仝其憲

(忻州師范學(xué)院 法律系,山西 忻州 034000)

隨著2018年初憲法修改和《監(jiān)察法》的頒布，我國監(jiān)察體制改革邁入全新階段，具有中國特色的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體制已雛形豐滿。國家監(jiān)察法的最大亮點(diǎn)之一就是建構(gòu)了“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員”全方面監(jiān)督。無疑，這對(duì)高校監(jiān)察對(duì)象范圍的擴(kuò)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，預(yù)示了高校監(jiān)察對(duì)象不僅包括被行政機(jī)關(guān)任命的公辦高校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，而且將高校從事管理的人員也納入其中。然而，當(dāng)前我國高校管理運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜多元，科層制繁雜，從校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層到各職能部門管理層，從教學(xué)院系管理層到科研院所管理層，從教學(xué)科研人員到政治輔導(dǎo)員，從有事業(yè)編制的教輔與其他工作人員到非事業(yè)編制的其他工作人員，還有校辦企業(yè)的管理人員，是否均納入國家監(jiān)察對(duì)象范疇呢？在《監(jiān)察法》視閾下如何建構(gòu)與國家監(jiān)察體制同頻共振的高校監(jiān)察體制已是我們不得不深入思考的核心問題之一，這不僅有利于夯實(shí)高校反腐工作與黨風(fēng)廉政建設(shè)，而且有助于全面落實(shí)教育系統(tǒng)監(jiān)察體制改革取得實(shí)效，提升高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

一、高校監(jiān)察體制改革何以必要

(一)高校治理能力與治理體系現(xiàn)代化不斷催生高校監(jiān)察體制改革的步伐

新時(shí)代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人審時(shí)度勢，提出全面推進(jìn)依法治國和提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。誠然，大學(xué)治理體系與治理能力是國家治理體系和治理能力不可分割的重要組成部分，[1]高校作為培養(yǎng)社會(huì)主義的建設(shè)者和接班人，承載著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承創(chuàng)新、服務(wù)社會(huì)和國際交流合作的五大重要使命，制度興，則高校興；高校強(qiáng)，則人才強(qiáng)；人才強(qiáng)，則國運(yùn)昌。制度化、法治化則是高校蓬勃發(fā)展的不二法寶，而高校監(jiān)察體制改革又是促進(jìn)高校制度化、法治化的最有力推手。不管怎樣，深入推進(jìn)高校監(jiān)察體制改革的制度化、法治化是衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要參考指標(biāo)之一。相反，如果高校監(jiān)察體制改革沒有邁入制度化、法治化軌道，何談高校治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化？制度治校、法治反腐需要給高校權(quán)力劃定不可逾越的邊界，讓高校權(quán)力擁有者行使權(quán)力有所顧忌，心懷敬畏之心，必須為廣大師生服務(wù)，為廣大師生負(fù)責(zé)，受廣大師生監(jiān)督。也就是說，高校治理必須在制度化、法治化軌道下向前推進(jìn)，必須遵循權(quán)力行使的受制約性和法治化運(yùn)行的規(guī)律，著力推進(jìn)國家監(jiān)察體制與高校監(jiān)察體制改革的同頻共振，相向而進(jìn)。無數(shù)事實(shí)表明，高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化的提升越是引向深入發(fā)展，越發(fā)需要新時(shí)代新思想新任務(wù)的引領(lǐng)，越發(fā)需要高校監(jiān)察體系改革的全面鋪陳，越發(fā)需要廣大師生的廣泛參與，越發(fā)需要集中統(tǒng)一、權(quán)威高效、公正透明的高校監(jiān)察體制創(chuàng)新。歸納起來就是需要形成良好的高校監(jiān)察文化，助推高校制度化推進(jìn)和法治化運(yùn)行，使高校監(jiān)察體制改革成為高校蓬勃發(fā)展的重要引擎，這是提升國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

(二)高等教育的蓬勃發(fā)展昭示了高校監(jiān)察體制改革的重要性

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國綜合國力的快速提升，高校在整個(gè)國家和社會(huì)中所承載的職能和使命越發(fā)重要。高校不僅承擔(dān)著人才培養(yǎng)的重要政治任務(wù)，而且承擔(dān)著全面落實(shí)黨的政策以及意識(shí)形態(tài)的主要責(zé)任，還肩負(fù)著公民受教育權(quán)得以保障的考試招生、就業(yè)等公共教育資源分配及再分配的重大社會(huì)職能，是匯聚社會(huì)多元思潮競相滌蕩的前沿陣地，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綜合國力的提升起著重大先導(dǎo)性、推動(dòng)性作用，在黨和國家各項(xiàng)事業(yè)中發(fā)揮著全局性、基礎(chǔ)性地位。同時(shí)，隨著高校各項(xiàng)事業(yè)的飛速發(fā)展，高校在校生數(shù)量急劇攀升，教職工的數(shù)量也快速增長，高校學(xué)科門類不斷擴(kuò)充，辦學(xué)層次與辦學(xué)資源不斷優(yōu)化，高校掌管的固定資產(chǎn)以及其他公共資源不斷增大，國家投入的科研經(jīng)費(fèi)逐年增多，高校的校辦產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，勢力強(qiáng)勁的高校校辦產(chǎn)業(yè)研發(fā)強(qiáng)度遙遙領(lǐng)先。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年度，清華大學(xué)的校辦產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)總額就達(dá)705.74億元；2015年度全國各類高?？萍冀?jīng)費(fèi)總額為1356.12億元，其中科技經(jīng)費(fèi)過億元的就達(dá)200多所高校。[2]顯而易見，高校擁有的固定資產(chǎn)和公共資源異常豐富，這也足以表明高校擁有公共資源的支配權(quán)異常強(qiáng)大。然而，高校管理體制卻滲透著政治權(quán)、行政權(quán)、教育權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)的高度集中，這種相向而反的張力潛伏著腐敗滋生的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。順應(yīng)新時(shí)代《監(jiān)察法》的實(shí)行，加強(qiáng)高校監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對(duì)高校公權(quán)力的制約與監(jiān)督則顯得特別的緊迫與重要。

(三)當(dāng)前高校監(jiān)察體制存在的諸多局限性呼喚高校監(jiān)察體制改革的推進(jìn)

高校經(jīng)歷了改革開放幾十年良好發(fā)展機(jī)遇期的同時(shí)，不可否認(rèn)地也存在著行政官僚主義明顯、權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、監(jiān)督體制機(jī)制不暢等弊端，導(dǎo)致高校一些黨員干部違法犯罪等腐敗問題頻發(fā)。尤其是黨的十八大以來，隨著法治反腐浪潮的加大，高校內(nèi)部紛紛曝光出腐敗窩案，這些高校腐敗案件令人觸目驚心。從黨的十八大以來教育部及各省市對(duì)所屬高校開展巡視巡察反饋的情況來看，高校亦非一塊凈土，黨的領(lǐng)導(dǎo)力弱化，某些領(lǐng)導(dǎo)干部黨性觀念不強(qiáng)，黨的建設(shè)缺失，黨建工作邊緣化，全面從嚴(yán)治黨力度不足，官僚主義、形式主義嚴(yán)重，教書育人的質(zhì)量下滑等問題突出。[3]究其原因固然復(fù)雜多元，其關(guān)鍵的問題之一就是與當(dāng)前高校監(jiān)察體制存在諸多局限性不無干系。2018年5月，《監(jiān)察法》實(shí)行后，國家監(jiān)察體制經(jīng)過重新洗牌后全新登場，“一府兩院一委”的基本權(quán)力架構(gòu)已搭建成功，提升了監(jiān)察委員會(huì)的位階和獨(dú)立性。隨后，監(jiān)察專員派駐各個(gè)行政司法機(jī)構(gòu)，從中央到省市，從縣區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。但是高校紀(jì)檢監(jiān)察組織作為紀(jì)律監(jiān)察、全面從嚴(yán)治黨的專門隊(duì)伍和重要力量，仍然沿襲舊《行政監(jiān)察法》和《行政監(jiān)察條例》為依據(jù)搭建的高校監(jiān)察體制，如今全新的《監(jiān)察法》取代了上述行政監(jiān)察法律法規(guī)，就連這一根“救命稻草”也已失去法定依據(jù)。當(dāng)前高校監(jiān)察體制仍然屬于高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)在發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察的職能作用，是一種典型的“同體監(jiān)督”的內(nèi)部力量，受體制制約，對(duì)高校黨委行政的監(jiān)督無法充分實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)出一種自己監(jiān)督自己的軟力量，缺乏一種外力制衡的硬骨頭。這種陳舊的高校監(jiān)察體制無論從“量”的覆蓋面上，還是從實(shí)際運(yùn)行效果上，均表現(xiàn)出先天不足，普遍存在同級(jí)監(jiān)督太軟、人員配備過少、體制單一、運(yùn)行機(jī)制不暢、效力不彰等局限性，亟待通過高校監(jiān)察體制改革予以改觀。

(四)有效避免高校廉政風(fēng)險(xiǎn)的破窗效應(yīng)是高校監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)要求

高校廉政風(fēng)險(xiǎn)與腐敗治理既需要立法技術(shù)，更需要立法智慧。基于犯罪學(xué)中的破窗效應(yīng)理論，高校廉政風(fēng)險(xiǎn)與腐敗問題必須時(shí)刻“盯緊”，當(dāng)處于無序的苗頭時(shí)，就必須給予必要的法律干預(yù)，以有效避免從無序到違法再到犯罪的爬坡發(fā)展，使法治防線扎得更牢更固。破窗效應(yīng)理論預(yù)示，高校廉政風(fēng)險(xiǎn)與腐敗問題從無序到違法與犯罪之間沒有不可逾越的鴻溝，如果無序行為不加以管制，任其蔓延，將會(huì)快速滑向違紀(jì)、違法，很快也會(huì)步入嚴(yán)重犯罪的泥潭。為了有效預(yù)防高校的廉政風(fēng)險(xiǎn)與腐敗問題，必須以法治規(guī)范對(duì)無序、違紀(jì)和違法行為的及時(shí)干預(yù)。通過高校監(jiān)察體制改革構(gòu)筑日常監(jiān)管的“千里之堤”，以防治高校黨風(fēng)廉政建設(shè)“潰于蟻穴”。犯罪的破窗效應(yīng)告訴我們，高校腐敗問題的防控可能在一個(gè)節(jié)點(diǎn)上，哪怕是一個(gè)細(xì)微問題的縱容或疏忽，可能就會(huì)導(dǎo)致從違紀(jì)到違法再到犯罪的急劇上升。在只重視對(duì)高校腐敗的懲罰而不重視日常監(jiān)管的法治環(huán)境下，廉政風(fēng)險(xiǎn)中破窗效應(yīng)所帶來的違紀(jì)違法僥幸心理，蔓延為諸多“承前啟后”的腐敗分子就不足為奇了。這就預(yù)示了在高校必須進(jìn)行監(jiān)察體制改革，將執(zhí)紀(jì)監(jiān)督“四種形態(tài)”作為高校反腐的新常態(tài)，從無序到違紀(jì)，從違法到犯罪，建立嚴(yán)密的監(jiān)察法網(wǎng)，不僅從“紅臉出汗”到黨紀(jì)輕處分，從黨紀(jì)重處分到嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查，層層設(shè)防、相互銜接，形成更為牢固的反腐敗防線。

(五)監(jiān)察對(duì)象的全覆蓋促使高校監(jiān)察體制改革加快

2018年初，憲法修改增加了國家監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職權(quán)等重要內(nèi)容，自此，“一府兩院一委”全新格局初顯成效，接著《監(jiān)察法》的頒布為全面推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。國家監(jiān)察體制改革前僅僅將高校校領(lǐng)導(dǎo)作為行政監(jiān)察對(duì)象，改革后按新頒布的《監(jiān)察法》第50條規(guī)定，公辦的教育、科研單位中從事管理的人員均納入其中。這不僅意味著高校監(jiān)察范圍由高校校領(lǐng)導(dǎo)擴(kuò)展為全體管理人員，而且高校監(jiān)察對(duì)象提升為國家監(jiān)察對(duì)象范疇，還將會(huì)迎來監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”覆蓋高校紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)黨務(wù)、行政和司法一體化監(jiān)督新范式。[4]新思想催生新思路，新形勢催生新戰(zhàn)略，新任務(wù)催生新目標(biāo)，高校監(jiān)察對(duì)象范圍的拓展與位階層次的提升有力吹響了新時(shí)代高校監(jiān)察體制改革的“鼓角”，為高校監(jiān)察體制改革提供了契機(jī)。

二、高校監(jiān)察對(duì)象范圍界定何以可能

根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，高校監(jiān)察對(duì)象為高校管理人員。那么，究竟高校管理人員范圍如何界定，需要依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定以及各項(xiàng)法律法規(guī)，結(jié)合高校內(nèi)部管理人員的結(jié)構(gòu)層次作出科學(xué)合理地圈定，這是高校監(jiān)察體制改革首先要解決的實(shí)際問題。當(dāng)前界定監(jiān)察對(duì)象主要存在兩種標(biāo)準(zhǔn)：

第一，以身份論為依據(jù)的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。通常認(rèn)為，以在國有性質(zhì)、公共性質(zhì)的機(jī)關(guān)、單位、企業(yè)中具有公職人員的身份或資格為標(biāo)準(zhǔn)來確定監(jiān)察對(duì)象。身份論標(biāo)準(zhǔn)與我國《公務(wù)員法》中對(duì)公務(wù)員的界定相一致，將公職人員界定為依法履行公職、納入行政編制、由財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利，這是狹義的公職人員。顯然依據(jù)身份論標(biāo)準(zhǔn)，高校監(jiān)察對(duì)象為高校管理人員，具體包括高校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各職能處室管理人員、各教學(xué)院系管理人員、校辦企業(yè)管理人員等。上述這些管理人員基本沒有爭議，但依據(jù)身份標(biāo)準(zhǔn)來確定高校監(jiān)察對(duì)象，不僅過于狹窄，而且相對(duì)靜止的身份標(biāo)準(zhǔn)過于死板，極易出現(xiàn)監(jiān)察“空白帶”和“交叉帶”，導(dǎo)致高校很多人員雖未納入事業(yè)編制、不依靠財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利，但實(shí)際履行公共職能，卻無法進(jìn)入國家監(jiān)察對(duì)象的視野。例如，在高校內(nèi)部一些非事業(yè)編制的人員因協(xié)議委托或接受委托行使公權(quán)力的失職瀆職行為，則無法涵蓋其中，“漏監(jiān)”或“虛監(jiān)”現(xiàn)象在所難免。[5]這無異于縱容這些人員可以運(yùn)用公權(quán)力為所欲為，卻游離于監(jiān)察空隙中，這與當(dāng)前反腐工作和黨風(fēng)廉政建設(shè)新形勢新任務(wù)嚴(yán)重相悖。

第二，以公務(wù)論為依據(jù)的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為，不論是否具有國家行政編制、是否由財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利這種身份，只要依法履行公共職能、執(zhí)行公共事務(wù)，均應(yīng)屬于公職人員。[6]我國刑事法律中有關(guān)職務(wù)犯罪主體是以公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)而建構(gòu)的認(rèn)定體系，而且“公務(wù)論”標(biāo)準(zhǔn)也與《聯(lián)合國反腐敗公約》(簡稱《公約》)中倡導(dǎo)的公共契約標(biāo)準(zhǔn)相契合，以公共契約標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定公職人員，既包括公共機(jī)構(gòu)或公營企業(yè)履行公共職能的人員，又包括提供公共服務(wù)的任何其他人員。既然我國是《公約》成員國，遵循《公約》是我國不可推卸的義務(wù)。顯然，依據(jù)公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)，只要是掌管公權(quán)力運(yùn)行的人員，均應(yīng)納入監(jiān)察對(duì)象，其公權(quán)力來源不論是法律法規(guī)還是公共契約授權(quán)，均可以取得?？梢?，公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)并不關(guān)注身份這一外在靜態(tài)形式，只注重實(shí)質(zhì)上公權(quán)力的運(yùn)行，是一種科學(xué)合理的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。其一，公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)從身份標(biāo)準(zhǔn)的靜態(tài)化、死板化轉(zhuǎn)換為權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)態(tài)化、包容化，更具有韌性，使公權(quán)力運(yùn)行從靜態(tài)的身份束縛中掙脫出來，更符合公權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際，因?yàn)楣珯?quán)力與身份并非是一對(duì)相依相隨的孿生兄弟，在崇尚民主法治的時(shí)代，公權(quán)力與身份可以處于或離或分的游離狀態(tài)。其二，公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)撥開認(rèn)識(shí)上的迷霧，抓牢履行公共職能、執(zhí)行公共事務(wù)等行使公權(quán)力這一本質(zhì)屬性，堅(jiān)持了公職人員與行使公權(quán)力如影隨形的契合度，從理論與實(shí)踐有機(jī)融合地對(duì)公職人員的界定，符合認(rèn)識(shí)論原理。其三，公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)公權(quán)力運(yùn)行的發(fā)展趨勢。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，“二元化”趨勢越來越明顯，公權(quán)力由單一的國家權(quán)力逐步演變?yōu)閲覚?quán)力與社會(huì)權(quán)力，公權(quán)力的主體也由單一轉(zhuǎn)為多元，相當(dāng)一些公權(quán)力可以公共契約形式委托給非公職身份的人員行使。其四，公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)契合現(xiàn)代高校權(quán)力運(yùn)行的基本架構(gòu)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入推進(jìn)，高校通過公共契約形式贏得行政機(jī)關(guān)讓渡的權(quán)力職能會(huì)逐步增多，而且高校內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)行復(fù)雜多樣，人員構(gòu)成也異常繁雜，隨“權(quán)”而變的情形更多。言而總之，公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)能夠填充高校權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)察盲區(qū)，有利于拓寬監(jiān)察對(duì)象，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋，還與《刑法》中有關(guān)職務(wù)犯罪主體的界定實(shí)現(xiàn)了無縫對(duì)接，將刑法作為一道最后防線來護(hù)持高校反腐工作提供了有效銜接。

由上分析，高校監(jiān)察對(duì)象的范圍界定應(yīng)從身份標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)換為公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)。具體包括以下幾類：一是高校黨政領(lǐng)導(dǎo)，包括高校黨委書記、副書記，校長、副校長、校長助理以及紀(jì)委書記等；二是各職能部門領(lǐng)導(dǎo)，包括書記、副書記，處長、副處長等；三是各教學(xué)院(系)領(lǐng)導(dǎo)，包括院(系)書記、副書記，院(系)院長、副院長等；四是在人事管理、考試招生、財(cái)務(wù)管理、國有資產(chǎn)管理、科研項(xiàng)目管理、學(xué)生管理等涉及公權(quán)力行使的其他人員；五是校辦企業(yè)管理人員。高校這幾類人員或具有一定的決策權(quán)，或行使某種公共管理事務(wù)，以及從事其他管理工作，依據(jù)公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)，通過公共契約接受委托，這些人員往往涉及到公權(quán)力的運(yùn)行，無疑應(yīng)首先成為國家監(jiān)察對(duì)象。

除了上述這些人員之外，還有幾類人員是否也應(yīng)納入高校監(jiān)察對(duì)象的范圍呢?對(duì)此存在較大分歧。一是教學(xué)科研人員，包括教師、研究員等；二是高校政治輔導(dǎo)員；三是高校事業(yè)編制內(nèi)教輔和其他人員；四是高校非事業(yè)編制人員。對(duì)于這幾類人員存在兩種截然不同的主張：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，高校這幾類人員往往從事的是業(yè)務(wù)性或技術(shù)性工作，并不涉及高校的組織與管理，尤其是對(duì)教學(xué)科研人員不應(yīng)干預(yù)過多，為保障高校的自治權(quán)和學(xué)術(shù)自主權(quán)，應(yīng)將這幾類人員排除在外，以便影響高校的創(chuàng)新活力和可持續(xù)發(fā)展；另一種觀點(diǎn)卻認(rèn)為，高校這幾類人員，尤其是教學(xué)科研人員往往會(huì)在科研經(jīng)費(fèi)使用、考試招生中享有某種公共權(quán)力或準(zhǔn)權(quán)力，應(yīng)將其納入監(jiān)察對(duì)象，否則將會(huì)形成監(jiān)察盲區(qū)，徒增高校黨風(fēng)廉政建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。有些人員雖然是事業(yè)編制外員工，也有可能以協(xié)議委托形式擁有某種公權(quán)力，像從事高校實(shí)驗(yàn)室設(shè)備采購、大宗物質(zhì)采購或國有資產(chǎn)出租管理等領(lǐng)域也可能涉及到公權(quán)力行使的情形。

對(duì)于上述不同的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，不是簡單地贊同與否定的問題，上述這幾類人員一般情況下不應(yīng)直接納入高校監(jiān)察對(duì)象的范圍，但是依據(jù)公務(wù)論標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)這些人員一旦因協(xié)議或委托涉及公共資金使用、管理性質(zhì)等公權(quán)力的行使時(shí)，就可以納入高校監(jiān)察對(duì)象?？偟膩碚f，對(duì)高校監(jiān)察對(duì)象的識(shí)別依據(jù)可以歸結(jié)為，“無行為則無監(jiān)管，凡涉及公權(quán)力的運(yùn)行必監(jiān)管”，[7]也即是凡涉及行使公權(quán)、公職、公務(wù)、公財(cái)?shù)冗\(yùn)行的人員應(yīng)納入監(jiān)管。[8]如此這樣，才可以不留監(jiān)察死角，實(shí)現(xiàn)高校監(jiān)察全覆蓋，筑牢高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐工作的風(fēng)險(xiǎn)防范。

三、 高校監(jiān)察體制改革何以可行

在高度重視高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐工作的新時(shí)代背景下，如何設(shè)計(jì)一套既能反腐促廉又能提質(zhì)增效的高校監(jiān)察治理機(jī)制，是當(dāng)前最為重要的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

(一)建立高校監(jiān)察派駐制度

根據(jù)《監(jiān)察法》第12條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)工作需要，可以向本級(jí)管理公共事務(wù)的單位派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。據(jù)此，我國各級(jí)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)均完成了派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的任務(wù)，從中央到地方，從上層到基層實(shí)現(xiàn)了派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員的全覆蓋。與此同時(shí)，四川省紀(jì)委監(jiān)委在全國率先開展向省屬高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察組改革試點(diǎn)，到2018年底已完成28所高校監(jiān)察派駐工作。[9]高校作為承擔(dān)公共資源的事業(yè)單位理應(yīng)像其他國家機(jī)關(guān)一樣實(shí)現(xiàn)派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員的形式進(jìn)行近距離監(jiān)督，建立派駐制度，實(shí)現(xiàn)同體監(jiān)督與異體監(jiān)督的同頻共振，更有助于開展高校監(jiān)察的日常監(jiān)督和反腐倡廉工作的風(fēng)險(xiǎn)防范，更有助于使高校監(jiān)察工作有序推進(jìn)，取得預(yù)期實(shí)效。國家監(jiān)察體制改革前的高校紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)質(zhì)上是一種同體監(jiān)督或同級(jí)監(jiān)督，是高校內(nèi)部設(shè)置的紀(jì)檢監(jiān)察室，紀(jì)檢監(jiān)察人員在編制、人事、經(jīng)濟(jì)上與高校有著千絲萬縷的聯(lián)系，同時(shí)還受到高校領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部節(jié)制，讓他們監(jiān)督高校管理人員往往表現(xiàn)出柔性有余而剛性不足，實(shí)有“猶抱琵琶半遮面”之羞澀感，對(duì)于高校校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或主要實(shí)權(quán)管理人員的監(jiān)督更是“望而卻步”，不敢直面。但是，高校的派駐制度則不同，它實(shí)質(zhì)上不僅是來自外部的異體監(jiān)督，因?yàn)樗c駐在部門監(jiān)察對(duì)象在編制、人事、經(jīng)濟(jì)上無任何牽扯，表現(xiàn)出一種超然的獨(dú)立性；同時(shí)派駐制度也是來自外力的“上級(jí)監(jiān)督”。因?yàn)樗瑫r(shí)具有“上派”與“下駐”的雙重特點(diǎn)，所謂“上派”，就是說是監(jiān)察機(jī)關(guān)派出的專司監(jiān)督的“欽差大臣”，手握“尚方寶劍”，大大增強(qiáng)了派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員的權(quán)威性；所謂“下駐”，就是指的是它避免了上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督太遠(yuǎn)的詬病，放下身段近距離接觸監(jiān)察對(duì)象，發(fā)揮察言觀色的就近監(jiān)督的制度優(yōu)勢，一定會(huì)大幅增加監(jiān)察實(shí)效。

無疑，高校派駐制度具有無比的優(yōu)勢，在派駐制度運(yùn)行過程中還需要注意以下幾個(gè)問題：第一，高校建立監(jiān)察派駐制度首先明確的是誰負(fù)責(zé)派駐的問題。結(jié)合《監(jiān)察法》第12條及13條規(guī)定精神，國家監(jiān)委、駐部監(jiān)察機(jī)構(gòu)、省級(jí)監(jiān)委、省級(jí)監(jiān)委駐地方教工委教育廳(委)監(jiān)察機(jī)構(gòu)等有權(quán)向高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員。可以按照“誰負(fù)責(zé)監(jiān)督，誰負(fù)責(zé)派駐”和部屬高校與地方高校區(qū)分制的原理來確定高校派駐主體。譬如，部屬高?？梢杂蓢冶O(jiān)察委員會(huì)或授權(quán)委托駐教育部監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)派駐；地方高?？梢杂墒〖?jí)監(jiān)察委員會(huì)或授權(quán)委托駐地方教工委教育(委)監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)派駐；省部共建高校則以“誰管為主”的原則來確定派駐主體，如果以部管理為主，則可以按照部屬高校進(jìn)行派駐，如果以省區(qū)管理為主，則可以依照地方高校進(jìn)行派駐。

第二，高校派駐機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員的身份定位問題。高校派駐制度只有找實(shí)找準(zhǔn)自己的定位，才能夠準(zhǔn)確處理好與高校內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察組的關(guān)系。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國監(jiān)察工作。從設(shè)置上來說，從中央到地方與國家行政序列相對(duì)應(yīng)，均設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，同時(shí)從中央、地方甚至基層都設(shè)立紀(jì)委；從組織結(jié)構(gòu)上來說，監(jiān)察委員會(huì)是整合黨的紀(jì)委、行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)以及檢察機(jī)關(guān)查處職務(wù)犯罪等各部門工作轉(zhuǎn)隸而至，這就意味著監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委可以實(shí)現(xiàn)合署辦公。然而，國家監(jiān)察法并未明確規(guī)定在高校設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，但高校內(nèi)部只設(shè)立紀(jì)委。因此，高校派駐制度建立后，高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員可以與高校紀(jì)委監(jiān)察室合署辦公，這樣可以與國家行政機(jī)關(guān)的派駐模式協(xié)調(diào)一致，必要時(shí)高校派駐監(jiān)察專員同時(shí)兼任高校的紀(jì)委書記，以增強(qiáng)高校全面監(jiān)察工作的權(quán)威性，這也符合建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的監(jiān)察體制的基本精神。既如此，高校派駐制度就形成了“派駐”與“駐在”高校紀(jì)檢監(jiān)察的雙重角色，它不僅是上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的“前沿哨兵”，對(duì)駐在高校行使公權(quán)力人員進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督，同時(shí)又是駐在高校全面落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)監(jiān)督駐在高校開展反腐倡廉工作。這就意味著高校派駐制度的雙重負(fù)責(zé)制，一方面作為高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員應(yīng)當(dāng)向上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；另一方面作為高校紀(jì)委應(yīng)當(dāng)向高校黨委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

第三，高校監(jiān)察派駐制度如何行使職權(quán)的問題。從《監(jiān)察法》的整體規(guī)定來看，監(jiān)察委員會(huì)主要行使監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)等三大職權(quán)，依法行使談話、訊問、詢問等12項(xiàng)調(diào)查措施。據(jù)此，高校派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員可以通過談話詢問、專題調(diào)研、參加會(huì)議、專項(xiàng)檢查、巡察整改、督促履行、線索處置、信息監(jiān)督、信訪處理、輿情研判等形式，負(fù)責(zé)監(jiān)督高校管理人員的依法履職、秉公用權(quán)、廉潔治校以及個(gè)人道德操守情況，負(fù)責(zé)組織實(shí)施高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控等日常工作；依據(jù)派出監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)范圍與職責(zé)權(quán)限，負(fù)責(zé)監(jiān)督高校管理人員的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪以及違反黨規(guī)黨紀(jì)行為。為有效開展監(jiān)察工作，高校派駐制度實(shí)施后在高校與內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察室合署辦公，可以統(tǒng)一稱為監(jiān)察專員辦公室，但高校派駐監(jiān)察人員在編制類型和人事關(guān)系上仍然屬于所派出的監(jiān)察機(jī)關(guān)，以保持超然的獨(dú)立性。高校監(jiān)察專員辦公室由派出監(jiān)察機(jī)關(guān)任命一位監(jiān)察專員領(lǐng)導(dǎo)，采首長負(fù)責(zé)制模式領(lǐng)導(dǎo)專員辦公室的日常管理工作，監(jiān)察專員接受派出監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，向派出監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察專員辦公室接受監(jiān)察專員的領(lǐng)導(dǎo)開展日常監(jiān)察工作。

(二)強(qiáng)化高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性

高校監(jiān)察體制改革首先應(yīng)強(qiáng)化高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性，只有保持其不受非法干預(yù)的獨(dú)立性，才能使高校監(jiān)察工作不流于形式，才能敢于監(jiān)督、勇于監(jiān)督和善于監(jiān)督，全面落實(shí)日常監(jiān)督、靠前監(jiān)督和主動(dòng)監(jiān)督的制度安排，真正起到以權(quán)力矯正權(quán)力的制約性，高校監(jiān)察制度才能釋放出無窮的力量。第一，高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性首先來源于國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性。國家監(jiān)察權(quán)作為行使國家監(jiān)察職能和承擔(dān)反腐工作的“治權(quán)之權(quán)”，[10]肩負(fù)著政治任務(wù)與法律任務(wù)、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的雙重使命，具有較高的政治地位和較強(qiáng)的司法屬性，正是這種政治與司法屬性才賦予其極強(qiáng)的權(quán)威性，給人極強(qiáng)的敬畏之心和芥蒂之心。因而權(quán)威性是國家監(jiān)察權(quán)生來就具有的權(quán)能，沒有權(quán)威性，監(jiān)察權(quán)則蕩然無處，喪失了權(quán)威性，監(jiān)察權(quán)則會(huì)向生而死。翻看歷史滔滔長河中古老職務(wù)的監(jiān)察官畫卷，從中國古代秦朝設(shè)置御史大夫、置丞和監(jiān)御史來代表皇帝監(jiān)督百官的監(jiān)察職官體系，[11]到古羅馬共和國推選監(jiān)察官監(jiān)督元老院和其他公職人員，不難發(fā)現(xiàn)，從古至今的監(jiān)察官都與其生來所具有的權(quán)威性相伴而行。第二，高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性在于它實(shí)質(zhì)上是一種“上派監(jiān)督”，提升了監(jiān)督者的“上派”權(quán)威。高校派駐制度建立后，高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員與高校內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察室合署辦公，整合為上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，形成上級(jí)監(jiān)督。既如此，無論是部屬高校還是地方高校，高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員通過“上派”借助上級(jí)機(jī)關(guān)增強(qiáng)其權(quán)威性，通過“下駐”就近監(jiān)督增強(qiáng)其監(jiān)察效果。第三，高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性還在于它是一種“異體監(jiān)督”，保持監(jiān)督者的外部屬性。要使高校監(jiān)察工作真正有效的前提條件之一就是監(jiān)督者與被監(jiān)督者在法律上必須具有獨(dú)立性，不能存在一種依附與被依附的從屬關(guān)系，若監(jiān)督者與被監(jiān)督者渾然一體，一切監(jiān)督將會(huì)化為泡影。[12]高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員通過“上派”而來，在編制、人事和經(jīng)濟(jì)上與所駐高校沒有牽扯，自然有種超然的獨(dú)立性，這種獨(dú)立性需要借助內(nèi)部協(xié)調(diào)、外部通暢的組織機(jī)制作保障。但是高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性并非絕對(duì)的，而是一種相對(duì)獨(dú)立性，高校監(jiān)察權(quán)是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制的監(jiān)察制度，是基于監(jiān)察體制改革前資源分散、多頭負(fù)責(zé)、監(jiān)察乏力以及不集中統(tǒng)一且未形成監(jiān)察合力的結(jié)果。實(shí)踐表明，黨領(lǐng)導(dǎo)下的高校監(jiān)察體制不僅符合我國高校監(jiān)察工作實(shí)際，而且通過整合反腐職能、人力資源，形成合力，增強(qiáng)了高校監(jiān)察工作效能。同時(shí)，強(qiáng)化高校監(jiān)察工作的獨(dú)立性，有助于實(shí)現(xiàn)高校監(jiān)察的“內(nèi)嵌化”與“全程化”，[13]化解高校監(jiān)察的軟化效應(yīng)。

(三)加強(qiáng)高校監(jiān)察工作的網(wǎng)格化

以憲法修改和國家監(jiān)察法的頒布為契機(jī)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下國家監(jiān)察體制改革已進(jìn)入深水期，那么高校監(jiān)察體制改革也應(yīng)積極跟進(jìn)。誠然，高校監(jiān)察體制改革應(yīng)兼具“中國特色”和“高校特色”的雙重特色，也就是說，高校監(jiān)察體制改革不僅應(yīng)積極融入到國家監(jiān)察體制改革的洪流中，主動(dòng)響應(yīng)這個(gè)大局，而且應(yīng)緊密結(jié)合高校發(fā)展實(shí)際、高等教育運(yùn)行規(guī)律以及高校權(quán)力構(gòu)成要素、運(yùn)行機(jī)制，探索符合高校健康發(fā)展的監(jiān)察體制。從權(quán)力架構(gòu)來說，相較于國家機(jī)關(guān)，高校權(quán)力結(jié)構(gòu)并非簡單單一，它是政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的集合體；從行業(yè)特點(diǎn)來說，相比國家機(jī)關(guān)，高校的權(quán)力腐敗問題也不可小覷，而且具有很強(qiáng)的行業(yè)特點(diǎn)。高校中存在以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、弄虛作假、侵吞國有資產(chǎn)等這些具有公權(quán)力濫用導(dǎo)致的腐敗問題的一般性特征，同時(shí)高校中還滋生招生考試、評(píng)審評(píng)比評(píng)估等失職瀆職行為以及科研經(jīng)費(fèi)的貪污濫用等這些具有行業(yè)特點(diǎn)的特殊性。因此，如何以權(quán)力矯正高校權(quán)力腐敗問題，是擺在高校監(jiān)察體制改革面前的一個(gè)重要問題。在充分認(rèn)識(shí)高校權(quán)力腐敗所具有的普遍性特點(diǎn)，同時(shí)又表現(xiàn)出教育行業(yè)所具有的特殊性的實(shí)際情況下，應(yīng)加強(qiáng)高校監(jiān)察工作的網(wǎng)格化。

第一，應(yīng)強(qiáng)化高校監(jiān)察工作的垂直領(lǐng)導(dǎo)，即高校監(jiān)察工作在雙重領(lǐng)導(dǎo)下不斷深化垂直領(lǐng)導(dǎo)。一方面是以垂直領(lǐng)導(dǎo)為中心，屬地領(lǐng)導(dǎo)為補(bǔ)充的形式，具體而言，監(jiān)察干部選任、日常監(jiān)察工作由派駐監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)處理區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察事務(wù)由所屬監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)；另一方面是不斷加強(qiáng)垂直領(lǐng)導(dǎo)的份量，逐步使上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員在編制、人事、經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)等方面實(shí)現(xiàn)全面的垂直領(lǐng)導(dǎo)；第三方面是結(jié)合高等教育運(yùn)行規(guī)律及實(shí)際特點(diǎn)，積極探索高等教育行業(yè)監(jiān)察體制新模式，逐步形成從中央到地方自上而下的高等教育行業(yè)監(jiān)察體系。

第二，實(shí)行高校監(jiān)察工作的扁平化管理。下移監(jiān)察重心，實(shí)行偏平化管理，賦予高校派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員更大的監(jiān)察自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)高校派駐監(jiān)察人員的積極性，切實(shí)履行好國家監(jiān)察法賦予的權(quán)力，盡職盡責(zé)。一方面是加強(qiáng)日常監(jiān)管。努力建立健全日常監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，聚焦主業(yè)，緊盯高校“關(guān)鍵少數(shù)”，繪制清晰的職權(quán)目錄和詳細(xì)的權(quán)力運(yùn)行圖，全面落實(shí)主體責(zé)任制，堅(jiān)持重大業(yè)務(wù)活動(dòng)的審批和備案制度，做好監(jiān)察事前防控；同時(shí)深入研判高校體系內(nèi)反腐倡廉風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)、分布特點(diǎn)及化解方式，逐一把好高校監(jiān)察各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的卡口。另一方面是凸顯違紀(jì)違法懲戒。加強(qiáng)高校監(jiān)察工作離不開強(qiáng)有力的違紀(jì)違法懲戒制度，首先是要擅于發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法線索，不僅在高校校園內(nèi)設(shè)置舉報(bào)箱或舉報(bào)電話，而且要定期召開師生座談會(huì)和舉辦監(jiān)察公開日活動(dòng)，不定期走訪廣大師生，深入了解他們的心聲，形成監(jiān)察利劍高高掛起的良好氛圍。對(duì)于不依法依規(guī)辦事的高校有關(guān)人員，要及時(shí)啟動(dòng)違紀(jì)違法預(yù)案，給予相關(guān)人員政務(wù)處分；對(duì)于個(gè)別違紀(jì)違法行為人仍不收手不收斂，已達(dá)犯罪的程度，應(yīng)按照職務(wù)犯罪的調(diào)查職責(zé)和處置權(quán)限的管轄規(guī)范依法追究，讓司法懲處成為維護(hù)高校正常秩序的最后一道防線。

第三，高校監(jiān)察應(yīng)內(nèi)嵌到高校的各職能部門及二級(jí)院系。當(dāng)前，各個(gè)高校的行政管理體制以及教學(xué)科研機(jī)制的改革正緊鑼密鼓地向前推進(jìn)，權(quán)限重心下移到各職能部門及二級(jí)院系，這些職能部門及二級(jí)院系的領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)大量擴(kuò)展，不僅應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)察對(duì)象，更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其日常監(jiān)督。因而應(yīng)努力健全高校二級(jí)機(jī)構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察組織體系，整合人才資源，認(rèn)真遴選高校二級(jí)機(jī)構(gòu)紀(jì)委書記或紀(jì)檢委員，[14]加強(qiáng)對(duì)高校二級(jí)機(jī)構(gòu)的管理履職情況進(jìn)行內(nèi)嵌式督促與監(jiān)管，對(duì)高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

第四，搭建高校監(jiān)察協(xié)調(diào)創(chuàng)新平臺(tái)。高校監(jiān)察協(xié)調(diào)創(chuàng)新需要高水平的創(chuàng)新，在教育行業(yè)系統(tǒng)努力建立高校監(jiān)察協(xié)調(diào)創(chuàng)新平臺(tái)，互聯(lián)互通，交流互鑒，既引領(lǐng)高校監(jiān)察業(yè)務(wù)發(fā)展前沿，推廣鞏固有益監(jiān)察成果，又滿足高校監(jiān)察工作需要，將高校系統(tǒng)監(jiān)察業(yè)務(wù)有機(jī)聯(lián)系起來，使其互惠互贏的協(xié)同發(fā)展。

(四)推動(dòng)高校監(jiān)察工作的專業(yè)化

隨著高校規(guī)模的擴(kuò)大、公共資源的劇增以及高校黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的需要，高校監(jiān)察工作的范圍也隨之?dāng)U展。就監(jiān)察范圍而言，高校監(jiān)察工作囊括了高校各職能部門、各院系、各研究機(jī)構(gòu)、基金會(huì)及其有關(guān)人員；就監(jiān)察權(quán)力來說，監(jiān)察權(quán)涉及到職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，具有政務(wù)處分與犯罪調(diào)查等更為廣泛的權(quán)限；就監(jiān)察權(quán)依據(jù)來說，除國家監(jiān)察法外，還包括黨內(nèi)法規(guī)、行政法律以及刑事法律等多重法律依據(jù)；[15]就監(jiān)察過程來說，高校監(jiān)察工作可分事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后懲戒三個(gè)階段，貫穿于監(jiān)察全過程，形成預(yù)防性、跟蹤性和警戒性等監(jiān)察方式。可以看出，高校監(jiān)察工作復(fù)雜多樣，應(yīng)不斷推動(dòng)高校監(jiān)察工作的專業(yè)化，不斷加強(qiáng)高校紀(jì)檢監(jiān)察的隊(duì)伍建設(shè)。對(duì)此，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)是黨和國家的監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)……，要建立忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察鐵軍。[16]這為高校監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)提供了方向指引。

第一，改進(jìn)高校監(jiān)察人員的遴選標(biāo)準(zhǔn)，形成一批年富力強(qiáng)、業(yè)務(wù)精湛的高校監(jiān)察隊(duì)伍，適時(shí)建立監(jiān)察官資格準(zhǔn)入制度，將通過國家法律職業(yè)資格考試納入監(jiān)察官的資格準(zhǔn)入條件，提升其法律素養(yǎng)；第二，不斷加強(qiáng)對(duì)高校監(jiān)察人員有關(guān)國家監(jiān)察業(yè)務(wù)、反貪反腐教育、防貪防腐教育、執(zhí)紀(jì)問責(zé)能力及履職能力的培訓(xùn)，同時(shí)，增進(jìn)高校監(jiān)察人員的教育學(xué)、心理學(xué)理論以及教育業(yè)務(wù)管理知識(shí)，[17]培養(yǎng)一批復(fù)合型高校監(jiān)察人才；第三，完善高校監(jiān)察隊(duì)伍的激勵(lì)機(jī)制。努力建立適合高校發(fā)展特點(diǎn)的監(jiān)察激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)高校監(jiān)察人員將時(shí)間精力投入到高校監(jiān)察工作中，樹牢公仆意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、廉潔意識(shí)，大力增強(qiáng)法治思維能力，從源頭上提升高校監(jiān)察隊(duì)伍的整體素質(zhì)；第四，積極組織高校監(jiān)察人員以及其他監(jiān)察實(shí)務(wù)人員深入開展高校監(jiān)察體制改革實(shí)證調(diào)研與理論研究，以科學(xué)理論指導(dǎo)來推進(jìn)高校監(jiān)察體制改革實(shí)踐；第五，不斷加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)察立法以促進(jìn)高校監(jiān)察體制改革逐步走向成熟。在高校監(jiān)察工作中，可以根據(jù)高校工作運(yùn)行特點(diǎn)，結(jié)合高校黨風(fēng)廉政建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，總結(jié)高校監(jiān)察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)有關(guān)高校監(jiān)察指導(dǎo)意見，細(xì)化高校監(jiān)察治理規(guī)范，防微杜漸，力求精準(zhǔn)打擊高校違紀(jì)違法行為。在條件促成時(shí)候，國家監(jiān)察委員會(huì)可以規(guī)定、條例等立法形式制定有關(guān)規(guī)范性文件，對(duì)高校監(jiān)察工作作出較為明確的實(shí)體性與程序性規(guī)定，有力保障高校監(jiān)察工作沿著制度化、法治化有序推進(jìn)。

結(jié) 語

國家監(jiān)察體制改革作為我國一項(xiàng)重大的政治體制和法律制度改革，不斷激發(fā)學(xué)術(shù)界為之投入較高的關(guān)注與研究，高校監(jiān)察理應(yīng)納入國家監(jiān)察體制改革的范疇。在高校監(jiān)察體制改革過程中，準(zhǔn)確界定高校監(jiān)察對(duì)象范圍是正確實(shí)施《監(jiān)察法》的前提，深入開展高校監(jiān)察體制改革，對(duì)有效開展高校監(jiān)察實(shí)踐，全面防控高校腐敗與黨風(fēng)廉政建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。以大學(xué)章程和大學(xué)治理為圭臬建立現(xiàn)代大學(xué)制度，以及深入推進(jìn)高校監(jiān)察體制改革，無疑都是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力保障。然而，高校監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重要的法治再造工程，需要集思廣益、統(tǒng)籌謀劃、穩(wěn)步推進(jìn)，不斷探索、修正、鞏固，相信一條具有中國特色的高校監(jiān)察體制的康莊大道就會(huì)在眼前一亮。