流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制的運(yùn)作邏輯
——以新安江流域?yàn)槔?/h1>
2022-12-30 04:25戴勝利暨南大學(xué)a公共管理學(xué)院應(yīng)急管理學(xué)院廣東廣州510632
行政論壇 2022年6期
戴勝利（暨南大學(xué)a.公共管理學(xué)院；b.應(yīng)急管理學(xué)院，廣東廣州 510632）
李筱雅（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430079）
一、問題提出
隨著工業(yè)化和城市化迅猛發(fā)展，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，往往忽視對(duì)環(huán)境污染治理的問題，其中，流域水污染問題比大氣污染、土壤污染等其他污染所造成的危害更大。流域水污染具有跨域性、流動(dòng)性和外部性等特征，極易導(dǎo)致流域水污染治理中的“搭便車”困境，進(jìn)而也削弱了地方政府在水污染治理方面的積極性，使得流域上下游利益失衡，最終導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)政策難以有效執(zhí)行。生態(tài)補(bǔ)償是打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、促進(jìn)流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度保障［1］。作為一種市場(chǎng)化的政策工具，生態(tài)補(bǔ)償在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，以內(nèi)化外部成本為原則，通過市場(chǎng)化交易機(jī)制為環(huán)境保護(hù)激勵(lì)提供制度安排［2］。作為實(shí)現(xiàn)流域上下游協(xié)同治理的有效方式，生態(tài)補(bǔ)償受到中央政府的高度重視。2007 年，原國家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2007〕130 號(hào)），明確提出開展試點(diǎn)工作是全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要實(shí)踐基礎(chǔ)，探索建立流域生態(tài)保護(hù)共建共享長效機(jī)制。2012年，新安江流域作為全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，為長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境狀況改善及積累先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮了領(lǐng)頭羊作用。2016 年，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2016〕928 號(hào)），明確提出流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要由流域上下游地方政府自主協(xié)商確定，加快形成“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域保護(hù)和治理長效機(jī)制。作為全國跨界流域生態(tài)補(bǔ)償首個(gè)試點(diǎn)，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)內(nèi)容、實(shí)施效果評(píng)價(jià)等已然成為學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)議題。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)在流域上下游地方政府的互動(dòng)關(guān)系（安徽省、浙江省政府）之上又嵌入了中央政府與地方政府的互動(dòng)以及地方政府與社會(huì)主體的互動(dòng)，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)為生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)提供了一個(gè)更加豐富且動(dòng)態(tài)的應(yīng)用情境。為此，不禁引發(fā)筆者思考：新安江流域生態(tài)補(bǔ)償模式的運(yùn)行機(jī)理是什么、新安江流域成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他流域生態(tài)補(bǔ)償是否適用、能否探索出一條普適的流域生態(tài)補(bǔ)償模式等問題。為了回答這些問題，本文對(duì)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐開展案例研究，深描新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)過程，分析流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制的運(yùn)行邏輯。
二、文獻(xiàn)綜述
（一）流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心議題
目前，關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究主要從補(bǔ)償主體和補(bǔ)償策略兩個(gè)層面展開探討。在補(bǔ)償主體層面，建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制被認(rèn)為是引導(dǎo)多元行為主體參與、撬動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)資本投入、構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的必然路徑。楊愛平和楊和焰基于國家治理理論視角，提出構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體共同參與的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并建立多元化的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制［3］。鄭云辰等人立足補(bǔ)償主體視角，認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償政策改革應(yīng)當(dāng)建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體耦合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制［4］。王彬彬和李曉燕認(rèn)為，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度需要政府和市場(chǎng)的有效融合，提出生態(tài)保護(hù)成本市場(chǎng)化、建立全產(chǎn)業(yè)鏈綜合補(bǔ)償制度并配套產(chǎn)權(quán)制度改革和分類補(bǔ)償［5］。倪琪等人基于計(jì)劃行為理論，運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型剖析社會(huì)主體參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠绊懸蛩匾约白饔脵C(jī)理，為構(gòu)建社會(huì)化、多元化流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供理論參考和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)［6］。張捷和王海燕通過分析中國和日本的社區(qū)主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫桶咐?，探索出?quán)力折中、利益共享和示范驅(qū)動(dòng)等三種社區(qū)主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了制度拼湊和資源拼湊在促成社區(qū)主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式中的規(guī)律性和普適性［7］。
在補(bǔ)償策略層面，現(xiàn)有研究大多通過構(gòu)建數(shù)理模型對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償策略進(jìn)行研究。王宏利等人通過建立演化博弈模型，考察生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的構(gòu)建難點(diǎn)、必要條件以及影響因素，并提出完善績效評(píng)估制度、明確央地補(bǔ)償責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)市場(chǎng)化橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)日呓ㄗh［8］。Jiang k 等人通過引入生態(tài)補(bǔ)償準(zhǔn)則，建立了跨區(qū)域邊界污染減排差分博弈模型，解決了跨區(qū)域邊界的水污染沖突［9］。徐大偉等人從博弈演化視角出發(fā)，構(gòu)建“獎(jiǎng)勵(lì)—懲罰”博弈模型，剖析流域生態(tài)補(bǔ)償上下游各利益主體之間的利益決策行為，研究發(fā)現(xiàn)僅依靠上下游地方政府無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)博弈結(jié)果［10］。馬駿等人利用微分博弈理論，構(gòu)建了集中式和分散式生態(tài)補(bǔ)償模型，討論中央政府參與補(bǔ)貼行為和地方政府污染治理選擇行為之間的互動(dòng)博弈，得出在不同補(bǔ)償模型中各級(jí)政府的最優(yōu)反饋策略并加以比較［11］。王雯雯等人通過測(cè)算湖北省生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w以及確定受償方和補(bǔ)償方的支付等級(jí)、次序，為完善省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供理論依據(jù)［12］。王奕淇等人利用熵值法和層次分析法測(cè)算渭河流域各地方政府應(yīng)分?jǐn)偟臋M向補(bǔ)償權(quán)重，提出了效率與公平兼顧的橫向補(bǔ)償策略，得出只有流域下游地區(qū)對(duì)流域上游地區(qū)進(jìn)行合理公平的補(bǔ)償，分?jǐn)偵嫌蔚貐^(qū)生態(tài)保護(hù)成本，才能促進(jìn)流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)論［13］。
（二）流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理的核心議題
構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理機(jī)制是確保生態(tài)補(bǔ)償制度有效性的關(guān)鍵。目前，關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理機(jī)制的研究還比較少，已有的從橫向協(xié)同視角出發(fā)對(duì)構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理機(jī)制給出了答案。朱仁顯和李佩姿以協(xié)同效果為切入點(diǎn)，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償橫向協(xié)同效果的動(dòng)力模型，運(yùn)用模糊集定性比較分析法對(duì)13 個(gè)案例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬煞N協(xié)同路徑［14］。馮秀萍通過系統(tǒng)梳理長江經(jīng)濟(jì)帶橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施現(xiàn)狀與困境，提出深化橫向部門協(xié)作、構(gòu)建多元參與的綜合性橫向生態(tài)補(bǔ)償模式［15］。王蘭梅和張晏系統(tǒng)分析了新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)過程中取得的成效和存在的困境，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善補(bǔ)償資金機(jī)制并構(gòu)建市場(chǎng)化補(bǔ)償模式［16］。景守武和張捷運(yùn)用雙重差分法研究新安江橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)對(duì)水生態(tài)環(huán)境的影響，研究結(jié)果表明新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)能夠顯著改善水生態(tài)環(huán)境，且政策效果具有持續(xù)性［17］。吳鳳平等人采用雙重差分法和中介效應(yīng)模型實(shí)證評(píng)估新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施效果，研究發(fā)現(xiàn)新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制降低了工業(yè)廢水排放量并獲取環(huán)境、經(jīng)濟(jì)雙重紅利，最終實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展［18］。
（三）文獻(xiàn)評(píng)述
現(xiàn)有文獻(xiàn)主要解決了三個(gè)問題：第一，構(gòu)建市場(chǎng)化和社會(huì)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，打破中央政府不再是唯一補(bǔ)償主體的僵局；第二，利用數(shù)理模型科學(xué)測(cè)算流域上下游政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的補(bǔ)償權(quán)重，提供了科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償博弈策略；第三，運(yùn)用案例分析和實(shí)證模型的混合研究方法論證了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果以及路徑選擇，豐富了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容。整體而言，現(xiàn)有研究為理解流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了較好的理論基礎(chǔ)。
然而，現(xiàn)有研究也存在一定的拓展空間：一是現(xiàn)有研究在一定程度上簡化了流域生態(tài)補(bǔ)償中行為主體的關(guān)系，未將多元行為主體納入同一協(xié)同治理語境；二是現(xiàn)有研究將解釋重點(diǎn)放在同一層級(jí)主體之間的關(guān)系上，例如，流域上下游地方政府的關(guān)系，忽略了協(xié)同主體的層次性和動(dòng)態(tài)性，而流域生態(tài)補(bǔ)償不僅需要流域上下游政府間的橫向協(xié)同，還需要央地政府的縱向協(xié)同以及社會(huì)力量參與的多元協(xié)同，缺失中央政府的協(xié)調(diào)以及社會(huì)力量的參與則無法確保生態(tài)補(bǔ)償制度的有效性；三是現(xiàn)有研究僅聚焦某個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，未能從某流域的特殊經(jīng)驗(yàn)拓展至具有普遍適用性的規(guī)律。
綜上所述，我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯砍晒重S碩，但缺少基于案例研究的理論提煉并歸納總結(jié)具有普適意義的流域生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)?；诖?，本文從協(xié)同共擔(dān)視角研究流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹靶掳步Ｊ健?，并從“新安江模式”探索出流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠毡檫m用經(jīng)驗(yàn)，以期為流域生態(tài)補(bǔ)償提供有益的政策建議、總結(jié)具有普適性的發(fā)展規(guī)律。
三、分析框架
（一）協(xié)同共擔(dān)分析框架
分權(quán)化環(huán)境管理體制帶來管理的碎片化問題難以有效應(yīng)對(duì)跨界環(huán)境治理的復(fù)雜性挑戰(zhàn)。協(xié)同共擔(dān)機(jī)制通過加強(qiáng)央地政府間、地方政府間以及政府與社會(huì)在制定與執(zhí)行環(huán)境政策過程中的合作與協(xié)調(diào)，從而提升政策合力并解決跨域復(fù)雜性環(huán)境治理問題。協(xié)同共擔(dān)機(jī)制包括縱向統(tǒng)一與橫向協(xié)調(diào)，即多元主體間的“上下協(xié)同”“左右協(xié)同”“內(nèi)外協(xié)同”［19］。“上下協(xié)同”是指上級(jí)政府為推動(dòng)跨地區(qū)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而超越現(xiàn)有地域的邊界，超越單個(gè)地方政府的職責(zé)范圍，促進(jìn)地方政府間的合作?！吧舷聟f(xié)同”的目的在于促進(jìn)地方政府間的相互支持，消除地方政府間的利益矛盾，增加區(qū)域合作的效能［20］?！白笥覅f(xié)同”是指地區(qū)之間以及部門之間環(huán)境政策的統(tǒng)一和有機(jī)配合?！白笥覅f(xié)同”要求地方政府從環(huán)境治理的公共性出發(fā)，突破局部利益或部門利益的限制，建立區(qū)域合作聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境整體性治理［21］?！皟?nèi)外協(xié)同”是指通過激發(fā)社會(huì)主體參與環(huán)境治理，更好地激勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為，以促進(jìn)生態(tài)服務(wù)功能的恢復(fù)和改善，實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)的可持續(xù)利用［22］。
1.制度安排為“上下協(xié)同”提供了可能性。環(huán)境治理能否實(shí)現(xiàn)或在多大程度上實(shí)現(xiàn)治理效能，既依賴于央地政府間的廣泛合作和持續(xù)互動(dòng)，也依賴于制度安排。制度安排直接影響協(xié)同共擔(dān)格局的形成及運(yùn)行機(jī)制的穩(wěn)定，協(xié)調(diào)利益主體的各種行為，推動(dòng)穩(wěn)定性合作行為的形成及有效運(yùn)轉(zhuǎn)，有效克服環(huán)境治理集體行動(dòng)困境。制度安排既包括約束多元主體行為的正式制度安排，也包括激發(fā)主體積極性的非正式制度安排。協(xié)同共擔(dān)正式制度可以有效引導(dǎo)、規(guī)范和約束地方政府間的合作博弈行為，降低交易成本，化解利益沖突。地方政府間的合作博弈不僅取決于組織的正式結(jié)構(gòu)，還取決于地方政府所處的一系列正式和非正式的制度背景［23］。換言之，環(huán)境治理協(xié)同共擔(dān)是正式制度和非正式制度綜合作用的結(jié)果。非正式制度的功能主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是緩解多元行為者之間的環(huán)境利益沖突，穩(wěn)定協(xié)同共擔(dān)秩序；二是實(shí)現(xiàn)非正式制度與正式制度相融合，提高制度運(yùn)行效率；三是培育社會(huì)力量，促成主體協(xié)同合作。
2.地區(qū)間差異為“左右協(xié)同”提供了必要性。地區(qū)差異指各地區(qū)在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理等方面的差異。為了獲得自身發(fā)展所需的有限資源，個(gè)體必須充分尋找相匹配的合作對(duì)象進(jìn)行協(xié)同配合，從而實(shí)現(xiàn)效益最大化的結(jié)果［24］。行為主體之間資源、利益等方面的差異促成復(fù)雜的博弈關(guān)系，各主體以追求利益最大為目的，達(dá)成共識(shí)，尋求合作共贏［25］。例如，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在履行環(huán)境污染治理職責(zé)的同時(shí)，希望共享發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)，希望通過發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)促進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長的活力；而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以發(fā)揮“中心樞紐”作用，帶動(dòng)、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)同發(fā)展，從而促進(jìn)協(xié)同主體間行動(dòng)的同步性。
3.社會(huì)力量參與構(gòu)成“內(nèi)外協(xié)同”格局。社會(huì)力量直接影響協(xié)同共治的廣度、深度與效度。社會(huì)力量參與比集權(quán)式控制、多中心治理更符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)，更能提高社會(huì)管理效率［26］。當(dāng)前，多元化背景下社會(huì)公眾與政府之間公共信任關(guān)系弱化、社會(huì)力量缺失是實(shí)現(xiàn)協(xié)同共擔(dān)的障礙。為此，必須建設(shè)以培育社會(huì)力量為內(nèi)核的非正式制度，形成互利共贏的環(huán)境價(jià)值觀，增進(jìn)社會(huì)主體和政府主體之間的信任與聯(lián)動(dòng)，共筑“內(nèi)外協(xié)同”格局。
（二）流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)分析框架
流域生態(tài)補(bǔ)償是上下級(jí)政府以及上下游政府間耦合博弈的結(jié)果。從協(xié)同共擔(dān)視角探究流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行邏輯，具有很強(qiáng)的解釋力。本文將協(xié)同共擔(dān)中的“上下協(xié)同”“左右協(xié)同”“內(nèi)外協(xié)同”調(diào)整為流域生態(tài)補(bǔ)償中的“上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)”“上下游政府聯(lián)動(dòng)”“政社聯(lián)動(dòng)”。制度安排為上下級(jí)聯(lián)動(dòng)提供法制保障，主體功能區(qū)位勢(shì)差異為上下游聯(lián)動(dòng)提供必要條件，社會(huì)參與形成多元共擔(dān)合力，如圖1 所示。
圖1 流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)分析框架圖
1.制度安排為上下級(jí)聯(lián)動(dòng)提供法制保障。法治是人類推進(jìn)區(qū)域治理的有效方式［27］。生態(tài)補(bǔ)償制度安排越完善，補(bǔ)償實(shí)施越順利；反之，生態(tài)補(bǔ)償制度安排越欠缺，補(bǔ)償實(shí)施越困難。在我國環(huán)境管理體制下，除了國家法律法規(guī)正式制度安排以外，領(lǐng)導(dǎo)者的講話和批示等作為非正式制度安排，共同構(gòu)成具有中國特色的制度語境。就流域生態(tài)補(bǔ)償而言，正式制度安排解決地方政府在生態(tài)補(bǔ)償中“零和博弈”困境，形成上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制。中央政府為地方政府的利益協(xié)調(diào)制定法律規(guī)則和程序，指導(dǎo)流域生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)。此外，中央領(lǐng)導(dǎo)人批示、輿論引導(dǎo)等既是非正式制度安排，也是正式制度安排的重要補(bǔ)充。在生態(tài)補(bǔ)償政策導(dǎo)向和輿論導(dǎo)向下，由環(huán)境保護(hù)部牽頭召開座談會(huì)，制定協(xié)商制度，對(duì)各省市開展實(shí)地調(diào)研，各省級(jí)政府召開聯(lián)席會(huì)議，進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控，合力治污，各地市政府在執(zhí)行上級(jí)政府的生態(tài)補(bǔ)償政策的同時(shí)，編制生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)規(guī)劃，建立互訪協(xié)商機(jī)制，召開聯(lián)席會(huì)議，最終形成“中央—省—市”上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)的生態(tài)補(bǔ)償命運(yùn)共同體。
2.主體功能區(qū)位勢(shì)差異為上下游聯(lián)動(dòng)提供必要條件。流域上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然地理特征以及環(huán)境訴求等差異性決定了流域上下游的位勢(shì)差異。流域上下游的位勢(shì)差異為跨界流域生態(tài)補(bǔ)償上下游聯(lián)動(dòng)提供了可能。流域上游是限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，生態(tài)環(huán)境狀況較好，具有明顯的生態(tài)優(yōu)勢(shì)；流域下游是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好，具有明顯的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，由此形成流域上下游功能定位的差異和比較優(yōu)勢(shì)的差異［28］。由于流域上下游共享整個(gè)流域的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，必須進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)才能推動(dòng)流域生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益協(xié)同共進(jìn)，否則就會(huì)出現(xiàn)上下游間“零和博弈”的困境，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也無法順利實(shí)施。根據(jù)流域上下游主體功能區(qū)的位勢(shì)差異，流域上游地區(qū)是生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)服務(wù)輸出地，流域上游的主體功能是創(chuàng)造生態(tài)環(huán)境價(jià)值，并向流域下游地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品，流域上游犧牲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)也受到流域下游地區(qū)污染物的影響。流域下游地區(qū)是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和生態(tài)服務(wù)輸入地，流域下游的主體功能是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)值，流域下游地區(qū)有責(zé)任、有義務(wù)，更有能力幫助上游地區(qū)。因此，流域下游地區(qū)應(yīng)當(dāng)向流域上游地區(qū)提供生態(tài)補(bǔ)償資金［29］。
3.社會(huì)力量參與形成多元共擔(dān)合力。制度安排能夠引導(dǎo)社會(huì)主體有序參與流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，形成生態(tài)補(bǔ)償多元共擔(dān)合力。2016 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31 號(hào)），明確提出有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，充分發(fā)揮新聞媒體作用，引導(dǎo)全社會(huì)樹立生態(tài)產(chǎn)品有價(jià)、保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的意識(shí)。在信息化時(shí)代，非正式制度嵌入能夠強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果。例如，《人民日?qǐng)?bào)》和《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》聚焦生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，打造全社會(huì)共同參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧己蒙鐣?huì)氛圍；政府利用微信公眾號(hào)、微博等新媒體，讓社會(huì)公眾及時(shí)獲取生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)信息，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知。此外，領(lǐng)導(dǎo)者講話作為非正式制度的重要組成部分，是引導(dǎo)社會(huì)公眾參與環(huán)境治理的風(fēng)向標(biāo)。在正式制度和非正式制度的引導(dǎo)下，社會(huì)公眾參與流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性日益增強(qiáng)。流域生態(tài)補(bǔ)償形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、多方參與”的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)格局。
四、案例分析：新安江流域生態(tài)補(bǔ)償從零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)
新安江流域地處浙江、安徽兩省交界地帶，新安江流域不僅是兩省重要的飲用水水源地，還是長三角地區(qū)的生態(tài)安全屏障。2011 年9 月，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》），跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作正式開啟。按照試點(diǎn)方案，新安江流域3 輪補(bǔ)償試點(diǎn)（2012—2020 年）歷時(shí)九年，實(shí)踐探索已取得了顯著成效。在中央政府引導(dǎo)下，處于上游的安徽省和處于下游的浙江省從“零和博弈”走向“協(xié)同共擔(dān)”。
（一）沖突觸發(fā)：千島湖危機(jī)
2013 年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》（發(fā)改地區(qū)〔2013〕2679 號(hào)），明確新安江流域多年平均天然徑流量（地表水資源量）126.7 億立方米，其中，年均入千島湖水量115.2 億立方米，新安江是流入千島湖的最大河流，發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣，干流全長約359 公里，入湖水量約占總?cè)牒康?0%以上。由此可見，流域上游水生態(tài)環(huán)境治理直接影響著流域下游水生態(tài)環(huán)境狀況。1998 年，以“綠水青山金腰帶”著稱的千島湖遭遇藍(lán)藻危機(jī)，2001—2008年7 年間，千島湖入境水質(zhì)呈緩慢惡化趨勢(shì)，湖內(nèi)水質(zhì)營養(yǎng)狀況為中營養(yǎng)水平，甚至有向富營養(yǎng)水平加劇的態(tài)勢(shì)。浙江省與安徽省交界斷面水質(zhì)以Ⅳ類水為主，2008 年個(gè)別月份總氮指標(biāo)曾達(dá)到劣Ⅴ類，水體總氮和總磷指標(biāo)上升趨勢(shì)明顯。上游水生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況直接決定了下游水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。千島湖的水生態(tài)環(huán)境惡化危機(jī)引起了社會(huì)各界的高度重視。浙皖兩省也給予“理性”回應(yīng)：浙江省認(rèn)為，在加強(qiáng)本省水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的同時(shí)，強(qiáng)烈要求下游安徽省能夠加大環(huán)境治理力度和投資；安徽省認(rèn)為，應(yīng)該加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)工作，但浙江省必須向本省提供生態(tài)補(bǔ)償，以分?jǐn)偵鷳B(tài)保護(hù)高昂的機(jī)會(huì)成本。兩省的“理性”回應(yīng)加劇了利益沖突，不利于建立流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制。
（二）上下游政府間沖突之爭
新安江流域生態(tài)補(bǔ)償往往因“上游保護(hù)，下游受益”，導(dǎo)致上下游之間相互扯皮，推卸補(bǔ)償責(zé)任，甚至?xí)霈F(xiàn)“上游污染，下游遭殃”的治理困境。面對(duì)千島湖水質(zhì)持續(xù)惡化的環(huán)境狀況，作為理性經(jīng)濟(jì)人，浙皖兩地政府就“誰補(bǔ)誰受償”以及“補(bǔ)多少”的問題，展開拉鋸戰(zhàn)。
1.“誰補(bǔ)誰受償”之爭。處于下游浙江省的理性反應(yīng)是在加強(qiáng)本省境內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，作為新安江流域上游的安徽省理應(yīng)加大生態(tài)補(bǔ)償力度和資金投入。處于上游的安徽省認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)高成本工程，治理生態(tài)環(huán)境除了本身的治理成本以外，還有犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的機(jī)會(huì)成本，而浙江省作為環(huán)境治理的受益方，應(yīng)承擔(dān)起補(bǔ)償職責(zé)，向安徽省提供生態(tài)補(bǔ)償資金。面對(duì)安徽省提出的補(bǔ)償資金要求，浙江省回應(yīng)道，早在2005 年就出臺(tái)了全國第一個(gè)省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償制度，并于2008 年對(duì)八大水系源頭地區(qū)45 個(gè)市縣實(shí)施生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付政策，成為全國第一個(gè)實(shí)施省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》荩@些生態(tài)補(bǔ)償舉措僅限于浙江省內(nèi)，屬于省內(nèi)補(bǔ)償，安徽省認(rèn)為自身不在浙江省補(bǔ)償舉措受益范圍之內(nèi)，而浙江省還曾一度以“上游水質(zhì)過差，水污染治理不見成效”為由，拒付補(bǔ)償資金。
2.“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”之爭。新安江流域街口鎮(zhèn)河段地理位置特殊，位于浙皖兩省交界地帶，屬于新安江的“河”與千島湖的“湖”的交叉水域。兩省在制訂浙皖交界處水質(zhì)評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)又出現(xiàn)爭執(zhí)。安徽省認(rèn)為，根據(jù)河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，Ⅲ類水可以作為飲用水源，應(yīng)當(dāng)選用河流水質(zhì)的Ⅲ類水作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。浙江省認(rèn)為，千島湖是一個(gè)湖泊，應(yīng)該以湖泊Ⅱ類水水質(zhì)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中不包括湖泊水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中的總氮指標(biāo)，而總氮既是水體富營養(yǎng)化的重要指標(biāo)，也是評(píng)價(jià)湖泊水質(zhì)的重要指標(biāo)，對(duì)湖泊生態(tài)安全的影響重大。因此，以“河”還是以“湖”為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為浙江省和安徽省的“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”之爭。
（三）零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)
1.中央制度安排調(diào)解兩省紛爭。浙皖兩省出于理性經(jīng)濟(jì)人考量，在跨界流域生態(tài)補(bǔ)償中就“誰補(bǔ)償誰受償”問題爭論不休，甚至出現(xiàn)推諉扯皮、推卸責(zé)任的現(xiàn)象。在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，浙江省政府認(rèn)為：“上游水源是自然水源，上游來水是坐享其成，如今為何要下游對(duì)其補(bǔ)償”“浙江省雖然用了這水，但以稅負(fù)形式交納于中央財(cái)政，為何還需二次付費(fèi)？為何不是中央財(cái)政擔(dān)負(fù)補(bǔ)償費(fèi)用？”安徽省政府表示：“安徽省在發(fā)展工業(yè)化的時(shí)候卻被剝奪了經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，得到的生態(tài)補(bǔ)償資金微乎甚微”“黃山市作為水源保護(hù)區(qū)，為何需要安徽省擔(dān)負(fù)補(bǔ)償資金？”浙皖兩省處于“公說公有理、婆說婆有理”的僵持階段。為調(diào)解兩省紛爭，2011 年2 月，習(xí)近平就新安江流域與千島湖水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作作出重要指示：“千島湖是我國極為難得的優(yōu)質(zhì)水資源，加強(qiáng)千島湖水資源保護(hù)意義重大，浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路，不能走先污染后治理的老路?！薄斗桨浮芳葹榱饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償提供政策指導(dǎo)，又為浙皖政府生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供決策依據(jù)。2015年，杭州市和黃山市建立聯(lián)席會(huì)議，簽署深化協(xié)同交流協(xié)議。2016 年，浙皖兩省共同建立了“環(huán)境責(zé)任協(xié)議制度”，與此同時(shí)，兩省黨政主要負(fù)責(zé)人聯(lián)合簽署了新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。2017 年，浙皖兩省財(cái)政廳主要負(fù)責(zé)人專程前往黃山進(jìn)行調(diào)研，進(jìn)一步圍繞持續(xù)試點(diǎn)、加強(qiáng)合作達(dá)成共識(shí)，并向環(huán)境保護(hù)部作了專題請(qǐng)示。浙皖兩省建立生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，增強(qiáng)了流域上下游之間的合作與信任。
就浙皖兩省“補(bǔ)償多少”的爭論問題，財(cái)政部主動(dòng)承擔(dān)起補(bǔ)償資金職責(zé)。根據(jù)《方案》，在第一輪試點(diǎn)里，財(cái)政部承擔(dān)3 億元補(bǔ)償資金，全部撥付給上游安徽省，浙皖兩省分別承擔(dān)1 億元補(bǔ)償資金。當(dāng)年度水質(zhì)達(dá)標(biāo)時(shí)，下游浙江省向上游安徽省撥付1 億元補(bǔ)償資金；當(dāng)年度水質(zhì)考核不達(dá)標(biāo)時(shí)，上游安徽省向浙江省撥付1 億元補(bǔ)償資金。在第一輪試點(diǎn)成功后，在財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部牽頭下，浙皖兩省通過協(xié)商開展第二輪生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。按照遞減原則，財(cái)政補(bǔ)償資金依次遞減為4 億元、3 億元和2 億元，浙皖兩省補(bǔ)償資金依次提高?？梢姡街贫劝才藕头钦街贫劝才艦榱饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償提供了法制保障并指明了前進(jìn)方向，浙江省和安徽省達(dá)成合作共識(shí)。
2.上下游主體功能區(qū)差異促成兩省合作。浙江省和安徽省在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中從零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)，既是中央政府制度安排的必然結(jié)果，也是上下游主體功能區(qū)差異化的必然結(jié)果。由于新安江水庫的運(yùn)行，千島湖成為國家級(jí)風(fēng)景區(qū)，同時(shí)為了保證下游杭州市等地飲用水水源地的安全性，對(duì)水庫上游地區(qū)提出了更為嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)要求。位于上游的黃山市是水源區(qū)，被限制了開發(fā)，位于下游的杭州市是受水區(qū)，可以進(jìn)行優(yōu)化開發(fā)，浙皖兩省只有從零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)，上游才有動(dòng)力投資生態(tài)保護(hù)，下游水生態(tài)安全才能得到保障。如果兩省無法從零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)，上游就缺乏水生態(tài)環(huán)境保護(hù)動(dòng)力，下游就無法享受安全的飲用水水源。
3.社會(huì)力量參與助力多元化補(bǔ)償格局。中國新聞網(wǎng)、《黃山日?qǐng)?bào)》和中央電視臺(tái)等媒體聚焦新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，提升社會(huì)公眾對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知，引導(dǎo)社會(huì)公眾直接參與流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。據(jù)中國新聞網(wǎng)報(bào)道，新安江黃山段入選生態(tài)環(huán)境部2021 年美麗河湖優(yōu)秀案例［30］。據(jù)《黃山日?qǐng)?bào)》報(bào)道，黃山市已建成“生態(tài)美超市”345 家，實(shí)現(xiàn)流域重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋；已建成新安江生態(tài)文明實(shí)踐中心，接待200 余批次、近3，400 人，吸引更多社會(huì)公眾了解并參與到新安江保護(hù)中來［31］。
在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償案例中，浙皖兩省由零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)、上下游政府聯(lián)動(dòng)以及政府聯(lián)動(dòng)，新安江流域取得了良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及社會(huì)效益。2018 年4 月12 日，由環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院編制的《新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)績效評(píng)估報(bào)告（2012—2017）》通過專家評(píng)審。根據(jù)績效評(píng)估報(bào)告，2012—2017 年，新安江上游流域總體水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)優(yōu)，千島湖湖體水質(zhì)總體穩(wěn)定保持為Ⅰ類，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由中營養(yǎng)變?yōu)樨殸I養(yǎng)。黃山市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐漸提高，生態(tài)經(jīng)濟(jì)化和經(jīng)濟(jì)生態(tài)化呈良好協(xié)同態(tài)勢(shì)。
五、流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制的運(yùn)行邏輯
從上述案例中可以看出，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償出現(xiàn)上下游之間推諉扯皮現(xiàn)象，上下游政府出于自身利益考慮，引發(fā)利益紛爭，無法就“誰補(bǔ)誰受償”“補(bǔ)多少”等問題達(dá)成一致協(xié)議，阻礙生態(tài)補(bǔ)償工作的進(jìn)程。而流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目缃缧蕴卣饔忠笊舷掠沃g必須進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)，必須從零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)。流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制涉及中央—省—市等三級(jí)政府聯(lián)動(dòng)，流域上下游政府聯(lián)動(dòng)以及政府與社會(huì)主體聯(lián)動(dòng)。在這一過程中，制度安排是壓艙石、風(fēng)向標(biāo)、指路燈，上下游主體功能區(qū)差異為流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)提供可能性和必要性，社會(huì)參與的“多元共治”結(jié)構(gòu)模式共筑生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)格局。
教師進(jìn)修學(xué)校要聯(lián)合教研室、電教儀器站以及基地實(shí)驗(yàn)學(xué)校對(duì)口薄弱學(xué)校 “多位一體”共建校內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。以進(jìn)修學(xué)校為主導(dǎo)，其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)合搭建后期培訓(xùn)服務(wù)支持體系，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上通過班級(jí)沙龍自由討論，讓所有參訓(xùn)教師圍繞與當(dāng)次培訓(xùn)相關(guān)的一個(gè)主題開展活動(dòng)，活動(dòng)可以由學(xué)科專家一人主講眾人提問，也可以眾人提問，由專家對(duì)活動(dòng)中遇到的具體實(shí)踐問題一一做出解答。
（一）流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制的制度運(yùn)行邏輯
在流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，制度安排扮演著壓艙石、風(fēng)向標(biāo)、指路燈的角色，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是中央政府的綜合協(xié)調(diào)是流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的壓艙石；二是正式制度安排是流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的風(fēng)向標(biāo)；三是非正式制度安排是流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的指路燈。
在跨界流域生態(tài)補(bǔ)償中存在上下游政府推諉扯皮等現(xiàn)象，導(dǎo)致補(bǔ)償協(xié)議難以達(dá)成。這就需要中央政府扮演“仲裁人”“協(xié)調(diào)者”的角色，綜合協(xié)調(diào)功能成為流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議簽署以及執(zhí)行的壓艙石。各地政府從自身利益出發(fā)，也不無道理，但卻阻礙了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)進(jìn)程。此時(shí)需要中央政府發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)功能，在流域補(bǔ)償方案的制訂、補(bǔ)償價(jià)格的磋商、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、跨界水質(zhì)的檢測(cè)、補(bǔ)償資金的擔(dān)負(fù)等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，化解上下游政府間利益紛爭。
流域生態(tài)補(bǔ)償隱藏著對(duì)制度安排的訴求，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的形成和發(fā)展是正式制度安排和非正式制度安排共同作用的結(jié)果［32］。流域生態(tài)補(bǔ)償正式制度安排為多元主體履行生態(tài)補(bǔ)償職責(zé)提供了政策導(dǎo)向和決策依據(jù)，發(fā)揮著風(fēng)向標(biāo)的作用。在財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2016〕928 號(hào)）指導(dǎo)下，流域上下游省級(jí)政府召開聯(lián)防聯(lián)控會(huì)議，進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，強(qiáng)化合力治污力度。在省級(jí)政府號(hào)召下，地市級(jí)政府執(zhí)行自上而下的生態(tài)補(bǔ)償政策和管控措施，制定符合本市實(shí)際情況的生態(tài)補(bǔ)償政策，定期召開聯(lián)席會(huì)議，建立協(xié)商互訪制度，舉辦生態(tài)補(bǔ)償學(xué)術(shù)研討會(huì)，設(shè)立綠色發(fā)展基金。從中央層面到省級(jí)層面再到地市級(jí)層面的制度安排體現(xiàn)了流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中的上下級(jí)協(xié)同共治。
非正式制度安排有利于降低正式制度安排的實(shí)施成本，鞏固流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果［33］。流域生態(tài)補(bǔ)償非正式制度安排是對(duì)正式制度安排的重要補(bǔ)充，甚至起到引導(dǎo)性作用，被視為指路燈。中央領(lǐng)導(dǎo)人講話、新聞媒體等都是重要的非正式制度，這些非正式制度安排能夠?qū)⒌胤秸?、社?huì)公眾的關(guān)注度聚焦到新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，提升多元行為主體對(duì)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的認(rèn)知，激發(fā)多元行為主體參與的積極性。2005 年，習(xí)近平在湖州安吉余村考察時(shí)，首次提出“綠水青山就是金山銀山”的重要理念。生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)就是將“綠水青山”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”，“兩山”理念也成為各級(jí)地方政府進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的指路燈。
（二）流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制的主體運(yùn)行邏輯
流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制的主體運(yùn)行邏輯與流域上下游主體功能定位緊密相關(guān)。雖然人擁有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，但是流域上下游的主體功能定位具有差異性。根據(jù)流域整體性要求，重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)的區(qū)域應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償職責(zé)，同時(shí)對(duì)限制和禁止開發(fā)的區(qū)域給予生態(tài)補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和協(xié)調(diào)發(fā)展；反之，則必然出現(xiàn)上下游間“零和博弈”的困境。上下游主體功能區(qū)功能定位差異為跨界流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)提供可能性。上下游主體功能區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)為跨界流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)提供必要性。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，上游地區(qū)屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而下游地區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)；從生態(tài)質(zhì)量來看，上游地區(qū)作為生態(tài)保護(hù)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，其生態(tài)環(huán)境狀況明顯優(yōu)于下游地區(qū)。一般而言，流域上游擁有十分顯著的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后；流域下游擁有十分顯著的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，而生態(tài)環(huán)境狀況有待改善。下游可借助自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)向上游支付生態(tài)補(bǔ)償資金，獲取優(yōu)良水質(zhì)的水源，上游獲取相應(yīng)的補(bǔ)償資金，彌補(bǔ)了自身經(jīng)濟(jì)能力不足的缺陷，增強(qiáng)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭?dòng)力和信心。上下游優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，各取所需，共同助力流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制。
流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制的運(yùn)行需要構(gòu)建一個(gè)市場(chǎng)、社會(huì)力量共同參與的統(tǒng)一平臺(tái)，從政府補(bǔ)償轉(zhuǎn)向市場(chǎng)補(bǔ)償、社會(huì)補(bǔ)償?shù)亩嘣a(bǔ)償已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。在流域水資源供給量和消費(fèi)量明確的前提下，完全可以根據(jù)“誰受益，誰補(bǔ)償”的補(bǔ)償原則采取市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，例如，用水者應(yīng)付的水價(jià)不僅要考慮治污成本，還應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償成本。此外，通過綠色社會(huì)組織籌集資金支持流域生態(tài)保護(hù)也是一種保護(hù)我國“一湖秀水”“百里畫廊”的可能選擇。多元生態(tài)補(bǔ)償模式并不意味著政府責(zé)任的缺失，政府應(yīng)保護(hù)作為受償者的居民和企業(yè)，例如，對(duì)處在水源地生態(tài)保護(hù)區(qū)的上游居民給予補(bǔ)償，對(duì)提高了排放標(biāo)準(zhǔn)和治污成本的企業(yè)給予補(bǔ)償。
綜上，流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)需要上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)、上下游政府聯(lián)動(dòng)以及政社聯(lián)動(dòng)相結(jié)合。生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的縱坐標(biāo)是中央—省—市等三級(jí)政府聯(lián)動(dòng)。在上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)過程中，制度安排扮演著壓艙石、風(fēng)向標(biāo)、指路燈的角色。其中，中央政府的綜合協(xié)調(diào)是壓艙石；正式制度安排是風(fēng)向標(biāo)；非正式制度安排是指路燈。生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的橫坐標(biāo)是流域上下游政府聯(lián)動(dòng)。在上下游政府聯(lián)動(dòng)過程中，上下游主體功能區(qū)功能定位差異確定了補(bǔ)償主客體以及補(bǔ)償優(yōu)先等級(jí)，上下游比較優(yōu)勢(shì)差異為上下游經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和生態(tài)優(yōu)勢(shì)互換提供可能。政社聯(lián)動(dòng)保障了社會(huì)公眾生態(tài)保護(hù)權(quán)益，為生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)助力，最終形成“政府主導(dǎo)、上下游協(xié)同、社會(huì)參與”的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)格局。
六、結(jié)論與建議
（一）結(jié)論
流域生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)綠水青山的重要制度保障。目前，關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究大多從橫向協(xié)同視角出發(fā)對(duì)構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制給出了答案。橫向協(xié)同將解釋重點(diǎn)放在同一層級(jí)主體之間的關(guān)系上，而忽略了協(xié)同主體的層次性和動(dòng)態(tài)性。本文構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)分析框架，認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建不僅需要流域上下游政府間的橫向協(xié)同，還需要央地政府的縱向協(xié)同以及社會(huì)力量參與的多元協(xié)同。通過追蹤新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，揭示了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)的運(yùn)行邏輯以及必要性。第一，協(xié)同共擔(dān)分析框架為流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)提供思路。流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)包括上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)、上下游政府聯(lián)動(dòng)以及政府與社會(huì)主體聯(lián)動(dòng)。其中，制度安排為上下級(jí)聯(lián)動(dòng)提供法制保障，主體功能區(qū)位勢(shì)差異為上下游聯(lián)動(dòng)提供必要條件，社會(huì)參與形成多元共擔(dān)合力。第二，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐表明，流域上下游政府從零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)離不開制度安排以及地區(qū)位勢(shì)差異，一是制度安排決定了流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的必要性；二是主體功能區(qū)差異決定了流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的可能性。第三，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐豐富了流域生態(tài)補(bǔ)償主體的層次性和動(dòng)態(tài)性，為解決流域上下游地方政府間零和博弈困境提供了實(shí)踐啟示。一是制度安排能夠協(xié)調(diào)流域上下游間的利益紛爭，保障流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的簽署以及執(zhí)行，正式制度安排能夠規(guī)定多元主體補(bǔ)償職責(zé)、約束“搭便車”行為，非正式制度安排能夠引導(dǎo)社會(huì)主體參與、激發(fā)社會(huì)主體參與積極性；二是地區(qū)位勢(shì)差異能夠?qū)崿F(xiàn)為流域上下游間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)而推動(dòng)流域上下游走上合作共贏之路；三是社會(huì)力量的參與形成了多元共擔(dān)的合力。
（二）建議
結(jié)合上文結(jié)論與啟示，流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐若想實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利的統(tǒng)一，應(yīng)從以下三個(gè)方面去完善：
1.完善流域生態(tài)補(bǔ)償制度體系。一方面，中央政府應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境污染執(zhí)法監(jiān)管力度，保障地方政府貫徹落實(shí)中央政府的生態(tài)補(bǔ)償政策；另一方面，綜合利用排污權(quán)交易制度、生態(tài)資產(chǎn)核算制度、社會(huì)參與制度等，與生態(tài)補(bǔ)償制度協(xié)同推進(jìn)，下游地區(qū)分?jǐn)偵嫌蔚貐^(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元行為主體差異化利益訴求，以期在生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)防聯(lián)控整體目標(biāo)上達(dá)成共識(shí)。
2.加強(qiáng)上下游區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。上游應(yīng)發(fā)揮主體功能區(qū)生態(tài)優(yōu)勢(shì)，利用綠色信貸、生態(tài)保護(hù)公益基金，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)結(jié)合“美麗鄉(xiāng)村”“美麗河湖”等國家政策，提高產(chǎn)品綠色生態(tài)價(jià)值，激活旅游文化產(chǎn)業(yè)，吸引市場(chǎng)主體與社會(huì)主體參與投資生態(tài)農(nóng)業(yè)、茶園等特色產(chǎn)業(yè)，使“綠水青山”變?yōu)椤敖鹕姐y山”；下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)在資金補(bǔ)償以外，還應(yīng)加強(qiáng)智力補(bǔ)償、人才幫扶、產(chǎn)業(yè)合作、交通串聯(lián)等方面的合作，以實(shí)現(xiàn)互惠合作共贏。
3.引導(dǎo)、激發(fā)社會(huì)力量參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。各級(jí)政府主體應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情的引導(dǎo)，強(qiáng)化非正式約束的嵌入，營造全社會(huì)共同保護(hù)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)氛圍；發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息收集的便捷優(yōu)勢(shì)，形成網(wǎng)絡(luò)宣傳的蝴蝶效應(yīng)和權(quán)力制約效應(yīng)；通過增強(qiáng)下游補(bǔ)償主體對(duì)上游受償主體治理能力的信任，激發(fā)公眾參與跨區(qū)域補(bǔ)償?shù)姆e極性。
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戴勝利（暨南大學(xué)a.公共管理學(xué)院；b.應(yīng)急管理學(xué)院，廣東廣州 510632）
李筱雅（華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430079）
一、問題提出
隨著工業(yè)化和城市化迅猛發(fā)展，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，往往忽視對(duì)環(huán)境污染治理的問題，其中，流域水污染問題比大氣污染、土壤污染等其他污染所造成的危害更大。流域水污染具有跨域性、流動(dòng)性和外部性等特征，極易導(dǎo)致流域水污染治理中的“搭便車”困境，進(jìn)而也削弱了地方政府在水污染治理方面的積極性，使得流域上下游利益失衡，最終導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)政策難以有效執(zhí)行。生態(tài)補(bǔ)償是打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、促進(jìn)流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度保障［1］。作為一種市場(chǎng)化的政策工具，生態(tài)補(bǔ)償在明確產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，以內(nèi)化外部成本為原則，通過市場(chǎng)化交易機(jī)制為環(huán)境保護(hù)激勵(lì)提供制度安排［2］。作為實(shí)現(xiàn)流域上下游協(xié)同治理的有效方式，生態(tài)補(bǔ)償受到中央政府的高度重視。2007 年，原國家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)〔2007〕130 號(hào)），明確提出開展試點(diǎn)工作是全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要實(shí)踐基礎(chǔ)，探索建立流域生態(tài)保護(hù)共建共享長效機(jī)制。2012年，新安江流域作為全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，為長江經(jīng)濟(jì)帶水生態(tài)環(huán)境狀況改善及積累先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)發(fā)揮了領(lǐng)頭羊作用。2016 年，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2016〕928 號(hào)），明確提出流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要由流域上下游地方政府自主協(xié)商確定，加快形成“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域保護(hù)和治理長效機(jī)制。作為全國跨界流域生態(tài)補(bǔ)償首個(gè)試點(diǎn)，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)內(nèi)容、實(shí)施效果評(píng)價(jià)等已然成為學(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)議題。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)在流域上下游地方政府的互動(dòng)關(guān)系（安徽省、浙江省政府）之上又嵌入了中央政府與地方政府的互動(dòng)以及地方政府與社會(huì)主體的互動(dòng)，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)為生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)提供了一個(gè)更加豐富且動(dòng)態(tài)的應(yīng)用情境。為此，不禁引發(fā)筆者思考：新安江流域生態(tài)補(bǔ)償模式的運(yùn)行機(jī)理是什么、新安江流域成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他流域生態(tài)補(bǔ)償是否適用、能否探索出一條普適的流域生態(tài)補(bǔ)償模式等問題。為了回答這些問題，本文對(duì)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐開展案例研究，深描新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)過程，分析流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制的運(yùn)行邏輯。
二、文獻(xiàn)綜述
（一）流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心議題
目前，關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究主要從補(bǔ)償主體和補(bǔ)償策略兩個(gè)層面展開探討。在補(bǔ)償主體層面，建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制被認(rèn)為是引導(dǎo)多元行為主體參與、撬動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)資本投入、構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的必然路徑。楊愛平和楊和焰基于國家治理理論視角，提出構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體共同參與的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并建立多元化的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制［3］。鄭云辰等人立足補(bǔ)償主體視角，認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償政策改革應(yīng)當(dāng)建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體耦合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制［4］。王彬彬和李曉燕認(rèn)為，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償制度需要政府和市場(chǎng)的有效融合，提出生態(tài)保護(hù)成本市場(chǎng)化、建立全產(chǎn)業(yè)鏈綜合補(bǔ)償制度并配套產(chǎn)權(quán)制度改革和分類補(bǔ)償［5］。倪琪等人基于計(jì)劃行為理論，運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型剖析社會(huì)主體參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠绊懸蛩匾约白饔脵C(jī)理，為構(gòu)建社會(huì)化、多元化流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供理論參考和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)［6］。張捷和王海燕通過分析中國和日本的社區(qū)主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫桶咐?，探索出?quán)力折中、利益共享和示范驅(qū)動(dòng)等三種社區(qū)主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了制度拼湊和資源拼湊在促成社區(qū)主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償模式中的規(guī)律性和普適性［7］。
在補(bǔ)償策略層面，現(xiàn)有研究大多通過構(gòu)建數(shù)理模型對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償策略進(jìn)行研究。王宏利等人通過建立演化博弈模型，考察生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制的構(gòu)建難點(diǎn)、必要條件以及影響因素，并提出完善績效評(píng)估制度、明確央地補(bǔ)償責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)市場(chǎng)化橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)日呓ㄗh［8］。Jiang k 等人通過引入生態(tài)補(bǔ)償準(zhǔn)則，建立了跨區(qū)域邊界污染減排差分博弈模型，解決了跨區(qū)域邊界的水污染沖突［9］。徐大偉等人從博弈演化視角出發(fā)，構(gòu)建“獎(jiǎng)勵(lì)—懲罰”博弈模型，剖析流域生態(tài)補(bǔ)償上下游各利益主體之間的利益決策行為，研究發(fā)現(xiàn)僅依靠上下游地方政府無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)博弈結(jié)果［10］。馬駿等人利用微分博弈理論，構(gòu)建了集中式和分散式生態(tài)補(bǔ)償模型，討論中央政府參與補(bǔ)貼行為和地方政府污染治理選擇行為之間的互動(dòng)博弈，得出在不同補(bǔ)償模型中各級(jí)政府的最優(yōu)反饋策略并加以比較［11］。王雯雯等人通過測(cè)算湖北省生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，界定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w以及確定受償方和補(bǔ)償方的支付等級(jí)、次序，為完善省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供理論依據(jù)［12］。王奕淇等人利用熵值法和層次分析法測(cè)算渭河流域各地方政府應(yīng)分?jǐn)偟臋M向補(bǔ)償權(quán)重，提出了效率與公平兼顧的橫向補(bǔ)償策略，得出只有流域下游地區(qū)對(duì)流域上游地區(qū)進(jìn)行合理公平的補(bǔ)償，分?jǐn)偵嫌蔚貐^(qū)生態(tài)保護(hù)成本，才能促進(jìn)流域上下游協(xié)調(diào)發(fā)展的結(jié)論［13］。
（二）流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理的核心議題
構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理機(jī)制是確保生態(tài)補(bǔ)償制度有效性的關(guān)鍵。目前，關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理機(jī)制的研究還比較少，已有的從橫向協(xié)同視角出發(fā)對(duì)構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理機(jī)制給出了答案。朱仁顯和李佩姿以協(xié)同效果為切入點(diǎn)，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償橫向協(xié)同效果的動(dòng)力模型，運(yùn)用模糊集定性比較分析法對(duì)13 個(gè)案例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬煞N協(xié)同路徑［14］。馮秀萍通過系統(tǒng)梳理長江經(jīng)濟(jì)帶橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施現(xiàn)狀與困境，提出深化橫向部門協(xié)作、構(gòu)建多元參與的綜合性橫向生態(tài)補(bǔ)償模式［15］。王蘭梅和張晏系統(tǒng)分析了新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)過程中取得的成效和存在的困境，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完善補(bǔ)償資金機(jī)制并構(gòu)建市場(chǎng)化補(bǔ)償模式［16］。景守武和張捷運(yùn)用雙重差分法研究新安江橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)對(duì)水生態(tài)環(huán)境的影響，研究結(jié)果表明新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)能夠顯著改善水生態(tài)環(huán)境，且政策效果具有持續(xù)性［17］。吳鳳平等人采用雙重差分法和中介效應(yīng)模型實(shí)證評(píng)估新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施效果，研究發(fā)現(xiàn)新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制降低了工業(yè)廢水排放量并獲取環(huán)境、經(jīng)濟(jì)雙重紅利，最終實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展［18］。
（三）文獻(xiàn)評(píng)述
現(xiàn)有文獻(xiàn)主要解決了三個(gè)問題：第一，構(gòu)建市場(chǎng)化和社會(huì)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，打破中央政府不再是唯一補(bǔ)償主體的僵局；第二，利用數(shù)理模型科學(xué)測(cè)算流域上下游政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的補(bǔ)償權(quán)重，提供了科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償博弈策略；第三，運(yùn)用案例分析和實(shí)證模型的混合研究方法論證了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果以及路徑選擇，豐富了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容。整體而言，現(xiàn)有研究為理解流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了較好的理論基礎(chǔ)。
然而，現(xiàn)有研究也存在一定的拓展空間：一是現(xiàn)有研究在一定程度上簡化了流域生態(tài)補(bǔ)償中行為主體的關(guān)系，未將多元行為主體納入同一協(xié)同治理語境；二是現(xiàn)有研究將解釋重點(diǎn)放在同一層級(jí)主體之間的關(guān)系上，例如，流域上下游地方政府的關(guān)系，忽略了協(xié)同主體的層次性和動(dòng)態(tài)性，而流域生態(tài)補(bǔ)償不僅需要流域上下游政府間的橫向協(xié)同，還需要央地政府的縱向協(xié)同以及社會(huì)力量參與的多元協(xié)同，缺失中央政府的協(xié)調(diào)以及社會(huì)力量的參與則無法確保生態(tài)補(bǔ)償制度的有效性；三是現(xiàn)有研究僅聚焦某個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，未能從某流域的特殊經(jīng)驗(yàn)拓展至具有普遍適用性的規(guī)律。
綜上所述，我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯砍晒重S碩，但缺少基于案例研究的理論提煉并歸納總結(jié)具有普適意義的流域生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)?；诖?，本文從協(xié)同共擔(dān)視角研究流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹靶掳步Ｊ健?，并從“新安江模式”探索出流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠毡檫m用經(jīng)驗(yàn)，以期為流域生態(tài)補(bǔ)償提供有益的政策建議、總結(jié)具有普適性的發(fā)展規(guī)律。
三、分析框架
（一）協(xié)同共擔(dān)分析框架
分權(quán)化環(huán)境管理體制帶來管理的碎片化問題難以有效應(yīng)對(duì)跨界環(huán)境治理的復(fù)雜性挑戰(zhàn)。協(xié)同共擔(dān)機(jī)制通過加強(qiáng)央地政府間、地方政府間以及政府與社會(huì)在制定與執(zhí)行環(huán)境政策過程中的合作與協(xié)調(diào)，從而提升政策合力并解決跨域復(fù)雜性環(huán)境治理問題。協(xié)同共擔(dān)機(jī)制包括縱向統(tǒng)一與橫向協(xié)調(diào)，即多元主體間的“上下協(xié)同”“左右協(xié)同”“內(nèi)外協(xié)同”［19］。“上下協(xié)同”是指上級(jí)政府為推動(dòng)跨地區(qū)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而超越現(xiàn)有地域的邊界，超越單個(gè)地方政府的職責(zé)范圍，促進(jìn)地方政府間的合作?！吧舷聟f(xié)同”的目的在于促進(jìn)地方政府間的相互支持，消除地方政府間的利益矛盾，增加區(qū)域合作的效能［20］?！白笥覅f(xié)同”是指地區(qū)之間以及部門之間環(huán)境政策的統(tǒng)一和有機(jī)配合?！白笥覅f(xié)同”要求地方政府從環(huán)境治理的公共性出發(fā)，突破局部利益或部門利益的限制，建立區(qū)域合作聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境整體性治理［21］?！皟?nèi)外協(xié)同”是指通過激發(fā)社會(huì)主體參與環(huán)境治理，更好地激勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為，以促進(jìn)生態(tài)服務(wù)功能的恢復(fù)和改善，實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)的可持續(xù)利用［22］。
1.制度安排為“上下協(xié)同”提供了可能性。環(huán)境治理能否實(shí)現(xiàn)或在多大程度上實(shí)現(xiàn)治理效能，既依賴于央地政府間的廣泛合作和持續(xù)互動(dòng)，也依賴于制度安排。制度安排直接影響協(xié)同共擔(dān)格局的形成及運(yùn)行機(jī)制的穩(wěn)定，協(xié)調(diào)利益主體的各種行為，推動(dòng)穩(wěn)定性合作行為的形成及有效運(yùn)轉(zhuǎn)，有效克服環(huán)境治理集體行動(dòng)困境。制度安排既包括約束多元主體行為的正式制度安排，也包括激發(fā)主體積極性的非正式制度安排。協(xié)同共擔(dān)正式制度可以有效引導(dǎo)、規(guī)范和約束地方政府間的合作博弈行為，降低交易成本，化解利益沖突。地方政府間的合作博弈不僅取決于組織的正式結(jié)構(gòu)，還取決于地方政府所處的一系列正式和非正式的制度背景［23］。換言之，環(huán)境治理協(xié)同共擔(dān)是正式制度和非正式制度綜合作用的結(jié)果。非正式制度的功能主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是緩解多元行為者之間的環(huán)境利益沖突，穩(wěn)定協(xié)同共擔(dān)秩序；二是實(shí)現(xiàn)非正式制度與正式制度相融合，提高制度運(yùn)行效率；三是培育社會(huì)力量，促成主體協(xié)同合作。
2.地區(qū)間差異為“左右協(xié)同”提供了必要性。地區(qū)差異指各地區(qū)在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理等方面的差異。為了獲得自身發(fā)展所需的有限資源，個(gè)體必須充分尋找相匹配的合作對(duì)象進(jìn)行協(xié)同配合，從而實(shí)現(xiàn)效益最大化的結(jié)果［24］。行為主體之間資源、利益等方面的差異促成復(fù)雜的博弈關(guān)系，各主體以追求利益最大為目的，達(dá)成共識(shí)，尋求合作共贏［25］。例如，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在履行環(huán)境污染治理職責(zé)的同時(shí)，希望共享發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)，希望通過發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)促進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長的活力；而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以發(fā)揮“中心樞紐”作用，帶動(dòng)、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)協(xié)同發(fā)展，從而促進(jìn)協(xié)同主體間行動(dòng)的同步性。
3.社會(huì)力量參與構(gòu)成“內(nèi)外協(xié)同”格局。社會(huì)力量直接影響協(xié)同共治的廣度、深度與效度。社會(huì)力量參與比集權(quán)式控制、多中心治理更符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)，更能提高社會(huì)管理效率［26］。當(dāng)前，多元化背景下社會(huì)公眾與政府之間公共信任關(guān)系弱化、社會(huì)力量缺失是實(shí)現(xiàn)協(xié)同共擔(dān)的障礙。為此，必須建設(shè)以培育社會(huì)力量為內(nèi)核的非正式制度，形成互利共贏的環(huán)境價(jià)值觀，增進(jìn)社會(huì)主體和政府主體之間的信任與聯(lián)動(dòng)，共筑“內(nèi)外協(xié)同”格局。
（二）流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)分析框架
流域生態(tài)補(bǔ)償是上下級(jí)政府以及上下游政府間耦合博弈的結(jié)果。從協(xié)同共擔(dān)視角探究流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行邏輯，具有很強(qiáng)的解釋力。本文將協(xié)同共擔(dān)中的“上下協(xié)同”“左右協(xié)同”“內(nèi)外協(xié)同”調(diào)整為流域生態(tài)補(bǔ)償中的“上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)”“上下游政府聯(lián)動(dòng)”“政社聯(lián)動(dòng)”。制度安排為上下級(jí)聯(lián)動(dòng)提供法制保障，主體功能區(qū)位勢(shì)差異為上下游聯(lián)動(dòng)提供必要條件，社會(huì)參與形成多元共擔(dān)合力，如圖1 所示。
圖1 流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)分析框架圖
1.制度安排為上下級(jí)聯(lián)動(dòng)提供法制保障。法治是人類推進(jìn)區(qū)域治理的有效方式［27］。生態(tài)補(bǔ)償制度安排越完善，補(bǔ)償實(shí)施越順利；反之，生態(tài)補(bǔ)償制度安排越欠缺，補(bǔ)償實(shí)施越困難。在我國環(huán)境管理體制下，除了國家法律法規(guī)正式制度安排以外，領(lǐng)導(dǎo)者的講話和批示等作為非正式制度安排，共同構(gòu)成具有中國特色的制度語境。就流域生態(tài)補(bǔ)償而言，正式制度安排解決地方政府在生態(tài)補(bǔ)償中“零和博弈”困境，形成上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制。中央政府為地方政府的利益協(xié)調(diào)制定法律規(guī)則和程序，指導(dǎo)流域生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)。此外，中央領(lǐng)導(dǎo)人批示、輿論引導(dǎo)等既是非正式制度安排，也是正式制度安排的重要補(bǔ)充。在生態(tài)補(bǔ)償政策導(dǎo)向和輿論導(dǎo)向下，由環(huán)境保護(hù)部牽頭召開座談會(huì)，制定協(xié)商制度，對(duì)各省市開展實(shí)地調(diào)研，各省級(jí)政府召開聯(lián)席會(huì)議，進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控，合力治污，各地市政府在執(zhí)行上級(jí)政府的生態(tài)補(bǔ)償政策的同時(shí)，編制生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)規(guī)劃，建立互訪協(xié)商機(jī)制，召開聯(lián)席會(huì)議，最終形成“中央—省—市”上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)的生態(tài)補(bǔ)償命運(yùn)共同體。
2.主體功能區(qū)位勢(shì)差異為上下游聯(lián)動(dòng)提供必要條件。流域上下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然地理特征以及環(huán)境訴求等差異性決定了流域上下游的位勢(shì)差異。流域上下游的位勢(shì)差異為跨界流域生態(tài)補(bǔ)償上下游聯(lián)動(dòng)提供了可能。流域上游是限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，生態(tài)環(huán)境狀況較好，具有明顯的生態(tài)優(yōu)勢(shì)；流域下游是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好，具有明顯的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，由此形成流域上下游功能定位的差異和比較優(yōu)勢(shì)的差異［28］。由于流域上下游共享整個(gè)流域的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，必須進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)才能推動(dòng)流域生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益協(xié)同共進(jìn)，否則就會(huì)出現(xiàn)上下游間“零和博弈”的困境，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也無法順利實(shí)施。根據(jù)流域上下游主體功能區(qū)的位勢(shì)差異，流域上游地區(qū)是生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)服務(wù)輸出地，流域上游的主體功能是創(chuàng)造生態(tài)環(huán)境價(jià)值，并向流域下游地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)和產(chǎn)品，流域上游犧牲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)也受到流域下游地區(qū)污染物的影響。流域下游地區(qū)是重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和生態(tài)服務(wù)輸入地，流域下游的主體功能是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)值，流域下游地區(qū)有責(zé)任、有義務(wù)，更有能力幫助上游地區(qū)。因此，流域下游地區(qū)應(yīng)當(dāng)向流域上游地區(qū)提供生態(tài)補(bǔ)償資金［29］。
3.社會(huì)力量參與形成多元共擔(dān)合力。制度安排能夠引導(dǎo)社會(huì)主體有序參與流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，形成生態(tài)補(bǔ)償多元共擔(dān)合力。2016 年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31 號(hào)），明確提出有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，充分發(fā)揮新聞媒體作用，引導(dǎo)全社會(huì)樹立生態(tài)產(chǎn)品有價(jià)、保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的意識(shí)。在信息化時(shí)代，非正式制度嵌入能夠強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果。例如，《人民日?qǐng)?bào)》和《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》聚焦生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，打造全社會(huì)共同參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧己蒙鐣?huì)氛圍；政府利用微信公眾號(hào)、微博等新媒體，讓社會(huì)公眾及時(shí)獲取生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)信息，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知。此外，領(lǐng)導(dǎo)者講話作為非正式制度的重要組成部分，是引導(dǎo)社會(huì)公眾參與環(huán)境治理的風(fēng)向標(biāo)。在正式制度和非正式制度的引導(dǎo)下，社會(huì)公眾參與流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性日益增強(qiáng)。流域生態(tài)補(bǔ)償形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、多方參與”的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)格局。
四、案例分析：新安江流域生態(tài)補(bǔ)償從零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)
新安江流域地處浙江、安徽兩省交界地帶，新安江流域不僅是兩省重要的飲用水水源地，還是長三角地區(qū)的生態(tài)安全屏障。2011 年9 月，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》），跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作正式開啟。按照試點(diǎn)方案，新安江流域3 輪補(bǔ)償試點(diǎn)（2012—2020 年）歷時(shí)九年，實(shí)踐探索已取得了顯著成效。在中央政府引導(dǎo)下，處于上游的安徽省和處于下游的浙江省從“零和博弈”走向“協(xié)同共擔(dān)”。
（一）沖突觸發(fā)：千島湖危機(jī)
2013 年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》（發(fā)改地區(qū)〔2013〕2679 號(hào)），明確新安江流域多年平均天然徑流量（地表水資源量）126.7 億立方米，其中，年均入千島湖水量115.2 億立方米，新安江是流入千島湖的最大河流，發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣，干流全長約359 公里，入湖水量約占總?cè)牒康?0%以上。由此可見，流域上游水生態(tài)環(huán)境治理直接影響著流域下游水生態(tài)環(huán)境狀況。1998 年，以“綠水青山金腰帶”著稱的千島湖遭遇藍(lán)藻危機(jī)，2001—2008年7 年間，千島湖入境水質(zhì)呈緩慢惡化趨勢(shì)，湖內(nèi)水質(zhì)營養(yǎng)狀況為中營養(yǎng)水平，甚至有向富營養(yǎng)水平加劇的態(tài)勢(shì)。浙江省與安徽省交界斷面水質(zhì)以Ⅳ類水為主，2008 年個(gè)別月份總氮指標(biāo)曾達(dá)到劣Ⅴ類，水體總氮和總磷指標(biāo)上升趨勢(shì)明顯。上游水生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況直接決定了下游水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。千島湖的水生態(tài)環(huán)境惡化危機(jī)引起了社會(huì)各界的高度重視。浙皖兩省也給予“理性”回應(yīng)：浙江省認(rèn)為，在加強(qiáng)本省水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的同時(shí)，強(qiáng)烈要求下游安徽省能夠加大環(huán)境治理力度和投資；安徽省認(rèn)為，應(yīng)該加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)工作，但浙江省必須向本省提供生態(tài)補(bǔ)償，以分?jǐn)偵鷳B(tài)保護(hù)高昂的機(jī)會(huì)成本。兩省的“理性”回應(yīng)加劇了利益沖突，不利于建立流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制。
（二）上下游政府間沖突之爭
新安江流域生態(tài)補(bǔ)償往往因“上游保護(hù)，下游受益”，導(dǎo)致上下游之間相互扯皮，推卸補(bǔ)償責(zé)任，甚至?xí)霈F(xiàn)“上游污染，下游遭殃”的治理困境。面對(duì)千島湖水質(zhì)持續(xù)惡化的環(huán)境狀況，作為理性經(jīng)濟(jì)人，浙皖兩地政府就“誰補(bǔ)誰受償”以及“補(bǔ)多少”的問題，展開拉鋸戰(zhàn)。
1.“誰補(bǔ)誰受償”之爭。處于下游浙江省的理性反應(yīng)是在加強(qiáng)本省境內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，作為新安江流域上游的安徽省理應(yīng)加大生態(tài)補(bǔ)償力度和資金投入。處于上游的安徽省認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)高成本工程，治理生態(tài)環(huán)境除了本身的治理成本以外，還有犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的機(jī)會(huì)成本，而浙江省作為環(huán)境治理的受益方，應(yīng)承擔(dān)起補(bǔ)償職責(zé)，向安徽省提供生態(tài)補(bǔ)償資金。面對(duì)安徽省提出的補(bǔ)償資金要求，浙江省回應(yīng)道，早在2005 年就出臺(tái)了全國第一個(gè)省級(jí)生態(tài)補(bǔ)償制度，并于2008 年對(duì)八大水系源頭地區(qū)45 個(gè)市縣實(shí)施生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付政策，成為全國第一個(gè)實(shí)施省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》荩@些生態(tài)補(bǔ)償舉措僅限于浙江省內(nèi)，屬于省內(nèi)補(bǔ)償，安徽省認(rèn)為自身不在浙江省補(bǔ)償舉措受益范圍之內(nèi)，而浙江省還曾一度以“上游水質(zhì)過差，水污染治理不見成效”為由，拒付補(bǔ)償資金。
2.“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”之爭。新安江流域街口鎮(zhèn)河段地理位置特殊，位于浙皖兩省交界地帶，屬于新安江的“河”與千島湖的“湖”的交叉水域。兩省在制訂浙皖交界處水質(zhì)評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)又出現(xiàn)爭執(zhí)。安徽省認(rèn)為，根據(jù)河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，Ⅲ類水可以作為飲用水源，應(yīng)當(dāng)選用河流水質(zhì)的Ⅲ類水作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。浙江省認(rèn)為，千島湖是一個(gè)湖泊，應(yīng)該以湖泊Ⅱ類水水質(zhì)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中不包括湖泊水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中的總氮指標(biāo)，而總氮既是水體富營養(yǎng)化的重要指標(biāo)，也是評(píng)價(jià)湖泊水質(zhì)的重要指標(biāo)，對(duì)湖泊生態(tài)安全的影響重大。因此，以“河”還是以“湖”為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為浙江省和安徽省的“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”之爭。
（三）零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)
1.中央制度安排調(diào)解兩省紛爭。浙皖兩省出于理性經(jīng)濟(jì)人考量，在跨界流域生態(tài)補(bǔ)償中就“誰補(bǔ)償誰受償”問題爭論不休，甚至出現(xiàn)推諉扯皮、推卸責(zé)任的現(xiàn)象。在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，浙江省政府認(rèn)為：“上游水源是自然水源，上游來水是坐享其成，如今為何要下游對(duì)其補(bǔ)償”“浙江省雖然用了這水，但以稅負(fù)形式交納于中央財(cái)政，為何還需二次付費(fèi)？為何不是中央財(cái)政擔(dān)負(fù)補(bǔ)償費(fèi)用？”安徽省政府表示：“安徽省在發(fā)展工業(yè)化的時(shí)候卻被剝奪了經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)，得到的生態(tài)補(bǔ)償資金微乎甚微”“黃山市作為水源保護(hù)區(qū)，為何需要安徽省擔(dān)負(fù)補(bǔ)償資金？”浙皖兩省處于“公說公有理、婆說婆有理”的僵持階段。為調(diào)解兩省紛爭，2011 年2 月，習(xí)近平就新安江流域與千島湖水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作作出重要指示：“千島湖是我國極為難得的優(yōu)質(zhì)水資源，加強(qiáng)千島湖水資源保護(hù)意義重大，浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路，不能走先污染后治理的老路?！薄斗桨浮芳葹榱饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償提供政策指導(dǎo)，又為浙皖政府生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供決策依據(jù)。2015年，杭州市和黃山市建立聯(lián)席會(huì)議，簽署深化協(xié)同交流協(xié)議。2016 年，浙皖兩省共同建立了“環(huán)境責(zé)任協(xié)議制度”，與此同時(shí)，兩省黨政主要負(fù)責(zé)人聯(lián)合簽署了新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。2017 年，浙皖兩省財(cái)政廳主要負(fù)責(zé)人專程前往黃山進(jìn)行調(diào)研，進(jìn)一步圍繞持續(xù)試點(diǎn)、加強(qiáng)合作達(dá)成共識(shí)，并向環(huán)境保護(hù)部作了專題請(qǐng)示。浙皖兩省建立生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，增強(qiáng)了流域上下游之間的合作與信任。
就浙皖兩省“補(bǔ)償多少”的爭論問題，財(cái)政部主動(dòng)承擔(dān)起補(bǔ)償資金職責(zé)。根據(jù)《方案》，在第一輪試點(diǎn)里，財(cái)政部承擔(dān)3 億元補(bǔ)償資金，全部撥付給上游安徽省，浙皖兩省分別承擔(dān)1 億元補(bǔ)償資金。當(dāng)年度水質(zhì)達(dá)標(biāo)時(shí)，下游浙江省向上游安徽省撥付1 億元補(bǔ)償資金；當(dāng)年度水質(zhì)考核不達(dá)標(biāo)時(shí)，上游安徽省向浙江省撥付1 億元補(bǔ)償資金。在第一輪試點(diǎn)成功后，在財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部牽頭下，浙皖兩省通過協(xié)商開展第二輪生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。按照遞減原則，財(cái)政補(bǔ)償資金依次遞減為4 億元、3 億元和2 億元，浙皖兩省補(bǔ)償資金依次提高?？梢姡街贫劝才藕头钦街贫劝才艦榱饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償提供了法制保障并指明了前進(jìn)方向，浙江省和安徽省達(dá)成合作共識(shí)。
2.上下游主體功能區(qū)差異促成兩省合作。浙江省和安徽省在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中從零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)，既是中央政府制度安排的必然結(jié)果，也是上下游主體功能區(qū)差異化的必然結(jié)果。由于新安江水庫的運(yùn)行，千島湖成為國家級(jí)風(fēng)景區(qū)，同時(shí)為了保證下游杭州市等地飲用水水源地的安全性，對(duì)水庫上游地區(qū)提出了更為嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)要求。位于上游的黃山市是水源區(qū)，被限制了開發(fā)，位于下游的杭州市是受水區(qū)，可以進(jìn)行優(yōu)化開發(fā)，浙皖兩省只有從零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)，上游才有動(dòng)力投資生態(tài)保護(hù)，下游水生態(tài)安全才能得到保障。如果兩省無法從零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)，上游就缺乏水生態(tài)環(huán)境保護(hù)動(dòng)力，下游就無法享受安全的飲用水水源。
3.社會(huì)力量參與助力多元化補(bǔ)償格局。中國新聞網(wǎng)、《黃山日?qǐng)?bào)》和中央電視臺(tái)等媒體聚焦新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，提升社會(huì)公眾對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知，引導(dǎo)社會(huì)公眾直接參與流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。據(jù)中國新聞網(wǎng)報(bào)道，新安江黃山段入選生態(tài)環(huán)境部2021 年美麗河湖優(yōu)秀案例［30］。據(jù)《黃山日?qǐng)?bào)》報(bào)道，黃山市已建成“生態(tài)美超市”345 家，實(shí)現(xiàn)流域重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋；已建成新安江生態(tài)文明實(shí)踐中心，接待200 余批次、近3，400 人，吸引更多社會(huì)公眾了解并參與到新安江保護(hù)中來［31］。
在新安江流域生態(tài)補(bǔ)償案例中，浙皖兩省由零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)、上下游政府聯(lián)動(dòng)以及政府聯(lián)動(dòng)，新安江流域取得了良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益以及社會(huì)效益。2018 年4 月12 日，由環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院編制的《新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)績效評(píng)估報(bào)告（2012—2017）》通過專家評(píng)審。根據(jù)績效評(píng)估報(bào)告，2012—2017 年，新安江上游流域總體水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)優(yōu)，千島湖湖體水質(zhì)總體穩(wěn)定保持為Ⅰ類，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由中營養(yǎng)變?yōu)樨殸I養(yǎng)。黃山市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐漸提高，生態(tài)經(jīng)濟(jì)化和經(jīng)濟(jì)生態(tài)化呈良好協(xié)同態(tài)勢(shì)。
五、流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制的運(yùn)行邏輯
從上述案例中可以看出，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償出現(xiàn)上下游之間推諉扯皮現(xiàn)象，上下游政府出于自身利益考慮，引發(fā)利益紛爭，無法就“誰補(bǔ)誰受償”“補(bǔ)多少”等問題達(dá)成一致協(xié)議，阻礙生態(tài)補(bǔ)償工作的進(jìn)程。而流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目缃缧蕴卣饔忠笊舷掠沃g必須進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)，必須從零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)。流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制涉及中央—省—市等三級(jí)政府聯(lián)動(dòng)，流域上下游政府聯(lián)動(dòng)以及政府與社會(huì)主體聯(lián)動(dòng)。在這一過程中，制度安排是壓艙石、風(fēng)向標(biāo)、指路燈，上下游主體功能區(qū)差異為流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)提供可能性和必要性，社會(huì)參與的“多元共治”結(jié)構(gòu)模式共筑生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)格局。
教師進(jìn)修學(xué)校要聯(lián)合教研室、電教儀器站以及基地實(shí)驗(yàn)學(xué)校對(duì)口薄弱學(xué)校 “多位一體”共建校內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。以進(jìn)修學(xué)校為主導(dǎo)，其他機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聯(lián)合搭建后期培訓(xùn)服務(wù)支持體系，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上通過班級(jí)沙龍自由討論，讓所有參訓(xùn)教師圍繞與當(dāng)次培訓(xùn)相關(guān)的一個(gè)主題開展活動(dòng)，活動(dòng)可以由學(xué)科專家一人主講眾人提問，也可以眾人提問，由專家對(duì)活動(dòng)中遇到的具體實(shí)踐問題一一做出解答。
（一）流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制的制度運(yùn)行邏輯
在流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，制度安排扮演著壓艙石、風(fēng)向標(biāo)、指路燈的角色，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是中央政府的綜合協(xié)調(diào)是流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的壓艙石；二是正式制度安排是流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的風(fēng)向標(biāo)；三是非正式制度安排是流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的指路燈。
在跨界流域生態(tài)補(bǔ)償中存在上下游政府推諉扯皮等現(xiàn)象，導(dǎo)致補(bǔ)償協(xié)議難以達(dá)成。這就需要中央政府扮演“仲裁人”“協(xié)調(diào)者”的角色，綜合協(xié)調(diào)功能成為流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議簽署以及執(zhí)行的壓艙石。各地政府從自身利益出發(fā)，也不無道理，但卻阻礙了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)進(jìn)程。此時(shí)需要中央政府發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)功能，在流域補(bǔ)償方案的制訂、補(bǔ)償價(jià)格的磋商、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定、跨界水質(zhì)的檢測(cè)、補(bǔ)償資金的擔(dān)負(fù)等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，化解上下游政府間利益紛爭。
流域生態(tài)補(bǔ)償隱藏著對(duì)制度安排的訴求，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的形成和發(fā)展是正式制度安排和非正式制度安排共同作用的結(jié)果［32］。流域生態(tài)補(bǔ)償正式制度安排為多元主體履行生態(tài)補(bǔ)償職責(zé)提供了政策導(dǎo)向和決策依據(jù)，發(fā)揮著風(fēng)向標(biāo)的作用。在財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2016〕928 號(hào)）指導(dǎo)下，流域上下游省級(jí)政府召開聯(lián)防聯(lián)控會(huì)議，進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，強(qiáng)化合力治污力度。在省級(jí)政府號(hào)召下，地市級(jí)政府執(zhí)行自上而下的生態(tài)補(bǔ)償政策和管控措施，制定符合本市實(shí)際情況的生態(tài)補(bǔ)償政策，定期召開聯(lián)席會(huì)議，建立協(xié)商互訪制度，舉辦生態(tài)補(bǔ)償學(xué)術(shù)研討會(huì)，設(shè)立綠色發(fā)展基金。從中央層面到省級(jí)層面再到地市級(jí)層面的制度安排體現(xiàn)了流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中的上下級(jí)協(xié)同共治。
非正式制度安排有利于降低正式制度安排的實(shí)施成本，鞏固流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效果［33］。流域生態(tài)補(bǔ)償非正式制度安排是對(duì)正式制度安排的重要補(bǔ)充，甚至起到引導(dǎo)性作用，被視為指路燈。中央領(lǐng)導(dǎo)人講話、新聞媒體等都是重要的非正式制度，這些非正式制度安排能夠?qū)⒌胤秸?、社?huì)公眾的關(guān)注度聚焦到新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，提升多元行為主體對(duì)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的認(rèn)知，激發(fā)多元行為主體參與的積極性。2005 年，習(xí)近平在湖州安吉余村考察時(shí)，首次提出“綠水青山就是金山銀山”的重要理念。生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)就是將“綠水青山”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”，“兩山”理念也成為各級(jí)地方政府進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的指路燈。
（二）流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制的主體運(yùn)行邏輯
流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制的主體運(yùn)行邏輯與流域上下游主體功能定位緊密相關(guān)。雖然人擁有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，但是流域上下游的主體功能定位具有差異性。根據(jù)流域整體性要求，重點(diǎn)和優(yōu)化開發(fā)的區(qū)域應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償職責(zé)，同時(shí)對(duì)限制和禁止開發(fā)的區(qū)域給予生態(tài)補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和協(xié)調(diào)發(fā)展；反之，則必然出現(xiàn)上下游間“零和博弈”的困境。上下游主體功能區(qū)功能定位差異為跨界流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)提供可能性。上下游主體功能區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)為跨界流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)提供必要性。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，上游地區(qū)屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而下游地區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)；從生態(tài)質(zhì)量來看，上游地區(qū)作為生態(tài)保護(hù)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，其生態(tài)環(huán)境狀況明顯優(yōu)于下游地區(qū)。一般而言，流域上游擁有十分顯著的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后；流域下游擁有十分顯著的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，而生態(tài)環(huán)境狀況有待改善。下游可借助自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)向上游支付生態(tài)補(bǔ)償資金，獲取優(yōu)良水質(zhì)的水源，上游獲取相應(yīng)的補(bǔ)償資金，彌補(bǔ)了自身經(jīng)濟(jì)能力不足的缺陷，增強(qiáng)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭?dòng)力和信心。上下游優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，各取所需，共同助力流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制。
流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制的運(yùn)行需要構(gòu)建一個(gè)市場(chǎng)、社會(huì)力量共同參與的統(tǒng)一平臺(tái)，從政府補(bǔ)償轉(zhuǎn)向市場(chǎng)補(bǔ)償、社會(huì)補(bǔ)償?shù)亩嘣a(bǔ)償已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。在流域水資源供給量和消費(fèi)量明確的前提下，完全可以根據(jù)“誰受益，誰補(bǔ)償”的補(bǔ)償原則采取市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，例如，用水者應(yīng)付的水價(jià)不僅要考慮治污成本，還應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償成本。此外，通過綠色社會(huì)組織籌集資金支持流域生態(tài)保護(hù)也是一種保護(hù)我國“一湖秀水”“百里畫廊”的可能選擇。多元生態(tài)補(bǔ)償模式并不意味著政府責(zé)任的缺失，政府應(yīng)保護(hù)作為受償者的居民和企業(yè)，例如，對(duì)處在水源地生態(tài)保護(hù)區(qū)的上游居民給予補(bǔ)償，對(duì)提高了排放標(biāo)準(zhǔn)和治污成本的企業(yè)給予補(bǔ)償。
綜上，流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)需要上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)、上下游政府聯(lián)動(dòng)以及政社聯(lián)動(dòng)相結(jié)合。生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的縱坐標(biāo)是中央—省—市等三級(jí)政府聯(lián)動(dòng)。在上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)過程中，制度安排扮演著壓艙石、風(fēng)向標(biāo)、指路燈的角色。其中，中央政府的綜合協(xié)調(diào)是壓艙石；正式制度安排是風(fēng)向標(biāo)；非正式制度安排是指路燈。生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的橫坐標(biāo)是流域上下游政府聯(lián)動(dòng)。在上下游政府聯(lián)動(dòng)過程中，上下游主體功能區(qū)功能定位差異確定了補(bǔ)償主客體以及補(bǔ)償優(yōu)先等級(jí)，上下游比較優(yōu)勢(shì)差異為上下游經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和生態(tài)優(yōu)勢(shì)互換提供可能。政社聯(lián)動(dòng)保障了社會(huì)公眾生態(tài)保護(hù)權(quán)益，為生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)助力，最終形成“政府主導(dǎo)、上下游協(xié)同、社會(huì)參與”的流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)格局。
六、結(jié)論與建議
（一）結(jié)論
流域生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)綠水青山的重要制度保障。目前，關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究大多從橫向協(xié)同視角出發(fā)對(duì)構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制給出了答案。橫向協(xié)同將解釋重點(diǎn)放在同一層級(jí)主體之間的關(guān)系上，而忽略了協(xié)同主體的層次性和動(dòng)態(tài)性。本文構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)分析框架，認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建不僅需要流域上下游政府間的橫向協(xié)同，還需要央地政府的縱向協(xié)同以及社會(huì)力量參與的多元協(xié)同。通過追蹤新安江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，揭示了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)的運(yùn)行邏輯以及必要性。第一，協(xié)同共擔(dān)分析框架為流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)提供思路。流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)包括上下級(jí)政府聯(lián)動(dòng)、上下游政府聯(lián)動(dòng)以及政府與社會(huì)主體聯(lián)動(dòng)。其中，制度安排為上下級(jí)聯(lián)動(dòng)提供法制保障，主體功能區(qū)位勢(shì)差異為上下游聯(lián)動(dòng)提供必要條件，社會(huì)參與形成多元共擔(dān)合力。第二，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐表明，流域上下游政府從零和博弈走向協(xié)同共擔(dān)離不開制度安排以及地區(qū)位勢(shì)差異，一是制度安排決定了流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的必要性；二是主體功能區(qū)差異決定了流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同共擔(dān)的可能性。第三，新安江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐豐富了流域生態(tài)補(bǔ)償主體的層次性和動(dòng)態(tài)性，為解決流域上下游地方政府間零和博弈困境提供了實(shí)踐啟示。一是制度安排能夠協(xié)調(diào)流域上下游間的利益紛爭，保障流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的簽署以及執(zhí)行，正式制度安排能夠規(guī)定多元主體補(bǔ)償職責(zé)、約束“搭便車”行為，非正式制度安排能夠引導(dǎo)社會(huì)主體參與、激發(fā)社會(huì)主體參與積極性；二是地區(qū)位勢(shì)差異能夠?qū)崿F(xiàn)為流域上下游間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)而推動(dòng)流域上下游走上合作共贏之路；三是社會(huì)力量的參與形成了多元共擔(dān)的合力。
（二）建議
結(jié)合上文結(jié)論與啟示，流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐若想實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利的統(tǒng)一，應(yīng)從以下三個(gè)方面去完善：
1.完善流域生態(tài)補(bǔ)償制度體系。一方面，中央政府應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境污染執(zhí)法監(jiān)管力度，保障地方政府貫徹落實(shí)中央政府的生態(tài)補(bǔ)償政策；另一方面，綜合利用排污權(quán)交易制度、生態(tài)資產(chǎn)核算制度、社會(huì)參與制度等，與生態(tài)補(bǔ)償制度協(xié)同推進(jìn)，下游地區(qū)分?jǐn)偵嫌蔚貐^(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)成本，中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元行為主體差異化利益訴求，以期在生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)防聯(lián)控整體目標(biāo)上達(dá)成共識(shí)。
2.加強(qiáng)上下游區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。上游應(yīng)發(fā)揮主體功能區(qū)生態(tài)優(yōu)勢(shì)，利用綠色信貸、生態(tài)保護(hù)公益基金，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)結(jié)合“美麗鄉(xiāng)村”“美麗河湖”等國家政策，提高產(chǎn)品綠色生態(tài)價(jià)值，激活旅游文化產(chǎn)業(yè)，吸引市場(chǎng)主體與社會(huì)主體參與投資生態(tài)農(nóng)業(yè)、茶園等特色產(chǎn)業(yè)，使“綠水青山”變?yōu)椤敖鹕姐y山”；下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)在資金補(bǔ)償以外，還應(yīng)加強(qiáng)智力補(bǔ)償、人才幫扶、產(chǎn)業(yè)合作、交通串聯(lián)等方面的合作，以實(shí)現(xiàn)互惠合作共贏。
3.引導(dǎo)、激發(fā)社會(huì)力量參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。各級(jí)政府主體應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情的引導(dǎo)，強(qiáng)化非正式約束的嵌入，營造全社會(huì)共同保護(hù)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)氛圍；發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息收集的便捷優(yōu)勢(shì)，形成網(wǎng)絡(luò)宣傳的蝴蝶效應(yīng)和權(quán)力制約效應(yīng)；通過增強(qiáng)下游補(bǔ)償主體對(duì)上游受償主體治理能力的信任，激發(fā)公眾參與跨區(qū)域補(bǔ)償?shù)姆e極性。
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