正式性、未完成性的過程性信息的特點(diǎn)。

此外在司法實(shí)踐中對(duì)會(huì)議紀(jì)要的判斷也存在較大爭議，其在形式上具有內(nèi)部討論協(xié)商形成意見信息的過程性特點(diǎn)，但有時(shí)會(huì)議紀(jì)要也會(huì)產(chǎn)生對(duì)外效力的結(jié)果信息，需要撥開云霧見其本質(zhì)。例如韓永亮訴鄭州市人民政府政府信息公開案〔（2019）豫行終3868號(hào)〕中，一、二審法院就對(duì)會(huì)議紀(jì)要作出不同的司法認(rèn)定。該案一審法院認(rèn)為會(huì)議紀(jì)要屬于行政機(jī)關(guān)通過內(nèi)部集體討論研究的方式就特定事項(xiàng)形成的內(nèi)部意見或者工作安排，不直接對(duì)外產(chǎn)生法律效力，具有過程性和決策性的特點(diǎn)，因此屬于過程性信息。而二審法院認(rèn)為一審法院僅注意到了會(huì)議紀(jì)要的過程性特點(diǎn)，忽略了其決策性的本質(zhì)屬性，會(huì)議紀(jì)要既有內(nèi)部討論的過程記錄，也有對(duì)外產(chǎn)生影響的結(jié)論意見，二審法院認(rèn)為本案中該會(huì)議紀(jì)要通過一定方式外化產(chǎn)生了結(jié)論信息，已經(jīng)不屬于過程性信息，因此撤銷了一審法院的判決。

由此可見，過程性信息具有非終局性，不對(duì)外發(fā)生權(quán)利義務(wù)影響的特點(diǎn)，這是與結(jié)果性信息區(qū)分的關(guān)鍵。

（二）與內(nèi)部管理信息易混淆

若以信息形成時(shí)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，過程性信息則是形成于內(nèi)部行政過程中，是行政機(jī)關(guān)在對(duì)外作出行政行為的過程中產(chǎn)生的信息，雖不直接對(duì)外產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)的影響，但與最終形成的結(jié)果信息具有一定的因果關(guān)系；而內(nèi)部事務(wù)信息無涉于行政機(jī)關(guān)外部，強(qiáng)調(diào)的是“事務(wù)上的內(nèi)部性”[3]，幾乎涵蓋人事、財(cái)務(wù)、行政內(nèi)部事務(wù)安排、會(huì)議紀(jì)要、內(nèi)部辦案流程、各機(jī)關(guān)和人員之間的意見交流信息或內(nèi)部文件等關(guān)于行政運(yùn)轉(zhuǎn)方方面面的信息[4]，并不會(huì)產(chǎn)生對(duì)外的效力。這可以看出內(nèi)部管理信息與過程性信息雖有對(duì)內(nèi)和對(duì)外的區(qū)別，但都具有內(nèi)部性和不對(duì)外產(chǎn)生效力的特點(diǎn)，多數(shù)情況下屬于“意思形成”的信息，并且涉及的領(lǐng)域范圍也存在交叉和重合（見表1），因而兩者的內(nèi)涵和外延容易混淆。

表1 過程性信息和內(nèi)部管理信息在司法實(shí)踐中的具體類型比較

但從法律規(guī)范層面，兩者于2010年的《意見》第二條規(guī)定在同一款中，到新《條例》頒布后分別規(guī)定在第十六條第一款和第二款中，說明立法者有意對(duì)兩者進(jìn)行區(qū)分，然而部分法院在司法實(shí)踐中卻將兩者的概念混淆。除了上文提到的陳鷺琦訴廈門市人力資源和社會(huì)保障局行政監(jiān)察一案中，一、二審法院對(duì)于過程性信息和內(nèi)部管理信息的認(rèn)定不統(tǒng)一，此外部分法院還存在將兩者不區(qū)分的情形，如直接表述為“內(nèi)部信息”，抑或直接創(chuàng)設(shè)“內(nèi)部過程性信息”的概念。

這些表述直接回避了兩者的區(qū)分，如果在內(nèi)部管理信息和過程性信息涉及領(lǐng)域類型存在交叉重合的情況下對(duì)兩者的表述不夠規(guī)范，對(duì)其內(nèi)涵、特征理解不到位，極有可能導(dǎo)致法院對(duì)相同案件作出不同裁判。

三、法院認(rèn)定過程性信息的完善建議

（一）對(duì)過程性信息進(jìn)行概念界定

導(dǎo)致上述“內(nèi)”與“外”、“過程”與“結(jié)果”的概念區(qū)分不清的原因是對(duì)過程性信息的概念不明確，新《條例》也未給予過程性信息一個(gè)明確的定義和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，僅用討論記錄、過程稿、磋商信函、請(qǐng)示報(bào)告等四種表現(xiàn)形式形容過程性信息。而學(xué)術(shù)界也存在不同的認(rèn)定，這就導(dǎo)致法院在認(rèn)定時(shí)出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)各異、同類不同判的矛盾情形。因此筆者結(jié)合過程性信息的特征和法律規(guī)范的規(guī)定，總結(jié)出過程性信息應(yīng)具備的主體標(biāo)準(zhǔn)、空間標(biāo)準(zhǔn)、目的標(biāo)準(zhǔn)和效力標(biāo)準(zhǔn)，并以此對(duì)過程性信息進(jìn)行概念界定。

第一，過程性信息應(yīng)符合主體標(biāo)準(zhǔn)，即形成于行政機(jī)關(guān)履行職能過程中。過程性信息首先是政府信息，應(yīng)屬于《條例》調(diào)整的范疇，根據(jù)新《條例》第二條的規(guī)定，政府信息是行政機(jī)關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或獲取的信息。而其他主體制作或獲取的信息不屬于《條例》調(diào)整的范疇，例如劉軍訴聊城市人民政府政府信息公開一案〔（2021）魯行終670號(hào)〕，原告申請(qǐng)公開“最高院在某案庭審過程中要求聊城市人民政府作出房屋征收補(bǔ)償決定書的有關(guān)材料”，法院認(rèn)為該材料系人民法院在審理案件過程中形成的材料，屬于司法信息，依法不屬于政府信息。該案材料制作的主體是司法審判機(jī)關(guān)，非國家行政機(jī)關(guān)，不符合過程性信息的主體標(biāo)準(zhǔn)。

第二，過程性信息應(yīng)符合空間標(biāo)準(zhǔn)，即處于未成形的內(nèi)部交流環(huán)節(jié)。行政過程具有復(fù)雜性、多階段和多環(huán)節(jié)等特點(diǎn)，需經(jīng)一系列討論、研究、請(qǐng)示、審議或批示等內(nèi)部交流環(huán)節(jié)，涉及各行政機(jī)關(guān)之間或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員之間的信息交流，在行政程序尚未終結(jié)前這些信息都未成熟，具有不確定性。且在內(nèi)部交流環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的過程信息，并不只包含帶有主觀討論性的意見性信息，還包括純粹的事實(shí)性信息，以及既體現(xiàn)意見性又體現(xiàn)事實(shí)性的混合性信息[5]。

第三，過程性信息應(yīng)符合目的標(biāo)準(zhǔn)，即為作出行政行為而實(shí)施。過程性信息指向一個(gè)明顯的目的，即為作出行政行為而實(shí)施，從此產(chǎn)生了一批服務(wù)于行政行為的信息，如果沒有作出行為的目的，就不具有外部行政性，也就談不上過程性信息了?？梢钥闯鰞?nèi)部事務(wù)信息與過程性信息最大的區(qū)別也即外部行政性，內(nèi)部事務(wù)信息不需要對(duì)外作出行政行為，具有“事務(wù)上的內(nèi)部性”，例如人員編制安排、員工獎(jiǎng)懲規(guī)定等不會(huì)對(duì)外產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響的信息。

第四，過程性信息應(yīng)符合效力標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)外尚未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。行政行為終結(jié)產(chǎn)生結(jié)果信息才會(huì)產(chǎn)生對(duì)外的實(shí)質(zhì)影響，為作出行政行為而實(shí)施的一系列過程產(chǎn)生的信息并不具有事實(shí)上的處分效果，因此判斷是否屬于過程性信息可以借助行政過程或者行為內(nèi)容是否形成、變更或者消滅行政法律關(guān)系，這是與結(jié)果性信息區(qū)分的關(guān)鍵。例如上文提到的劉某訴南通市人社局政府信息公開一案，南通市人社局沒有按照法律規(guī)定對(duì)某集團(tuán)作出撤銷立案決定，即沒有對(duì)外作出具有終結(jié)行政程序功能、消滅行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為，《指令書》在行政程序中表現(xiàn)出的是外部性和最終性，是具有權(quán)利義務(wù)影響性和成熟性的行政行為，不符合未完成、不確定性等過程性信息特點(diǎn)。

綜上，過程性信息是指形成于行政機(jī)關(guān)履行職能過程中，處于未成形的內(nèi)部交流環(huán)節(jié)，為作出行政行為而實(shí)施，對(duì)外尚未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的政府信息。

（二）統(tǒng)一和明確過程性信息的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于以時(shí)間階段為標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，是以當(dāng)事人申請(qǐng)信息時(shí)為標(biāo)準(zhǔn)還是以信息形成時(shí)為標(biāo)準(zhǔn)，筆者贊同山東省高級(jí)人民法院在孫加香訴鄒城市人民政府政府信息公開一案〔（2021）魯行終97號(hào)〕中的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，山東高院認(rèn)為認(rèn)定政府信息是否屬于過程性信息的標(biāo)準(zhǔn)是信息形成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而非當(dāng)事人申請(qǐng)信息公開的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

新《條例》修訂前對(duì)于過程性信息具有參考性價(jià)值的主要有兩處：一是2010年《意見》第二條規(guī)定，以“處于……中”來定義過程性信息，該定義側(cè)重于過程性信息的暫時(shí)性狀態(tài)，一旦行政行為完成或?qū)嵤?，過程性的暫時(shí)性狀態(tài)即消失；二是最高院于2013年發(fā)布的政府信息公開十大典型案例中的第五個(gè)案例，姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國土資源局信息公開一案，該案二審法院認(rèn)為“一書四方案”已經(jīng)過批準(zhǔn)并予以實(shí)施，不再屬于過程性信息[6]，即認(rèn)為行政程序終結(jié)前的信息不再是過程性信息，該案以指導(dǎo)案例的形式為當(dāng)時(shí)處于模糊界限的過程性信息的司法認(rèn)定開辟了一條可操作性的路徑。根據(jù)上述兩個(gè)規(guī)定可以看出，在新《條例》修訂前過程性信息是以時(shí)間階段中當(dāng)事人申請(qǐng)信息時(shí)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，只要申請(qǐng)信息時(shí)行政決定或決策已經(jīng)實(shí)施，在此過程中形成的信息就變成了非過程性信息。

而對(duì)比2019年5月新《條例》對(duì)過程性信息的定義，將“處于……中”變更為“在……過程中形成的”，兩者對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，“在……過程中形成的”比“處于……中”更能否定過程性信息的暫時(shí)性階段而注重過程性的空間狀態(tài)，說明新《條例》已經(jīng)拋棄了以時(shí)間階段中的申請(qǐng)信息時(shí)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)下定義，而改為以信息形成時(shí)政府信息的性質(zhì)屬性為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，過程性信息的性質(zhì)是絕對(duì)的，不會(huì)因其相對(duì)的行政行為完成而改變過程性的狀態(tài)。而以申請(qǐng)信息時(shí)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的過程性信息的范圍顯然過于狹窄，其割裂了行政決定或決策與過程性信息之間具有的因果關(guān)系，將結(jié)果性信息等同于過程性信息。并且無論是從法律位階還是制定時(shí)間，新《條例》都比規(guī)范性文件《意見》更具有優(yōu)先效力，因此應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一以信息形成時(shí)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于以過程性信息的特性為標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定不存在相關(guān)爭議，在司法審判中可以根據(jù)不確定性和外部行政性的特征屬性為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)過程性信息與內(nèi)部管理信息以及結(jié)果性信息進(jìn)行辨析。過程性信息和結(jié)果性信息是“過程”與“結(jié)果”的分辨，應(yīng)以信息內(nèi)容是否具有不確定性為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，若申請(qǐng)的信息不存在對(duì)外作出具有終結(jié)行政程序功能、消滅行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為，則是屬于過程性信息。過程性信息與內(nèi)部管理信息是“外”與“內(nèi)”的辨析，應(yīng)以是否具有外部行政性為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，若申請(qǐng)的信息是為作出行政行為而實(shí)施的，具有明顯的目的性，則是屬于過程性信息。

四、結(jié)束語

政府信息公開是預(yù)防“密室政治”、權(quán)力暗中運(yùn)行的重要舉措，更是保障公民知情知政，加快推進(jìn)法治政府、陽光政府建設(shè)的有效途徑，而過程性信息于2019年首次以行政法規(guī)的形式出現(xiàn)在新《條例》中，關(guān)于過程性信息的判斷結(jié)論，是能夠直接影響政府信息是否公開的決定性因素，是政府信息公開的重要一環(huán)，而且過程性信息的類型多樣，行為過程也具有復(fù)雜性、多階段和多環(huán)節(jié)等特點(diǎn)，在司法實(shí)踐中，其認(rèn)定存在較大困難，所以筆者結(jié)合司法實(shí)踐，提出上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，期待能夠?yàn)樗痉▽?shí)踐提供比較完備的過程性信息認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也期待未來在涉過程性信息認(rèn)定的案件中，能以信息形成時(shí)為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并以信息內(nèi)容是否具有不確定性和外部行政性為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分與之易混淆的內(nèi)部管理信息和結(jié)果性信息，統(tǒng)一過程性信息的司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，消解同案不同判的尷尬境況，為建設(shè)法治政府、陽光行政掃清障礙。