靳永翥（西安建筑科技大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西西安 710055）

趙遠(yuǎn)躍（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、問題提出

德爾菲（Delphi）在古希臘神話中是阿波羅神殿（Temple of Apollo）所在地，是預(yù)測未來的代名詞。在古希臘時代，阿波羅的女祭司皮希雅（Pythia）通過說出令人費解的話語向牧師傳達(dá)神諭，牧師通過對這些神諭進(jìn)行精心的設(shè)計與巧妙的安排，以此滿足虔誠信徒的信仰需要。不難看出，整個信息傳遞過程呈現(xiàn)模糊性的特征［1］。一方面，牧師基于“選擇性注意”（Selective Attention）來傳遞信徒愿意聽到的神諭，以此獲取極高的聲望和積攢大量的財富；另一方面，朝圣者基于“選擇性理解”（Selective Understanding）滿足自身的價值訴求。從這一點來講，德爾菲神諭是一個實用的“欺騙性”游戲，充滿迷思的“欺騙性”使神明啟示與人類理性無縫連接［2］。

在某種程度上，公共政策的議程設(shè)置也是一個德爾菲神諭的傳遞過程，政策企業(yè)家、政治精英、關(guān)鍵個人、利益集團(tuán)和游說團(tuán)體等參與其中，充當(dāng)牧師或朝圣者的角色，致使政策議程充滿了復(fù)雜而又細(xì)微的模糊性，Zahariadis 將這種模糊性視為戰(zhàn)略性模糊和刻意性模糊［3］。以政策企業(yè)家為例，他們扮演著牧師一樣的角色，小心翼翼地接受和傳遞著政策信息，推動政策決策系統(tǒng)朝著自己偏愛的方向演繹。正如Spohr 所指出的，政策企業(yè)家利用政治窗口通過改變政策話語和思維操縱決策過程，直到新范式與舊秩序兼容為止［4］。Zohlnh?fer 等人也指出，政策企業(yè)家可以通過讓步、提議一攬子政策或操縱問題的嚴(yán)重性，確保在特定的條件下通過他們的法案［5］。于是，我們不禁要追問，公共政策是如何輸出的？基于什么目的？為何有些政策被采納而有些政策被束之高閣？這些問題的答案公眾不得而知，整個議程設(shè)置過程被生動地比喻為“政策黑箱”，要想破解“政策黑箱”極為困難，背后是錯綜復(fù)雜的本位主義與縱橫交錯的利益羈絆。

神話有神話的天馬行空，現(xiàn)實有現(xiàn)實的輕描淡寫。盡管德爾菲神諭在某種程度上具有被制作、被塑造以及被修飾的“虛構(gòu)性”，但它通過細(xì)致入微的刻畫帶來了某種政策議程設(shè)置的現(xiàn)實性真相，也正因為如此，德爾菲神諭背后的隱喻常常被認(rèn)為是具有啟發(fā)性的［6］。要回答前述問題，就必須落沉至現(xiàn)實情境中離析問題的答案。黨的十九屆四中全會指出，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體［7］。作為構(gòu)建社會治理共同體的關(guān)鍵一環(huán)，自黨的十九大以來，各地政府紛紛出臺相應(yīng)的政策措施保障公眾有序參與政治生活，如《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》《安徽省人民政府重大行政決策公眾參與程序規(guī)定》《北京市深化政務(wù)公開擴(kuò)大公眾參與工作辦法》等。

在信息高速發(fā)展的今天，公眾傾向于擺脫“委托—代理”的中介范式，希望直接參與到整個議程活動中表達(dá)意見、發(fā)表看法和評價效果。從價值作用上來看，公眾參與體現(xiàn)了人民權(quán)利本位的時代意蘊(yùn)，有助于公眾觀察和理解公共政策輸出的真實運作方式，清晰地捕捉政策議程的設(shè)置脈絡(luò)，因此常常成為解鎖“政策黑箱”和破解模糊性的一把密匙。作為政策過程領(lǐng)域的經(jīng)典理論，多源流理論在解釋政策議程如何設(shè)置方面具有獨特的闡釋力，成為本文的首選理論視野。在公眾參與背景下，傳統(tǒng)的多源流理論研究可能已無法準(zhǔn)確刻畫源流譜系發(fā)生變化的社會現(xiàn)實，結(jié)合前文所述的問題，本文的核心議題由此產(chǎn)生，即公眾參與背景下多源流理論如何更好解釋中國的政策議程設(shè)置。

二、文獻(xiàn)綜述與理論反思

肇始于1972 年，Cohen 等人提出組織選擇的垃圾桶模型，相較于傳統(tǒng)完全理性決策或漸進(jìn)理性決策而言，該模型分析的是松散耦合和部分重疊環(huán)境下的組織過程，即一種問題偏好模糊、技術(shù)手段不明確和人員流動組織化的無序狀態(tài)［8］。盡管垃圾桶模型展現(xiàn)了宏大的理論抱負(fù)，但是由于理論抱負(fù)實在太大，經(jīng)不起現(xiàn)實的審視，以至于不能用簡單的標(biāo)簽加以衡量［9］。有鑒于此，Kingdon 提出多源流理論刻畫政策過程的特性，將傳統(tǒng)選擇機(jī)會、問題、備選方案和參與者等四個獨立的要素優(yōu)化為問題、政策和政治等三股源流，用“政策之窗”取代傳統(tǒng)垃圾桶模型的“決策機(jī)會”，并強(qiáng)調(diào)三股源流應(yīng)該保持獨立性，當(dāng)三股源流匯合的時候，政策之窗便會開啟［10］。在此之后，正如Vieira 等人所指出的那樣，多源流理論因為其直觀的吸引力和較低的進(jìn)入壁壘，既促進(jìn)了如間斷平衡等政策理論的發(fā)展，又引發(fā)了大量的、專注的以及經(jīng)驗性研究［11］。

目前，針對多源流理論的研究，學(xué)界已經(jīng)有了較為豐富的學(xué)術(shù)積累，它們散落在不同的學(xué)科領(lǐng)域之中，橫亙在理論與實踐之間。綜合來看，其研究大致有以下三條分野：

一是多源流理論的要素細(xì)化研究分野。從初始模型的構(gòu)成要素來看，多源流理論主要有問題源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）、政治源流（Political Stream）、政策企業(yè)家（Policy Entrepreneur）和政策之窗（Policy Window）等［12］，其中，問題源流指社會中可能需要關(guān)注的政策問題，政策源流是指許多源自決策者、專家學(xué)者和游說團(tuán)體的潛在政策問題解決方案，政治源流指政府變動、立法更替和輿論波動等［13］。

處在該研究分野下的學(xué)者更加傾向?qū)ζ渌囊剡M(jìn)行學(xué)理性解讀，常常圍繞“源流要素是否獨立”（也被稱為“獨立性困境”）這個命題展開討論。Bandelow 等人指出，多源流理論中的問題源流、政策源流以及政治源流等要素是動態(tài)交互的，并在每股源流中產(chǎn)生不同的網(wǎng)絡(luò)配置，將多源流理論與其他政策網(wǎng)絡(luò)理論結(jié)合有助于創(chuàng)造一個更大的概念工具箱［14］。Exworthy 和Powell 認(rèn)為，源流要素僅僅是簡單地交叉在政策形成、政策實施和政策評估中，幾股源流相互滲透，共同形構(gòu)了政策系統(tǒng)的完整性［15］。李燕和朱春奎在基于勞改制度終結(jié)的案例研究中指出，政策企業(yè)家和政策之窗二者相互關(guān)聯(lián)，政策企業(yè)家群體的壯大可以加速政策之窗的開啟時間［16］。與之相反，有學(xué)者指出，多源流理論中各要素是獨立且互不干涉，即各源流有著自己獨特的動力機(jī)制和運行規(guī)則，每股源流都有其獨特的生命，呈現(xiàn)一種“松散耦合”的運行狀態(tài)［17］。此外，還有學(xué)者認(rèn)為，保持源流要素獨立是研究多源流理論必須遵循的信念，不同源流相互獨立，只有在政策之窗被打開時，源流才會匯合，問題也才會被提上議程［18］。

二是多源流理論的實踐應(yīng)用研究分野。實踐反饋理論，理論的生命力在于指導(dǎo)實踐，如果多源流理論只是停留在學(xué)理的抽象性討論或表象性素描層面，忽略其理論的現(xiàn)實生命力，那么這個理論終將會作繭自縛，進(jìn)入科學(xué)領(lǐng)域的死角而無法發(fā)展［19］。值得慶幸的是，多源流理論自提出以來便始終與實踐不斷互動，其理論價值也不斷得以體現(xiàn)。

利用CiteSpace 的關(guān)鍵詞詞頻共現(xiàn)功能進(jìn)行計量分析可以發(fā)現(xiàn)，就國外研究而言，多源流理論的實踐研究多聚焦于改革（Reform）、管理（Management）、政治（Politics）、政策（Policy）、政策執(zhí)行（Policy Implementation）、政策之窗（Policy Window）、模糊性（Ambiguity）、政策影響（Policy Impact）、政策理念（Policy Idea）等領(lǐng)域［20-22］。如Huber-Stearns 等人利用多源流方法分析了美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在科羅拉多州的大型供水合作伙伴關(guān)系的體制創(chuàng)新，認(rèn)為含糊不清的問題定義和重點事件是這些伙伴關(guān)系形成的重要原因［23］。Dela Santa 和Saporsantos 運用多源流理論解釋影響2009 年菲律賓旅游法制定的諸多因素，指出對這些因素的認(rèn)識、政策流的趨同、政策企業(yè)家的行為以及對環(huán)境條件的了解，可能會使旅游業(yè)從邊緣走向決策的主流［24］。國內(nèi)則更加聚焦于議程設(shè)置、政策變遷、政策過程、電子參與、網(wǎng)絡(luò)輿情、學(xué)前教育、土地管理、校企合作等微觀領(lǐng)域。如，王國華和朱代瓊利用多源流框架，分析了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略被納入國家政策議程的耦合邏輯，從問題源流到政策源流，最后到政治源流，三股源流交互耦合，最終促成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的形成［25］。唐斌則關(guān)注非傳統(tǒng)主體如何影響基層政策議程的設(shè)置以及如何打開“政策之窗”等問題，同時還探討了從“機(jī)會之窗”到“共識之窗”再到“政策之窗”路徑背后所呈現(xiàn)的政治邏輯［26］。

三是多源流理論的模型優(yōu)化研究分野。批判性反思是科學(xué)理論蘊(yùn)含的重要精神，在這種背景下，為了避免多源流理論落入“一種缺乏反思以及自說自話的境地”，及時反思顯得尤為重要。Beland 和Howlett 認(rèn)為多源流理論專門針對美國，是否會產(chǎn)生對其他研究有用的見解尚不清楚［27］。

多源流理論作為西方“舶來品”，如果只是“一勞永逸”地嵌入中國的本土環(huán)境中，不僅會造成因場景切換而帶來的本土經(jīng)驗偏差，導(dǎo)致產(chǎn)出理論“肌無力”和分析范式“水土不服”，還會因缺乏整體性思考，漠視現(xiàn)實情景的實質(zhì)性關(guān)懷。因此，多源流理論在敲開中國大門的過程中，涌現(xiàn)一批學(xué)者對其進(jìn)行優(yōu)化與修正研究，以期實現(xiàn)多源流理論的本土化適應(yīng)。楊志軍等人基于網(wǎng)約車服務(wù)的改革，進(jìn)行政策理念（Idea）、政策形象（Image）、關(guān)鍵個人（Individual）和機(jī)構(gòu)運作（Institution）等四個要素（簡稱4I 要素）嵌入多源流理論的模型修正研究，并將4I 要素作為政策制定和源流運行的中介變量［28］。閆建和婁文龍認(rèn)為，多源流理論預(yù)設(shè)扎根于美國的政治體系，強(qiáng)調(diào)不同源流相互獨立，并且這三股源流力量大致相當(dāng)，并不符合我國國情［29］。孫志建通過研究中國城市攤販模糊性治理的現(xiàn)象，探討了“新多源流模型”，即“議題流”“行動流”“規(guī)則流”中的流向、水質(zhì)和流量等變數(shù)［30］。同樣，朱春曉也認(rèn)為，在多源流理論的政治源流分析中包含黨換屆選舉因素，與我國實行中國特色社會主義政黨制度有較大差距，因此，在運用該理論分析之前需對其進(jìn)行一定的修正［31］。文宏和崔鐵指出，中國情景下的多源流理論優(yōu)化主要有提高源流間的融合性、政治源流的核心化、焦點事件的獨立化以及特殊情況下的臨時決策等四種路徑［32］。

總體而言，日臻完善的多源流理論研究為我們勾勒了一幅與其他研究截然不同的研究圖景，諸多學(xué)者都在努力追求不同源流與現(xiàn)實情景的匹配性，即在多源流理論內(nèi)在要素不斷優(yōu)化的同時，卻在一定程度上忽略了對外在要素的考察。隨著公眾參與意識不斷提高，政策議程設(shè)置過程不再是以政策精英為主導(dǎo)的傳統(tǒng)設(shè)置模式，更多地開始轉(zhuǎn)向為公眾參與決策制定、執(zhí)行、反饋和評價的新型議程設(shè)置模式。遺憾的是，鮮有學(xué)者利用多源流理論探討這種新型的議程設(shè)置模式，這也為本文開展下一步研究提供了充足的空間。劉思宇認(rèn)為，公眾主導(dǎo)的多元協(xié)商型政策論證將通過公眾議程促使政策之窗的開啟，這個過程也是共識建構(gòu)的過程［33］。本文將公眾參與作為決策情景中重要的外在要素，探討公眾參與在源流運行中所發(fā)揮的作用。

本文行文安排如下：首先，任何一個要素如果要嵌入多源流理論中，就要考慮配適性問題，同時多源流發(fā)生變遷是復(fù)雜誘因?qū)е碌慕Y(jié)果，傳統(tǒng)定量或定性方法都難以對這些誘因作到具體的分析，故本文采取定性比較分析方法，考察公眾參與不同要素與不同源流之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)；其次，通過定性比較分析方法得出中間解，進(jìn)而離析出公眾參與和不同源流之間的微觀路徑，并在此基礎(chǔ)上對單變量進(jìn)行必要性分析，檢測影響源流發(fā)生變遷的關(guān)鍵變量；最后，為彌補(bǔ)定性比較分析方法自身的不足，進(jìn)行個案的深度檢驗，從而深化理論的科學(xué)性。

三、研究設(shè)計與定性比較分析

（一）案例來源與QCA 引入

考慮到“資料三角”的穩(wěn)定性，本研究特地從新聞報道、官方文件、期刊文章、網(wǎng)絡(luò)論壇等諸多途徑選取18 個經(jīng)典案例作為本研究的研究樣本［34］。為了兼顧案例的代表性，對案例發(fā)生的時間和地點也作了一定篩選，最終選擇安徽省人民政府印發(fā)的《安徽省人民政府重大行政決策公眾參與程序規(guī)定》、浙江省召開公眾參與環(huán)境保護(hù)現(xiàn)場推進(jìn)會、廣東省懷集縣政府召開重大行政決策公眾征詢工作等18 個案例，這18 個案例均與公眾參與主題相關(guān)，只是每個案例在源流側(cè)重點上有所區(qū)別①基于學(xué)術(shù)規(guī)范，對于造成惡劣影響的案例名稱和發(fā)生時間進(jìn)行了隱晦處理。限于篇幅，案例數(shù)據(jù)不在正文部分進(jìn)行匯報。。

在選取標(biāo)準(zhǔn)上，肖靜將群體性事件視為問題源流［35］，郭璨和陳恩倫將政府相關(guān)政策視為政策源流［36］，劉偉偉將領(lǐng)導(dǎo)介入視為政治源流［37］，參照這一思路，并顧及研究的可操作性，本文弱化了源流屬性，將其設(shè)置為群體性事件（問題源流）、公眾參與相關(guān)政策（政策源流）、領(lǐng)導(dǎo)介入（政治源流）等三項指標(biāo)；在研究工具選取上，定性比較分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）以案例為導(dǎo)向，以整體為視角，根植于組態(tài)思維，可以在錯綜復(fù)雜的因果條件組合環(huán)境中梳理出清晰的因果鏈條，故成為本文的研究工具。

從工具價值上來講，定性比較分析是一種介于定性或定量之間的綜合研究方法，彌補(bǔ)了定量研究的深度和定性研究的廣度，實現(xiàn)了定量研究和定性研究二者的鏈接。它基于布爾運算和集合論，探索組態(tài)條件下如何引致結(jié)果出現(xiàn)的變化，依據(jù)集合形態(tài)的不同，可分為清晰集定性比較分析（csQCA），模糊集定性比較分析（fsQCA）和多值定性比較分析（mvQCA）［38］。針對所選取的18 個案例，本文采用定性比較分析（QCA）中的清晰集定性比較分析（csQCA）方法，一是因為定性比較分析對案例數(shù)量要求不高，一般要求10—30 個案例；二是清晰集定性比較分析（csQCA）作為一種類型，適用于將測量變量進(jìn)行明確二分劃分的案例，符合本研究的變量特征［39］。

（二）變量選取及編碼賦值

在組態(tài)思維下，條件變量指的是導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生變化的因素或條件，因此，常常被認(rèn)為是導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的原因。在條件變量的設(shè)計上，通過前期的文獻(xiàn)回顧，本文依據(jù)“公眾參與”和“多源流”兩個關(guān)鍵詞來設(shè)定，并遵循Engler 和Herweg 關(guān)于多源流框架研究的三條相關(guān)建議開展下一步研究：一是因變量的選擇和案例的選擇；二是框架以及關(guān)鍵概念的操作和測量；三是與框架相對應(yīng)方法的選擇［40］。

在條件變量的選取方面，韓普等人識別公眾參與智慧城市管理眾包的關(guān)鍵影響因素，主要為政府在日常事務(wù)中建立起來的公信力、相關(guān)制度的建立和公眾創(chuàng)新能力等因素［41］。應(yīng)優(yōu)優(yōu)則以社團(tuán)和關(guān)系為兩大維度，構(gòu)建了社團(tuán)資源動員和人際關(guān)系影響公眾參與行為的分析框架［42］。陳迎欣等人基于系統(tǒng)論的視角，采用結(jié)構(gòu)方程分析公眾參與影響因素之間的共變性，發(fā)現(xiàn)公眾參與意識和公眾參與素質(zhì)能力對主體的參與行為有顯著的正向影響［43］。朱正威等人構(gòu)建了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估公眾參與意愿影響因素概念模型，發(fā)現(xiàn)行為態(tài)度、自我效能感等因素對公眾參與影響顯著［44］。基于此，結(jié)合本文研究主題，經(jīng)過篩選和比較，本文提取參與意識（A）、參與能力（B）、政府形象（I）為公眾參與影響的測量因素。同時，王翊嘉等人以全國五地環(huán)境群體事件為案例，研究發(fā)現(xiàn)資源可得性、公民參與意識、政府態(tài)度、法律制度完善與否、參與途徑通暢與否等五個因素為核心影響因素［45］，因此提取出參與渠道（D）這一測量變量。楊志軍以政策理念、政策形象和政策精英等三個要素為解釋變量，以問題、政策和政治等三股源流為結(jié)果變量進(jìn)行要素嵌入源流的配適性檢驗，并將是否基于公共利益作為政策理念賦值標(biāo)準(zhǔn)［46］。本文基于這條思路，進(jìn)一步提取出價值取向（V）變量。

通過以上討論，對公眾參與因素的測量劃分為參與意識（A）、參與能力（B）、價值取向（V）、參與渠道（D）和政府形象（I）等五個維度，結(jié)果變量分別以R、C、T 表示問題源流、政策源流和政治源流，并以源流是否發(fā)生變遷作為判斷依據(jù)。在變量設(shè)置上，定性比較分析可以將“質(zhì)性”內(nèi)容轉(zhuǎn)換為可量化的指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將變量進(jìn)行二分處理，對于滿足（True）條件或存在（Presence）的變量賦值為1，不滿足（False）或不存在（Absence）的變量賦值為0，整理結(jié)果見表1。

表1 變量編碼與賦值表

（三）研究過程及結(jié)果分析

在對變量賦值之后，本研究對每個案例的編碼進(jìn)行匯總，得到條件變量和結(jié)果變量的數(shù)據(jù)組合，也就是真值表（Truth Table）（見表2），以此作為QCA的分析基礎(chǔ)。首先，本研究選取了參與意識（A）、參與能力（B）、價值取向（V）、參與渠道（D）、政府形象（I）等五個變量作為影響變量來解釋問題源流（R）、政策源流（C）、政治源流（T）等三股源流變遷這一個結(jié)果變量；其次，本文為了探討公眾參與要素對不同源流的微觀路徑和影響機(jī)制，構(gòu)建了不同源流下的中間解（Intermediate Solution）（見表3），并回到案例中，檢驗不同路徑的解釋力；最后，在定性比較分析過程中，通過一致性（Consistency）和覆蓋率（Coverage）兩個指標(biāo)的測算，構(gòu)建起必要條件檢測表（Necessary Conditions）（見表4），以此確定變量之間的相關(guān)關(guān)系。

表2 問題源流、政策源流和政治源流真值表

表3 問題源流、政策源流和政治源流定性比較分析中間解①表3 以及文中用“～”表示“否”、“*”表示“和”的邏輯關(guān)系，其意為同時存在，“+”表示“或”的邏輯關(guān)系，“=”或“→”表示“推導(dǎo)出”。

表4 問題源流、政策源流和政治源流的必要性檢測

一致性是指分析結(jié)果在多大程度上共享了導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的某個給定條件或組態(tài)，計算公式為：

覆蓋率是指在給定條件或條件組合下，在多大程度上解釋了結(jié)果的出現(xiàn)，計算公式為：

在公式（1）和（2）中，Xi為條件要素的校準(zhǔn)值，Yi為結(jié)果要素的校準(zhǔn)值，必要性檢測的目的主要為識別共享性變量和替代性變量。如果條件A 是結(jié)果B的必要性條件，則B 對應(yīng)的集合是A 對應(yīng)的集合的一個子集，那么對應(yīng)的一致性指標(biāo)取值應(yīng)該大于0.9，如果小于0.9，則不能把A 看作B 的必要條件［47］。在必要性檢測的時候，結(jié)果只有“一致性”和“原覆蓋率”兩項指標(biāo)，“凈覆蓋率”“結(jié)果覆蓋率”等欄中用“-”表示。

由表3 可以看出，在公眾參與背景下，針對多源流理論的問題源流而言，被解釋變量問題源流（R）=A*V*～D*～I(xiàn)+A*～B*～V*D*～I(xiàn)，即參與意識*價值取向* 參與渠道少* 政府公信力低+參與意識*參與能力弱*基于部門、集團(tuán)或私人利益*參與渠道* 政府公信力低條件組合將推導(dǎo)出問題源流變遷。通過覆蓋率可以看出，公眾參與要素影響問題源流變遷的微觀路徑為“參與意識* 價值取向* 參與渠道少*政府公信力低”，該條件組合的含義為當(dāng)政府公信力低、參與渠道少，但公眾參與積極性高，且參與事件屬于公共利益的時候，將會導(dǎo)致結(jié)果變量的發(fā)生，即問題源流中的流向、水質(zhì)或流量等某一要素發(fā)生變動。在案例中，“江西NK 事件”“江蘇NT事件”代表了這一條件組合。在江蘇NT 事件中，事件起因為一家造紙廠的排污問題，數(shù)千名當(dāng)?shù)厥忻裰荒芫奂谡T前進(jìn)行抗議，在抗議的過程中，出現(xiàn)了掀翻汽車等暴力行為，致使事件沖突范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。事件過后，當(dāng)?shù)卣匍_新聞發(fā)布會，決定永遠(yuǎn)取消造紙廠排污項目的建造，至此，該群體事件告一段落。在此案例中，諸多條件開始發(fā)揮效力，并一步一步促使問題源流走向成熟。

針對政策源流而言，被解釋變量政策源流（C）=～A*B*V*I+A*～B*～V*～D*I，即參與積極性低* 參與能力* 價值取向* 政府形象+參與意識* 公眾參與能力不足*基于部門、集團(tuán)或私人利益*參與渠道少*政府形象條件組合將導(dǎo)致政策源流變遷?？梢钥闯觯妳⑴c要素影響政策源流變遷的微觀路徑為“參與積極性低*參與能力*價值取向*政府形象”，該條件組合的含義為當(dāng)事件基于公共利益、參與能力強(qiáng)和政府形象良好的時候，即使公眾參與積極性低，其他要素也會影響到政策源流的流量、水質(zhì)或流向等某一要素發(fā)生變遷。例如，2014 年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，可以看出公眾參與扶貧對社會的影響日益凸顯，該文件由政策精英制定，并通過開展扶貧志愿行動、打造扶貧公益平臺、構(gòu)建信息服務(wù)平臺和推進(jìn)政府購買服務(wù)等活動創(chuàng)新公眾參與方式。在該案例中，價值取向、參與能力和政府形象等三個變量促成了政策源流發(fā)生變遷。

針對政治源流而言，被解釋變量政治源流（T）=B*V*～D*I+～A*B*V*I+A*～B*V*D*I，即參與能力*價值取向* 參與渠道少* 政府形象+參與積極性低*參與能力*價值取向*政府形象或參與意識+參與積極性*參與能力低*價值取向*參與渠道*政府形象條件組合將導(dǎo)致政治源流發(fā)生變遷。可以看出，公眾參與要素影響政治源流變遷的微觀路徑為“參與能力*價值取向*參與渠道少*政府形象”“參與積極性低*參與能力*價值取向*政府形象”兩條路徑。兩個條件組合的含義為公眾參與能力強(qiáng)、政府形象好并且基于公共利益的時候，公眾參與要素更能促成政治源流發(fā)生變遷，如黨的十九屆四中全會和國務(wù)院常務(wù)會議召開等案例便屬于這兩條微觀路徑，領(lǐng)導(dǎo)者介入，各界精英參與政策制定，并以公共利益為導(dǎo)向，為整個國家下一步改革或發(fā)展指明方向，使政治源流日趨成熟。

由表4 可以看出，通過問題源流的單變量必要性分析可以看出，單變量參與意識（A）的一致性大于0.9，其他變量均小于0.9，且參與意識（A）的覆蓋率高，可以構(gòu)成公眾參與促使問題源流發(fā)生變遷的必要條件與關(guān)鍵因素。在案例中，公眾參與積極性高低與否將影響到問題源流是否發(fā)生變動，如貴州WA 事件、湖北SS 事件等公眾參與積極性高，使得問題源流開始走向成熟，最終導(dǎo)致問題源流的流量、水質(zhì)或流向發(fā)生進(jìn)一步變化。

對于政策源流的單變量必要性分析而言，參與能力（B）和政府形象（I）的一致性均大于0.9，說明這兩個變量可以構(gòu)成公眾參與促使政策源流發(fā)生變遷的必要條件或關(guān)鍵變量，當(dāng)公眾具備一定的參與能力時，且政府形象良好，公眾參與要素將會使得諸多意見建議由漂浮走向吸納，最終輸出政策，使得政策源流走向成熟或發(fā)生變遷。在案例中，廣東省推進(jìn)政務(wù)公開工作、安徽省公眾參與程序規(guī)定等相關(guān)政策的出臺都可以看到這兩個變量的參與以及影響。

就政治源流來說，通過單變量必要性分析發(fā)現(xiàn)，價值取向（V）和政府形象（I）兩個變量一致性均大于0.9，其他條件變量均小于0.9，說明基于公眾利益和政府形象良好兩個變量可以構(gòu)成公眾參與促使政治源流發(fā)生變遷的必要條件。由于我國的政治制度脫胎于傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟(jì)土壤，政治權(quán)威和意識權(quán)威具有高度的統(tǒng)一性，政治源流常居于主導(dǎo)地位，但兩個必要條件也在時刻提醒著政府不僅要完善自身形象、提高自身公信力，還要持續(xù)保障公眾的切身利益。

四、公眾參與“要素牽引”功能的個案檢驗

（一）個案概述

通過清晰集定性比較分析發(fā)現(xiàn)，公眾參與不同要素能影響到不同源流的流量、流向和水質(zhì)等變數(shù)，并促使其發(fā)生變遷。具體而言，公眾參與可以提升問題源流的成熟度、改變政策源流的生命周期和競爭到政治領(lǐng)導(dǎo)的注意力，本文將這些功能統(tǒng)稱為公眾參與的“要素牽引”功能。不同的要素對問題源流、政策源流和政治源流存在不同的微觀路徑和影響機(jī)制，且構(gòu)成的必要條件也不同。

以上發(fā)現(xiàn)在一定程度上解決了公眾參與要素與多源流理論的配適性問題，即內(nèi)在邏輯的融洽問題，接下來將以湖北省武漢市疫情防控為例，對公眾參與的“要素牽引”功能進(jìn)一步考察。2020 年1 月30日，世界衛(wèi)生組織在日內(nèi)瓦召開新聞發(fā)布會，指出新型冠狀病毒感染的肺炎疫情已構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件［48］，這意味著新冠肺炎疫情已經(jīng)演變?yōu)槿蛐怨残l(wèi)生事件。自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，《人民日報》、新華社、《光明日報》和《中國日報》等眾多官方媒體持續(xù)跟蹤報道，各地方政府將疫情防控視為首要工作安排，醫(yī)生、專家學(xué)者、基層工作者等諸多參與者都投身于疫情防控中，無論是疫情的影響范圍，還是事件的嚴(yán)峻程度，都可以成為考察公眾參與如何影響多源流變遷的典型案例。

（二）案例素描及源流呈現(xiàn)

1.問題源流：“壓力—回應(yīng)”模式下政策議程設(shè)置的觸發(fā)機(jī)制

正如政策企業(yè)家試圖將一系列問題和政策放在政治議程上一樣，有人也試圖定義問題并讓人們關(guān)注它們［49］。問題源流是議程設(shè)置的關(guān)鍵變量，在約翰·W·金登看來，政府的政策一直都是問題的一個函數(shù)，問題通常不會自己顯現(xiàn)，它們需要一些推動力引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注，這些推動力有時是由引起人們關(guān)注這個問題的一次危機(jī)、一種變得流行的符號或政策制定者的個人經(jīng)歷等這樣的一個焦點事件所提供的［50］。

2019 年12 月30 日，武漢市部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)陸續(xù)出現(xiàn)不明原因肺炎病人，各醫(yī)療機(jī)構(gòu)開始要求及時追蹤統(tǒng)計救治情況，并按要求及時上報。2020 年1月19 日，廣東確認(rèn)首例輸入性確診病例，之后全國各省份紛紛出現(xiàn)首例病例。問題源流的逐漸成熟開始取得議程設(shè)置者的重視，“問題之窗”也隨之構(gòu)成了議程設(shè)置的觸發(fā)器。1 月23 日，交通部發(fā)布緊急通知，全國暫停進(jìn)入武漢的道路水路客運班線發(fā)班。在一個內(nèi)生軌跡之內(nèi)，問題源流的成熟度將會影響最終政策輸出的規(guī)模和范圍。廣東、浙江等地決定啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)，到1 月25 日，全國已有30 個省份宣布啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)。問題源流在疫情防控議程設(shè)置中表現(xiàn)出對外輻射的特征，將各類訴求吸納進(jìn)輻射圈，致使問題源流不斷成熟［51］，具體表現(xiàn)為：在橫向?qū)用?，各地政府紛紛將疫情防控納入政府首要設(shè)置議程；在縱向?qū)用?，各個地區(qū)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府相繼啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)。

2.政策源流：“漂浮—吸納”模式下“政策原湯”的沉淀過程

政策源流的核心作用是推動備選方案和政策建議的產(chǎn)生，進(jìn)一步來講，政策源流是決策的傳遞帶，在源流運行中，由政策企業(yè)家形成的政策網(wǎng)絡(luò)（Policy Network）或政策共同體（Policy Community），負(fù)責(zé)調(diào)解政策思想和試圖提高決策者對他們想法的接受度［52］。由于疫情的突發(fā)性與嚴(yán)峻性，觸發(fā)了政府的政策議程設(shè)置，2019 年12 月30 日，武漢市衛(wèi)健委發(fā)布《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》，疫情防控阻擊戰(zhàn)正式拉開帷幕。2020 年1 月20日，國家衛(wèi)健委發(fā)布2020 年第1 號公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。

不難看出，政策輸出的過程既是各類漂浮于“政策原湯”四周的建議主張沉淀下來的過程，也是一個政策不斷軟化的過程，政策企業(yè)家們?yōu)槠鋬A注精力與智慧，試圖把握住“稍縱即逝”的“機(jī)會之窗”，整個過程呈現(xiàn)松散耦合的內(nèi)在特征和政策意蘊(yùn)，并勾勒出一幅動態(tài)不均衡的源流運行圖景［53］。2020 年1 月27 日之后，國家林業(yè)和草原局、國家市場監(jiān)督管理總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部等官方機(jī)構(gòu)或部門紛紛下發(fā)相關(guān)通知。在中央政策的框架下，不少地方政府根據(jù)本地實際情況推出地方政策，如北京出臺促進(jìn)中小微企業(yè)發(fā)展“十六條”措施、蘇州出臺中小企業(yè)共渡難關(guān)蘇“惠”十條、杭州實施“防控疫情、人人有責(zé)”十項措施。值得一提的是，雖然“政策原湯”沉淀過程中會有許多備選方案“躍起”，但只有少數(shù)方案得到重視關(guān)注，這取決于其是否與現(xiàn)代社會價值觀相契合并具有技術(shù)可行性［54］。

3.政治源流：“重視—介入”模式下領(lǐng)導(dǎo)意志的“虹吸效應(yīng)”

從廣義上來講，政治源流既指對政策議程和政策輸出有影響的政治和文化背景，也指對議程設(shè)置產(chǎn)生影響的政治因素的集合［55］。在原始的多源流模型中，源流是相互獨立的，但由于中國特定的政治環(huán)境，政治源流的異動往往會引起其他兩股源流的匯聚，即容易形成源流的“低洼地”，對其他源流形成“虹吸效應(yīng)”，故中國的政策之窗常常在政治源流中得以開啟。結(jié)合案例來看，“疫情就是命令”，為了應(yīng)對新冠肺炎疫情，中國啟動了最高級別的響應(yīng)，習(xí)近平親自指揮、親自部署，疫情防控成為中國的頭等大事。

2020 年1 月27 日，習(xí)近平作出重要指示：“在當(dāng)前防控新型冠狀病毒感染肺炎的嚴(yán)峻斗爭中，各級黨組織和廣大黨員干部必須牢記人民利益高于一切，不忘初心、牢記使命，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民群眾堅決貫徹落實黨中央決策部署，全面貫徹堅定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策的要求，讓黨旗在防控疫情斗爭第一線高高飄揚(yáng)?！保?6］1 月29 日，中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長李克強(qiáng)主持召開領(lǐng)導(dǎo)小組會議，會議指出：“當(dāng)前疫情防控正在全面推進(jìn)，防控力度持續(xù)加大，但疫情仍處于擴(kuò)散階段，局部地區(qū)有迅速上升趨勢，形式復(fù)雜嚴(yán)峻?！保?7］2 月2 日，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理孫春蘭率中央指導(dǎo)組實地察看火神山醫(yī)院設(shè)施設(shè)備等情況［58］。從注意力分配的理論視野來看，注意力分配是議程設(shè)置的邏輯起點，只有“競爭到”上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力，才會建立起相應(yīng)的議程。在本案例中，上級領(lǐng)導(dǎo)的重視和介入，為疫情防控議程提供了必要的“設(shè)置契機(jī)”，形成一定的政治氣候，使得政治源流在運行的時候具有強(qiáng)大的生命力。

（三）源流耦合：一種機(jī)制性解釋

機(jī)制性解釋是社會學(xué)中最為關(guān)鍵的方法，正如趙鼎新評價一樣：“無論一個人對機(jī)制解釋持什么態(tài)度，都很難完全避免從機(jī)制角度理解各種社會現(xiàn)象?！保?9］在社會學(xué)中解釋性理論被分為三類，即覆蓋率解釋、統(tǒng)計性解釋和機(jī)制性解釋，每種解釋路徑各有側(cè)重［60］。陳云松認(rèn)為，機(jī)制性解釋是前兩者的有機(jī)結(jié)合，其中隱匿著一整套的機(jī)制性因果解釋，其基本形式為“在給定條件K 下，行為主體會因為機(jī)制M，而以P 的概率進(jìn)行X 的行動”［61］。在公眾參與政策議程設(shè)置場域中，M 為公眾參與，X 為源流耦合，整個源流譜系運行過程如圖1 所示。

圖1 內(nèi)輸入情景下多源流譜系及其運行過程

自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，公眾通過各類網(wǎng)絡(luò)平臺、政府留言板、微信、貼吧、論壇等途徑間接或直接參與到政策議程設(shè)置的環(huán)節(jié)中，表達(dá)自身的利益訴求。問題源流正因為公眾參與要素的輸入，不斷得以成熟，“內(nèi)輸入”的政策社群單一主導(dǎo)格局被打破，關(guān)系格局朝著多元化方向發(fā)展，“問題之窗”得以開啟，議程設(shè)置得以觸發(fā)，這一清晰的邏輯路線迎合了魏淑艷和孫峰的研究論斷，即公意醞釀會在很大程度上影響政策議程設(shè)置的走向［62］。

在政策源流中，為了應(yīng)對疫情的擴(kuò)散，各地方政府紛紛下發(fā)各類疫情防控的通知，各部門也開始出臺疫情防控的相關(guān)政策，各高校專家、科研機(jī)構(gòu)人員、政府智庫人員等紛紛建言獻(xiàn)策，形成一鍋“政策原湯”。隨著近幾年公眾參與意識的覺醒和不斷提升，公眾開始嘗試擺脫“委托—代理”的二元范式，并要求直接參與到各類政治活動之中［63］。公眾的參與使得政策議程設(shè)置者的注意力重新得以合理分配，傳統(tǒng)的“內(nèi)諫—采納”模式發(fā)生改變，最終使得某個建議躍起，從而引發(fā)“花車效應(yīng)”［64］。

在政治源流中，由于厚植于中國特殊的政治土壤，政治源流顯著影響著其他兩股源流的流量、流向與水質(zhì)等變數(shù)。Teisman 指出，一旦金登的三股源流在議程設(shè)置階段匯合，它們就會轉(zhuǎn)變?yōu)橐还尚碌?、更大的源流，即一個政策過程源流，然后開始以自己的方式朝著一個結(jié)果工作［65］?；氐降聽柗粕裰I的故事中來，公眾參與要素的輸入，使得政策議程設(shè)置不再被視為一個具有“欺騙性”、巧妙安排和精心設(shè)計的游戲或傳遞神諭的過程，而是一個裝滿公眾各類訴求的“玻璃缸”。

五、討論及啟示

通過多案例定性比較分析與研究發(fā)現(xiàn)，公眾參與不同要素能夠影響到不同源流的流量、流向和水質(zhì)等變數(shù)，促使其發(fā)生變遷，最終打破議程設(shè)置中的“政策黑箱”。這與Piggin 和Hart 的研究結(jié)論基本一致，即如果政策議程設(shè)置僅由利益集團(tuán)、政府內(nèi)部人士組成的混合型組織參與，將有可能會抑制主要議題在議程設(shè)置中所占據(jù)的重要位置［66］。通過對個案進(jìn)行考察，并對源流圖譜發(fā)生變遷進(jìn)行機(jī)制性解釋，檢驗了公眾參與的“要素牽引”功能。該結(jié)論在Reardon 這里得到了理論支撐，即在問題源流、政策源流和政治源流等三股源流運行中，引入?yún)⑴c網(wǎng)絡(luò)將有利于減少問題識別的模糊性和偶然性，促使三股源流逐漸匯聚并趨于耦合［67］。本文的發(fā)現(xiàn)與楊志軍的研究結(jié)論有略微的差異，但并不矛盾。楊志軍指出，焦點事件、政策活動家和關(guān)鍵個人等三個中介變量推動具有要素屬性和生命信仰的主導(dǎo)性源流生成，牽引其他源流交匯，是一種“推動式”的要素牽引方式［46］。而本文的研究指出，三股源流在流動中，公眾參與就像大海航線中的燈塔，提供了一個方位坐標(biāo)，吸引航行船只向其靠攏，是一種“吸引式”的要素牽引方式。

“兼聽則明，偏聽則暗”，公眾參與既是現(xiàn)代民主政治的一項重要指標(biāo)，也是現(xiàn)代社會公民的一項重要責(zé)任?；诖?，本文的研究結(jié)論提供如下啟示：一是就議程設(shè)置而言，對涉及公眾切身利益，需要社會廣泛知曉的公共政策措施、公共福利項目和公共建設(shè)工程，要采取座談會、聽證會和民主協(xié)商會等多種方式，充分聽取社會公眾意見，擴(kuò)大公眾參與度，提高決策透明度。政府也需要結(jié)合新一代信息技術(shù)手段，擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)參與幅度，繼續(xù)豐富公眾參與渠道，完善公眾參與機(jī)制，并增強(qiáng)公眾訴求的回應(yīng)性，提高自身的公信力，推進(jìn)政務(wù)公開，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，從而激發(fā)公眾參與的主動性與積極性［68］。二是就要素牽引而言，讓公眾參與到政策議程設(shè)置中來，積極發(fā)揮公眾的力量與智慧，依靠群眾、動員群眾，完善意見研究采納反饋機(jī)制，提高政策輸出的合理性、合法性、有效性和針對性，促進(jìn)政策的有效實施。同時，保障公眾參與其他活動的切身利益，積極推動公眾參與到公共事務(wù)中來，比如江蘇“環(huán)境守護(hù)者”行動、長江源斑頭雁保護(hù)青海項目、上海社區(qū)垃圾分類減量項目、奉化生態(tài)環(huán)境議事廳和陜西“行走三江三河”等公眾參與實踐便是很好的例子。