譚海波 史鈺宏（湖南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙 410082）

一、引言

發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)是貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的集中體現(xiàn)，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。數(shù)字經(jīng)濟(jì)主要包括數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化兩大部分，軟件和信息服務(wù)業(yè)作為數(shù)字產(chǎn)業(yè)化中的重要組成部分對人民群眾的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。我國在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，對各類互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)堅(jiān)持“包容審慎”的監(jiān)管原則，在政策利好與監(jiān)管寬松度上給予企業(yè)較大的發(fā)展空間。近年來，隨著有關(guān)平臺經(jīng)濟(jì)的一系列社會問題頻發(fā)，政府開始注重對平臺的監(jiān)管和治理，監(jiān)管部門不斷出臺相關(guān)辦法、法規(guī)，規(guī)范市場行為，彌補(bǔ)監(jiān)管空白。例如，從2014 年7 月“快的打車”成為國內(nèi)首家網(wǎng)絡(luò)約租車平臺以來，圍繞網(wǎng)約車的合法性、乘車安全問題產(chǎn)生了大量爭議［1］，部分網(wǎng)約車平臺爆發(fā)多起惡性刑事案件引發(fā)了社會和公眾的恐慌。2016 年7 月，交通運(yùn)輸部等七部委聯(lián)合發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，網(wǎng)約車行業(yè)逐漸規(guī)范［2］。又如，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融平臺企業(yè)的快速擴(kuò)張，2020 年11 月，中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會等部門對螞蟻集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)管約談，隨后，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布了《關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》，針對互聯(lián)網(wǎng)平臺的反壟斷由此開啟。

國家對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)業(yè)的正式治理始于2011 年5 月國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室（以下簡稱“網(wǎng)信辦”）的成立?！秶鴦?wù)院關(guān)于授權(quán)國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》明確提出：“為促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)健康有序發(fā)展，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)國家安全和公共利益，授權(quán)重新組建的國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)全國互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法?！保?］《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求，“落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度”“創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式”［4］。我國政府對企業(yè)監(jiān)管中常用的傳統(tǒng)監(jiān)管工具，主要以單一的權(quán)威管制型監(jiān)管工具為主，經(jīng)濟(jì)與信息監(jiān)管工具較為少見［5］。近年來，在政府對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺的內(nèi)容監(jiān)管實(shí)踐中出現(xiàn)“行政約談”這一更具有彈性的監(jiān)管工具，是政府與時(shí)俱進(jìn)開展的政策創(chuàng)新實(shí)踐。

約談作為一種“未型式化”的行政行為，被視為一種面向現(xiàn)代行政活動(dòng)、富含高度靈活性的市場監(jiān)管工具［6］。2015 年，國家出臺了《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》（后來常被學(xué)者稱作“約談十條”），其中，將約談定義為“國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、地方互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室在互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位發(fā)生嚴(yán)重違法違規(guī)情形時(shí)，約見其相關(guān)負(fù)責(zé)人，進(jìn)行警示談話、指出問題、責(zé)令整改糾正的行政行為”［7］?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》第五章第三十五條也對約談事項(xiàng)作出進(jìn)一步規(guī)定，指出“互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理部門在對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者違法行為作出行政處罰決定前，可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定對其實(shí)施約談，談話結(jié)束后制作《執(zhí)法約談筆錄》”［8］。而有關(guān)“網(wǎng)信辦對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺進(jìn)行約談呈現(xiàn)哪些特點(diǎn)、有何發(fā)展趨勢”“如何改進(jìn)行政約談工作”等問題引人深思。針對上述問題，本文選擇2018—2021 年公開發(fā)布的國家及地方網(wǎng)信辦對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺的行政約談數(shù)據(jù)，并進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量分析，探析互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺行政約談的特征、問題和改進(jìn)措施，以期為互聯(lián)網(wǎng)約談制度的改進(jìn)及互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺自我管理的完善提供有益的啟示與借鑒。

二、文獻(xiàn)綜述

目前，學(xué)界對于互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)監(jiān)管的研究主要包括兩大方面：

一是從不同學(xué)科角度對互聯(lián)網(wǎng)平臺監(jiān)管進(jìn)行宏觀的政策框架及模式構(gòu)建，圍繞互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)相比傳統(tǒng)行業(yè)的新特點(diǎn)進(jìn)行探討。比如，在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域有研究基于規(guī)制理論的路徑選擇，提出行政規(guī)制路徑與司法控制路徑的全方位合作將能夠進(jìn)一步發(fā)揮二者的互補(bǔ)性優(yōu)勢［9］，提出信息工具與傳統(tǒng)工具相比因其有突出優(yōu)勢應(yīng)當(dāng)被重視［10］以及針對數(shù)字平臺的政策制定框架、監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建［11-13］等。在公共管理學(xué)領(lǐng)域，以社會治理理論為基礎(chǔ)的相關(guān)研究較多，提出整合原本碎片化的政府管制模式［14］、構(gòu)建多主體合作的共治型監(jiān)管體系［5］［15］，并且意識到應(yīng)當(dāng)規(guī)范和利用網(wǎng)絡(luò)自身約束機(jī)制促進(jìn)平臺治理［16-17］。依托近年來興起的敏捷治理理論，不少學(xué)者還關(guān)注了互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的包容性和靈活性，建議政府利用大數(shù)據(jù)工具對平臺企業(yè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)適應(yīng)和預(yù)判監(jiān)管［18-19］，并提出針對平臺經(jīng)濟(jì)的敏捷監(jiān)管模式［20］。

二是在某種理論的指導(dǎo)下討論具體案例的邏輯與對策的合理性，例如，基于規(guī)制俘虜理論提出針對網(wǎng)紅經(jīng)濟(jì)的規(guī)制建議［21］，基于公共利益理論對不同行業(yè)的平臺分析后提供多種政策選擇［22］等。還有一大批學(xué)者聚焦政府對交通出行等典型平臺企業(yè)的監(jiān)管案例進(jìn)行研究，對監(jiān)管的合法性建構(gòu)［2］、監(jiān)管歷程及發(fā)展［23］、監(jiān)管的邏輯路徑與理論框架［24-25］等進(jìn)行探討。在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的研究方面，有學(xué)者基于守門人理論認(rèn)為，數(shù)字平臺作為新的信息中介對媒介多樣性產(chǎn)生影響［26］，也有學(xué)者關(guān)注平臺企業(yè)在公共和政治生活中的影響力并展開一系列討論［27］。更有學(xué)者針對微信這一被廣泛使用的社交媒體平臺治理問題開展討論［28］，提出平臺型媒體信息內(nèi)容生態(tài)治理的模式［29］，建議監(jiān)管舉措需要更多地關(guān)注動(dòng)態(tài)平衡［30］。

隨著行政約談使用頻率逐漸增多，它作為一種國家治理方式所發(fā)揮的社會調(diào)解作用被廣泛關(guān)注［31］。行政約談以香港稅務(wù)局的“喝咖啡”制度為起源，2000 年后被引入內(nèi)地稅務(wù)管理領(lǐng)域，隨后逐漸在環(huán)保、教育、市場監(jiān)管等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用［32］。內(nèi)地多從網(wǎng)信辦這一政府部門成立之后開始關(guān)注這一問題，有學(xué)者認(rèn)為行政約談工具服務(wù)于治理現(xiàn)代化目標(biāo)，它所體現(xiàn)的“回應(yīng)性規(guī)制”在基層執(zhí)法等環(huán)節(jié)與其他方式的共同作用能夠有效達(dá)到監(jiān)管目的［6］［33］。而目前關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理中的約談行為開展的研究較少，現(xiàn)有的研究主要圍繞其理論合理性、風(fēng)險(xiǎn)與不足等進(jìn)行評價(jià)［31］［34］。

通過對已有研究的整理發(fā)現(xiàn)，針對平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管領(lǐng)域大多為政策建議類的對策研究，缺乏比較系統(tǒng)、規(guī)范的實(shí)證研究。具體到行政約談這一政府行為，已有研究大多停留在概念辨析、問題梳理和評價(jià)建議等層面，且多從環(huán)境、食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域入手，較少關(guān)注政府對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺的內(nèi)容治理以及行政約談的特殊功能和適用條件。對行政約談的定位、特性及優(yōu)勢雖有一定關(guān)注，但并未深入到某一具體領(lǐng)域探究行政約談在政策實(shí)踐中所呈現(xiàn)的規(guī)律和治理邏輯。

三、研究方法與數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法

網(wǎng)信辦約談互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺的新聞文本，本質(zhì)上是政府公開的政策執(zhí)行記錄，是一種政策文獻(xiàn)。而政策文獻(xiàn)量化研究以政策為研究對象，將多種學(xué)科方法引入政策分析領(lǐng)域，探究政策主題、目標(biāo)、政策主體關(guān)系以及政策體系等，政策文獻(xiàn)計(jì)量作為政策文獻(xiàn)量化研究的分析方法之一，是一種量化分析政策文獻(xiàn)結(jié)構(gòu)屬性的研究方法，和其他研究方法相比具有較強(qiáng)的客觀性與科學(xué)性［35-36］。已有學(xué)者基于政策文獻(xiàn)與學(xué)術(shù)文獻(xiàn)結(jié)構(gòu)的相似性，論證了將文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)研究方法向政策文獻(xiàn)遷移是可行的［36］。政策文獻(xiàn)計(jì)量在學(xué)科遷移中也對研究方式進(jìn)行了拓展和創(chuàng)新，其基本分析框架是從歸納政策文獻(xiàn)屬性的數(shù)量規(guī)律出發(fā)，在歸納和描述的基礎(chǔ)上提出研究問題［37］。已有一批學(xué)者通過這一方法分析了我國科技、勞動(dòng)等多個(gè)領(lǐng)域的政策文本，提供了描述性分析政策問題的新方式。

筆者認(rèn)為，網(wǎng)信辦約談互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺這一政策執(zhí)行公開文本與政策文獻(xiàn)具有一定的相似性，引入政策文獻(xiàn)計(jì)量法為在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理中的行政約談研究提供了新工具。筆者根據(jù)既有研究，結(jié)合網(wǎng)信辦約談文本數(shù)據(jù)的實(shí)際情況制作表1，從中可以發(fā)現(xiàn)網(wǎng)信辦約談文本和期刊論文、政策文獻(xiàn)相比未有較明顯差異，且網(wǎng)信辦約談文本在部分結(jié)構(gòu)要素上甚至更有優(yōu)勢。

表1 網(wǎng)信辦約談文本與期刊論文、政策文獻(xiàn)的結(jié)構(gòu)比較①政策文獻(xiàn)與學(xué)術(shù)期刊論文的結(jié)構(gòu)比較部分，參見李江等人撰寫的《用文獻(xiàn)計(jì)量研究重塑政策文本數(shù)據(jù)分析——政策文獻(xiàn)計(jì)量的起源、遷移與方法創(chuàng)新》中的表1，載于《公共管理學(xué)報(bào)》2015 年第2 期，第138—144+159 頁。

為了探究政府在對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺進(jìn)行行政約談時(shí)是否具有選擇性與目的性，提高分析的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和有效性，本文選取Nvivo 軟件作為分析工具［38］。1999 年，美國QSR 公司（Qualitative Solutions and Research Pty Ltd.定性解決方案和研究有限公司）研發(fā)出第一版Nvivo 軟件，該軟件主要用于質(zhì)性研究中的資料分析，它能夠協(xié)助研究者完成文字、圖片、聲音甚至視頻等資料的收集、整理、分析以及呈現(xiàn)工作，可以增進(jìn)質(zhì)性研究的嚴(yán)謹(jǐn)性、信實(shí)度和趣味性。通過該軟件能夠整理、洞察和找到非結(jié)構(gòu)化或定性數(shù)據(jù)，便于發(fā)現(xiàn)政府對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺約談數(shù)據(jù)中的規(guī)律。

（二）數(shù)據(jù)來源

本文所選取的網(wǎng)信辦行政約談文本均來源于公開的數(shù)據(jù)資料，主要從國家及地方網(wǎng)信辦網(wǎng)站、由國家網(wǎng)信辦主管的刊物《網(wǎng)絡(luò)傳播》（現(xiàn)已更名為《中國網(wǎng)信》）等渠道進(jìn)行搜集。由于涉及互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的約談數(shù)據(jù)數(shù)量眾多，為了保證文本選取的準(zhǔn)確性和代表性，筆者按照以下原則進(jìn)行整理和遴選：一是政府約談部門為網(wǎng)信辦；二是約談對象清楚明確，且須為互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺，并盡可能選取約談事由等內(nèi)容較為全面的文本數(shù)據(jù)。本文最終篩選了有效樣本94 份，由于篇幅限制，節(jié)選部分?jǐn)?shù)據(jù)（見表2）。使用Nvivo 軟件對文本數(shù)據(jù)進(jìn)行歸類、詞頻整理等量化操作，描述分析了國家及地方網(wǎng)信辦在2018—2021 年的約談行為特征。

表2 2018—2021 年網(wǎng)信辦約談互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺數(shù)據(jù)（部分）

四、網(wǎng)信辦約談互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺的特點(diǎn)

近年來，網(wǎng)信辦十分重視互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)治理工作，各級別約談主體紛紛發(fā)力，約談對象與約談事由也紛繁復(fù)雜。在初步整理文本數(shù)據(jù)后，通過對約談主體、約談對象、約談事由的量化與類別進(jìn)一步分析，較為全面地掌握網(wǎng)信辦約談互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺的特點(diǎn)與規(guī)律。

（一）約談主體分析

從94 份約談文本來看，不同層級的網(wǎng)信辦約談互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺的數(shù)量有較大差異。雖然網(wǎng)信辦官方文件中提及屬地原則，但在2018—2021 年間國家網(wǎng)信辦始終發(fā)揮著重要作用，四年間國家網(wǎng)信辦單獨(dú)或會同其他部門或指導(dǎo)省級網(wǎng)信辦進(jìn)行約談就有31 次，占各級網(wǎng)信辦約談總數(shù)的近30%（見圖1）。究其原因，筆者認(rèn)為主要是由互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺的特性決定的。截至2020 年年底，我國價(jià)值超過10 億美元的數(shù)字平臺企業(yè)有197 家［39］，平臺企業(yè)規(guī)模之大、影響范圍之廣成為政府監(jiān)管中必須注意的問題。過去“平臺監(jiān)管往往出現(xiàn)‘頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳’的治理困境，缺乏系統(tǒng)性的、預(yù)防性的協(xié)同治理”［40］，鑒于平臺企業(yè)經(jīng)營范圍既跨地域又跨行業(yè)領(lǐng)域，且和人民群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)，因此，由國家網(wǎng)信辦對涉事企業(yè)開展約談更有震懾力。近年來，各級網(wǎng)信辦有意識地在經(jīng)驗(yàn)傳遞方面開展工作：上級網(wǎng)信辦在必要情況下會采用聯(lián)合、指導(dǎo)下級直屬部門的方式約談互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺企業(yè)及個(gè)人?？梢灶A(yù)見，未來國家網(wǎng)信辦單獨(dú)出面對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺進(jìn)行約談將更為謹(jǐn)慎，這表明國家網(wǎng)信辦在不斷完善基層行政執(zhí)法規(guī)范的同時(shí)，會將更多的權(quán)力下放給基層。對于在行業(yè)中處于絕對優(yōu)勢甚至壟斷地位的超級平臺，一旦出現(xiàn)問題，必要時(shí)政府部門還會采取跨層級、跨部門合作約談的方式進(jìn)行多方合作治理。例如，2018 年6 月，國家網(wǎng)信辦會同廣電總局、文化和旅游部以及屬地網(wǎng)信辦聯(lián)合約談“美拍”網(wǎng)絡(luò)直播短視頻平臺相關(guān)負(fù)責(zé)人，就其傳播內(nèi)容涉及未成年人低俗不良信息、破壞網(wǎng)絡(luò)生態(tài)的問題責(zé)令其全面整改。此前，福建省網(wǎng)信辦等部門曾多次約談該平臺相關(guān)負(fù)責(zé)人并要求整改，因該平臺未給予足夠重視，仍有不良信息存在，才再次開展聯(lián)合約談。在此次聯(lián)合約談后，該平臺下線了校園頻道，并在首頁發(fā)布致歉信，整改措施較為扎實(shí)。

圖1 2018—2021 年網(wǎng)信辦約談互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺數(shù)量分布

（二）約談對象分析

通過文獻(xiàn)計(jì)量分析，筆者發(fā)現(xiàn)政府對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺頭部企業(yè)和上市公司采用約談的頻次較高。在被約談的平臺企業(yè)中，部分企業(yè)日活躍用戶（DAU）、月活躍用戶（MAU）甚至上億，其用戶群體眾多，在出現(xiàn)和解決問題時(shí)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，甚至可能帶來各方面的市場經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。與之相比，部分小型平臺企業(yè)出現(xiàn)類似問題不一定比頭部公司少，但網(wǎng)信辦并不一定會采取約談方式進(jìn)行督促與管理，往往更傾向于采取罰款、關(guān)停等強(qiáng)制性執(zhí)法手段。行政約談與其他規(guī)制類工具相比，所獨(dú)具的彈性在互聯(lián)網(wǎng)平臺監(jiān)督管理中也得到進(jìn)一步體現(xiàn)。

在行業(yè)選擇上，新聞?lì)惥W(wǎng)站并不在前列，反而是視頻直播類、交通出行類的約談對象數(shù)量更為突出。信息發(fā)布類的網(wǎng)站媒體由于興起早，已經(jīng)有了較為嚴(yán)格的行業(yè)規(guī)定，近年來被重點(diǎn)約談的頻率呈下降趨勢。視頻直播類、交通出行類平臺由于較為新興且相關(guān)規(guī)范尚未到位或完善，致使問題頻出。值得注意的是，在94 份約談數(shù)據(jù)中，有14 份約談對象為問題微信公眾號的負(fù)責(zé)人或是運(yùn)營公司（見表3）。微信公眾號依托微信平臺營利，并接受微信平臺管理，但微信平臺企業(yè)在網(wǎng)信辦的行政約談中“存在感”并不顯著。平臺企業(yè)本身承擔(dān)著一定的社會治理責(zé)任，是什么原因?qū)е抡块T越過平臺企業(yè)直接約談微信公眾號相關(guān)負(fù)責(zé)人或運(yùn)營公司？我們關(guān)注到，直接約談微信公眾號相關(guān)負(fù)責(zé)人或運(yùn)營公司的情況多由各省級網(wǎng)信辦發(fā)起，約談事由多為發(fā)布不實(shí)信息和存在違法違規(guī)行為，由于該類問題在屬地管理中能夠得到較好的處理，很少涉及跨地域問題，因而采取直接約談微信公眾號相關(guān)負(fù)責(zé)人或運(yùn)營公司的方式效率較高。由此可見，在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理中約談所具有的直達(dá)“病灶”的穿透性，成為解決部分問題的重要抓手。

表3 2018—2021 年網(wǎng)信辦直接約談微信公眾號的相關(guān)負(fù)責(zé)人或運(yùn)營公司數(shù)據(jù)

（三）約談事由的量化與類別分析

借助Nvivo“詞語云”這一功能可以直觀地展現(xiàn)詞頻情況?！霸~語云”中的字號大小代表該詞或句子在政策文本中出現(xiàn)頻數(shù)的高低，字號越大表明出現(xiàn)次數(shù)越高；反之亦然。圖2 是運(yùn)用Nvivo 軟件對94份互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺行政約談文本材料進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)導(dǎo)出的詞語云。這種描述方式的優(yōu)點(diǎn)在于非常直觀，因?yàn)樽⒁饬Τ潭扰c字號大小成正比。

圖2 互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺行政約談事由文本構(gòu)成的詞語云

對涉及約談事由部分的文本同義詞合并后再次使用Nvivo 軟件進(jìn)行詞頻分析，表4 選取了前20 個(gè)高頻詞。從表4 中看出，信息、違規(guī)、違法成為約談事由中最為常見的詞匯，其次是傳播、新聞、發(fā)布、低俗，再次是互聯(lián)網(wǎng)、服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)、色情，以上高頻詞及其相似詞占總約談事由文本的38.4%（除去無實(shí)意和有歧義的高頻詞后）。根據(jù)以上高頻詞，可以將約談事由歸納總結(jié)為三大類型：即違法違規(guī)問題、輿論導(dǎo)向問題和道德倫理問題。

表4 互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺行政約談文本中前20 個(gè)高頻詞

在互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺約談的實(shí)際操作中，第一種是因違法違規(guī)問題而被約談的平臺企業(yè)，其數(shù)量是最多的。此類問題常見的表現(xiàn)為違規(guī)從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、違規(guī)收集個(gè)人信息、傳播違法違規(guī)信息等。當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺被群眾舉報(bào)或是由政府相關(guān)部門利用信息技術(shù)手段監(jiān)測到違法違規(guī)行為后，網(wǎng)信辦往往先采取約談的方式要求在限期內(nèi)進(jìn)行整改并反饋。在大多數(shù)約談行為發(fā)生時(shí)，該違法違規(guī)問題并不嚴(yán)重，在較為嚴(yán)重的情況下各地網(wǎng)信辦就會一并采取整改、罰款甚至關(guān)?；蜃N等手段。單純采取約談進(jìn)行監(jiān)管一般僅是其背離了法律法規(guī)的要求，但還沒有造成嚴(yán)重的社會影響。例如，2019 年1 月，上海市網(wǎng)信辦約談了“簡書網(wǎng)”負(fù)責(zé)人，原因是該平臺在未獲得互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)資質(zhì)的情況下違規(guī)登載新聞信息，且內(nèi)容導(dǎo)向存在偏差，擾亂了網(wǎng)絡(luò)信息傳播秩序，在約談的同時(shí)還對其作出罰款處罰。同年12 月，因違規(guī)從事互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)、違規(guī)與境外企業(yè)開展涉及互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)業(yè)務(wù)的合作等問題，國家網(wǎng)信辦指導(dǎo)天津市網(wǎng)信辦會同江蘇省網(wǎng)信辦、北京市網(wǎng)信辦約談了“視覺中國”網(wǎng)站負(fù)責(zé)人，并指導(dǎo)上海市網(wǎng)信辦約談了“IC photo”網(wǎng)站負(fù)責(zé)人。網(wǎng)信辦對其進(jìn)行約談、責(zé)令停止違法違規(guī)行為，并進(jìn)行徹底整改，但并沒有采取其他更為強(qiáng)制的行政工具。

第二種是由于平臺上一些現(xiàn)象或社會問題引發(fā)公眾激烈討論，產(chǎn)生了輿論導(dǎo)向問題。已有研究大多認(rèn)為，平臺本身承擔(dān)了政府給予的一部分社會治理職能，其對社情民意的了解與監(jiān)管事實(shí)上代行了一部分新媒體產(chǎn)生前政府傳統(tǒng)的輿論監(jiān)督功能。如果在平臺上有引發(fā)社會公眾熱議或反對的涉及平臺本身監(jiān)管失職的事由，網(wǎng)信辦等部門會優(yōu)先考慮約談相關(guān)平臺，在協(xié)商之后進(jìn)一步完善治理責(zé)任。例如，2018 年年底，國家網(wǎng)信辦約談騰訊微信、新浪微博等自媒體平臺，要求其承擔(dān)主體責(zé)任、整治自媒體亂象。2020 年6 月，新浪微博負(fù)責(zé)人被國家網(wǎng)信辦指導(dǎo)北京市網(wǎng)信辦約談，原因是新浪微博在公司高管蔣某的桃色事件中干擾了正常的網(wǎng)絡(luò)傳播秩序。

第三種是道德倫理問題，它與輿論導(dǎo)向問題事實(shí)上既有區(qū)別又有聯(lián)系。輿論導(dǎo)向問題更傾向于意識形態(tài)管理問題，而平臺上出現(xiàn)道德倫理問題極易引起社會風(fēng)氣不佳，譬如色情直播、民族歧視等有害信息任由其發(fā)展也會產(chǎn)生違法違規(guī)問題，因此道德倫理問題作為社會問題的潛在隱患，監(jiān)管部門在接到群眾舉報(bào)或通過技術(shù)手段檢測到后，采取行政約談以引起平臺企業(yè)的注意，督促其提高自我管理以及平臺治理水平。該類問題在網(wǎng)絡(luò)直播與短視頻平臺中較為常見，例如，2020 年6 月，國家網(wǎng)信辦對多家直播平臺進(jìn)行約談，對宣傳錯(cuò)誤價(jià)值觀、打“擦邊球”等平臺直播行為進(jìn)行治理。另外，將約談事由和約談對象結(jié)合來看，還可以發(fā)現(xiàn)，同一約談事由下不同層級的網(wǎng)信辦較少約談同一主體，同一約談主體被不同層級網(wǎng)信辦約談的原因各不相同。這不但反映出網(wǎng)信系統(tǒng)對已約談的平臺企業(yè)進(jìn)行持續(xù)關(guān)注，而且各層級網(wǎng)信辦在業(yè)務(wù)溝通上也較為有效，針對同一問題較少重復(fù)提醒或警示，對多次出現(xiàn)的同樣問題則會合并采用其他更有強(qiáng)制性和懲罰性的行政手段。

五、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

本文對2018—2021 年間94 份國家及地方網(wǎng)信辦對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺的行政約談數(shù)據(jù)進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量分析，主要發(fā)現(xiàn)如下三個(gè)特點(diǎn)：一是在平臺企業(yè)類型上，網(wǎng)信辦采用行政約談這一手段在視頻直播和交通出行類平臺規(guī)制上較為常見；二是在平臺企業(yè)規(guī)模上，網(wǎng)信辦在采用行政約談方式時(shí)優(yōu)先考慮頭部公司，特別是用戶規(guī)模大、經(jīng)營范圍廣的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)；三是在行政約談原因方面，引起網(wǎng)信辦關(guān)注的主要有違法違規(guī)、輿論導(dǎo)向和道德倫理等問題。

通過總結(jié)政府行政約談互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺的特點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)以網(wǎng)信辦為主的國家互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理機(jī)構(gòu)在具體的政策執(zhí)行中是有所側(cè)重的，換句話說，網(wǎng)信辦在繁雜的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理事務(wù)中將有限的注意力分配在重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)中。在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理中，網(wǎng)信辦對平臺企業(yè)的約談往往起到較強(qiáng)的震懾效果，同一企業(yè)同一問題基本上不會反復(fù)約談。可以預(yù)見的是，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺各領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)逐漸完善，網(wǎng)信辦采用約談和其他行政行為并用的“組合拳”頻率會越來越高。

（二）對策建議

第一，適度發(fā)揮屬地管理原則?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺企業(yè)在當(dāng)今社會中的跨地域特點(diǎn)突顯，對于政府屬地管理體制來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。各地方網(wǎng)信系統(tǒng)既要發(fā)揮屬地優(yōu)勢，又要防止走形式的“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”問題。防止“有事談、沒事也談”的形式主義作風(fēng)，畢竟約談不是越多越好，而在于其切實(shí)、長久的效果。對于屬地明確、影響范圍可控的互聯(lián)網(wǎng)平臺問題，各地方網(wǎng)信辦可以逐個(gè)擊破；而對于某地方網(wǎng)信辦單獨(dú)難以解決的問題，應(yīng)形成動(dòng)態(tài)的聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，尋求多地區(qū)、多部門的合作。

第二，提高網(wǎng)信系統(tǒng)業(yè)務(wù)信息公開水平。網(wǎng)信系統(tǒng)作為承擔(dān)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的重要部門，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高包括約談在內(nèi)的可公開的行政行為的政務(wù)公開程度，比如，逐漸將約談這一行政行為的約談原因、過程筆錄、整改結(jié)果反饋等公之于眾，甚至還可以公開約談過程，采取征集公眾現(xiàn)場旁聽、開拓在線直播渠道等方式掀開約談的“神秘面紗”。這既有利于強(qiáng)化約談在互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺監(jiān)督與管理中的職能定位，又能夠加深公眾對網(wǎng)信辦這一政府部門的理解，使公眾對政府約談互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺從“一知半解”到“了如指掌”，從而自覺維護(hù)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、提高網(wǎng)絡(luò)文明素養(yǎng)以及政府公信力。

第三，重視行政約談的效果評估。網(wǎng)信辦對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺進(jìn)行約談的根本目的在于通過優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)環(huán)境，推動(dòng)平臺更好地造福社會與公眾，但與環(huán)保等領(lǐng)域不同，互聯(lián)網(wǎng)治理中的行政約談效果如何，2015 年“約談十條”發(fā)布以來卻較少提及。因此，網(wǎng)信辦應(yīng)重視對約談的效果評估與反饋，對于約談后平臺整改程度以及公眾感受，可以在官方網(wǎng)站、微信公眾號等開辟反饋渠道，以推動(dòng)約談在互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理中發(fā)揮更大優(yōu)勢。

第四，進(jìn)一步完善互聯(lián)網(wǎng)平臺內(nèi)容治理體系。隨著數(shù)字時(shí)代的發(fā)展，需要做好互聯(lián)網(wǎng)平臺內(nèi)容治理的頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)預(yù)判，警惕快速發(fā)展帶來的各類問題，把公共利益放在第一位。既要加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺的法律約束，緊跟問題，不斷完善各領(lǐng)域法律法規(guī)，也要注重正向引導(dǎo)平臺的社會責(zé)任，使平臺自覺發(fā)揮自我管理的能動(dòng)性、強(qiáng)化社會責(zé)任意識，還應(yīng)靈活運(yùn)用各類監(jiān)管工具，不斷豐富政府部門的行政工具箱，從而調(diào)動(dòng)平臺企業(yè)對內(nèi)容治理的積極性，維護(hù)良好社會秩序。

（三）研究局限

本文使用的數(shù)據(jù)主要來源于國家及地方網(wǎng)信辦主動(dòng)發(fā)布的工作新聞，目前政府對于網(wǎng)信辦未有明確的政務(wù)公開要求，致使如約談筆錄內(nèi)容等更加深入的數(shù)據(jù)無法獲取。在部分新聞中，對于約談原因僅采用“違法違規(guī)行為”進(jìn)行概括，這對本文分析的實(shí)際操作與結(jié)論的準(zhǔn)確性有較大影響，因而對于互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理中約談的具體流程、運(yùn)作邏輯與效果評估，仍有待進(jìn)一步通過案例研究進(jìn)行深入探討。