李智超（上海交通大學(xué)a.國際與公共事務(wù)學(xué)院；b.應(yīng)急管理學(xué)院，上海 200030）

一、研究背景和問題

隨著后工業(yè)時代到來，人類的生存和發(fā)展環(huán)境面臨更多的不確定性和復(fù)雜性，社會風(fēng)險越來越呈現(xiàn)系統(tǒng)性特征。自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等四類突發(fā)事件風(fēng)險積累疊加，嚴(yán)重威脅人們的正常生活和社會發(fā)展。特別是2020年全球疫情爆發(fā)以來，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題高度聚集、相互交織，我國應(yīng)急管理體系和管理能力迎來一次大考。2022 年2 月，應(yīng)急管理部和國家發(fā)展改革委牽頭編制了《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）?！兑?guī)劃》總結(jié)了“十三五”時期我國應(yīng)急管理事業(yè)取得的工作進(jìn)展，同時指出我國應(yīng)急管理仍面臨風(fēng)險隱患突出、防控難度加大、應(yīng)急管理基礎(chǔ)薄弱的復(fù)雜形勢。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重，安全生產(chǎn)仍處于爬坡過坎期，各類安全風(fēng)險隱患交織疊加，生產(chǎn)安全事故仍易發(fā)多發(fā)。隨著社會經(jīng)濟(jì)生活日益復(fù)雜和緊密聯(lián)系，自然環(huán)境、技術(shù)、社會、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)耦合性越來越強(qiáng)，各類風(fēng)險因素復(fù)雜演化與突發(fā)事件爆發(fā)愈加不同以往，以級聯(lián)災(zāi)害（Cascading Disasters）為代表的社會新興風(fēng)險逐步顯現(xiàn)［1］，系統(tǒng)性城市風(fēng)險治理需求日益迫切。

為應(yīng)對和化解多元復(fù)雜新興風(fēng)險的挑戰(zhàn)，我國作出“堅持總體國家安全觀，著力防范化解重大風(fēng)險”的總體部署。2021 年3 月，在全國人大通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，“風(fēng)險”一詞共提及54 次，“風(fēng)險”成為該文件的高頻詞之一。強(qiáng)化風(fēng)險治理是提升國家治理效能的重要維度，城市風(fēng)險治理則是我國應(yīng)對系統(tǒng)風(fēng)險的重要單元和抓手。就實踐層面而言，城市也是各類風(fēng)險的綜合承載體和現(xiàn)代社會防災(zāi)減災(zāi)的重點。隨著我國城市進(jìn)程不斷加速，人口、生產(chǎn)要素更加集聚，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈日趨復(fù)雜，生產(chǎn)生活空間高度關(guān)聯(lián)，使得城市在各種傳統(tǒng)災(zāi)害和新興風(fēng)險面前的暴露度、脆弱性不斷凸顯，如果應(yīng)對失當(dāng)則可能出現(xiàn)級聯(lián)災(zāi)害。近年來，我國城市面臨的社會風(fēng)險形勢尤為嚴(yán)峻。例如，江蘇響水、河南三門峽、湖南株洲等多地發(fā)生化工廠重特大爆炸事故，造成人員傷亡、基礎(chǔ)設(shè)施破壞及城市環(huán)境污染；河南、山西、湖北等部分地區(qū)出現(xiàn)罕見暴雨洪災(zāi)，給人民生命財產(chǎn)造成巨大損失；北京、深圳、上海、西安等多地疫情反復(fù)，導(dǎo)致城市交通物流停滯，正常的生產(chǎn)生活秩序受到極大影響?？傊瑯O端天氣、安全生產(chǎn)事故、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等，給城市帶來的風(fēng)險挑戰(zhàn)呈級聯(lián)效應(yīng)。單一突發(fā)事件經(jīng)聯(lián)動、外溢、放大后，衍生出新的災(zāi)害，造成城市系統(tǒng)性風(fēng)險。傳統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)對體系，難以應(yīng)對新興風(fēng)險產(chǎn)生的復(fù)合型沖擊，亟須對新的風(fēng)險形勢加以研判和系統(tǒng)性治理。

目前，我國應(yīng)急管理、公共管理等學(xué)科尚未對級聯(lián)災(zāi)害給予足夠的重視，級聯(lián)災(zāi)害的形成、演化和應(yīng)對更是有待研究。級聯(lián)災(zāi)害是不可忽視的社會新興災(zāi)害，如同多米諾骨牌倒下后產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)，級聯(lián)災(zāi)害經(jīng)過致災(zāi)因子的鏈?zhǔn)皆鰪?qiáng)，并與社會脆弱性加以耦合，產(chǎn)生具有強(qiáng)烈影響的次生災(zāi)害［2］。隨著時間的推移，造成災(zāi)害的時空影響不斷升級擴(kuò)大，局部的風(fēng)險可能會蔓延至整個社會系統(tǒng)。在風(fēng)險社會背景下，以級聯(lián)災(zāi)害為代表的新興災(zāi)害沖擊著城市應(yīng)急管理體系。對此，本文將圍繞“城市的級聯(lián)災(zāi)害如何形成演化以及具有何種特征”“城市如何應(yīng)對級聯(lián)災(zāi)害帶來的新興風(fēng)險治理困境”等問題展開分析，并提出城市級聯(lián)災(zāi)害的治理策略，以期為我國應(yīng)急管理體系和管理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供參考。

二、城市級聯(lián)災(zāi)害防治：從突發(fā)事件應(yīng)對到系統(tǒng)風(fēng)險治理

（一）風(fēng)險社會與城市系統(tǒng)風(fēng)險治理

“風(fēng)險社會”（Risk Society）源于人類社會的現(xiàn)代性，是現(xiàn)代工業(yè)社會的重要特征［3］2。風(fēng)險社會理論認(rèn)為，伴隨著現(xiàn)代社會發(fā)展，“一些以前所知甚少或全然無知的新風(fēng)險參量”開始出現(xiàn)在現(xiàn)代社會生活中。烏爾里?！へ惪酥赋觯骸霸诂F(xiàn)代化的進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險和潛在威脅釋放達(dá)到了一個前所未知的程度?！保?］15在百年未有之大變局和世紀(jì)疫情背景下，我國面臨的風(fēng)險，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)并存。傳統(tǒng)風(fēng)險如自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)事故、傳染性疾病等，依然對人民生活和社會安全構(gòu)成威脅。同時，隨著后工業(yè)時代的來臨，傳統(tǒng)風(fēng)險與非傳統(tǒng)風(fēng)險以級聯(lián)與耦合的形式迭代演化，形成更為復(fù)雜的社會新興風(fēng)險，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。在宏觀政策方面，為破解災(zāi)害治理難題，我國不斷優(yōu)化完善應(yīng)急管理體系。新中國成立后，我國應(yīng)急管理體系的演變大體經(jīng)歷了三個階段［4］，分別是以單災(zāi)種應(yīng)對為主的階段（1949—2003 年）、以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系建設(shè)階段（2003—2012 年）、以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)的應(yīng)急管理體系建設(shè)時期（2012 年至今）。黨的十八大以來，以總體國家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)的應(yīng)急管理體系，以治理系統(tǒng)性風(fēng)險為目標(biāo)，應(yīng)因了“風(fēng)險社會”對應(yīng)災(zāi)系統(tǒng)的要求，統(tǒng)籌應(yīng)對全災(zāi)種、全領(lǐng)域的突發(fā)事件和系統(tǒng)風(fēng)險。在風(fēng)險治理實踐層面，城市是我國風(fēng)險治理的主要場域和抓手。2021 年9 月，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室印發(fā)的《城市安全風(fēng)險綜合監(jiān)測預(yù)警平臺建設(shè)指南（試行）》（安委辦〔2021〕45 號），要求加強(qiáng)城市安全風(fēng)險防范工作，切實提高城市防控重大風(fēng)險與突發(fā)事件的能力，提升城市安全治理現(xiàn)代化水平。

城市是現(xiàn)代化發(fā)展和社會矛盾與沖突的綜合載體。一方面，城市是現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎，快速發(fā)展的城市能夠創(chuàng)造巨大的需求和財富，吸引各種資源集聚；另一方面，城市體量的急劇增長也將城市自身異化為潛藏多重風(fēng)險的空間聚合體［5］，換言之，城市是社會各類風(fēng)險的主要承載體。邁入新世紀(jì)以來，2003 年的“非典”疫情、2008 年的南方雪災(zāi)和“5·12”汶川特大地震等重特大突發(fā)事件，對我國社會生活和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。我國已進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，一些一線城市各類突發(fā)事件頻發(fā)，如7·21 北京暴雨事件①2012 年7 月21—22 日8 時左右，北京及其周邊地區(qū)遭遇61 年來最強(qiáng)暴雨及洪澇災(zāi)害。根據(jù)北京市政府舉行的災(zāi)情通報會的數(shù)據(jù)顯示，此次暴雨造成房屋倒塌10,660 間，160.2 萬人受災(zāi)，經(jīng)濟(jì)損失116.4 億元。、上海外灘擁擠踩踏事件②2014 年12 月31 日23 時35 分，上海市黃浦區(qū)外灘陳毅廣場東南角通往黃浦江觀景平臺的人行通道階梯處發(fā)生擁擠踩踏，造成36 人死亡、49 人受傷。、12·20 深圳光明新區(qū)特別重大滑坡事故③2015 年12 月20 日11 時40 分，廣東省深圳市光明新區(qū)鳳凰社區(qū)恒泰裕工業(yè)園發(fā)生山體滑坡，事故造成73 人死亡、4 人失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失8.8 億元。等，引起人們對城市公共安全的擔(dān)憂。此外，近年來的極端天氣、安全生產(chǎn)事故以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件更是給城市帶來嚴(yán)峻的風(fēng)險挑戰(zhàn)。

城市作為各類風(fēng)險演化發(fā)展的聚集地，也是系統(tǒng)風(fēng)險治理體系建設(shè)的著力點。在風(fēng)險社會背景下，城市風(fēng)險化和風(fēng)險城市化交互作用、密切聯(lián)系［6］。城市發(fā)展面臨的社會風(fēng)險日益加劇，城市風(fēng)險化成為現(xiàn)代城市發(fā)展的重要特征之一。同時，城市逐漸成為社會風(fēng)險產(chǎn)生和演化的主要場域，風(fēng)險城市化是風(fēng)險演化和發(fā)展的重要趨勢。2018 年1 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》指出：“城市運(yùn)行系統(tǒng)日益復(fù)雜，安全風(fēng)險不斷增大。一些城市甚至大型城市相繼發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故……暴露出城市安全管理存在不少漏洞和短板……切實把安全發(fā)展作為城市現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志?！背鞘酗L(fēng)險化和風(fēng)險城市化要求動態(tài)地把握人類、自然和社會系統(tǒng)之間的相互依賴性，全面系統(tǒng)地認(rèn)知城市風(fēng)險。伴隨著現(xiàn)代社會發(fā)展，城市自然環(huán)境、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)出現(xiàn)高強(qiáng)度耦合，某些局部或突發(fā)性的事件容易引發(fā)整體性的社會災(zāi)難。更為重要的是，城市的孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子、脆弱性和暴露性等方面具有特殊性［7］，城市發(fā)生災(zāi)害升級的概率大為增加，給城市風(fēng)險治理帶來更大的挑戰(zhàn)。因此，為實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)步發(fā)展，亟須全面認(rèn)識城市級聯(lián)災(zāi)害，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)對策略，完善系統(tǒng)風(fēng)險治理體系。

（二）級聯(lián)災(zāi)害的概念、形成、演化和升級

“級聯(lián)”一般指初始事件影響了后繼事件，并引發(fā)一連串的反應(yīng)，使得原有影響不斷傳遞、擴(kuò)散［8-9］。級聯(lián)災(zāi)害（Cascading Disasters）是一種社會新興風(fēng)險，相對于“脆弱性”（Vulnerability）、“韌性”（Resilience）等研究議題，級聯(lián)災(zāi)害是一個相對較新的研究領(lǐng)域。目前，對于級聯(lián)災(zāi)害，學(xué)者已開始初步的探索性研究。級聯(lián)災(zāi)害本質(zhì)上是一個災(zāi)害演化的動態(tài)系統(tǒng)，級聯(lián)災(zāi)害的每個演化分支都可以被視為一個新的災(zāi)難，并且可能與主要事件相分離，產(chǎn)生新的危害。Pescarol 和Alexander 認(rèn)為，級聯(lián)災(zāi)害是由災(zāi)害動態(tài)演化而成，不僅本體是一種極端事件，級聯(lián)效應(yīng)產(chǎn)生的二級事件還會因放大效應(yīng)帶來強(qiáng)烈影響。通過與其他復(fù)合型災(zāi)害進(jìn)行比較，兩位學(xué)者進(jìn)一步提出級聯(lián)災(zāi)害是由物理性事件或技術(shù)失誤等人為因素導(dǎo)致，對自然、社會或經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)造成一系列破壞的事件集合［2］［8］。Kelman 認(rèn)為，級聯(lián)災(zāi)害由自然致災(zāi)因子觸發(fā)，并衍生出次生危機(jī)，次生危機(jī)通常與城市公共空間、經(jīng)濟(jì)社會活動、應(yīng)急管理體制等有更直接的聯(lián)系［9］。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者指出，為全面認(rèn)識級聯(lián)災(zāi)害，社會脆弱性和不平等性都應(yīng)納入級聯(lián)災(zāi)害研究中［10-11］。

綜上所述，級聯(lián)災(zāi)害在自然致災(zāi)因子與社會脆弱性耦合的作用下，將初始災(zāi)害性放大、升級并產(chǎn)生新的災(zāi)害，動態(tài)演變?yōu)榫哂袕?fù)雜時空屬性的系統(tǒng)性風(fēng)險。區(qū)別于致災(zāi)因子疊加而成的復(fù)合型災(zāi)害，級聯(lián)災(zāi)害具有三個關(guān)鍵特質(zhì)：一是級聯(lián)災(zāi)害發(fā)生于自然—社會系統(tǒng)中，單純的自然災(zāi)害難以形成級聯(lián)效應(yīng)；二是級聯(lián)災(zāi)害在不同階段經(jīng)過放大后會形成等級差別；三是級聯(lián)災(zāi)害體現(xiàn)了不同風(fēng)險因素之間的互相連接與聯(lián)系。國內(nèi)學(xué)者也逐漸開始關(guān)注這種由風(fēng)險耦合與級聯(lián)形成的社會新興風(fēng)險［1］，并將級聯(lián)災(zāi)害視為理解系統(tǒng)風(fēng)險和總體國家安全觀的一個重要視角［12］，結(jié)合級聯(lián)災(zāi)害案例分析，歸納出級聯(lián)災(zāi)害的四個基本特征，即連鎖性、聯(lián)動性、放大性和意外性［13］。還有學(xué)者基于重大公共事務(wù)決策風(fēng)險的級聯(lián)效應(yīng)，搭建起風(fēng)險治理跨空間的治理框架［14］。

對于級聯(lián)災(zāi)害的形成，不同于一般性災(zāi)害，是致災(zāi)因子和社會系統(tǒng)交互影響的結(jié)果。以南方雪災(zāi)為例，此次災(zāi)害發(fā)生過程呈現(xiàn)典型的級聯(lián)災(zāi)害特征。罕見的低溫、雨雪、凍害等極端天氣觸發(fā)了雪災(zāi)，但由于當(dāng)時我國應(yīng)急管理體系的局限性，諸如缺乏專業(yè)性應(yīng)急預(yù)案、災(zāi)害響應(yīng)滯后等［15］，極端天氣的影響最終發(fā)展為級聯(lián)災(zāi)害，引發(fā)了一系列連鎖危機(jī)，造成全國20 多個省份不同程度受災(zāi)?？梢园l(fā)現(xiàn)，級聯(lián)災(zāi)害初始于單一災(zāi)害，由自然致災(zāi)因子引發(fā)，后由于災(zāi)害響應(yīng)失當(dāng)，造成災(zāi)害的影響在空間上擴(kuò)展、在烈度上增強(qiáng)，從而形成系統(tǒng)性風(fēng)險。

一般而言，突發(fā)公共事件的演化機(jī)理可以分為轉(zhuǎn)化機(jī)理、蔓延機(jī)理、衍生機(jī)理和耦合機(jī)理［16-17］。轉(zhuǎn)化機(jī)理是指初始災(zāi)害導(dǎo)致其他災(zāi)害；蔓延機(jī)理是某一突發(fā)事件導(dǎo)致類似事件連續(xù)發(fā)生；衍生機(jī)理是指災(zāi)害發(fā)生后，一些傳統(tǒng)應(yīng)對措施可能會導(dǎo)致新的災(zāi)難性事件發(fā)生；耦合機(jī)理則是指兩個或兩個以上突發(fā)事件相互影響、相互促進(jìn)。級聯(lián)災(zāi)害的演化由多種演化機(jī)理綜合作用而成，例如，南方雪災(zāi)形成的級聯(lián)災(zāi)害就是由初始災(zāi)害轉(zhuǎn)化、蔓延和耦合演化而成。極端的低溫雨雪凍害天氣造成電網(wǎng)癱瘓、交通受阻、大規(guī)模旅客留滯，引致社會失序，自然災(zāi)害轉(zhuǎn)化成為社會系統(tǒng)風(fēng)險，并將局部的災(zāi)害風(fēng)險蔓延至全國大部分地區(qū)。

級聯(lián)災(zāi)害的演化發(fā)生于自然—社會的環(huán)境與災(zāi)害鏈的交互作用，同時觸發(fā)事件也十分關(guān)鍵，又可稱為升級點（Escalation Point）［18］。Helbing 認(rèn)為，當(dāng)系統(tǒng)達(dá)到某一個點，系統(tǒng)就會變得動態(tài)且不穩(wěn)定［19］，這個點也叫作引爆點（Tipping Point）或者臨界點（Critical Point）［20］。與引發(fā)級聯(lián)災(zāi)害的初始事件相比，升級點可能是災(zāi)難影響的更大來源。除了自然致災(zāi)因子烈度增強(qiáng)以外，升級點的形成還與治理理念、管理模式、組織結(jié)構(gòu)以及文化觀念等社會因素密切相關(guān)［2］。一些學(xué)者通過對南方雪災(zāi)以及2011 年日本大地震等多個案例分析發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致災(zāi)害升級為級聯(lián)災(zāi)害的社會因素主要有主動失敗、制度固化、應(yīng)災(zāi)組織結(jié)構(gòu)等［14］?？傮w而言，早期的災(zāi)害研究對級聯(lián)災(zāi)害的認(rèn)識深度尚有不足，特別是我國對級聯(lián)災(zāi)害的研究還處于初步探索階段。通過上述對級聯(lián)災(zāi)害概念介紹、形成邏輯的梳理、演化機(jī)理的分析以及升級路徑的總結(jié)，筆者試圖厘清級聯(lián)災(zāi)害與傳統(tǒng)災(zāi)害的區(qū)別，為我國系統(tǒng)風(fēng)險治理奠定認(rèn)知基礎(chǔ)。級聯(lián)災(zāi)害的致災(zāi)因子越來越普遍地存在于社會系統(tǒng)中，如不加以有效治理，初始災(zāi)害可能演化升級為級聯(lián)災(zāi)害。在風(fēng)險社會背景下，城市逐漸成為系統(tǒng)風(fēng)險發(fā)展演化的中心場域，對城市級聯(lián)災(zāi)害的基本特征進(jìn)行揭示和梳理顯得尤為必要。

（三）我國城市級聯(lián)災(zāi)害的基本特征

城市級聯(lián)災(zāi)害區(qū)別于一般性災(zāi)害，具有非線性、連鎖性、聯(lián)動性、放大性等特點。就我國發(fā)生的重大災(zāi)害而言，南方雪災(zāi)和2021 年河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害都是較為典型的“巨災(zāi)”，造成人員傷亡、財產(chǎn)損失和基礎(chǔ)設(shè)施的毀壞，依賴外部資源進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)對［21］，在很大程度上可被視為級聯(lián)災(zāi)害。筆者將通過分析上述災(zāi)害發(fā)生過程和演化，刻畫我國城市面臨級聯(lián)災(zāi)害的基本特征。

1.城市級聯(lián)災(zāi)害具有非線性變化的特點?；跒?zāi)害的顯露程度，可以將災(zāi)害劃分為可被察覺災(zāi)害和無法察覺災(zāi)害，特別是對于無法察覺災(zāi)害，有關(guān)威脅的征兆、趨勢及后果需要較長時間演化，不易被人們識別和感知［22］。區(qū)別于一般可被察覺、預(yù)測和快速控制的線性演變的災(zāi)害，級聯(lián)災(zāi)害發(fā)生、演化具有非線性的特點，如圖1 所示。

圖1 級聯(lián)災(zāi)害的非線性變化示意圖①（a）代表一般災(zāi)害的線性變化；（b）代表級聯(lián)災(zāi)害的非線性變化，包括災(zāi)害的放大和產(chǎn)生的次級災(zāi)害；E 表示災(zāi)害的影響。

級聯(lián)災(zāi)害的非線性特點具體體現(xiàn)為發(fā)生時間具有隱蔽性、演變和影響呈現(xiàn)很強(qiáng)的不確定性和波動性。級聯(lián)災(zāi)害往往初始于難以察覺的災(zāi)害，經(jīng)過較長周期才顯露出系統(tǒng)性風(fēng)險。城市生命線系統(tǒng)為各類風(fēng)險提供了獨(dú)特的孕災(zāi)環(huán)境，加劇了災(zāi)害的破壞性。例如，南方雪災(zāi)發(fā)生的過程具有典型的非線性特點。這場雪災(zāi)起初并未形成氣象災(zāi)害，也未引起人們重視，但自2008 年1 月25 日始，我國南方地區(qū)出現(xiàn)連續(xù)暴雪天氣，安徽持續(xù)降雪24 天，江西出現(xiàn)59 年來最嚴(yán)重低溫雨雪天氣，貴陽持續(xù)49 天凍雨突破歷史紀(jì)錄。此次冰雪凍害天氣持續(xù)時間較長，并經(jīng)過非線性演化出一系列災(zāi)害，帶來巨大的破壞性。高速鐵路、公路、民航受阻，生活和生產(chǎn)物資運(yùn)輸中斷，公路險情不斷。再如，鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害，也呈現(xiàn)出城市級聯(lián)災(zāi)害的非線性特點。暴雨短歷時降雨極強(qiáng)，在短時間內(nèi)引發(fā)河南省中北部地區(qū)嚴(yán)重汛情，導(dǎo)致城市內(nèi)澇、洪水、山體滑坡等災(zāi)害，造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。

2.城市級聯(lián)災(zāi)害具有連鎖性。連鎖性是相對于單一突發(fā)事件而言，一個突發(fā)事件的發(fā)生導(dǎo)致或觸發(fā)另一個或多個其他突發(fā)事件的發(fā)生，后發(fā)的一系列事件都與原始事件存在直接或間接的關(guān)系［13］。由于災(zāi)害的非線性增強(qiáng)，后發(fā)事件可能會造成比初始災(zāi)害更加嚴(yán)重的影響。城市規(guī)模體量大、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動性高，成為潛在的風(fēng)險積聚中心［23］。城市級聯(lián)災(zāi)害一旦發(fā)生，往往形成連鎖反應(yīng)，引發(fā)更多的突發(fā)事件。如，南方雪災(zāi)形成以“低溫—雨雪—冰凍”的串發(fā)式災(zāi)害鏈［24］，對城市造成停電停水、交通癱瘓和通信中斷等嚴(yán)重災(zāi)情,進(jìn)而引發(fā)了一系列綜合性災(zāi)害［25］。極端天氣帶來的影響波及電力系統(tǒng)、交通運(yùn)輸系統(tǒng)以及通信、社會治安等領(lǐng)域。此外，根據(jù)災(zāi)害調(diào)查報告顯示，鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害導(dǎo)致嚴(yán)重的城市內(nèi)澇、洪水、山體滑坡等多災(zāi)并發(fā)。整個城市生命線系統(tǒng)以及城市居民都在這次極端暴雨天氣中遭受不同程度的損失。

3.城市級聯(lián)災(zāi)害具有聯(lián)動性。聯(lián)動性產(chǎn)生的主要原因在于系統(tǒng)內(nèi)不同要素之間相互聯(lián)系、相互依賴，致災(zāi)因子在系統(tǒng)內(nèi)傳播，使災(zāi)害影響互相增強(qiáng)［13］。城市級聯(lián)災(zāi)害的聯(lián)動性主要表現(xiàn)為一個系統(tǒng)出現(xiàn)故障導(dǎo)致另一個系統(tǒng)失靈，環(huán)環(huán)相扣。以南方雪災(zāi)為例，受低溫、雨雪、冰凍災(zāi)害的影響，貴州、湖南等多地的電力設(shè)施癱瘓，造成大面積停電，高速鐵路、公路都因此受阻。湖南省郴州市作為連接我國南北方的重要交通樞紐，由于長達(dá)半個月的停電以及路面結(jié)冰，京廣鐵路南段和京珠高速都因此中斷，加之正值春運(yùn)期，旅客大量滯留，廣州火車站先后滯留了超過200 萬名旅客。鄭州“7·20”特大暴雨中同樣呈現(xiàn)了級聯(lián)災(zāi)害的聯(lián)動性特征。短期內(nèi)超強(qiáng)降水引發(fā)城市內(nèi)澇，城市內(nèi)澇又導(dǎo)致居民小區(qū)、地下室、街道、地鐵、橋涵、隧道等區(qū)域受淹，繼而引發(fā)多個區(qū)域斷電斷水?dāng)嗑W(wǎng)，道路交通斷行。特大暴雨災(zāi)害對城市生命線系統(tǒng)影響具有聯(lián)動性，牽一發(fā)而動全身。因而，厘清子系統(tǒng)間災(zāi)害傳播路徑，對于控制級聯(lián)災(zāi)害的危害具有重要意義。

4.城市級聯(lián)災(zāi)害具有放大性。放大性是由于災(zāi)害出現(xiàn)連鎖和聯(lián)動演化，致使致災(zāi)因子不斷與社會系統(tǒng)耦合，不同致災(zāi)因子像“滾雪球”一樣聚集，造成災(zāi)害升級，帶來比初始災(zāi)害更為嚴(yán)重的破壞性。同時，在災(zāi)害過程中由于技術(shù)失誤、組織應(yīng)對失當(dāng)?shù)热藶橐蛩匾矔糯鬄?zāi)害影響。在鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中，出現(xiàn)了較嚴(yán)重的級聯(lián)災(zāi)害放大。根據(jù)事故調(diào)查報告顯示，鄭州地鐵5 號線因遭遇澇水灌入，導(dǎo)致失電迫停，而且事發(fā)后相關(guān)部門和單位應(yīng)對處置不力，地鐵行車指揮調(diào)度失誤，加重了車內(nèi)被困乘客險情，造成重大人員傷亡。鄭州市隧道管理單位和有關(guān)部門由于封閉隧道、疏導(dǎo)交通不及時，鄭州京廣快速路北隧道發(fā)生淹水倒灌，導(dǎo)致隧道內(nèi)汽車被淹、多人溺亡。上述備受社會關(guān)注的災(zāi)害事件雖然是由極端天氣引發(fā)的，但由于相關(guān)部門和單位處理失當(dāng)，加劇了災(zāi)害的破壞性，造成較大人員傷亡和重大財產(chǎn)損失。因此，城市級聯(lián)災(zāi)害防治，需要格外關(guān)注災(zāi)害升級點，防止災(zāi)害影響放大。

在風(fēng)險社會背景下，各類災(zāi)害相互依存，初始災(zāi)害可能會演化為級聯(lián)災(zāi)害。城市處于各類風(fēng)險的前沿地帶，既是落實國家安全和抵御風(fēng)險的重要單元，也是系統(tǒng)風(fēng)險治理的重要抓手。對于城市級聯(lián)災(zāi)害呈現(xiàn)的非線性、連鎖性、聯(lián)動性和放大性，城市風(fēng)險治理面臨的挑戰(zhàn)將更為復(fù)雜、更為棘手。黨的十九屆五中全會提出“要大幅提升城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化治理水平，切實提高特大城市風(fēng)險防控能力”。為提高城市風(fēng)險防控能力，必須重新審視新形勢下我國城市級聯(lián)災(zāi)害面臨的困境，并根據(jù)當(dāng)前困境尋求治理之策，構(gòu)筑平安城市。

三、我國城市級聯(lián)災(zāi)害的治理困境

城市既是各類風(fēng)險形成和加劇的主要場域，也是社會新興風(fēng)險主要發(fā)源地和集中地，特別是城市級聯(lián)災(zāi)害伴隨非線性、連鎖性、聯(lián)動性、放大性等特征，沖擊著傳統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)對體系，這對城市抵御多種災(zāi)害的綜合能力提出更高要求。結(jié)合城市級聯(lián)災(zāi)害的特征以及我國城市風(fēng)險治理的現(xiàn)狀，筆者將從風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險溝通、風(fēng)險應(yīng)對與城市脆弱性等五個方面總結(jié)城市級聯(lián)災(zāi)害面臨的治理困境。

（一）缺乏系統(tǒng)性、專業(yè)化的城市級聯(lián)災(zāi)害風(fēng)險評估機(jī)制

風(fēng)險評估應(yīng)建立在系統(tǒng)的風(fēng)險認(rèn)知和科學(xué)的風(fēng)險研判基礎(chǔ)上。與傳統(tǒng)的突發(fā)事件不同，城市級聯(lián)災(zāi)害的產(chǎn)生具有非線性的特點，且由于耦合和衍生等演化機(jī)理，形成復(fù)合型多災(zāi)種災(zāi)害，這些災(zāi)害往往經(jīng)過一定時間才暴露于人們的感知范圍內(nèi)。這給城市級聯(lián)災(zāi)害的認(rèn)知帶來更大的難度。能源、交通、通信、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)成了城市復(fù)雜的生命線系統(tǒng)，每個子系統(tǒng)都是潛在的風(fēng)險源，任何一個子系統(tǒng)失靈都可能帶來城市風(fēng)險的疊加連鎖，導(dǎo)致風(fēng)險擴(kuò)散升級，形成級聯(lián)災(zāi)害，甚至造成城市運(yùn)行的停擺。目前，我國對隱匿于城市復(fù)雜生命線系統(tǒng)中的風(fēng)險，尚未形成系統(tǒng)化的評估機(jī)制，在城市未來風(fēng)險應(yīng)對中容易產(chǎn)生疏漏，埋下更大的風(fēng)險隱患。此外，我國專業(yè)化的風(fēng)險評估隊伍建設(shè)、智能化的風(fēng)險評估信息搜集整合機(jī)制仍然是薄弱環(huán)節(jié)［26］。以級聯(lián)災(zāi)害為代表的系統(tǒng)風(fēng)險開始滲入城市各個系統(tǒng)，對于城市系統(tǒng)風(fēng)險存在片面認(rèn)知且缺乏專業(yè)的評估機(jī)制，將影響城市級聯(lián)災(zāi)害管理，對現(xiàn)代城市穩(wěn)健發(fā)展構(gòu)成潛在威脅。

（二）風(fēng)險預(yù)警機(jī)制響應(yīng)遲緩、彈性不足，存在信息壁壘

城市面臨的級聯(lián)災(zāi)害演化機(jī)理復(fù)雜多重，傳統(tǒng)的預(yù)警模式面臨越來越多的挑戰(zhàn)。首先，我國的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制存在響應(yīng)遲緩的問題，傳統(tǒng)的風(fēng)險預(yù)警模式往往經(jīng)過細(xì)致分工的科層組織內(nèi)部程序化執(zhí)行，向上集中、部門分割且針對單一災(zāi)種的預(yù)警響應(yīng)模式，難以迅速適應(yīng)城市級聯(lián)災(zāi)害不確定的風(fēng)險演變趨勢。就公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險預(yù)警而言，《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定，“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布”，然而，這一規(guī)定未能賦予省級以下地方政府發(fā)布預(yù)警的事權(quán)，可能在風(fēng)險預(yù)警的實踐上帶來一定的滯后性［27］，從整體上影響了后續(xù)風(fēng)險應(yīng)對和溝通的效率。其次，目前我國風(fēng)險預(yù)警更加側(cè)重政府組織的內(nèi)部響應(yīng)與行動協(xié)調(diào)，以民間救災(zāi)團(tuán)體為代表的社會救援力量與政府組織之間的信息壁壘，阻礙了多元主體合作的協(xié)調(diào)性和有效性。最后，城市風(fēng)險預(yù)警信息未能有效向公眾傳達(dá)，城市公眾是級聯(lián)災(zāi)害的波及對象之一，公眾對災(zāi)害預(yù)警信息的及時獲取與有效理解，將影響城市應(yīng)災(zāi)的韌性水平，然而目前預(yù)警信息向公眾傳達(dá)的過程或過于遲緩，或所傳達(dá)的信息未能被公眾有效理解，從而出現(xiàn)公眾應(yīng)災(zāi)行為與災(zāi)情實際情況不匹配的問題，進(jìn)一步導(dǎo)致社會系統(tǒng)風(fēng)險升級。

（三）信息不對稱和信息失真制約了風(fēng)險溝通的有效性

風(fēng)險信息是風(fēng)險治理的重要依據(jù)，但目前在城市級聯(lián)災(zāi)害治理中，風(fēng)險溝通仍然是較為薄弱的環(huán)節(jié)，主要存在風(fēng)險信息不對稱和信息失真的問題。首先，風(fēng)險信息不對稱主要是科層組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的，其面臨的障礙是科層組織內(nèi)部條塊關(guān)系的壁壘［28］。同時，行政官員與專家也會出現(xiàn)因信息不對稱而導(dǎo)致的溝通不暢的困境，特別是在應(yīng)對非傳統(tǒng)的系統(tǒng)風(fēng)險過程中，由于其復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)災(zāi)害，新技術(shù)的全面介入和信息的高度不確定性，專業(yè)科學(xué)群體與行政官僚之間既有的知識壁壘和信息處理方式差異成為更重要的挑戰(zhàn)。其次，行政部門與社會公眾的風(fēng)險信息溝通主要涉及政策宣傳和科普教育，缺乏對信息共享和雙向交流的重視。隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)發(fā)展，風(fēng)險信息從不同渠道傳播，會出現(xiàn)信息超載、信息真?zhèn)坞y辨等問題。社會公眾對風(fēng)險信息的判斷能力受年齡、教育、收入、風(fēng)險感知能力等因素影響，面對來源不明的風(fēng)險信息，可能會出現(xiàn)反應(yīng)過度或反應(yīng)不足的風(fēng)險?？傊?，風(fēng)險溝通出現(xiàn)的信息不對稱和信息失真，對政府傳遞和整合風(fēng)險信息的能力提出了更高的要求。

（四）協(xié)同失調(diào)、權(quán)責(zé)失衡成為城市風(fēng)險應(yīng)對的結(jié)構(gòu)性矛盾

我國風(fēng)險應(yīng)對在制度層面上遵循的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，“建立健全分類管理、分級負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。在具體的實踐運(yùn)作過程中，我國城市一般采取屬地管理的方式開展風(fēng)險防控工作。當(dāng)前，我國對于城市內(nèi)部跨區(qū)域協(xié)同和跨城市的橫向府際協(xié)作，均缺乏具體規(guī)定［29］。在城市建設(shè)和發(fā)展過程中，系統(tǒng)風(fēng)險不斷呈現(xiàn)放大和外溢的特點，屬地管理無法滿足這種跨域風(fēng)險的治理需要。此外，根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，我國確立的是自上而下的應(yīng)急管理模式，風(fēng)險應(yīng)對工作分級負(fù)責(zé)，遵循權(quán)力等級序列開展工作，來自上級的風(fēng)險應(yīng)對任務(wù)最終由基層加以落實，因而出現(xiàn)了“條條指揮塊塊”的現(xiàn)象［23］。通常的情況是，基層政府需要承擔(dān)較大的防控責(zé)任，但相應(yīng)的權(quán)力和資源配置卻不足。這種權(quán)責(zé)失衡的弊端在應(yīng)對城市級聯(lián)災(zāi)害中更加突出，如圖2 所示。城市級聯(lián)災(zāi)害具有較大的破壞力，容易產(chǎn)生鏈?zhǔn)椒磻?yīng)，單一風(fēng)險出現(xiàn)后又可能經(jīng)過演化升級，衍生其他風(fēng)險。我國縱向的應(yīng)急管理體系很難與級聯(lián)災(zāi)害的橫向演變相契合，對于這一結(jié)構(gòu)性矛盾，若處理不當(dāng)，則會帶來整個城市系統(tǒng)的失序。

圖2 “科層式”政府應(yīng)急管理體系與級聯(lián)災(zāi)害演化結(jié)構(gòu)

（五）城市風(fēng)險疊加積聚，城市脆弱性日益凸顯

城市是人口聚集、資源集中和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心地，具有人口流動性高、資源要素密度大等特征，常規(guī)性的風(fēng)險如城市內(nèi)澇、火災(zāi)、流行性疾病等都會造成程度不同的破壞。伴隨城市化加速發(fā)展，密集城市活動以及城市功能和空間的復(fù)合多樣，進(jìn)一步加大了城市流線和交通的復(fù)雜性以及疊加性，日益增多的社會經(jīng)濟(jì)活動使得城市面臨資源緊張、交通擁堵、空間承載力超載的局面，各種社會新興風(fēng)險在城市不斷出現(xiàn)。例如，上海外灘擁擠踩踏事件和鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害等非傳統(tǒng)風(fēng)險沖擊著城市醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、交通運(yùn)輸系統(tǒng)、信息和通信系統(tǒng)等生命線系統(tǒng)。城市各類致災(zāi)因子流動性和疊加性較高，這無疑增加了城市的脆弱性［30］，而在城市建設(shè)和管理過程中，并沒有充分將城市韌性納入其中［31］，一旦發(fā)生重大風(fēng)險，城市風(fēng)險演化的級聯(lián)特征可能進(jìn)一步凸顯。

四、我國城市級聯(lián)災(zāi)害治理策略

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以總攬全局、協(xié)調(diào)各方的戰(zhàn)略思維和寬廣的世界眼光深刻把握國家安全問題，堅持總體國家安全觀，把國家安全貫穿到黨和國家工作各個方面，著力構(gòu)建大安全格局。進(jìn)入新時代，我國面臨更為嚴(yán)峻的國家安全形勢，外部壓力前所未有，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，“黑天鵝”“灰犀牛”事件時有發(fā)生，這給城市公共安全帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要“提高城市治理水平”，特別是要“加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險防控”?；趯ξ覈鞘屑壜?lián)災(zāi)害治理困境的分析，在總體國家安全觀統(tǒng)領(lǐng)下，城市級聯(lián)災(zāi)害的治理需要從以下五個方面加以優(yōu)化。

（一）全面認(rèn)知系統(tǒng)性風(fēng)險，提升風(fēng)險評估專業(yè)化程度

級聯(lián)災(zāi)害區(qū)別于傳統(tǒng)災(zāi)害，其主體、演化、升級等具有極高的復(fù)雜性與不確定性，因此，對城市級聯(lián)災(zāi)害進(jìn)行風(fēng)險評估，首先，需要突破傳統(tǒng)的風(fēng)險評估機(jī)制，科學(xué)研判城市系統(tǒng)風(fēng)險，擴(kuò)展風(fēng)險評估領(lǐng)域，將政治風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、科技風(fēng)險、網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險等納入城市風(fēng)險評估實踐中。其次，加強(qiáng)風(fēng)險評估法制建設(shè)，為城市系統(tǒng)風(fēng)險評估工作提供明確的制度規(guī)范，風(fēng)險評估是將災(zāi)害管理關(guān)口前移的重要環(huán)節(jié)，明確風(fēng)險評估的制度化運(yùn)作機(jī)制，確保各類組織和社會公眾等能夠有序應(yīng)對災(zāi)害。再次，級聯(lián)災(zāi)害形塑的風(fēng)險復(fù)雜多樣，在開展城市系統(tǒng)風(fēng)險的評估工作時，還應(yīng)當(dāng)拓展和開發(fā)各種風(fēng)險評估方法與工具，充分運(yùn)用地理信息技術(shù)（GIS）、遙感技術(shù)（RS）等信息技術(shù)，捕捉風(fēng)險信息，實現(xiàn)風(fēng)險信息資源共享。最后，積極培訓(xùn)風(fēng)險評估專業(yè)人員，為風(fēng)險評估提供人才支撐，全面提高城市風(fēng)險評估的科技和專業(yè)水平。

（二）基于長期規(guī)劃的風(fēng)險治理視角，增強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警的彈性建設(shè)

城市級聯(lián)災(zāi)害的風(fēng)險隱藏于城市復(fù)雜生命線系統(tǒng)內(nèi)，把握風(fēng)險全貌難度很大，因而秉持長期規(guī)劃的風(fēng)險治理視角、增強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警尤為重要。可依托城市大數(shù)據(jù)平臺，收集風(fēng)險信息、監(jiān)測信息、導(dǎo)控信息和傳感器信息［27］，減少決策失誤，為精確預(yù)警和科學(xué)決策提供城市運(yùn)行數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。此外，我國各城市在社會經(jīng)濟(jì)特征方面差異顯著，不同類型城市面臨的風(fēng)險特征也存在較大差異，風(fēng)險預(yù)警需要更大的靈活性和彈性。各級政府在風(fēng)險預(yù)警事權(quán)上具有明顯的層級序列，面臨城市的系統(tǒng)性風(fēng)險，特別是重大風(fēng)險時，應(yīng)適度對基層政府的風(fēng)險預(yù)警工作予以授權(quán)，給予基層政府一定的風(fēng)險預(yù)警彈性空間，充分發(fā)揮風(fēng)險預(yù)警的積極作用，將災(zāi)害遏止于風(fēng)險預(yù)警階段。

（三）注重風(fēng)險信息的共享與有效傳遞，提高風(fēng)險信息整合和研判能力

風(fēng)險信息的共享與傳遞在風(fēng)險管理中發(fā)揮至關(guān)重要的作用，尤其在突發(fā)事件發(fā)生后風(fēng)險緊急應(yīng)對中，高效有序傳遞風(fēng)險信息可以減少損失。當(dāng)城市面臨級聯(lián)災(zāi)害時，不僅要求風(fēng)險信息在各級應(yīng)災(zāi)機(jī)構(gòu)間有效傳遞與共享，還需在社會層面，將風(fēng)險信息告知公眾。為了確保風(fēng)險信息有效傳遞，還需要風(fēng)險管理部門積極開展風(fēng)險信息平臺建設(shè)，打造靈活、多樣、快速的風(fēng)險信息平臺。此外，為緩解風(fēng)險信息失真問題，需要增強(qiáng)風(fēng)險信息的整合和研判能力以及公眾對風(fēng)險信息判斷力。一方面在提升媒體風(fēng)險溝通工作的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和專業(yè)性的同時，加強(qiáng)媒體平臺的監(jiān)督與管理，避免失真的風(fēng)險信息引發(fā)社會恐慌，甚至造成次生災(zāi)害；另一方面，應(yīng)積極開展針對社會公眾的風(fēng)險防范教育，提高公眾對風(fēng)險信息的判斷力，引導(dǎo)居民成為風(fēng)險治理的參與主體。

（四）重構(gòu)風(fēng)險治理的結(jié)構(gòu)機(jī)制，化解科層專業(yè)分工與風(fēng)險災(zāi)害聯(lián)動之間的矛盾

在風(fēng)險交互性和復(fù)雜性不斷增強(qiáng)的背景下，城市級聯(lián)災(zāi)害帶來的風(fēng)險往往需要跨部門、跨層級、跨地域、跨領(lǐng)域的合作治理，然而，在我國分級管理、分條負(fù)責(zé)的行政化風(fēng)險防控體系中，應(yīng)對多元化的系統(tǒng)風(fēng)險時較為僵化，難以適應(yīng)系統(tǒng)性風(fēng)險治理的需求。對此，首先，應(yīng)構(gòu)建適配系統(tǒng)性風(fēng)險治理的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，對地方風(fēng)險防控部門進(jìn)行必要授權(quán)，整合職能部門，提高風(fēng)險應(yīng)對的效果；其次，革新應(yīng)災(zāi)實踐的工作機(jī)制，改變過往以線性應(yīng)災(zāi)處理復(fù)雜災(zāi)害網(wǎng)絡(luò)的工作模式，對屬地管理的風(fēng)險防控需適當(dāng)作出靈活調(diào)整，面對城市級聯(lián)災(zāi)害帶來的跨域影響，開展城市內(nèi)部區(qū)域以及城市外部府際合作，促成對級聯(lián)災(zāi)害的聯(lián)防聯(lián)控；最后，級聯(lián)災(zāi)害的風(fēng)險應(yīng)對不僅是地方政府等公共部門單一主體責(zé)任，企業(yè)、社會成員等多元主體也是重要的參與者，積極動員社會組織和居民參與風(fēng)險應(yīng)對，凝聚社會力量以降低系統(tǒng)性風(fēng)險。

（五）增強(qiáng)城市韌性建設(shè)，提高城市應(yīng)災(zāi)能力

首先，轉(zhuǎn)變風(fēng)險治理思路，樹立“發(fā)展—安全”同構(gòu)的治理理念，構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合的災(zāi)害治理體系。在風(fēng)險社會背景下，城市生命線中的任何一個系統(tǒng)都有可能會受到級聯(lián)風(fēng)險的沖擊，管理者需要轉(zhuǎn)換思路，在常態(tài)化應(yīng)對各類風(fēng)險的同時，還要妥善處理風(fēng)險應(yīng)對和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系［32］。其次，針對城市生命線系統(tǒng)在遭受災(zāi)害沖擊時可能產(chǎn)生的系統(tǒng)風(fēng)險與級聯(lián)災(zāi)害，制訂系統(tǒng)優(yōu)化與分階段修繕基礎(chǔ)設(shè)施的實施方案，促進(jìn)城市各子系統(tǒng)自身的韌性發(fā)展，增強(qiáng)各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合。結(jié)合城市現(xiàn)狀與發(fā)展規(guī)劃，從城市服務(wù)功能和風(fēng)險防控的角度，確定城市韌性功能需求，建立各子系統(tǒng)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。通過對城市生命線系統(tǒng)的功能關(guān)聯(lián)分析，明晰子系統(tǒng)間的協(xié)同策略，促進(jìn)系統(tǒng)整體韌性的提升，降低級聯(lián)災(zāi)害帶來的城市脆弱性。

綜上所述，在總體國家安全觀指引下，通過不斷增強(qiáng)城市的風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險溝通、風(fēng)險應(yīng)對的效果和能力，妥善應(yīng)對城市級聯(lián)災(zāi)害的挑戰(zhàn)，牢牢守住城市公共安全底線，讓城市成為承載平安中國的重要載體。