摘要：在快速城市化進(jìn)程中，特大和超大城市結(jié)合部地區(qū)大量村莊轉(zhuǎn)型成為城市社區(qū)的一部分。該文以北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)八家村及八家股份社為例，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上考察了以征地農(nóng)轉(zhuǎn)居或整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居、征收集體土地、以征地補償費建立轉(zhuǎn)居農(nóng)民社會保障等為特征的傳統(tǒng)城市化政策路徑及村莊轉(zhuǎn)型的成本與公正問題。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中，城市化地區(qū)的村莊轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)從城鄉(xiāng)二元的傳統(tǒng)城市化向城鄉(xiāng)一體的新型城市化轉(zhuǎn)型跨越。

關(guān)鍵詞：城市化 撤村建居 村莊轉(zhuǎn)型 集體經(jīng)濟組織

在特大和超大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，有相當(dāng)數(shù)量的傳統(tǒng)村莊在快速城市化進(jìn)程中脫胎換骨式地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，實現(xiàn)了村莊經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)型。北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)八家村及八家股份經(jīng)濟合作社（簡稱八家股份社）就是其中的一個典型案例。八家村的城市化轉(zhuǎn)型以及八家股份社的發(fā)展給人以許多深刻的思考和啟示。

八家村位于海淀區(qū)東升鎮(zhèn)中部，在中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范核心區(qū)內(nèi)。2002年東升鄉(xiāng)開始推行農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，2004年八家村啟動集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，2008年8月正式成立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織——八家股份經(jīng)濟合作社，隸屬于東升鎮(zhèn)經(jīng)濟合作總社。2010年，北京市啟動城鄉(xiāng)結(jié)合部50個重點村建設(shè)工程，八家村被列入全市50個重點改造村之一。據(jù)統(tǒng)計，2010年八家村有戶籍人口4692人，其中農(nóng)業(yè)戶籍人口1168人，外來人口2.4萬人，高峰時流動人口近6萬人。該村總占地面積2400畝，其中建設(shè)用地729畝，非建設(shè)用地1671畝。村集體總資產(chǎn)63336萬元，其中凈資產(chǎn)54860萬元，人均凈資產(chǎn)38.28萬元。

2013年6月八家村村民開始回遷上樓。2015年八家村實行整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居。2019年9月，八家村民委員會建制被撤銷。

一、從八家村到八家股份社

（一）推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)股份化

1、清產(chǎn)核資。海淀區(qū)東升鄉(xiāng)實行全鄉(xiāng)集體資產(chǎn)“一級所有”，即鄉(xiāng)、村企業(yè)的集體資產(chǎn)歸東升鄉(xiāng)經(jīng)濟合作總社全體成員集體所有。截至2004年底，八家村完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，確認(rèn)村集體總資產(chǎn)35180.4萬元，凈資產(chǎn)33393.2萬元。

2、老股金退償。老股金退償對象是1950年代農(nóng)業(yè)合作化時期入股人或其合法繼承人。老股金退償以原始股金的16倍進(jìn)行退償，采取一次性現(xiàn)金全額兌付方式退償。八家村有老股金961人，共計 2063040元。集體凈資產(chǎn)扣除老股金、預(yù)留社會基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金后為317319383.22元，作為集體經(jīng)濟組織成員資產(chǎn)進(jìn)行量化。

3、確定身份和勞齡。個人身份就是有資格參加集體資產(chǎn)量化處置的人員，也即集體經(jīng)濟組織成員身份。八家村確認(rèn)有資格參加集體資產(chǎn)量化處置的人員即成員股東429人，經(jīng)過2011年增資擴股后現(xiàn)有成員股東534人。八家村將2003年12月31日確定為改革基準(zhǔn)日，從1956年1月1日到2003年12月31日為個人勞齡確認(rèn)期。

4、資產(chǎn)股權(quán)量化?？闪炕膬糍Y產(chǎn)總額中一部分量化為東升鄉(xiāng)經(jīng)濟合作總社股份，剩余部分量化為八家村集體經(jīng)濟組織成員的個人股份，八家村集體不占股份。個人量化資產(chǎn)按照基本份額、資源份額、勞齡份額的方法和比例進(jìn)行量化，其中基本份額占個人可量化資產(chǎn)總額的15%，資源份額占個人可量化資產(chǎn)總額的20%，勞齡份額占個人可量化資產(chǎn)總額的65%。

（二）建立新型集體經(jīng)濟組織，實現(xiàn)村民股東化

2008年7月，正式成立八家股份經(jīng)濟合作社，共有股東429人，股東代表39人。2008年8月19日，八家股份社召開第一屆第一次股東代表大會，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方案，八家村從此走上了從村民到股民的轉(zhuǎn)變之路。截至2010年，全村已有4417人辦理了個人資產(chǎn)量化份額的確認(rèn)和流轉(zhuǎn)手續(xù)，其中3909人申請退償個人資產(chǎn)量化份額，退償總額約2.02億元。2019年9月，北京市海淀區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局給八家股份社頒發(fā)了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記證”，并賦予統(tǒng)一社會信用代碼，八家股份社獲得了特別法人的市場地位。

截至2019年底，八家股份社共有股東534人（包括成立股份經(jīng)濟合作社時429名股東和新增105名股東），實現(xiàn)集體經(jīng)濟總收入34881萬元，集體經(jīng)濟純收入14027萬元，股東分紅總額1937萬元，扣繳個人所得稅387萬元，稅后分紅1550萬元，上繳東升鎮(zhèn)經(jīng)濟合作總社508萬元。

（三）完成村民拆遷上樓，實現(xiàn)居住生活城市化

2009年3月統(tǒng)計八家地區(qū)拆遷范圍內(nèi)住宅共2601戶（1131個院落），其中農(nóng)業(yè)戶862戶，鄉(xiāng)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶1680戶，鄉(xiāng)外非農(nóng)戶59戶。用地范圍內(nèi)總?cè)丝?692人，其中農(nóng)業(yè)人口1433人（其中勞動力709人、超轉(zhuǎn)584人、殘疾人45人、兒童95人），非農(nóng)業(yè)人口3259人。為解決征地后農(nóng)村村民的生產(chǎn)生活問題，根據(jù)征地農(nóng)轉(zhuǎn)居政策，政府允許八家村315名農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，其中勞動力164名，超轉(zhuǎn)人員123名。

2009年10月八家村開始建設(shè)回遷房，回遷住宅用地11.73萬平方米已征收為國有土地，共建成回遷房3926套，回遷樓居住區(qū)即為八家嘉園小區(qū)，拆遷上樓的八家地區(qū)村居民全部入住八家嘉園小區(qū)。八家村部分土地被征收為國有土地后，現(xiàn)在尚有集體土地總面積1644.29畝，其中林地1351.72畝，建設(shè)用地292.54畝（含宅基地1畝）。

（四）實行整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居，實現(xiàn)村民身份市民化

2015年八家村完成第一批整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居1003人，2017年八家村完成第二批整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居40人，兩批次共辦理整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居1043人。實行整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居后，絕大部分原村民已經(jīng)納入北京市城鎮(zhèn)職工社會保險體系。

（五）撤村留社并居，實現(xiàn)基層治理社區(qū)化

到2019年9月，經(jīng)北京市海淀區(qū)人民政府批準(zhǔn)，八家村民委員會被正式撤銷。原八家村委會管理的村域公共事務(wù)，開始并入八家社區(qū)居委會管理。八家村委會建制撤銷后，八家村黨總支也隨即撤銷，同時設(shè)立八家股份社黨總支，原八家村黨總支書記改任八家股份社黨總支書記。八家村建制撤銷后，原八家村的治理模式由長期以來基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村村民自治模式向黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的城市社區(qū)自治模式轉(zhuǎn)變，八家股份社在社區(qū)治理中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。

（六）發(fā)展新型集體經(jīng)濟，實現(xiàn)集體產(chǎn)業(yè)服務(wù)化

八家股份社圍繞所在商圈的產(chǎn)業(yè)布局和科技創(chuàng)新要素集聚的特征謀劃自身發(fā)展，逐漸步入以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展軌道，主營業(yè)務(wù)涉及寫字樓租賃、物業(yè)管理、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、科技服務(wù)、停車管理等方面，主要服務(wù)于商圈內(nèi)的企事業(yè)單位和原村所在社區(qū)居民生產(chǎn)生活。2008年，八家股份社總收入6059萬元，純收入2975萬元;到2019年底，八家股份社實現(xiàn)集體經(jīng)濟總收入34881萬元，集體經(jīng)濟純收入14027萬元，2020年集體純收入約1.8億元。

（七）強化經(jīng)營管理，實現(xiàn)股份社治理創(chuàng)新化

1、構(gòu)建了“黨-社-企”三位一體權(quán)力框架和“社-管-監(jiān)”三位一體治理結(jié)構(gòu)?！包h-社-企”三位一體權(quán)力框架，是指八家股份社黨總支作為政治領(lǐng)導(dǎo)力量，居于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，體現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治要求;八家股份社作為特別法人的集體經(jīng)濟組織，代表集體成員行使集體資產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)（集體資產(chǎn)所有權(quán)歸東升股份總社行使），按照規(guī)定在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記賦碼后，成為市場主體，體現(xiàn)了集體所有制的根本要求;京海公司是集體經(jīng)濟組織社員代表大會授權(quán)注冊的集體企業(yè)法人，與股份經(jīng)濟合作社實行“一套領(lǐng)導(dǎo)班子、兩塊牌子”的管理體制，對外開展市場經(jīng)營活動，對所屬企業(yè)進(jìn)行管理，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟條件下集體經(jīng)濟組織以企業(yè)法人身份走向市場的基本要求?！吧?管-監(jiān)”三位一體治理結(jié)構(gòu)，是指八家股份社依據(jù)章程建立的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，社員大會（代表大會）是八家股份社最高權(quán)力機構(gòu)，決定股份社重大事項;管委會是社員大會（代表大會）的執(zhí)行機構(gòu)，行使股份社經(jīng)營管理職權(quán);監(jiān)委會是股份社經(jīng)營管理中的監(jiān)督檢查機構(gòu)，行使監(jiān)督檢查職權(quán)。

2、形成了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要的開放性人力資源選錄機制。八家股份社順應(yīng)集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才需求規(guī)律，在股份社管理人才選聘方面打破了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理人員封閉性的傳統(tǒng)，逐步實現(xiàn)工作人員的社會化和開放化錄用，主要有三類招聘渠道：第一類是股東就業(yè)安置，第二類是社會公開招聘，第三類是鎮(zhèn)級安排人才。自2008年到2021年，八家股份社共招聘大學(xué)生村官5名，現(xiàn)有4名在八家股份社工作。

3、建立健全了公開透明規(guī)范的股份社內(nèi)部管理制度。八家股份社建立股東代表大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層等治理架構(gòu)，又繼承了原村委會有效的民主管理遺產(chǎn)，建立起比較健全的內(nèi)部管理機構(gòu)和比較規(guī)范的內(nèi)部管理規(guī)章制度。

二、思考與建議：走城鄉(xiāng)一體的新型城市化轉(zhuǎn)型之路

八家村的城市化轉(zhuǎn)型以及八家股份社的發(fā)展，是在長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制大背景、快速城市化沖擊的時代大潮流、正在推進(jìn)的城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展大趨勢中進(jìn)行的，既有許多探索創(chuàng)新做法，也受到城鄉(xiāng)二元體制的嚴(yán)重制約，特別是以征地農(nóng)轉(zhuǎn)居或整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居、征收集體土地、以征地補償費建立轉(zhuǎn)居農(nóng)民社會保障等為特征的傳統(tǒng)城市化政策路徑，已經(jīng)與快速發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不相協(xié)調(diào)。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中，城市化地區(qū)的村莊轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)從城鄉(xiāng)二元的傳統(tǒng)城市化向城鄉(xiāng)一體的新型城市化轉(zhuǎn)型跨越。

（一）改變城鄉(xiāng)二元體制框架內(nèi)的村莊傳統(tǒng)城市化模式，將城鄉(xiāng)一體化的政策制度成果融入到村莊新型城市化之中，實現(xiàn)鄉(xiāng)-城轉(zhuǎn)型公平化

八家村城市化轉(zhuǎn)型是在城鄉(xiāng)二元體制約束下推進(jìn)的城市化模式，其路徑主要體現(xiàn)在將農(nóng)民由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口，將集體土地征收為國有土地，將征地拆遷轉(zhuǎn)居農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系等，這就是在既有的城鄉(xiāng)二元體制前提下，將農(nóng)村體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘畜w制，最后消滅農(nóng)村體制，實現(xiàn)城市化。這種城鄉(xiāng)二元體制框架內(nèi)的村莊城市化轉(zhuǎn)型，不但使農(nóng)村集體和農(nóng)民付出的傳統(tǒng)城市化轉(zhuǎn)型成本過高，而且使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策制度成果和新型城市化發(fā)展要求得不到應(yīng)有的充分體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)按照體現(xiàn)以人為本、城鄉(xiāng)平等、制度開放要求的新型城市化模式，做出系統(tǒng)性政策調(diào)整和工作方式轉(zhuǎn)變，使村莊城市化轉(zhuǎn)型的過程同時是公民權(quán)利發(fā)展的過程，也是維護(hù)社會公平正義的過程。

1、落實城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革政策，改變征地農(nóng)轉(zhuǎn)居和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居的傳統(tǒng)做法。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度改革政策實施之前的城鄉(xiāng)二元戶籍制度條件下，因城市化發(fā)展的需要而實行征地農(nóng)轉(zhuǎn)居和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居的做法有其合理性和現(xiàn)實選擇性，但在國務(wù)院以及北京市政府已經(jīng)實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍政策后，作為傳統(tǒng)城市化重要特征的征地農(nóng)轉(zhuǎn)居和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居政策就失去了基本前提與合法性，應(yīng)當(dāng)盡快改變。

2014年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確規(guī)定建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。2016年9月，北京市政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實施意見》同樣規(guī)定建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。這說明已經(jīng)沒有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，不再存在農(nóng)轉(zhuǎn)居或農(nóng)轉(zhuǎn)非的制度前提。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)全面落實戶籍改革政策，統(tǒng)一將以前的農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口登記為居民戶口，不再實行征地農(nóng)轉(zhuǎn)居和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居政策。

2、執(zhí)行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的法律規(guī)定，不再推行征地城市化的舊模式。作為傳統(tǒng)城市化顯著標(biāo)志之一的征地城市化模式，對集體土地實行蠶食鯨吞，既損害了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，又限制了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，也破壞了農(nóng)村土地集體所有制。2020年1月1日起施行新修訂的《土地管理法》，明確規(guī)定因公共利益的需要才能征收集體土地，同時允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，歷史性地改變了過去農(nóng)村集體土地必須先征收為國有土地后才能進(jìn)入市場的規(guī)定，這就使傳統(tǒng)的征地城市化模式不再成為農(nóng)民唯一而被動的選擇，農(nóng)民可以在集體土地上依法自主實現(xiàn)城市化，這是新型城市化的基本路徑之一。

3、根據(jù)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)社會保障制度一體化的新進(jìn)展新要求，廢除征地式社會保險的過時規(guī)定。2004年實施至今的《北京市建設(shè)征地補償辦法》，對征收農(nóng)民集體所有土地涉及的人員安置、就業(yè)促進(jìn)、社會保險等都方面作了規(guī)定，這些規(guī)定都是在城鄉(xiāng)二元體制尚未破除也即在城鄉(xiāng)二元戶籍制度、城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度、城鄉(xiāng)二元社會保障等制度仍然存在的前提下制定“逢征必?！钡恼撸诋?dāng)時條件下具有一定的合理性和必要性。

但隨著農(nóng)村社會保障制度的建立和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化政策的不斷推進(jìn)，覆蓋農(nóng)民在內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險制度已普遍建立起來。比如，《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法的通知》（京政發(fā)〔2008〕49號）自2009年1月1日起施行，《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法的通知》（京政發(fā)〔2007〕34號）同時廢止，這標(biāo)志著北京市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了城鄉(xiāng)制度并軌;《北京市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險辦法》自2018年1月1日起施行，《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險辦法的通知》（京政發(fā)〔2010〕38號）和《北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市政府體改辦等部門關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施意見的通知》（京政辦發(fā)〔2003〕31號）同時廢止，這標(biāo)志著城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險實現(xiàn)了城鄉(xiāng)制度并軌。不管農(nóng)村集體土地是否被征收，農(nóng)民都已經(jīng)開始平等享有社會保險的權(quán)利。建議盡快廢止《北京市建設(shè)征地補償辦法》中有關(guān)社會保險的規(guī)定。特別是對于征地超轉(zhuǎn)人員每人少則繳納幾十萬元、多則每人繳納高達(dá)數(shù)百萬元社會保障費用的政策，基層干部和農(nóng)民群眾意見非常大，應(yīng)當(dāng)盡快廢止。

（二）構(gòu)建市場化、法治化的集體經(jīng)濟組織建設(shè)和集體經(jīng)濟發(fā)展的外部制度環(huán)境，保障和實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織身份地位特別法人化

新型城市化中的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟，對市場化、法治化的外部制度環(huán)境提出了現(xiàn)實的迫切要求，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民法典》確定的特別法人的定位，加快構(gòu)建有利于集體經(jīng)濟組織建設(shè)和集體經(jīng)濟發(fā)展的制度環(huán)境。

1、處理好集體經(jīng)濟組織合作社化與公司化的關(guān)系。集體經(jīng)濟組織原本是依據(jù)合作社的理念和原則，在農(nóng)業(yè)合作化運動中產(chǎn)生和發(fā)展起來的，鄉(xiāng)村社區(qū)型合作社是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的本來身份名稱。隨著人民公社的解體和市場經(jīng)濟的發(fā)展，從人民公社母體中分離出來的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然有政治和法律地位，但長期沒有法人地位，而在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，發(fā)展集體經(jīng)濟又有強烈的現(xiàn)實需要和發(fā)展優(yōu)勢，于是集體經(jīng)濟組織的公司化就應(yīng)運而生。

1980年代北京市郊區(qū)就普遍建立農(nóng)工商公司，統(tǒng)一在工商部門登記注冊，作為集體經(jīng)濟組織走向市場開展經(jīng)營活動的合法身份。后來鄉(xiāng)村兩級又恢復(fù)建立社區(qū)型鄉(xiāng)村經(jīng)濟合作社，這就使集體經(jīng)濟組織同時具有經(jīng)濟合作社與農(nóng)工商公司兩個名稱，實行“兩塊牌子、一套人馬”，經(jīng)濟合作社主要是名義上的存在，而農(nóng)工商公司則是實體化的存在。2017年3月通過的《民法總則》首次將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)定為特別法人。隨著《民法典》的實施以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織專門立法的推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必然全面走向法人化、實體化，因而解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“一體兩面”問題、處理好經(jīng)濟合作社與農(nóng)工商公司之間的關(guān)系，不但是一個十分重要的法律問題，也是一個十分迫切的現(xiàn)實問題。

2、構(gòu)建集體經(jīng)濟、集體企業(yè)與國有經(jīng)濟、國有企業(yè)同等重要、平等對待的政策制度體系。黨的十八大報告明確提出：“保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)?！?除了在意識形態(tài)上始終強調(diào)集體經(jīng)濟發(fā)展的重要性之外，更應(yīng)當(dāng)在政策制度上構(gòu)建起集體經(jīng)濟與國有經(jīng)濟同等重要、同等對待、同等保護(hù)的發(fā)展條件和營商環(huán)境。

3、建立健全與特別法人相適應(yīng)、有利于集體經(jīng)濟組織建設(shè)和集體經(jīng)濟發(fā)展的財稅金融制度體系。集體經(jīng)濟組織作為特別法人，集經(jīng)營性與公益性于一身，既有與其他營利法人平等進(jìn)入市場、公平參與市場經(jīng)濟活動的一般性，也有與其他營利性市場主體承擔(dān)不一樣的社區(qū)公益性事務(wù)等特殊性。因此，在公共政策制定和制度構(gòu)建中，既要積極營造平等對待、公平合理的市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，又要積極構(gòu)建符合特別法人特性、體現(xiàn)特別法人要求的財稅金融等制度體系。

（三）加強集體經(jīng)濟組織的制度化、規(guī)范化建設(shè)，優(yōu)化集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理機制，確保集體經(jīng)濟發(fā)展成果由集體成員共享化

集體經(jīng)濟組織作為組織農(nóng)民、富裕農(nóng)民、服務(wù)成員的重要組織載體，是推動基層治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)共同富裕的重要依托和中堅力量。

1、強化集體經(jīng)濟組織制度建設(shè)。立足于建設(shè)法治中國首善之區(qū)的戰(zhàn)略要求，制定集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟發(fā)展的立法規(guī)劃，有步驟地推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織系列立法工作，營造有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織振興的法治環(huán)境，推進(jìn)集體經(jīng)濟組織建設(shè)和集體經(jīng)濟發(fā)展的制度化、規(guī)范化。

2、創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織監(jiān)管方式。已經(jīng)實現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)型的集體經(jīng)濟組織與傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有很大的不同，這對農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門與時俱進(jìn)地加強監(jiān)督管理和指導(dǎo)服務(wù)提出了新要求。

首先，把握集體經(jīng)濟組織內(nèi)涵與外延的巨大變化。城市化地區(qū)的集體經(jīng)濟組織，在市場化改革和城市化沖擊下，其內(nèi)涵與外延都不同于傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。比如，從產(chǎn)業(yè)類型上說，八家股份社已經(jīng)從傳統(tǒng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向發(fā)展都市型服務(wù)產(chǎn)業(yè)，即從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為第三產(chǎn)業(yè);從成員身份上說，八家股份社絕大多數(shù)社員從農(nóng)業(yè)戶口整建制轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，即實現(xiàn)了從農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變;從居住方式來，八家股份社絕大多數(shù)居民已經(jīng)告別傳統(tǒng)鄉(xiāng)村院落居住方式，通過拆遷上樓住進(jìn)城市小區(qū)，即從農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。在已?jīng)基本上沒有農(nóng)業(yè)、沒有農(nóng)村也沒有農(nóng)民的情況下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的認(rèn)識以及相關(guān)管理服務(wù)工作，應(yīng)當(dāng)與時使俱進(jìn)地做出相應(yīng)轉(zhuǎn)變。

其次，健全集體資產(chǎn)監(jiān)督管理體制和機制。在特大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，農(nóng)村集體資產(chǎn)總額巨大，有的超過同區(qū)域范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)，有的與國有資產(chǎn)總額相當(dāng)。為加強農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理，北京市海淀區(qū)借鑒國資委監(jiān)管模式，于2013年12月在全國率先成立了首家農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱“農(nóng)資委”），這對于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理發(fā)揮了重要作用。

3、保障集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利。建立集體經(jīng)濟組織、發(fā)展集體經(jīng)濟的根本目的在于組織農(nóng)民、富裕農(nóng)民，維護(hù)和發(fā)展集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，保障社員股東當(dāng)家作主，實現(xiàn)共同富裕。

首先，保障集體經(jīng)濟組織成員的民主權(quán)利。集體經(jīng)濟組織是建立在集體資產(chǎn)由成員集體所有基礎(chǔ)上的社區(qū)型經(jīng)濟組織，內(nèi)在需要集體經(jīng)濟組織成員民主參與，當(dāng)家作主?？梢哉f，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的民主與農(nóng)村村民自治中的民主相輔相成、相得益彰，構(gòu)成了鄉(xiāng)村基層民主的兩大支柱，對于保障基層群眾當(dāng)家作主、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化具有重要意義。基層黨組織在保障集體經(jīng)濟組織成員民主權(quán)利上要發(fā)揮關(guān)鍵性的領(lǐng)導(dǎo)作用，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主管理、依法經(jīng)營。集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實章程，確保章程規(guī)定的成員（代表）大會、董事會、監(jiān)事會等治理機制得到有序運行，章程規(guī)定的成員權(quán)利得到有效維護(hù)。堅持和推行社務(wù)公開，營造公開透明、寬松民主的良好氛圍，保障集體經(jīng)濟組織成員對集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，形成集體經(jīng)濟組織共建、共治、共享、共贏的治理局面，充分體現(xiàn)和保障集體經(jīng)濟組織成員的主人翁地位，確保集體成員民主權(quán)利得到有效保障，集體成員自由意志得到充分體現(xiàn)。

其次，保障集體經(jīng)濟組織成員財產(chǎn)權(quán)利。集體資產(chǎn)是集體成員集體所有的資產(chǎn)，必須進(jìn)一步解放思想，深化改革，充分保障集體經(jīng)濟組織成員的各項財產(chǎn)權(quán)利，增加集體經(jīng)濟組織成員的財產(chǎn)性收入，為實現(xiàn)共同富裕提供重要保障。加大集體資產(chǎn)監(jiān)督管理力度，防止集體資產(chǎn)流失和被侵奪，特別是將全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國向集體經(jīng)濟組織延伸，防止集體資產(chǎn)領(lǐng)域里的“小官巨貪”現(xiàn)象;提高集體資產(chǎn)市場化經(jīng)營水平，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，特別是要適應(yīng)市場化、城市化、國際化發(fā)展的需要，促進(jìn)符合條件的集體經(jīng)濟組織和集體企業(yè)做大做強，建立健全集體企業(yè)引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人體制機制，推動優(yōu)質(zhì)集體企業(yè)掛牌上市，營造集體產(chǎn)業(yè)越做越強的營商環(huán)境;堅持和規(guī)范集體收益分配制度，保障社員股東的集體收益分配權(quán)，特別是要盡快建立健全與集體收益分配相適應(yīng)的財稅制度，減免社員股東分紅稅費，增加社員股東財產(chǎn)性收入，從制度上保障集體經(jīng)濟組織成員真正享有集體經(jīng)濟發(fā)展的成果，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織在推動城鄉(xiāng)基層善治、實現(xiàn)共同富裕上的獨特功能和積極作用。

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（作者單位：北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心）