摘要：鄉(xiāng)規(guī)民約是在國家政權(quán)力量指導(dǎo)、監(jiān)督下由村民會議制定的規(guī)范。當(dāng)下鄉(xiāng)規(guī)民約的存在基礎(chǔ)和法律環(huán)境相較于傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約所存在的歷史環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了較大的改變，這一改變影響到了對鄉(xiāng)規(guī)民約的應(yīng)然定位，而未能及時調(diào)整對其的定位導(dǎo)致鄉(xiāng)規(guī)民約存在來源雜亂、宗旨混亂、效力不一的問題，影響了其正常運行和發(fā)揮促進鄉(xiāng)村基層自治的作用。因此，在現(xiàn)在和未來對鄉(xiāng)規(guī)民約進行制度設(shè)計的過程中，應(yīng)當(dāng)注意對其所存在的社會基礎(chǔ)和法律環(huán)境進行考察，正確調(diào)整對其的定位，以保證其正常運行和發(fā)揮預(yù)期的作用。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)規(guī)民約 鄉(xiāng)村基層自治 基層法治建設(shè) 鄉(xiāng)村治理

一、引言

自鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生以來，其一直都是鄉(xiāng)村基層自治的一種表現(xiàn)形式，對維護鄉(xiāng)村社會秩序發(fā)揮著重要的作用[ ]。學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)規(guī)民約的研究并不算少，然而這些研究中更多的是對我國鄉(xiāng)規(guī)民約的歷史和現(xiàn)狀進行的實然的分析。例如，有對傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的存在形態(tài)的研究以及對歷史上鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容及特征的研究，也有對當(dāng)下鄉(xiāng)規(guī)民約的存在現(xiàn)狀的研究，但較少有文獻將鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)中的位置、鄉(xiāng)村發(fā)展的趨勢和國家法律體系對鄉(xiāng)規(guī)民約的期許綜合起來進行研究。此種研究是十分必要的，因為建國后直至改革開放的三十年間，強力的政治國家建設(shè)壓制了基層自治的空間[ ]，使鄉(xiāng)規(guī)民約的存續(xù)出現(xiàn)了一個三十年左右的中斷期，改革開放以后新出現(xiàn)的鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)涵、鄉(xiāng)規(guī)民約與鄉(xiāng)村社會及國家法律體系之間的關(guān)系以及鄉(xiāng)規(guī)民約的主要c391b5bb755305a196c5b97e45a3c68f內(nèi)容，相較于傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)規(guī)民約，已經(jīng)發(fā)生了較大的變化。鄉(xiāng)規(guī)民約在“皇權(quán)不下縣”的歷史中發(fā)揮了主導(dǎo)鄉(xiāng)村基層治理的重要作用，然而在當(dāng)代中國，正確認識、利用及發(fā)展鄉(xiāng)規(guī)民約，需要我們轉(zhuǎn)換歷史的眼光，從當(dāng)下中國鄉(xiāng)村社會的實情出發(fā)，結(jié)合我國法治發(fā)展的情況，作出新的判斷。

二、鄉(xiāng)規(guī)民約的定義及范圍

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約的定義

學(xué)界對于鄉(xiāng)規(guī)民約的定義及存在范圍的觀點既具有統(tǒng)一性，也具有差異性。統(tǒng)一性在于對于鄉(xiāng)規(guī)民約存在的空間范圍為鄉(xiāng)土社會這一特征不存在爭議。差異性在于，對于鄉(xiāng)規(guī)民約是否具有其他一些特征以及具有哪些其他特征，不同的學(xué)者存在不同的界定。謝暉認為一切國家法律制度之外存在的“維系中國鄉(xiāng)民社會生活的規(guī)則——制度系統(tǒng)”都是廣義上的鄉(xiāng)規(guī)民約，即除了一個否定性要素——“不屬于國家法律制度”和兩個構(gòu)成性要素——“存在于鄉(xiāng)民社會”和是“一種規(guī)則體系”以外，鄉(xiāng)規(guī)民約不存在其他特征，而狹義上的鄉(xiāng)規(guī)民約則是指“在國家政權(quán)力量的‘幫助、指導(dǎo)’下，由鄉(xiāng)民們‘自覺地’建立的相互交往行為的規(guī)則”，同時具有“官方”和“民間”的性質(zhì)[ ];劉建榮認為鄉(xiāng)規(guī)民約的制定主體應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)規(guī)民約適用的鄉(xiāng)村居民，制定的目的應(yīng)當(dāng)在于實現(xiàn)鄉(xiāng)村居民的“自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”，制定的方法應(yīng)當(dāng)是“共同商量、共同討論、共同制定”，鄉(xiāng)規(guī)民約的效力是“每個鄉(xiāng)村居民都必須遵守和執(zhí)行”[ ]，表現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)是一種“行為規(guī)范”;冶剛、尹潔認為鄉(xiāng)規(guī)民約除了要由農(nóng)民“自主制定、自覺遵守”，還需要具有“用以解決糾紛矛盾”的作用和目的，并且，鄉(xiāng)規(guī)民約不僅僅是一種實體規(guī)則，還是，或者可以是一種議事機制[ ];高其才認為鄉(xiāng)規(guī)民約是一種“鄉(xiāng)村群眾自行制定的約束規(guī)范村民行為的一種規(guī)章制度”[ ]。

對比不同學(xué)者對鄉(xiāng)規(guī)民約的不同定義，可以發(fā)現(xiàn)存在爭議的問題主要是以下幾個方面：

1. 鄉(xiāng)規(guī)民約的制定主體和制定程序。是否需要由村民親自制定？是否需要在國家政權(quán)的指導(dǎo)和管理下制定？對于這一問題，我國關(guān)于農(nóng)村基層自治的法律規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！笨梢?，從法律符合性的角度來看，鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)且只能由村民會議制定和修改。實踐中，不僅要求鄉(xiāng)規(guī)民約報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案，還要求其起到樹立社會主義新風(fēng)尚的作用，并要求其內(nèi)容與國家政策、法律相一致，使得“貫徹執(zhí)行國家政策、法律成為村規(guī)民約的重要內(nèi)容之一”[ ]，可以看出鄉(xiāng)規(guī)民約的制定程序和內(nèi)容受到國家政權(quán)力量的某種程度上的限制[ ]。

2. 鄉(xiāng)規(guī)民約的制定目的或宗旨或功能。是通過強力控制調(diào)整村民的行為，還是通過非強制性規(guī)定規(guī)范村民的行為，抑或是通過倡導(dǎo)性規(guī)定向村民呼吁美德與公德？本文認為，這一問題由鄉(xiāng)規(guī)民約在當(dāng)前法治體系中的定位決定，且受到鄉(xiāng)村社會發(fā)展變化進程的影響。在當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)和宏觀法治體系中，本文認為，上述三種情況均存在于當(dāng)下鄉(xiāng)規(guī)民約的實踐中。但根據(jù)相關(guān)法律“村民委員會及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規(guī)民約，執(zhí)行村民會議、村民代表會議的決定、決議”的表述，以及某地方關(guān)于森林的地方法規(guī)“有森林防火任務(wù)的村制定村規(guī)民約，規(guī)范森林防火期內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用火”的表述來看，從法律符合性的角度來說，將當(dāng)下鄉(xiāng)規(guī)民約的目的或宗旨或功能定位為通過強力控制調(diào)整村民的行為更為合適，而隨著未來鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)和法治體系的發(fā)展，這一判斷有可能面臨調(diào)整。對于這一問題，本文后續(xù)有更深入的討論。雖然本文認為鄉(xiāng)規(guī)民約的目的或宗旨或功能應(yīng)在于通過強力控制調(diào)整村民的行為，但并不排除有的鄉(xiāng)規(guī)民約通過非強制性規(guī)定規(guī)范村民的行為，或者通過倡導(dǎo)性規(guī)定向村民呼吁美德與公德，且此類鄉(xiāng)規(guī)民約在數(shù)量上并非處于劣勢。

3. 是實體規(guī)則或是程序規(guī)則。鄉(xiāng)規(guī)民約是一種議事規(guī)則，還是一種實體規(guī)范，抑或兼而有之？本文認為法律未對此有規(guī)定或限制，從鄉(xiāng)規(guī)民約的實踐來說，應(yīng)是議事規(guī)則和實體規(guī)范兼而有之。

綜上，本文認為，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)上和法治體系中的鄉(xiāng)規(guī)民約的定義應(yīng)當(dāng)是：在國家政權(quán)力量指導(dǎo)和監(jiān)督下，由村民會議制定或修改的、通過強力控制調(diào)整村民行為的，或通過非強制性規(guī)定規(guī)范村民行為的，或通過倡導(dǎo)性規(guī)定向村民呼吁美德與公德的議事規(guī)則和實體規(guī)范。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約的存在范圍

根據(jù)上述對鄉(xiāng)規(guī)民約的定義的分析，可以推導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)民約存在的范圍：

1. 通過強力控制規(guī)范土地分配管理、村民委員會成員選舉、保護農(nóng)村自然資源和環(huán)境、規(guī)范鄉(xiāng)村衛(wèi)生事業(yè)及村鎮(zhèn)建設(shè)以及農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)等的行為規(guī)范[ ]。

2. 通過非強制性規(guī)定開展抵制黃賭毒宣傳教育、鼓勵村民參與治水活動等的行為規(guī)范[ ]。

3. 通過倡導(dǎo)尊老愛幼、講究衛(wèi)生、愛護環(huán)境等傳統(tǒng)美德和社會公德淳化鄉(xiāng)村風(fēng)俗的道德宣言[ ]。

4. 規(guī)范鄉(xiāng)規(guī)民約實施、執(zhí)行程序的規(guī)則及鄉(xiāng)村集體的議事規(guī)則，等。

三、 鄉(xiāng)規(guī)民約的存在基礎(chǔ)及其變遷

本文將鄉(xiāng)規(guī)民約的存在基礎(chǔ)分類總結(jié)為現(xiàn)實基礎(chǔ)和法律環(huán)境，其中現(xiàn)實基礎(chǔ)包括經(jīng)濟基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)以及政治基礎(chǔ)。除此之外，本文將鄉(xiāng)規(guī)民約分類為傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約和當(dāng)下鄉(xiāng)規(guī)民約兩個階段進行研究。

（一）傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的存在基礎(chǔ)

傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約是指改革開放效果顯著之前，即鄉(xiāng)村人口開始較大規(guī)模流動、鄉(xiāng)村土地嚴格管控松動和鄉(xiāng)村法治化進程明顯加快之前的鄉(xiāng)規(guī)民約，即在21世紀之前的鄉(xiāng)規(guī)民約。

1. 現(xiàn)實基礎(chǔ)。費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中提出，“鄉(xiāng)土社會是安土重遷的，生于斯、長于斯、死于斯的社會。不但人口流動很小，而且人們所取給資源的土地也很少變動。”[ ]《鄉(xiāng)土中國》成書于建國之前，應(yīng)當(dāng)認為，費孝通先生筆下的鄉(xiāng)土社會較為正確地描述了近代中國乃至古代中國的鄉(xiāng)村社會。在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟占據(jù)絕對主導(dǎo)地位的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)民們與外界交流的需求不多，鄉(xiāng)村人員的流動不大，基于一輩一輩積淀而形成的地緣關(guān)系、親緣關(guān)系，鄉(xiāng)村成員之間關(guān)系緊密，使得整個鄉(xiāng)村集體內(nèi)部具有很強的“人合性”，在此種基礎(chǔ)上，很容易在同屬一個鄉(xiāng)村集體的鄉(xiāng)民之間產(chǎn)生規(guī)范彼此行為的鄉(xiāng)規(guī)民約，并且基于鄉(xiāng)村集體的人合性而得到較好的實施和遵守。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約通常以成文的方式出現(xiàn)，并且往往存在制定的程序，但是往往會吸收一定的當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣和慣例，這也更使得鄉(xiāng)規(guī)民約具有被遵守和執(zhí)行的可能性。

2. 法律環(huán)境。史學(xué)界、社會學(xué)界和政治學(xué)界對于中國古代政治和行政構(gòu)建有關(guān)于是否存在“皇權(quán)不下縣”現(xiàn)象的爭論：有的學(xué)者認為存在皇權(quán)不下縣的現(xiàn)象，他們的論據(jù)主要在于縣以下的區(qū)域不存在國家行政機構(gòu)和官員[ ]，也有學(xué)者認為以是否存在國家行政機構(gòu)和官員來判斷皇權(quán)是否下縣系采皇權(quán)下縣的狹義視角，且不可取，并以縣域以下的官僚制度、科舉制度和保甲制度等證實中國古代皇權(quán)在縣域以下區(qū)域的存在，否定皇權(quán)不下縣的論斷[ ]。在對傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會中鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生的法律環(huán)境的論證中，不少學(xué)者引述皇權(quán)不下縣的論斷來論證鄉(xiāng)村社會中鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生和運行的空間，但此種論證方式正確與否，顯然受到史學(xué)界、社會學(xué)界和政治學(xué)界對于中國古代政治和行政構(gòu)建中是否存在“皇權(quán)不下縣”現(xiàn)象的爭論結(jié)果的影響。本文認為，從僅裨益于法學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)規(guī)民約問題研究的功利的視角而言，對此問題的爭辯，應(yīng)當(dāng)從社會學(xué)的和政治學(xué)的視角中跳脫出來，因為從考察中國古代鄉(xiāng)村社會的法律環(huán)境的需求出發(fā)，只需要求證兩個問題，即鄉(xiāng)村社會中是否存在國家強制實施的法律以及國家法律對于鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容范圍、效力范圍及其他特征所采取的態(tài)度。

費孝通認為，以官僚制為象征的皇權(quán)是自上而下的，而紳權(quán)和族權(quán)則是自下而上的，即皇權(quán)與紳權(quán)、族權(quán)雙軌并行[ ]。與皇權(quán)相伴相生的，是國家的法律體系，而與紳權(quán)和族權(quán)相伴相生的，則是鄉(xiāng)規(guī)民約等非官方規(guī)范，而對于這些非官方規(guī)范，國家往往采取的是默認的態(tài)度。可以看見，不下縣的皇權(quán)不僅在行政上而且相應(yīng)地在法律上為鄉(xiāng)村預(yù)留下了自治的空間，這便是古代中國鄉(xiāng)村社會的鄉(xiāng)規(guī)民約產(chǎn)生、存在和發(fā)展的法律環(huán)境。

（二）當(dāng)下鄉(xiāng)規(guī)民約的存在基礎(chǔ)

當(dāng)下鄉(xiāng)規(guī)民約是指改革開放效果顯著之后，即鄉(xiāng)村人口開始較大規(guī)模流動、鄉(xiāng)村土地嚴格管控松動和鄉(xiāng)村法治化進程明顯加快之后的鄉(xiāng)規(guī)民約，即在21世紀之后的鄉(xiāng)規(guī)民約。

1. 現(xiàn)實基礎(chǔ)。經(jīng)濟方面，鄉(xiāng)村完全自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟已經(jīng)部分消失和部分混合了商品經(jīng)濟的成分;隨著鄉(xiāng)村建設(shè)的推進和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的施行，鄉(xiāng)村生活條件在顯著提升，也吸引了越來越多的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，甚至吸引了一些非農(nóng)人員下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為鄉(xiāng)村帶來了現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)和商品經(jīng)濟[ ]。伴隨著商品經(jīng)濟而來的，是鄉(xiāng)民們逐漸認識和適應(yīng)于國家的法律，鄉(xiāng)規(guī)民約的生存空間受到壓縮。

社會方面，鄉(xiāng)村人口的大規(guī)模流動（主要是流出），使得鄉(xiāng)村呈現(xiàn)空巢化、空心化的趨勢，城鄉(xiāng)之間逐漸出現(xiàn)融合，使得鄉(xiāng)村社會受到城鎮(zhèn)特征的影響，改革開放后中國快速城鎮(zhèn)化的過程帶來的是鄉(xiāng)土社會的“解構(gòu)和重建”[ ]。鄉(xiāng)村社會已經(jīng)不再完全是一個熟人社會，其人合性顯著降低，維系鄉(xiāng)規(guī)民約發(fā)揮作用的親緣和地緣力量在萎縮。

文化方面，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家長久以來的法治宣傳和法治建設(shè)，越來越多的鄉(xiāng)民開始認識國家法律，并逐步產(chǎn)生法治意識，對于鄉(xiāng)規(guī)民約的強制力、合理性和合法性產(chǎn)生質(zhì)疑，在此種文化背景下，鄉(xiāng)規(guī)民約逐漸走下“準法律”的高位，其強制力和約束力都顯著降低。

政治方面，相較于古代中國，由于管理能力的加強，現(xiàn)代中國的政治力量和行政力量已經(jīng)有能力深入到鄉(xiāng)村當(dāng)中。政治方面對鄉(xiāng)規(guī)民約的影響更具體地體現(xiàn)在下面要討論的法律環(huán)境中。

2. 法律環(huán)境。首先，鄉(xiāng)規(guī)民約在一定意義上有根本法的支持，可見我國行政建構(gòu)中有鄉(xiāng)規(guī)民約存在和運行的制度空間。其次，相關(guān)法律規(guī)定具體賦予了鄉(xiāng)規(guī)民約在運行中的約束力，規(guī)定了其制定和修改程序，并且對其內(nèi)容進行了限制?？梢娕c傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約相比，當(dāng)下的鄉(xiāng)規(guī)民約已經(jīng)不再具有與國家法律平行適用的地位，而幾乎處于國家規(guī)則體系的最底端（甚至不能認為鄉(xiāng)規(guī)民約屬于國家法律體系的范圍，因為鄉(xiāng)規(guī)民約的制定主體是村民會議，而村民會議既非國家意義上的立法機關(guān)也非國家意義上的行政機關(guān)），不能與任何國家的法律法規(guī)和政策相抵觸。最后，許多地方性法規(guī)將鄉(xiāng)規(guī)民約作為貫徹實施國家、地方法律政策進行鄉(xiāng)村治理的手段，直接影響了鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容，并將其與國家法律體系相銜接。例如，某地方關(guān)于禁賭的地方政府規(guī)章規(guī)定：“村民委員會……把禁止賭博的內(nèi)容列入村規(guī)民約……”;某地方關(guān)于禁毒的地方政府規(guī)章規(guī)定：“各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村（屯）都應(yīng)指定有禁種毒品原植物內(nèi)容的村規(guī)民約，明確禁種責(zé)任?！笨梢?，地方性法規(guī)不僅可以要求改變原有鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容，而且可以要求制定新的鄉(xiāng)規(guī)民約，專門對一些事項進行規(guī)定，以達到貫徹落實國家、地方法律政策進行鄉(xiāng)村治理的目的。

綜上，當(dāng)下的法律環(huán)境下，鄉(xiāng)規(guī)民約確有其存在的依據(jù)，但其在內(nèi)容范圍、內(nèi)容效力上都受到國家法律的嚴格制約，并且受到地方法規(guī)的直接調(diào)整。

四、 鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)狀

根據(jù)本文上一部分對當(dāng)下鄉(xiāng)規(guī)民約的存在基礎(chǔ)的描述，對于鄉(xiāng)規(guī)民約的現(xiàn)狀，可以推導(dǎo)、總結(jié)出如下幾點：

（一）來源雜亂

本文定義下的鄉(xiāng)規(guī)民約顯然只包含了滿足法律符合性的鄉(xiāng)規(guī)民約。然而鄉(xiāng)村社會中還存在非經(jīng)過國家政權(quán)力量指導(dǎo)和監(jiān)督、非由村民會議制定的鄉(xiāng)規(guī)民約，包括歷史上制定的成文的和相關(guān)農(nóng)村自治法律實施后未按法定程序制定的、以鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約、鄉(xiāng)約、村約、禁約、鄉(xiāng)禁約等為名的鄉(xiāng)規(guī)民約。

上述各種鄉(xiāng)規(guī)民約都屬于民間法的范疇，而民間法除了滿足法律符合性的鄉(xiāng)規(guī)民約和以鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約、鄉(xiāng)約、村約、禁約、鄉(xiāng)禁約等為名的鄉(xiāng)規(guī)民約以外，還存在其他的表現(xiàn)形式。實際上，民間法的概念包含一切“非國家制定或認可的、但又有較強約束力和強制力、并為一定地域和范圍內(nèi)的人們所普遍遵守的、調(diào)整該領(lǐng)域內(nèi)各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行為規(guī)范體系”[ ]，而習(xí)慣法是指“由一定的民間社會組織或者群體在長期的生產(chǎn)、生活中自然形成的或明文約定的，體現(xiàn)民間社會組織或群體成員意志和利益的，由獲得民間社會組織或群體認可的社會物質(zhì)力量保障其實施的普遍性行為規(guī)范的總和?！盵 ]可見，習(xí)慣法顯然是民間法的一種，與同屬民間法范疇的鄉(xiāng)規(guī)民約之間并不存在必然相同或者必然不相同的關(guān)系，即，有的習(xí)慣法被納入了鄉(xiāng)規(guī)民約，也有習(xí)慣法沒被納入鄉(xiāng)規(guī)民約;有的鄉(xiāng)規(guī)民約包含了一些當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣法，而有的鄉(xiāng)規(guī)民約因為制定時的背景、制定者的個人偏好等原因而不包含任何習(xí)慣法。

在對民間法、習(xí)慣法、鄉(xiāng)規(guī)民約等概念以及上述概念相互之間的關(guān)系未作或未能作正確界定與區(qū)分的情況下，存在混淆滿足法律符合性的鄉(xiāng)規(guī)民約、不滿足法律符合性的鄉(xiāng)規(guī)民約、習(xí)慣法以及民間法的可能性。此種混淆是應(yīng)當(dāng)避免的，因為在需要依法確定鄉(xiāng)規(guī)民約（相關(guān)農(nóng)村地方自治法律中使用的是“村規(guī)民約”的提法）的時候，比如判斷某鄉(xiāng)民或者村委會是否違反鄉(xiāng)規(guī)民約的時候，顯然只能采納滿足法律符合性的鄉(xiāng)規(guī)民約，即本文定義下的、符合相關(guān)農(nóng)村地方自治法律規(guī)定的鄉(xiāng)規(guī)民約。而實踐中由于鄉(xiāng)規(guī)民約來源混亂且存在誤認其他規(guī)范為鄉(xiāng)規(guī)民約的情況，使得正確認定鄉(xiāng)規(guī)民約存在困難。

（二）宗旨混亂

檢索相關(guān)農(nóng)村地方自治法律關(guān)于“村規(guī)民約”的規(guī)定和一些有鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容的地方法規(guī)的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，法律所預(yù)期的鄉(xiāng)規(guī)民約的宗旨是通過強力控制調(diào)整村民的行為或通過非強制性規(guī)定規(guī)范村民的行為，應(yīng)具有準法律的特征。

然而，在鄉(xiāng)規(guī)民約的實踐中，大量鄉(xiāng)規(guī)民約以倡導(dǎo)誠信、友愛、孝悌、文明等美德為主要內(nèi)容，并未規(guī)定任何鼓勵性或禁止性條款，其規(guī)定具有高度的概括性和抽象性;且此種類型的村規(guī)民約的表述方式往往不拘一格、較為隨意，有的甚至以三字經(jīng)、順口溜等形式出現(xiàn)。故，此類鄉(xiāng)規(guī)民約顯然不具有準法律的規(guī)則應(yīng)具有的具體性和嚴謹性。

鄉(xiāng)規(guī)民約的宗旨是什么？這個問題是重要的，因為這涉及到但不限于以下實踐問題：第一，以通過倡導(dǎo)性規(guī)定向村民呼吁美德與公德為宗旨的鄉(xiāng)規(guī)民約是否需要由村民會議制定？此種鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容具有很強的宣傳性和教育性，且往往內(nèi)容較少，能否由村委會直接制定？甚至于，能否由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣政府為所轄區(qū)域內(nèi)所有行政村統(tǒng)一制定？[ ]第二，以通過倡導(dǎo)性規(guī)定向村民呼吁美德與公德為宗旨的鄉(xiāng)規(guī)民約是否與以通過強力控制調(diào)整村民的行為或通過非強制性規(guī)定規(guī)范村民的行為為宗旨的鄉(xiāng)規(guī)民約具有相同的效力？這一問題涉及到現(xiàn)存各種類型鄉(xiāng)規(guī)民約效力不一的問題。

（三）效力不一

法的效力是一種指引力，是指“指引、影響人的行為的力量和功能”，表現(xiàn)為“對人們行為的限制和命令”或“鼓勵和誘導(dǎo)”[ ]。出于實現(xiàn)或充實此種法的效力的考量，法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體、明確，甚至應(yīng)當(dāng)明確一定的法律后果。然而，由于鄉(xiāng)規(guī)民約的來源不同，以及因宗旨不同而引致的表現(xiàn)形式不同，現(xiàn)存鄉(xiāng)規(guī)民約之間存在效力不一的問題：第一，當(dāng)村委會違反了以通過倡導(dǎo)性規(guī)定向村民呼吁美德與公德為宗旨的鄉(xiāng)規(guī)民約時，能否認為村委會違反了相關(guān)農(nóng)村地方自治法律規(guī)定的村委會應(yīng)當(dāng)遵守鄉(xiāng)規(guī)民約的義務(wù)？第二，當(dāng)行為人違反了不依相關(guān)農(nóng)村地方自治法律制定的鄉(xiāng)規(guī)民約（包括歷史上制定的鄉(xiāng)規(guī)民約），鄉(xiāng)規(guī)民約是否有對其適用的效力？鄉(xiāng)規(guī)民約已經(jīng)作為法律術(shù)語進入了我國的法律語境，如果存在效力不一的問題，將會導(dǎo)致其運行和適用紊亂，進而影響其目的和功能的實現(xiàn)。

綜上，可以看出，當(dāng)下鄉(xiāng)規(guī)民約存在的三個問題是彼此關(guān)聯(lián)、相互決定的，只有解決這些問題，明確鄉(xiāng)規(guī)民約的來源、宗旨，才能保證其效力，進而實現(xiàn)其功能。而之所以出現(xiàn)上述三個問題，很大程度上，是因為對鄉(xiāng)規(guī)民約的定位尚不明確。

五、 鄉(xiāng)規(guī)民約的應(yīng)然定位

要解決當(dāng)下的鄉(xiāng)規(guī)民約的應(yīng)然定位問題，需要我們回答如下幾個問題：我們希望鄉(xiāng)規(guī)民約在國家治理體系中處于什么位置？我們希望鄉(xiāng)規(guī)民約扮演什么角色？

當(dāng)下的鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)由政權(quán)力量保證施行。較強的人合性的鄉(xiāng)村，在一定意義上已經(jīng)不復(fù)存在。費孝通提出，“禮治社會是并不能在變遷很快的時代中出現(xiàn)的，這是鄉(xiāng)土社會的特色。”“在一個變遷很快的社會，傳統(tǒng)的效力是無法保證的?！盵 ]在現(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約不能夠再依據(jù)鄉(xiāng)村社會的人合性而保障運行的情況下，其需要政權(quán)力量保障施行。這要求對歷史上存在的鄉(xiāng)規(guī)民約進行集中的認可或廢止，劃定政權(quán)力量予以保障施行的鄉(xiāng)規(guī)民約的范圍。

當(dāng)下的鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)具有準法律性質(zhì)。要動用政權(quán)力量對鄉(xiāng)規(guī)民約予以保障施行，后者的內(nèi)容就應(yīng)當(dāng)是具體的、明確的、可以被適用于具體行為的，因此，鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)以通過強力控制調(diào)整村民的行為或通過非強制性規(guī)定規(guī)范村民的行為為宗旨，避免抽象的、模糊的、宣誓性的內(nèi)容和三字經(jīng)、歌謠、順口溜等隨意的表現(xiàn)形式，以使其具有準法律的性質(zhì)。

當(dāng)下的鄉(xiāng)規(guī)民約應(yīng)當(dāng)與國家法律體系相銜接。即使不能作為國家法律體系最末端的一環(huán)，鄉(xiāng)規(guī)民約也應(yīng)當(dāng)是與國家法律體系相銜接的。從本文中提到的許多有關(guān)鄉(xiāng)規(guī)民約的地方性法規(guī)的規(guī)定可以看出，鄉(xiāng)規(guī)民約通過地方法規(guī)進入國家法律體系并成為規(guī)則的淵源已經(jīng)是一個普遍的現(xiàn)象，一些鄉(xiāng)規(guī)民約轉(zhuǎn)化國家法律和政策的內(nèi)容作為自己的內(nèi)容，并規(guī)定罰款等懲罰措施作為違反鄉(xiāng)規(guī)民約的后果即體現(xiàn)了這一點。因此，實際上，民間秩序與國家秩序、法律秩序相協(xié)同在當(dāng)下已經(jīng)是一個非常明顯的趨勢[ ]。

（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）