行政不作為是指行政主體負(fù)有某種作為的法定義務(wù)，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為。

行政不作為的構(gòu)成要件主要包括有作為義務(wù)、有作為可能和逾期未作為。

有作為義務(wù)。作為行政不作為構(gòu)成要件的“作為義務(wù)”，通常是指行政主體在行政管理活動(dòng)中，基于特定的事實(shí)和條件而產(chǎn)生的依法應(yīng)為一定行政行為的具體法律義務(wù)。這種義務(wù)具有法定性，來(lái)源于法律規(guī)范的規(guī)定，屬于一種法定義務(wù)，換句話說(shuō)，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律有進(jìn)行作為的職責(zé)，不履行該義務(wù)，將引起行政法律責(zé)任，受到行政法律制裁。除此之外，這種作為義務(wù)必須是一種現(xiàn)實(shí)的特定的行政作為義務(wù)，即在特定時(shí)間和空間條件下，基于行政相對(duì)人的合法申請(qǐng)而產(chǎn)生的義務(wù)。舉例說(shuō)明，根據(jù)《治安管理處罰法》，公安機(jī)關(guān)具有保護(hù)公民人身安全的職責(zé)，這是其法定義務(wù)。甲在大街上被乙無(wú)故追打，周圍沒有警察，但是甲只顧著向街對(duì)面一家快餐店跑去，并未報(bào)警，后經(jīng)快餐店服務(wù)員出手，嚇退了乙，此時(shí)，甲才想起公安機(jī)關(guān)有保護(hù)自己人身安全的法定職責(zé)，這時(shí)甲是否可以起訴公安機(jī)關(guān)行政不作為呢？答案是否定的，因?yàn)榧自诒寂芏惚苓^(guò)程中并未報(bào)警，并未申請(qǐng)公安機(jī)關(guān)出警保護(hù)自己，公安機(jī)關(guān)在此只有抽象的法律義務(wù)而無(wú)現(xiàn)實(shí)特定的行政作為義務(wù)。

有作為可能。構(gòu)成行政不作為，不僅須行政機(jī)關(guān)及其工作人員負(fù)有作為義務(wù)，而且還須有履行該義務(wù)的可能性。在某些特定情況下，行政機(jī)關(guān)即使有某一項(xiàng)法定義務(wù)，但是囿于客觀環(huán)境的限制，其主觀意志受到阻卻，比如某些自然現(xiàn)象（如地震、臺(tái)風(fēng)、洪水、海嘯等）和某些社會(huì)現(xiàn)象（如戰(zhàn)爭(zhēng)、戒嚴(yán)等）的發(fā)生，讓行政機(jī)關(guān)無(wú)法正常履行其職能。在這樣的情況下，行政機(jī)關(guān)失去了作為的可能，我們也無(wú)法要求行政機(jī)關(guān)在這樣極其特殊而且不以人的意志為轉(zhuǎn)移的情況下正常履行職能。

逾期未作為。行政不作為在客觀上具體表現(xiàn)為行政主體在程序上逾期有所不為，它不僅表現(xiàn)為行政主體在程序上有所不為，而且該不為已經(jīng)逾期。行政主體在行政行為的實(shí)體內(nèi)容上可能會(huì)表現(xiàn)出“為”與“不為”，例如予以處罰或不予處罰，予以頒發(fā)許可證或不予頒發(fā)許可證。在行政程序上也可能會(huì)表現(xiàn)為“為”與“不為”，例如，行政許可機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人提出頒發(fā)許可證的申請(qǐng)作出了明確的答復(fù)行為，并對(duì)予以受理的申請(qǐng)作出了明確的決定，這就是程序上的“為”；而行政許可機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人提出頒發(fā)許可證的申請(qǐng)不予理睬，或雖已受理，但不予審查，更談不上決定，或雖已受理、審查，但拖延不作出決定等都是程序上的“不為”。除此之外，行政不作為在客觀上不僅表現(xiàn)為行政主體在程序上不為，而且該不為的狀態(tài)已經(jīng)逾期，即行政主體及其工作人員在程序上的不為已經(jīng)超過(guò)法定或者合理時(shí)限。

行政不作為會(huì)危及政府公信力和信譽(yù)。政府的合法性及政府公務(wù)員的權(quán)威性離不開公眾的支持、信任與尊重。行政不作為造成社會(huì)公共利益和公眾利益受到損害，必然導(dǎo)致政府公信力的下降，造成公眾與政府間關(guān)系的惡化，長(zhǎng)此以往將產(chǎn)生嚴(yán)重不良后果。此外，一旦政府部門在投資、服務(wù)、審批等行政環(huán)節(jié)中推諉扯皮、以權(quán)謀私，會(huì)嚴(yán)重影響行政效率和相對(duì)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)。

在法律依據(jù)層面上，《國(guó)家賠償法》第三條第（五）項(xiàng)“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”、第四條第（四）項(xiàng)“造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為”，形成了對(duì)行政賠償范圍肯定性列舉的開放式結(jié)構(gòu)?！缎姓V訟法》第七十四條第二款第（三）項(xiàng)規(guī)定，被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義的，人民法院判決確認(rèn)違法?！缎姓V訟法》第七十六條規(guī)定，人民法院判決確認(rèn)違法，且行政行為對(duì)原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，《國(guó)家賠償法》雖然未明文規(guī)定不履行法定職責(zé)致害賠償，但通過(guò)法律解釋，不履行法定職責(zé)致害的多種情形，皆可納入國(guó)家賠償范圍。

在司法解釋層面上，《最高人民法院關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》（法釋〔2001〕23號(hào)）指出：“由于公安機(jī)關(guān)不履行法定行政職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償?shù)臄?shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中所起的作用等因素?！痹撍痉ń忉寣?duì)公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)致害賠償，作出了統(tǒng)一的、明確的規(guī)定。無(wú)論是公安機(jī)關(guān)不作為直接致害，還是與自然原因、受害人自身原因或者第三人過(guò)錯(cuò)侵權(quán)相結(jié)合致害，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)適當(dāng)?shù)馁r償責(zé)任。

（摘自商務(wù)印書館《中國(guó)行政訴訟案例精讀》）