閆 智

（國家計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與信息安全管理中心吉林分中心 吉林長春 130000）

新時期，行政事業(yè)單位必須持續(xù)推進(jìn)改革工作，深化改革力度，依照《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》等文件政策的要求，深刻認(rèn)識實(shí)施全面預(yù)算績效管理的必要性及總體要求，科學(xué)合理地構(gòu)建全方位的預(yù)算績效管理格局，建立健全的預(yù)算績效管理制度，完善全過程預(yù)算績效管理鏈條及管理體系，才能夠更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展需求。而在深化改革的過程中，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算績效管理，是行政事業(yè)單位發(fā)展建設(shè)的重中之重，這也是行政事業(yè)單位運(yùn)行過程中的重點(diǎn)工作內(nèi)容。目前，我國行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作中還存在很多不足。因此，針對當(dāng)前預(yù)算績效管理中存在的問題，行政事業(yè)單位必須對其進(jìn)行深入研究和分析，根據(jù)造成問題的成因，找到有效解決問題的方法。只有這樣，才能夠充分發(fā)揮項(xiàng)目預(yù)算績效管理的作用，全面提高資金使用效率，對各項(xiàng)資源實(shí)現(xiàn)更加合理的配置，為提高行政事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量發(fā)揮積極的作用。

一、行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理中存在的主要問題

（一）績效意識不強(qiáng)

行政事業(yè)單位的主要職責(zé)是為社會提供公共服務(wù)，是不以經(jīng)濟(jì)效益為目的的，這一點(diǎn)與一般企業(yè)有著本質(zhì)的區(qū)別。由于行政事業(yè)單位的特殊性，長久以來，人們都沒有意識到績效對于行業(yè)事業(yè)單位的重要作用，甚至錯誤地認(rèn)為行政事業(yè)單位不需要績效管理。受到這一錯誤意識的影響，項(xiàng)目預(yù)算績效管理機(jī)制在行政事業(yè)單位中遲遲得不到重視。這就導(dǎo)致大部分行政事業(yè)單位的工作人員，對項(xiàng)目預(yù)算績效管理認(rèn)識不夠深刻，沒有充分認(rèn)識到項(xiàng)目預(yù)算績效管理的重要作用，項(xiàng)目預(yù)算績效管理意識較為薄弱。

目前，行政事業(yè)單位實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算績效管理的時間不長，同時受到傳統(tǒng)的“重分配、輕管理，重產(chǎn)出、輕投入”思想觀念的影響，導(dǎo)致部分行政事業(yè)單位對項(xiàng)目預(yù)算績效管理不重視，這方面的意識較為薄弱。例如，在進(jìn)行預(yù)算資金申報時，往往不是根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行合理申報，而是更傾向于多申報資金，以保證資金充裕。這類問題，都是由于缺乏績效管理意識，沒有承擔(dān)起預(yù)算績效管理職責(zé)而造成的。

（二）績效目標(biāo)及指標(biāo)體系不完善

明確的預(yù)算績效管理目標(biāo)及完善的項(xiàng)目預(yù)算績效管理指標(biāo)體系，是確保項(xiàng)目預(yù)算績效管理能夠在行政事業(yè)單位中得到有效落實(shí)的重要條件。明確的目標(biāo)能夠?yàn)轫?xiàng)目預(yù)算績效管理的實(shí)施指明方向，從而有針對性地開展項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作，提高各項(xiàng)管理措施的實(shí)效性，使項(xiàng)目預(yù)算績效管理能夠充分發(fā)揮其價值，為提高行政事業(yè)單位的工作質(zhì)量，全面優(yōu)化社會公共服務(wù)水平，起到積極的推動作用。而完善的項(xiàng)目預(yù)算績效管理指標(biāo)體系，是保證項(xiàng)目預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的重要條件，也是實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的重要參考依據(jù)。對項(xiàng)目預(yù)算績效管理措施的實(shí)施效果具有直接的影響。

目前，行政事業(yè)單位在開展項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的過程中，對于績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的申報，主要是以國家相關(guān)法律法規(guī)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)部門和單位的歷史數(shù)據(jù)及職責(zé)作為主要依據(jù)，缺乏明確具體的參考標(biāo)準(zhǔn)，更多傾向于專家意見。這就導(dǎo)致在申報過程中，由于工作量大、時間緊、信息不對稱及措施有效性不足等原因，財政部門很難對行政事業(yè)單位的申報指標(biāo)做出準(zhǔn)確判斷，對其是否科學(xué)合理判斷不足，導(dǎo)致審核環(huán)節(jié)無法發(fā)揮把關(guān)作用，也導(dǎo)致績效指標(biāo)的科學(xué)合理性水平較低，帶有較強(qiáng)的主觀隨意性。除此之外，部分行政事業(yè)單位的數(shù)據(jù)是非公開的，這就導(dǎo)致這些行政事業(yè)單位在制定績效指標(biāo)時，往往缺乏外部監(jiān)督，因此其使用的數(shù)據(jù)很可能缺乏真實(shí)性和準(zhǔn)確性，制定的指標(biāo)也過于保守，只設(shè)置較容易實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致績效指標(biāo)形同虛設(shè)，預(yù)算績效管理無法發(fā)揮作用。

（三）激勵約束措施不足

第一，目前行政事業(yè)單位所使用的激勵約束措施，只在單位層面實(shí)施，而且都屬于外部激勵和約束，單位內(nèi)部沒有真正建立完善的激勵約束機(jī)制。由于缺少內(nèi)部激勵約束機(jī)制的配合，導(dǎo)致外部激勵和約束措施能起到的作用也較為有限。

第二，行政事業(yè)單位的主要職能是為社會提供公共服務(wù)，而預(yù)算的多少，能夠?qū)π姓聵I(yè)單位的公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生直接的影響。因此，對于行政事業(yè)單位的預(yù)算，必須進(jìn)行科學(xué)合理的計算和規(guī)劃，既不能太多，導(dǎo)致資金浪費(fèi)，也不能太少，導(dǎo)致行政事業(yè)單位在開展公共服務(wù)工作的過程中，由于資金不足而影響公共服務(wù)質(zhì)量。因此，在項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的過程中，不能盲目削減預(yù)算。

第三，針對行政事業(yè)單位的各項(xiàng)工作，在實(shí)施預(yù)算績效管理工作時，針對管理對象、內(nèi)容的不同，既要針對行政事業(yè)單位中每一個項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算績效管理工作，同時還要立足整體，針對行政事業(yè)單位每年度的整體工作情況，實(shí)施整體年度預(yù)算績效管理工作。目前，在行政事業(yè)單位中實(shí)施的項(xiàng)目預(yù)算績效管理措施，普遍為預(yù)算績效評價方法。而公開預(yù)算績效評價結(jié)果形成的約束，是一種非硬化約束，約束能力較為有限。

（四）績效評價不完善

績效評價對行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作具有至關(guān)重要的影響，是指導(dǎo)項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作方向，不斷調(diào)整和優(yōu)化項(xiàng)目預(yù)算績效管理措施和方案，從而有效保證項(xiàng)目預(yù)算績效管理有效性的重要措施。目前，我國行政事業(yè)單位的預(yù)算績效評價方法，主要采用“自評價+財政評價”的方式。由于行政事業(yè)單位對績效自評的經(jīng)驗(yàn)較少，導(dǎo)致自評質(zhì)量不高，而且受到多種因素的影響，造成自評過程中主觀因素影響較大，自評結(jié)果應(yīng)用不充分的現(xiàn)象。另外，由于專家評價等機(jī)制發(fā)展較為滯后，使得行政事業(yè)單位在進(jìn)行績效評價時，很少引入第三方評價。除此之外，由于行政事業(yè)單位數(shù)據(jù)和項(xiàng)目眾多，而財政部門人員有限，這就導(dǎo)致財政部門無法對行政事業(yè)單位和項(xiàng)目績效情況進(jìn)行大比例抽查，導(dǎo)致財政評價由于覆蓋率過低，其評價結(jié)果的全面性、客觀性水平也較低，不利于行政事業(yè)單位提高項(xiàng)目預(yù)算績效管理。

二、解決行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理問題的有效方法

（一）全面提高工作人員的績效意識

第一，行政事業(yè)單位必須明確項(xiàng)目預(yù)算績效管理職責(zé)。根據(jù)國家相關(guān)政策及法律法規(guī)的規(guī)定，地方各級政府、部門和單位，都是項(xiàng)目預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。行政事業(yè)單位必須建立相關(guān)制度，實(shí)施制度化管理。行政事業(yè)單位必須對項(xiàng)目預(yù)算績效管理的責(zé)任邊界進(jìn)行清晰的劃分和界定，從而確保責(zé)任落實(shí)到人，保證各項(xiàng)職責(zé)能夠得到有效實(shí)施。除此之外，行政事業(yè)單位不能忽視原有職責(zé)與項(xiàng)目預(yù)算績效管理職責(zé)的和諧統(tǒng)一，兩者都要重視，都要有效落實(shí)。

第二，針對行政事業(yè)單位的項(xiàng)目預(yù)算績效管理，可以建立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，確立組長負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和帶頭作用，針對行政事業(yè)單位項(xiàng)目實(shí)施全面預(yù)算績效管理。同時，對項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作進(jìn)行詳細(xì)劃分，做到責(zé)任落實(shí)到人，明確每個管理人員的工作職責(zé)和權(quán)利，確保項(xiàng)目預(yù)算績效管理措施能夠得到有效執(zhí)行和落實(shí)，使項(xiàng)目預(yù)算績效管理能夠充分發(fā)揮優(yōu)勢作用，為強(qiáng)化行政事業(yè)單位的職能，提高公共服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮積極的作用。

第三，針對行政事業(yè)單位的全體工作人員，必須加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算績效管理宣傳，提高工作人員的項(xiàng)目預(yù)算績效管理意識。包括加強(qiáng)對相關(guān)文件精神的學(xué)習(xí)，深入理解項(xiàng)目預(yù)算績效管理精神。促使全體工作人員對項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作提高重視度，從而確保行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理制度的有效落實(shí)，形成全員參與單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理，切實(shí)提高項(xiàng)目預(yù)算績效管理效率和質(zhì)量的新局面。

第四，管理思想觀念對行政事業(yè)單位工作的開展及工作質(zhì)量，具有直接的影響。因此，要在行政事業(yè)單位全面落實(shí)項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作，必須做好思想保障，也就是說，行政事業(yè)單位必須積極轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確的績效理念，這是保證項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作質(zhì)量的重要前提條件。積極轉(zhuǎn)變項(xiàng)目預(yù)算績效管理觀念，主要表現(xiàn)在以下兩方面。

其一，對單位的管理和產(chǎn)出工作提高重視度，結(jié)合實(shí)際情況，引進(jìn)先進(jìn)的項(xiàng)目預(yù)算績效管理理念和方法，強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效必須達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，從而充分發(fā)揮項(xiàng)目預(yù)算績效管理的優(yōu)勢作用。

其二，成本是影響預(yù)算績效管理的重要因素之一，在預(yù)算績效管理工作中，不僅要重視效益，更要嚴(yán)格控制公共支出成本，實(shí)現(xiàn)成本最小化，從而使行政事業(yè)單位的項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作達(dá)到理想效果。

（二）完善績效指標(biāo)體系

財政部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)前行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的實(shí)際需求，建設(shè)完善的預(yù)算績效指標(biāo)體系。在建設(shè)績效指標(biāo)體系的過程中，必須考慮不同單位的需求，從領(lǐng)域、行業(yè)及層次等方面，進(jìn)行科學(xué)合理的劃分，從而建設(shè)完善的績效指標(biāo)，還要建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)庫并對行政事業(yè)單位開放，為其實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算績效管理的標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，提供重要的參考依據(jù)。

財政部門必須對行政事業(yè)單位申報的項(xiàng)目預(yù)算績效管理目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格審核，改變傳統(tǒng)的審核方法，同時加大對行政事業(yè)單位的抽查力度，應(yīng)用視頻或現(xiàn)場審核等多種方式，有效防范行政事業(yè)單位在申報績效目標(biāo)與指標(biāo)時進(jìn)行違規(guī)操作，從而全面提升績效目標(biāo)與指標(biāo)的客觀性、科學(xué)性及合理性。最后，財政部門必須加強(qiáng)對績效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)管理力度，加強(qiáng)指標(biāo)庫建設(shè)，通過完善入庫、調(diào)整和退庫機(jī)制，有效實(shí)現(xiàn)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)管理，滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作提出的新要求。

（三）豐富激勵約束措施

多種多樣的激勵約束措施，是行政事業(yè)單位加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算績效管理必不可少的重要措施。單一的激勵約束措施是有局限性的，不能滿足某一項(xiàng)目預(yù)算績效管理的全部要求。因此，為了有效解決單一措施的局限性問題，有效強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算績效管理的完善性，提高工作質(zhì)量，必須應(yīng)用多種不同的激勵約束措施。

在具體實(shí)施過程中，應(yīng)在現(xiàn)有的激勵約束措施的基礎(chǔ)上，對以下幾個方面進(jìn)行豐富和完善。

第一，針對外部和內(nèi)部，必須分別建立激勵約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)外部刺激、內(nèi)部拉動，內(nèi)外有機(jī)結(jié)合的激勵措施，有效調(diào)動行政事業(yè)單位工作人員的工作積極性，使其在實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的過程中，能夠充分發(fā)揮主觀能動性，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)管理措施，確保項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作得到有效落實(shí)。特別是在建立激勵措施的過程中，必須充分考慮項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的目標(biāo)、內(nèi)容、指標(biāo)、預(yù)期效果等因素，從而有效確保激勵約束機(jī)制能夠在實(shí)踐中充分發(fā)揮積極的作用。此外，在建立激勵約束機(jī)制的過程中，應(yīng)包括對財政部門在內(nèi)的行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作實(shí)施全面考核，并將考核與個人的年終考核獎、評優(yōu)評先等方面掛鉤，使激勵約束機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用。

第二，建立激勵約束機(jī)制的主要目的，是對行政事業(yè)單位工作人員的行為產(chǎn)生強(qiáng)有力的激勵和約束作用，從而確保行政事業(yè)單位工作人員行為的規(guī)范性，對行政事業(yè)單位中的各種管理規(guī)定和措施，能夠積極落實(shí)，確保管理措施執(zhí)行到位。這是在行政事業(yè)單位中有效實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的重要保障條件，也是加強(qiáng)行政事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理建設(shè)的必要措施。所以，基于開展項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作的要求，行政事業(yè)單位必須對資金應(yīng)用進(jìn)行全面跟蹤管理，如發(fā)生資金無效應(yīng)用問題，必須對責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。資金主體必須承擔(dān)預(yù)算資金使用責(zé)任，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人則要對項(xiàng)目預(yù)算績效管理全權(quán)負(fù)責(zé)，并落實(shí)終身責(zé)任追究制，有效保證激勵約束措施的實(shí)施效果。

第三，行政事業(yè)單位對項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作是否重視，對相關(guān)工作的開展和落實(shí)具有至關(guān)重要的影響。因此，行政事業(yè)單位必須提高對項(xiàng)目預(yù)算績效管理的重視，特別是領(lǐng)導(dǎo)層，要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的帶頭作用，成立專門的管理小組，實(shí)施專項(xiàng)專管，確保項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作在行政事業(yè)單位中得到有效落實(shí)。除此之外，加大項(xiàng)目預(yù)算績效管理考核在行政事業(yè)單位年度績效考核中的分值權(quán)重，提高項(xiàng)目預(yù)算績效管理在行政事業(yè)單位管理工作中的重要地位，從而使激勵和約束力度得到有效增強(qiáng)。

第四，要在行政事業(yè)單位中有效實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作，離不開良好的財務(wù)管理工作的支持。項(xiàng)目預(yù)算績效管理是財務(wù)管理工作的重點(diǎn)內(nèi)容之一，因此只有在行政事業(yè)單位中創(chuàng)建健康的財務(wù)環(huán)境，規(guī)范財務(wù)管理機(jī)制，增強(qiáng)財務(wù)管理靈活度，根據(jù)績效情況，適當(dāng)調(diào)整對行政事業(yè)單位的檢查、監(jiān)督和管理機(jī)制，才能夠?yàn)轫?xiàng)目預(yù)算績效管理工作的有效實(shí)施，做好前提保障。所以，加強(qiáng)財務(wù)管理建設(shè)，是行政事業(yè)單位落實(shí)項(xiàng)目預(yù)算績效管理的重要基礎(chǔ)。

（四）優(yōu)化績效評價機(jī)制

行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算績效管理的自評機(jī)制，改善傳統(tǒng)自評模式中由會計人員全權(quán)包攬的自評模式。在單位內(nèi)部成立專門的評價小組，對項(xiàng)目預(yù)算績效管理工作展開自評。同時，還要積極引入第三方評價，如邀請專家學(xué)者或其他單位等，有效提高績效評價的全面性、客觀性和真實(shí)性，切實(shí)提高行政事業(yè)單位績效自評質(zhì)量。

財政部門應(yīng)積極應(yīng)用第三方績效評價的方式，有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)評價覆蓋率過低的問題，提高績效評價的客觀性，建立行政事業(yè)單位自評價、財政部門評價及第三方評價相結(jié)合的新型評價模式。

三、結(jié)語

行政事業(yè)單位必須針對項(xiàng)目預(yù)算績效管理加大改革建設(shè)力度，全面提高行政事業(yè)單位的項(xiàng)目預(yù)算績效管理質(zhì)量，從而為公眾提供高質(zhì)量公共服務(wù)，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮重要的推動作用。