丁 琳，賈衛(wèi)國

(南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院,南京 210037)

1 問題的提出

國家公園管理模式在國外已經(jīng)相當(dāng)成熟，我國在國家公園建設(shè)與管理上還處于探索階段?？茖W(xué)高效的管理模式是自然保護地體系可持續(xù)發(fā)展的堅實保障，美國作為國家公園發(fā)源地，進行了很多關(guān)于國家公園管理理念、管理體制、資源管理等方面研究。其中，Barker等(2008)確定了保護和發(fā)展的管理目標(biāo)[1]；Jollen(2009)和Fred Watson(2013)等人提出了環(huán)境監(jiān)測[2]和分區(qū)管理[3]措施，用以化解管理和開發(fā)沖突，并在相互借鑒和不斷創(chuàng)新中結(jié)合國情形成了中央集權(quán)型、地方自治型和綜合管理型3種不同的成熟管理模式。劉紅純(2015)研究發(fā)現(xiàn)雖然各國在立法和管理方面存有差異，但在管理目標(biāo)、規(guī)劃管理體系、原住居民、土地權(quán)屬和政府市場關(guān)系5個方面與我國自然保護地體系整體情況極為相似[4]。說明國際相關(guān)管理經(jīng)驗對于我國國家公園有一定的借鑒意義，因此國內(nèi)最初多以經(jīng)驗啟示研究為主。比如，周武忠(2014)通過剖析國外管理模式設(shè)計的應(yīng)用情況，提出設(shè)計管理模式的核心是明確管理目標(biāo)，再考慮管理重心差異性和結(jié)構(gòu)適配性[5]；肖曉丹(2019)由法國管理模式改革引發(fā)思考，認(rèn)為法國在設(shè)立背景和目標(biāo)等方面與我國情況更為相似，相比美國更具參考價值[6]；張書杰(2019)和肖曉丹(2021)提出的英國的合作伙伴管理模式[7]和澳大利亞的社區(qū)共管模式[8]，都為我國解決管理中的責(zé)權(quán)利問題提供了新方案。此外，徐菲菲(2015)等人進行管理對比研究，提出了公益性和生產(chǎn)性矛盾處理方式[9]。近年來，也逐漸出現(xiàn)中國自然保護地現(xiàn)狀和管理難點的探析。就三江源國家公園而言，趙新全(2021)分析歸納了“五個一”三江源首創(chuàng)模式[10]，蘇紅巧(2021)在三江源執(zhí)法改革分析中提出跨省區(qū)長效執(zhí)法合作機制尚未制度化的問題[11]。

總體來說，我國對國家公園管理模式的關(guān)注度不高，目前的研究涉及經(jīng)驗總結(jié)多于理論探討，缺乏對我國國家公園管理模式的系統(tǒng)性探析。祁連山國家公園在我國自然保護地中具有典型性，以它為例對國家公園管理模式進行探討并提出優(yōu)化建議具有重要意義。

2 研究依據(jù)和方法

2.1 理論依據(jù)

委托代理理論建立在非對稱信息博弈論基礎(chǔ)之上。該理論認(rèn)為組織活動中普遍存在委托代理關(guān)系，必須重視激勵與監(jiān)督機制在組織內(nèi)的建立和完善[12]。因為，委托人授予代理人一定的自主權(quán)，卻難以約束和監(jiān)控代理人的行為，而委托代理雙方作為有限理性人，都會權(quán)衡利弊，做出利己的選擇。一般情況下，代理人往往比委托人更有信息優(yōu)勢，加上擁有很大程度上的管理自主權(quán)，在利益博弈中很可能會造成委托人的損失。研究發(fā)現(xiàn)該理論是建立在“經(jīng)濟人”屬性、目標(biāo)不一致和信息不對稱三個假設(shè)前提之上[13]。其中，經(jīng)濟人具有利己的根本屬性，解決委托代理問題可以通過構(gòu)建綜合管理框架，將風(fēng)險預(yù)警和控制導(dǎo)向置于同一管控框架中，明晰委托代理雙方的責(zé)、權(quán)、利，采取“任務(wù)管理”方式，不斷完善監(jiān)管和激勵機制，打破管理中信息和利益不對稱的約束。

2.2 研究方法

首先，通過對祁連山國家公園管理局、甘肅省管理局、青海省管理局、祁連縣分局、青海服務(wù)保障中心以及大拉洞管理站進行實地調(diào)研，以半開放訪談方式了解祁連山國家公園的管理現(xiàn)狀和問題所在；其次，采用歸納法，總結(jié)出祁連山現(xiàn)存的主要問題，即跨省管理中委托代理關(guān)系復(fù)雜，中央和地方在利益權(quán)衡下協(xié)調(diào)困難；最后，利用演繹法提出解決辦法，構(gòu)建跨省域協(xié)調(diào)機制并加強管理工作中的監(jiān)管和激勵。

3 祁連山國家公園管理模式現(xiàn)狀分析

3.1 基本情況

結(jié)合前期收集的資料及后期的訪談，對祁連山國家公園的管理機構(gòu)設(shè)置與運行情況、事權(quán)劃分以及經(jīng)驗成就等情況進行整理，從而初步了解管理模式發(fā)展現(xiàn)狀。祁連山國家公園分布于青海與甘肅兩省，出于資源與人員劃分的考慮，目前實行中央與地方共管的保護模式，依托國家林業(yè)和草原局西安專員辦管理。機構(gòu)設(shè)置屬于“混合治理型”，甘肅、青海分別依托省林草主管部門設(shè)立省管理局，并下設(shè)若干分局和管理處站，實行“管理局——省管理局——管理分局”的3級管理體系[14]。甘肅和青海在“條塊結(jié)合”模式下分別呈現(xiàn)“以條為主”和“以塊為主”的管理特點。對于事權(quán)劃分，祁連山國家公園管理局參考中央印發(fā)的《總體方案》，提出其主要負(fù)責(zé)生態(tài)保護、確權(quán)登記、政策制定以及關(guān)系協(xié)調(diào)等事項。省管理局中，青海省目前已發(fā)布責(zé)任清單，以明確權(quán)責(zé)范圍。祁連山國家公園管理局還發(fā)文制定了產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單等一系列暫行辦法以厘清管理和責(zé)任邊界，并推出特許經(jīng)營機制、社區(qū)共管機制、信息公開機制等一系列配套運行機制，解決了保護與利用[15]、保護與真脫貧[16]、透明化執(zhí)法監(jiān)督[17]等試點難題。

3.2 經(jīng)驗性成果

在機構(gòu)、運行機制等方面初步建立的基礎(chǔ)上，祁連山國家公園在試點實踐中不斷創(chuàng)新，取得了較好的階段性成果，為我國自然保護地建設(shè)提供了管理新思路。青海片區(qū)的“村兩委+”共管模式和甘肅片區(qū)的生態(tài)移民“四個一”措施都對協(xié)調(diào)生態(tài)與民生問題有重要意義。其中，“村兩委+”引導(dǎo)黨員發(fā)揮模范作用，發(fā)動社區(qū)群眾舉報監(jiān)督，建立起村兩委+黨建、保護、宣傳、自然教育四種機制。在不斷創(chuàng)新中提出了“村兩委+管護員+志愿者+村警”防護模式，實現(xiàn)了祁連山國家公園生態(tài)防護的源頭把控，以及“村兩委+疫情防控”模式，在疫情下強化了基層防控力量，為國家公園疫情安全工作打下堅實的基礎(chǔ)。對比首批納入青海片區(qū)“村兩委+”模式試點的老龍灣村，試水后實現(xiàn)了脫貧和管護兩不誤。此外，甘肅省的“四個一”生態(tài)移民措施，積極引導(dǎo)國家公園核心區(qū)原住民，推行“搬得出，留得住”的方針，在實現(xiàn)核心區(qū)居民全部搬遷的同時提供了配套的后續(xù)保障。

4 試點中遇到的主要問題及原因分析

根據(jù)2020年9月的系列實地訪談，以委托代理理論為依據(jù)，認(rèn)為祁連山國家公園管理中的主要問題是跨省協(xié)調(diào)困難，中央和地方共管的模式下，各主體間的委托代理關(guān)系多且復(fù)雜，而理性經(jīng)濟人在利己和博弈的情況下，形成中央職權(quán)行使和不同省片區(qū)差異管理的問題。

4.1 中央職權(quán)行使問題

祁連山國家公園在中央和地方共管模式下，有西安專員辦代表中央，甘肅省林業(yè)廳、青海省林業(yè)廳代表地方。作為委托人的中央，將部分行政權(quán)力授權(quán)或委托給地方。但實際管理中，面臨甘肅、青海兩省在自然資源確權(quán)登記等方面政策不同的情況，中央與地方對某些問題存在認(rèn)知差異，比如省界的問題，以及國家公園與地方政府的權(quán)責(zé)界定的問題，各省進度內(nèi)容有所差異。國家公園管理局作為委托人卻無法對省政府相關(guān)部門等代理人進行直接管理監(jiān)控，出現(xiàn)專員辦協(xié)調(diào)有心無力的情況。而在委托代理中，作為代理人的地方各級掌握更多國家公園的信息，地方在處理跨省問題時很可能會做出偏離管理目標(biāo)的逆向選擇或敗德行為，導(dǎo)致國家公園管理中決策、執(zhí)行與監(jiān)督職權(quán)與最初設(shè)計出現(xiàn)偏差。

4.2 不同省片區(qū)差異問題

祁連山國家公園實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，需要甘肅、青海片區(qū)之間協(xié)調(diào)配合。而祁連山和大熊貓國家公園又同屬于甘肅省管理局，因此需要兩個國家公園之間協(xié)調(diào)一致。其中，大熊貓國家公園在委托人和代理人的雙重身份下，很容易造成職責(zé)混淆和權(quán)責(zé)越界。也就是說，兩個國家公園在跨省管理中存在多重復(fù)雜的委托代理關(guān)系，且同一國家公園中各省政策制定和管理模式也有所不同。大熊貓國家公園在甘肅、四川、陜西三省都有占地，各省片區(qū)之間在管理體制和人員待遇等方面也都存在差異。各主體作為理性經(jīng)濟人，在利益驅(qū)動下，差異問題顯著加上不同省片區(qū)單獨施政[18]，難以采取多省協(xié)同合作[19]的集體行動。

5 完善祁連山國家公園跨省管理問題的對策建議

結(jié)合祁連山國家公園實際情況與兩會訪談相關(guān)建議，認(rèn)為解決祁連山國家公園管理問題的關(guān)鍵是構(gòu)建跨省域協(xié)調(diào)機制。以合理確定跨省域協(xié)同保護范圍和重點內(nèi)容為前提，完善跨省域管理機構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分。依據(jù)委托代理理論，引入監(jiān)管和激勵機制，規(guī)范委托代理關(guān)系，約束委托代理問題。

5.1 確定跨省域協(xié)同保護范圍和重點內(nèi)容

確定協(xié)同保護范圍和重點內(nèi)容是跨省域協(xié)調(diào)機制運行的必要前提。將祁連山和大熊貓國家公園同時納入整合范圍，以確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性為基本原則。借助當(dāng)下遙感技術(shù)等大數(shù)據(jù)手段，對祁連山國家公園生態(tài)保護與人文建設(shè)等自然資源空間和價值進行核算對比[20]，建立統(tǒng)一規(guī)范的國家公園空間規(guī)劃體系，科學(xué)劃分與大熊貓國家公園行政交界的區(qū)域，實現(xiàn)祁連山國家公園“一張藍(lán)圖繪到底”。在確保國家公園生態(tài)完整性的前提下，在劃定的保護范圍內(nèi)合理確定跨省協(xié)同保護的重點內(nèi)容[21]，其中主要針對容易產(chǎn)生跨界問題的自然資源，比如珍稀及瀕危野生動植物、冰川及水源涵養(yǎng)等。

5.2 完善跨省域管理機構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分

完善管理機構(gòu)設(shè)置和明確權(quán)責(zé)劃分是確?？缡∮騾f(xié)調(diào)機制運行的重要保障。祁連山國家公園管理局由于行政級別以及隸屬關(guān)系等原因，在處理跨省域?qū)嶋H管理問題上缺乏協(xié)調(diào)高級別財政、環(huán)保等部門和省政府及其相關(guān)部門的能力，以及西安、成都專員辦無法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其省級管理局。因此，應(yīng)當(dāng)明確委托人和代理人的權(quán)責(zé)邊界，盡量削減中央和地方信息和利益不一致的情況，規(guī)范代理關(guān)系。其一，考慮到委托代理中各主體作為“經(jīng)濟人”，不僅是“自利和理性”，還有“遵循制度”的制度屬性[22]?？梢栽谥醒氤闪⒂蓢鴦?wù)院牽頭的決策委員會作為最高決策機構(gòu)，突出中央的主體地位，高位推進跨省協(xié)調(diào)工作，并在國務(wù)院秘書處下面設(shè)立一個協(xié)調(diào)辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家公園跨省管理問題以及重大問題的協(xié)商工作。其二，建議放權(quán)給地方的同時落實相應(yīng)的風(fēng)險和利益，加大中央和地方的利益相關(guān)性，成為風(fēng)險利益共同體。其三，建立合理的激勵和監(jiān)管機制，比如出臺地方經(jīng)營管理狀況與財政撥款金額掛鉤等激勵政策；規(guī)定跨省域管理機構(gòu)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管控，決策委員會作為常設(shè)最高機構(gòu)，協(xié)調(diào)辦公室負(fù)責(zé)日常事務(wù)處理，啟動重大問題臨時會議以及年度集中協(xié)商會議議程。加大監(jiān)督管控力度，確保及時處理國家公園管理問題。

綜上，凡是成熟的管理模式都需經(jīng)過多次的實踐與創(chuàng)新。雖然祁連山國家公園管理模式已經(jīng)初成體系，但仍然存在跨省協(xié)調(diào)等問題。本文雖提出構(gòu)建跨省域協(xié)調(diào)機制，形成中央地方風(fēng)險利益共同體，通過激勵和監(jiān)管理順委托代理關(guān)系中的責(zé)權(quán)利，從而實現(xiàn)優(yōu)化管理。但完善的機制設(shè)計需要建立在非常深厚的理論水平和政策把握之上[23]，此外，本文尚未進行實證設(shè)計對理論分析加以驗證。