徐 偉 張 強 藺鴻達 羅 原 紀 兵

國家客運架空索道安全監(jiān)督檢驗中心 北京 100007

0 引言

客運索道屬于特種設備，其安全性關系著乘客的生命，為避免可能出現的傷亡事故，須對客運索道的質量安全提出更高的要求。然而，我國客運索道幾乎每年都有事故發(fā)生，雖然大多數屬于無傷亡的乘客滯留空中事件，卻引起較差的影響。為提供更加安全和舒適的旅游娛樂環(huán)境，滿足人民群眾不斷增加的精神文化要求，必須加強客運索道的準入制度建設[1]，保證客運索道的安全運行。

目前，中國客運索道從立項建設到最終拆除的整個生命周期中，各階段的市場準入、監(jiān)督管理已基本具備，尤其是在設計階段采取設計文件鑒定制度[2]、在制造階段采取部件型式試驗[3]和整機制造單位許可制度[4]、在運營階段采取監(jiān)督檢驗和定期檢驗制度[5]，并且相應制定出臺了一系列法規(guī)、標準和技術規(guī)范，使得這些階段的準入制度和管理措施相對完善。但是，在客運索道的前期規(guī)劃和立項階段、建設場地選址和選線及設備選型階段、現場安裝階段，現有的市場準入制度存在著一定缺陷，其涉及范圍和內容細節(jié)都不足以滿足客運索道的安全需求。本文將對上述3個階段的市場準入制度進行分析探討，提出完善制度的方法，為下一步全面實施科學合理的安全準入制度提供理論參考。

1 客運索道建設前期立項階段的準入

1.1 規(guī)劃和立項準入

1.1.1 當前準入情況

索道建設的規(guī)劃和立項準入審批涉及的相關部門與機構包括：林業(yè)、發(fā)展改革、環(huán)境保護、國土資源、住建、旅游、文物、宗教事務、市場監(jiān)管、應急管理、文化、消防、電力、水務等。其中最主要的準入審批為：1）建設和規(guī)劃部門規(guī)劃審批（是否符合總體規(guī)劃和索道專規(guī)）；2）住建部或省建設廳或直轄市園林局項目選址審批（客運索道是否已列入總體規(guī)劃及有無專家論證報告）；3）發(fā)改委立項審批（項目是否符合國家政策的審批）；4）國土局建設用地審批；5）環(huán)保局環(huán)保審批。

1.1.2 存在的問題

1）林業(yè)、規(guī)劃、建設、環(huán)保等索道審批部門與客運索道安全監(jiān)察部門和設計鑒定部門脫節(jié)，未建立溝通機制和相關規(guī)章制度，客運索道的建設審批沒有索道專業(yè)監(jiān)管和技術機構的介入，導致存在不科學、不專業(yè)甚至不安全的索道項目。

2）當前立項審批部門的規(guī)范和國家標準中沒有客運索道規(guī)劃設計、審批準入的相關內容，缺乏統(tǒng)一的審批尺度、準確的評估角度和公認的評價方法。

1.1.3 市場準入建議

索道項目的監(jiān)督管理與索道建設的每個環(huán)節(jié)都緊密聯(lián)系，尤其是在最初索道的規(guī)劃和立項、選址選線以及設備選型上，如果不合理，除影響正常的市場經營工作，還將對索道的安全運行、管理和安全監(jiān)督帶來極大的技術困難，并給后續(xù)的環(huán)境保護和環(huán)境風險的規(guī)避帶來無法避免的障礙。

1）建議建設行政主管部門與特種設備安全監(jiān)管部門建立溝通機制以及聯(lián)動機制，在前期景區(qū)建設詳細規(guī)劃、客運索道規(guī)劃選型、項目建設書、可行性報告、項目建設環(huán)評報告和建設項目申請報告時，可以要求專業(yè)技術機構同期介入。

由于景區(qū)規(guī)劃與客運索道規(guī)劃關系密切，部分景區(qū)客運索道規(guī)劃缺失的問題將導致客運索道建設處于無源之水、無本之木的尷尬局面，客運索道規(guī)劃應作為景區(qū)總體規(guī)劃的專項規(guī)劃融入其中，即景區(qū)總體規(guī)劃含有客運索道交通規(guī)劃的內容。專業(yè)技術機構可以協(xié)助指導景區(qū)主管部門完成景區(qū)規(guī)劃編制和索道建設詳規(guī)編制及審批。專業(yè)技術機構的協(xié)助指導可使景區(qū)總規(guī)和客運索道建設專規(guī)的編制更具安全性、科學性、和諧性、舒適性、經濟性以及前瞻性。

2）項目審批時附加客運索道監(jiān)管部門即市場監(jiān)管總局和專業(yè)技術機構的審查意見。建議建立部門聯(lián)合審批準入機制，可以由林業(yè)部門、發(fā)改委等相關審批部門牽頭，組織地方政府相關部門聯(lián)合審批，將專業(yè)技術機構對客運索道建設的可行性研究報告的審查意見作為審批準入的前置條件，充分發(fā)揮專業(yè)技術機構的技術把關作用，確保索道整個生命周期內的安全性。

3）建議修訂立項審批的規(guī)范和國家標準，增加客運索道的準入內容。①《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》中可以增加將客運索道納入整個景區(qū)交通規(guī)劃的相關內容；②《風景名勝區(qū)建設管理規(guī)定》、《國家級自然保護區(qū)規(guī)范化建設和管理導則》對索道審批手續(xù)中可以增加客運索道需要國家市場監(jiān)督管理總局和專業(yè)技術機構先期對規(guī)劃和可行性研究報告安全審查結論的規(guī)定；③《自然保護區(qū)生態(tài)旅游規(guī)劃技術規(guī)程》、《自然保護區(qū)工程設計技術規(guī)范》中可以增加客運索道規(guī)劃設計審批準入內容。

1.2 環(huán)保準入

1.2.1 當前準入情況簡述

1）客運索道建設項目必須符合的法律法規(guī)：《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國水土保持法》。

2）客運索道建設項目應進行環(huán)境評估或環(huán)境影響評價，完成并提交環(huán)評報告。環(huán)境評估內容至少包括：植物生態(tài)影響、動物影響、噪聲（居民區(qū)的噪聲要求）、樹木、病蟲害、火災、景觀、土壤、社會環(huán)境、大氣、固體廢棄物、水體、地質地貌、植被。環(huán)評報告中還應包括環(huán)境保護和環(huán)境恢復措施與方法以及是否符合國家環(huán)境保護要求的結論。

3）環(huán)保部門將組織專家論證會，決定準入與否。

1.2.2 存在的問題

1）環(huán)評論證會、環(huán)評報告、環(huán)評審批暫無索道專業(yè)監(jiān)管和技術機構的介入，可能導致出現片面的結論和不科學的準入結果。

2）評價標準缺失 客運索道建設環(huán)評缺少專業(yè)性環(huán)境影響評估標準，從而導致客運索道環(huán)評工作缺乏行業(yè)專業(yè)性環(huán)境影響評價規(guī)范指導，環(huán)境保護部門對項目是否影響環(huán)境時，往往只片面關注項目本身有無環(huán)保措施、有無環(huán)境污染和生態(tài)破壞等，而忽略了索道的建成對整個景區(qū)環(huán)境保護工作帶來的有利影響的一面。

3）缺乏全流程環(huán)保評價 缺乏對已建成索道的環(huán)保工作、環(huán)保措施的評價。

1.2.3 市場準入建議

1）建議客運索道建設環(huán)評階段，由索道專業(yè)技術機構提前介入，可以根據項目實際情況，提出更符合實際、更全面、更科學的評審意見和建議。

2）建立客運索道項目環(huán)評專業(yè)的標準、方法和體系。

3）全流程監(jiān)控索道環(huán)保工作，針對每條索道給出不同的環(huán)保評級。

1.3 安全準入

1.3.1 當前準入情況

部分省份在索道建設的規(guī)劃和立項準入審批時，同時要求進行安全評估，召開安全評估論證會，提交安全評估報告。該舉措對于實現安全關口前移、有效規(guī)避后續(xù)風險和經濟損失十分必要，但此項準入審批沒有在全國展開。

1.3.2 存在的問題

安全評估論證會和安全評估報告沒有市場監(jiān)管機構和專業(yè)技術機構的參與；安全評估的內容沒有覆蓋索道生命周期全過程的安全要求；沒有統(tǒng)一的安全評估規(guī)章制度和國家或行業(yè)標準，從而使客運索道建設中存在著可避免的安全事故隱患和資源浪費等現象。

1.3.3 市場準入建議

客運索道安全準入是客運索道工程建設的重要關口，應當由索道專業(yè)技術機構對前期項目的設立進行專業(yè)安全審查，提出安全審查意見和安全鑒定報告，至少包含下列安全準入的評價：

1）海拔高度安全準入 在高海拔、高寒地區(qū)建設索道是否應當受到限制。這些地區(qū)設備由于氣候等自然原因和維保困難等原因易出故障，且出現故障時受環(huán)境因素影響幾乎無法對線路乘客實施營救。根據已有經驗，不建議在海拔4 860 m以上地區(qū)建設客運索道，對于海拔高度在4 000 m至4 860 m間建設的索道，要求嚴格論證乘坐人員保護、環(huán)境保護、設備性能、職業(yè)健康、應急救援的可行性。但由于設計文件鑒定是在建設項目全部審批內容結束、索道已經開工建設后進行的，實際上已經很難阻止項目的實際運轉和操作。故應在項目審批的前期就進行此項安全審查。

2）運量規(guī)劃評價 上下站周圍場地大小，客流量大小，是否存在擁擠踩踏可能性。

3）人員疏散評價 審查下山疏散通道、景區(qū)立體交通規(guī)劃?？瓦\索道與其他交通方式應銜接便利、通暢，客運索道的服務設施與景區(qū)資源實現融合、互補。審查能否形成循環(huán)道從而降低擁堵的可能性、能否組織游客更快疏散、線路會否導致游客長時間滯留、線路能否解決游客突發(fā)疾病或意外受傷時可快速坐索道下山。

4）線路安全評價 全區(qū)域是否安全可靠。①不在火災高發(fā)區(qū)；②自然災害的條件：雪崩、寒凍、山體滑坡、泥石流常發(fā)概率；③雷擊區(qū)域情況；④全區(qū)域風暴、海嘯常發(fā)概率。

5）救援安全評價 組織實施全區(qū)域救援的難易程度。

6）電力安全評價 ①備用電源和備用動力；②周圍電力線、磁場影響情況。

7）通訊安全要求 外線固定電話、手機信號源、對講機信號穩(wěn)定情況。

2 客運索道建設場地選址、選線、選型的準入

2.1 當前準入情況

1）客運索道建設項目的前期選址、選線、選型，沒有實施專業(yè)準入審批制度，索道選址、選線、選型由景區(qū)建設單位和該索道的設計制造單位商定，或由設計制造單位在可行性研究報告中獨自提出，只要景區(qū)建設單位不提出異議，在沒有經過嚴格的技術審查情況下，就將流轉進入項目規(guī)劃行政審批階段。

2）選址和選線時需要進行場地的地質勘察，地質勘察的準入：①地勘單位準入要求：按照《工程勘察資質分級標準》，具有工程勘察甲、乙級資質單位。②地勘報告的結論意見：場地地質構造狀況；水文地質情況；洞、坑、穴情況；土質分析；滑坡和防治措施。但地質勘察報告僅作為設計制造單位前期初步設計時參考，并未作為立項審批的前置準入條件。后期在設計文件鑒定時，設計單位會提交地勘報告給設計文件鑒定機構查看，但地勘報告的結論只要設計單位無建設異議，在項目立項審批時就不再對此進行準入審批。

2.2 存在的問題

1）可行性研究是通過對項目的主要內容和配套條件，從技術、經濟、工程等方面進行項目建設必要性和可行性的研究和分析比較，并對項目建成后可能取得的財務、經濟效益及社會、環(huán)境影響進行預測，從而提出是否值得投資和如何進行建設的分析評價意見。當前客運索道建設項目的可行性研究尚不規(guī)范，景區(qū)客運索道項目建設可行性研究報告缺乏專業(yè)性工作指南，項目研究缺失客運索道產生與退出全過程環(huán)境影響系統(tǒng)識別內容。

2）部分索道建設者、投資者、審批者對客運索道技術和相關專業(yè)知識了解較少，前期選址、選線、選型以及后期立項審批時缺少客運索道專業(yè)技術指導，導致出現資源浪費型的隨意建設，其結果是索道投入使用后慘淡經營，無力掙回投資，更無法保證運營中的安全投入。有的索道不適應旅游景區(qū)發(fā)展需要，不得不更新改造，造成資源浪費；還有的索道選址、選線和選型的錯誤建設導致索道線路處于危險環(huán)境中，日常維護和線路救援也極其困難，為之后索道可能出現的各種故障和事故埋下隱患。

3）索道的選址、選型、選線過程中沒有專業(yè)技術機構介入，設計單位在索道項目立項批準后正式施工時才送交設計鑒定，但此時設備型式和線路等都已經確定，即便從技術上認為選型有問題、救援困難時，也難于更改方案。

2.3 市場準入建議

1）在前期客運索道可行性研究以及規(guī)劃選址、選線、選型時，建立相應的準入規(guī)章制度，規(guī)范客運索道可行性研究報告編制工作，建立客運索道可行性報告編制質量評價體系，并且專業(yè)技術機構應當提前介入，對可行性研究報告和客運索道的選址、選線、選型進行全面與專業(yè)的技術審查，出具審查報告，該報告作為申請立項的前置條件。

2）可行性研究報告一般包括建設的必要性、線路、索道型式方案、技術參數和設備、人員和機構設置、索道的安全措施和救護、附屬設施建設、環(huán)境保護、效益和風險分析等內容，專業(yè)技術機構的提前介入審查，可以將不良的預判風險控制住，對該索道項目是否貫徹國家宏觀經濟政策、方案合理性、可行性分析和預測估算的準確性、方案的安全性、風險分析的透徹性、方案的生態(tài)環(huán)境影響進行綜合審查評價，從一開始就糾正錯誤思維，將未來可能引起的運行風險、安全風險和社會風險遏制于未然。

3）場地選址準入審查內容

①是否已納入整體規(guī)劃，應遵守景區(qū)規(guī)劃區(qū)域與環(huán)境容量管理要求。索道建設和整個景區(qū)近期和遠期規(guī)劃一致。

②站址交通便利。選址規(guī)避生態(tài)保護的敏感地帶，設在靠近景區(qū)、交通和服務配套便利地方。

③站房建設體量盡可能少，盡量減少土石方開挖量。

④站址建設有無可能對植被造成較大的破壞。盡量少砍伐或不砍樹木。

⑤站址的隱蔽性，對景觀的破壞性。建設形式與周圍景觀應相協(xié)調。站房與景點保持一定距離和高差。

⑥站址內地形是否平坦，地層穩(wěn)定（未在地震帶上），有無不良地質作用（土壤對接地電阻的影響），施工條件是否良好。

⑦站址的氣候條件：大雨、暴雪、臺風、冰凍的影響。

⑧場地旁不存在雪崩、滑坡。

⑨場地內無塌方危險、無溶洞。

⑩場地未在洪水、泥石流流經沖擊區(qū)域。

?場地未在火災高發(fā)區(qū)域。

?站址及線路建在軍事設施附近的準入要求：軍事管理部門的批準和要求。

?多條索道規(guī)劃時，應布局合理，索道間相互和諧，資源互補，無經營風險，不應有可能出現惡性競爭的現象。

4）選線的準入審查內容

①安全、可靠、環(huán)保，符合林業(yè)、文物等法律法規(guī)。

②線路盡量隱蔽，選線應優(yōu)先考慮游客最難攀登和逾越區(qū)段并盡可能從無景點區(qū)域通過。

③通過線路和支架調整保護客運索道線路和區(qū)域的珍稀樹木，減小對珍稀動物遷徙通道環(huán)境的影響。

④盡量不破壞景觀，能與景色互補。

⑤線路有無跨越交通要道、高速公路、鐵路、機場等設施。有無跨越部門批準，跨越時應遵守的規(guī)范和救護要求。

⑥線路下方重要建筑、寺廟、公園、居民區(qū)、野生動物放養(yǎng)區(qū)、保護古樹群的情況。

⑦線路有無不良地質條件和自然災害的條件，有無塊石滾落或崩塌的可能性。

⑧線路會否導致游客長時間滯留，產生過多垃圾和污水，從而不利于景區(qū)環(huán)保。

⑨線路跨越的河流、大海、海峽、深溝的情況。

⑩線路上最大距地高度和最小距地高度的要求，應選擇最少的水平救援設施線路。

?風力、風向和風口情況。線路應與主導風向不正交并且常年經常性風力應不超7級。

?上下方電力線情況。

?側面障礙物，偏擺間距是否滿足規(guī)范要求。

?旅游吊椅索道的長度和距地高度是否在限制范圍之內。

?線路救援通道，夜間運行救援的方案。

?跨距符合要求。

5）選型的準入審查內容

①選型應考慮旅游定位、環(huán)境的適應性，要滿足景區(qū)遠期發(fā)展規(guī)劃的需要。要充分考慮景區(qū)不斷發(fā)展的潛在需求。選定的型式應有前瞻性。

②設備型式方案應節(jié)能、節(jié)地、節(jié)材、減排。

③噪聲的控制。

④線路3.5 h內完成緊急救援的可能性。線路上采用水平救援的跨數（區(qū)段數）應當限制，水平救援區(qū)段越多，需要的救援人員就越多，需要到達的險峻地區(qū)也越多，救援設備操作的時間將加長。設備越多損壞的概率就越高，最終將影響救援效率。更為重要的是，水平救援工作本身便存在較大的風險性。所以線路水平救援段數建議限制為最多2 ～3處。

⑤循環(huán)式線路傾角。

⑥線路速度。

⑦運載工具形式及數量要求。

⑧客流量與型式的匹配，謹慎選擇運量和單程運行時間。山岳型旅游景區(qū)游客乘坐率較高，設計運量應盡可能減少排隊時間，另外線路乘坐時間不要過長，如1 000 m以上線路不適宜建設固定抱索器索道。

⑨索道線路側形是否合理，支架數量是否合理。建議的支架數量：固定抱索器連續(xù)循環(huán)式13 ～15個支架/km，固定抱索器脈動式7 ～9個/km；脫掛抱索器式5 ～7個/km；雙線往復式盡量不設或少設支架。

⑩往復式客運索道牽引索與承載索纏繞可能性。

?舒適性要求：客運索道應注意適應和滿足景區(qū)評級要求，注意綜合舒適性能。

?核算檢查主要設備的選型如鋼絲繩、驅動機（含圍包角）、電動機、張緊行程、初張力等是否合理合規(guī)。安全保護措施是否齊全并符合規(guī)范。

6）技術經濟性準入審查內容

選址、選線和選型的經濟性要考慮投資和收益的匹配。當前少量客運索道建成后沒有或很少有游客乘坐，甚至被迫停業(yè)，故技術經濟性是否可行應作為準入審查內容。

①估算投資額和回報期、投資和景區(qū)規(guī)模的匹配、每年客流與收入預算、可否維持日常維保配件費用。

②景點可看性，景點知名度和吸引游客程度，有無實質性可看景色。

③與景區(qū)外交通銜接便利性，下站應盡量交通便利，最好是人流集散之地。

④規(guī)劃線路有無被公路等其他交通方式替代的風險。

⑤景點要有一定的高差，350 m以上最好。

⑥索道型式是否符合較佳的經濟性。

3 客運索道安裝的準入

3.1 當前準入情況簡述

1）安裝單位許可

安裝客運索道必須按照《特種設備生產和充裝單位許可規(guī)則》的規(guī)定，滿足相應的人員、場地、設備、質量保證體系等條件要求，獲得國家市場監(jiān)管總局的許可（制造和安裝捆綁許可），或者省級市場監(jiān)管部門的許可（安裝單獨許可），取得《中華人民共和國特種設備生產許可證》。

2）安裝作業(yè)人員準入要求

①安裝人員須按照《特種設備作業(yè)人員考核規(guī)則》的要求，參加各省級市場監(jiān)管部門組織的考試，取得名為修理的資格證書，即可進行索道的安裝工作。

②焊接操作人員須按照《特種設備焊接操作人員考核細則》的要求，參加各省級市場監(jiān)管部門的統(tǒng)一考試，取得焊接操作人員資格證書。

3）安裝告知

安裝單位應在索道安裝施工前將安裝情況書面告知直轄市或設區(qū)的市級市場監(jiān)管部門。

3.2 存在的問題

1）客運索道建設的施工技術水平亟待提高。國內各安裝公司的人員技術水平低、安裝設備落后，而且沒有相關的安裝技術規(guī)范，安裝時各個公司或公司內的不同人員安裝的技術手段、安裝程序、對安裝技術的理解各不相同，導致安裝質量參差不齊、時好時壞，檢驗機構安裝監(jiān)督檢驗的內容又有限，從而存在相當大的安裝隱患。

2）索道設計文件鑒定結論為合格是索道項目開始安裝建設的必要條件之一，但該項要求在實際操作中并未得到很好的貫徹，有些索道項目尚在設計鑒定過程中就已經開始安裝，某些地方審批安裝公司進場安裝時未將此項作為前置條件，這樣就無法保證索道開工建設的合理、規(guī)范、有序。

3）鋼絲繩編結人員在2019年以前需要參加質監(jiān)系統(tǒng)統(tǒng)一組織的編繩人員資格考試，取得資格證書后方可進行編繩工作，后來此項準入條件被取消，從而導致任何人無需具備特定技術資格便可以編結鋼絲繩，編結質量在毫無技術指導和缺乏約束監(jiān)管的條件下大幅度下降，存在較大的安全隱患。

3.3 市場準入建議

1）制定安裝通用技術條件，統(tǒng)一安裝的技術要求，提高安裝質量。制止客運索道安裝中的野蠻施工、粗制濫造、亂砍亂挖等不良行為。其中尤其注意制定放繩技術要求、抱桿要求、現場運輸與臨時索道要求、施工測量要求、鋼絲繩編結技術要求。

2）客運索道建設工程缺乏綠色文明施工規(guī)范的指導。安裝過程中綠色文明施工管理良莠不齊，客運索道建設環(huán)境影響個案，成為建設反對者的口實。應盡早制定《客運索道建設綠色文明施工規(guī)范》，對索道的施工提出環(huán)保準入要求和制度，建立安全與綠色文明施工的保證體系，落實安全與綠色文明施工責任和預防保障措施，保障人員、環(huán)境和設備的安全，并納入安裝監(jiān)督檢驗范圍。或者引入環(huán)保驗收，作為竣工驗收的前提條件，即按照《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》，參考環(huán)境影響報告書的內容要求，由當地環(huán)保部門組織環(huán)保工程的驗收，通過驗收的客運索道獲得建設項目環(huán)保工程驗收合格證。

3）恢復編繩人員準入考試制度，編繩人員必須參加資格考試取得證書后方可編繩。

4）引入安裝監(jiān)理，制定《客運索道設備安裝監(jiān)理技術規(guī)范》等標準，建立相關規(guī)章制度，讓有相應資質的監(jiān)理單位對客運索道工程建設進行全過程環(huán)境監(jiān)理工作、全過程土建工程監(jiān)理工作、設備安裝監(jiān)理工作，出具監(jiān)理報告，作為竣工驗收的前置條件。

4 結語

我國客運索道起步晚，安全基礎薄弱，國內設計建設單位水平參差不齊，立項審批部門和監(jiān)管部門對于客運索道的技術知識了解不深，索道管理和作業(yè)人員的綜合素質、專業(yè)知識和安全意識水平相差很大，如果沒有全面完善的準入機制作為門檻，會讓索道在生命周期的各個階段存在隱患，最終轉化為故障乃至事故。要想完善客運索道的市場準入制度，應當首先從準入制度存在缺陷、準入技術基礎較為薄弱的前期立項階段、建設場地選址選線和選型階段、現場設備安裝階段開始。本文分析了上述各階段存在的市場準入問題，提出了準入制度完善的途徑和方法，可為相關部門制定客運索道的監(jiān)管政策提供參考。