楊 帆

改革開放以來，我國全面啟動以教師聘任政策為基礎的教師招錄制度。本研究中，教師聘任政策是指聘任雙方在平等自愿的原則下，各級政府、教育行政機關及學校根據(jù)義務教育教學工作需要設置崗位，聘請有資格的公民擔任相應教師職務并明確聘任雙方權利、義務、責任的行動依據(jù)和準則。作為一項探索歷史不足40 年的教師政策，教師聘任政策的實施經歷了一個曲折的發(fā)展過程，其政策實施產生了廣泛的現(xiàn)實效應并受到政策資源等多因素的影響。通過對這些問題進行分析，本研究將提出有助于提升義務教育教師聘任政策實施效應的若干路徑。

一、我國義務教育教師聘任政策實施的歷史梳理

我國早在夏周時期就出現(xiàn)了教師聘任形式，后來隨著學校形式的不斷豐富以及官學、私學的逐步分野，學校教師主要從致仕官員或者知名大儒中選聘，直到清朝末期才在《京師同文館章程》中出現(xiàn)為了確保師資而“聘用教習”的專門表述，但是當時聘任的教師主要是已有功名在身的舉子或官員。新中國成立初期，我國在師范生招生、工作分配、在職培訓等義務教育教師聘任的多個環(huán)節(jié)進行了探索，但是由于之后師范學校經歷了十年的停辦、撤銷，義務教育教師聘任政策的發(fā)展也基本停滯。

1.我國義務教育教師聘任政策實施的試點改革階段

改革開放之后，我國借鑒了國際上常用的公務雇員合同聘任、雇員雇傭等教師聘任方式，正式將教師人事制度納入國家專業(yè)人員聘任管理范疇，明確了不同層級中小學教師的學歷要求，并將這一要求與教師的工資待遇、獎助津貼相掛鉤，專門設立了教師職務評審委員會負責教師的工作職責、工作條件、考核評審等關系到聘任或任命與否的基本權利，改變了過去由國家政府決定教師聘任的傳統(tǒng)?？紤]到教師聘任政策實施需要建立在地方教育發(fā)展基礎之上，我國優(yōu)先選擇了社會經濟文化水平較為發(fā)達的北京、上海、廣州等地進行政策試點和推廣，推動各地教師聘任方式從國家任命向學校聘任過渡。

2.我國義務教育教師聘任政策實施的全面推進階段

在1993年《中華人民共和國教師法》頒布之后，教師聘任政策被正式納入國家教育法案，成為教師準入和招聘的基本制度。隨之而來的，是國家在1999年做出的全面實施教師資格制度的決定以及2000年做出的加快推進教師人事制度改革的決定：一方面將教師聘任作為教師招錄的主要形式，規(guī)定了教師聘任的目標任務、編制管理、崗位設置、資格證制度、考核制度、激勵機制等；另一方面向全社會開放教師招聘，允許持有教師資格證的非師范高校畢業(yè)生從事教育行業(yè)。此外，國家通過“縣管校聘”的方式推動教師交流輪崗，進一步凸顯了教師聘任政策在推進義務教育均衡發(fā)展過程中的優(yōu)勢。

3.我國義務教育教師聘任政策實施的創(chuàng)新鞏固階段

隨著全面深化新時代教師隊伍建設改革的推進，我國義務教育教師聘任已形成事業(yè)編制、聘用合同制、勞務派遣制等多種類型并存的格局，這對優(yōu)化教師結構、建立競爭機制、擴大辦學自主權有積極作用，但也產生了不同類型教師待遇和權益差距較大、聘任主體混亂、合同擬定形式化、學校教師隊伍不穩(wěn)定等問題。2018年，《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出“完善中小學教師準入和招聘制度”的戰(zhàn)略目標，要求根據(jù)教育發(fā)展實際進行“分類”施策。同時，通過對不同類型政策的“整合”來規(guī)范中小學教師編制配備，優(yōu)化義務教育教師資源配置，實現(xiàn)職稱制度與教師聘任政策的銜接?？梢哉f，我國通過對教師聘任政策“分類與整合”的方式來增強教師的職業(yè)吸引力，為造就黨和人民滿意的高素質、專業(yè)化、創(chuàng)新型教師隊伍提供了保障。

二、我國義務教育教師聘任政策實施的現(xiàn)實效應

作為一項具有目的性和針對性的教育政策，教師聘任政策的實施產生了復雜的結果。從短期來看，教師聘任政策的實施有助于學校更加自主地吸引優(yōu)秀師資并進行專門管理；從長期來看，教師聘任政策實施影響教師的身份和權益，將改變我國教師隊伍的結構，甚至會影響國家整體的教育實力。教師聘任政策的實施決定了教師的入職體驗，對教師的專業(yè)品質和發(fā)展?jié)摿τ蓄A測作用，對教師的社會聲望、身份認同、主觀幸福感有重要影響。教師聘任政策的實施為學生群體、學校組織、教育區(qū)域等教育系統(tǒng)的嵌套組織提供平臺，對學生的離校年齡、語言學習、學業(yè)成績，對學校的組織管理、師生關系、設施與安全，以及對教師資源的區(qū)域配置都會產生影響。從政策實施結果的性質來看，我國義務教育教師聘任政策產生了以下效應。

1.兼容不同教師聘任類型，豐富地方師資來源

通過兼容事業(yè)編制、聘用合同制、勞務派遣制等不同類型，使教師隊伍內部在學歷來源上存在一定梯度。比如事業(yè)編制教師在專業(yè)背景和教學能力上的準入門檻最高，學校在聘用合同制度教師上的招聘自主性最高，勞務派遣制教師對于學校補充師資的靈活性最高，這從不同方面盡可能地壯大了教師隊伍。

2.引入教師內部競爭機制，提高鄉(xiāng)村教師的實際待遇

不同的教師身份增強了組織內部生長動力的競爭機制，使教師為了提高自身待遇、增強職業(yè)穩(wěn)定性、謀求專業(yè)發(fā)展空間而不斷努力。另外，同時啟動的“三區(qū)人才支持計劃”“鄉(xiāng)村教師支持計劃”等政策對鄉(xiāng)村教師工資、職稱晉升也有所傾斜。

3.賦予學校辦學自主權，促進區(qū)域教育公平

在人事關系上，國家通過“縣管校聘”的教師管理制度，將中小學教師的錄取權和聘用權賦予實際服務學校，將中小學教師的管理權和調配權交由地方教育主管部門，這使教師能夠全身心地投入學校工作并獲得個性化發(fā)展，確保同一區(qū)域教師的工資待遇、福利保障、職稱晉升相對公平。

三、我國義務教育教師聘任政策實施的影響因素

通過近40 年的努力，我國教師聘任政策的實施產生了諸多現(xiàn)實效應，產生這些效應的原因非常復雜，除了義務教育教師聘任政策本身影響以外，還有政策資源、政策主體、政策過程、政策中介等因素的影響。

1.政策資源

政策資源包括教學開支、工資薪酬、生源質量、教師隊伍等。政策資源的質量及其分配是影響政策實施成敗的主要因素。目前，我國教職工工資薪酬、學生人均公用經費等主要由政府財政預算撥款，這為教師聘任政策的實施提供了經費保障。在人力方面，生源質量和教師隊伍質量直接決定了教師的工作熱情和生活狀態(tài)，良好的師生資源會吸引教師持續(xù)從教，而較低質量的師生資源則會阻礙教師聘任政策的實施。已有研究認為，由于我國教育資源的地區(qū)差異明顯，中部地區(qū)教師的流失率更高，義務教育發(fā)展也存在“中部塌陷”的情況。

2.政策主體

政策主體包括義務教育教師聘任政策的制定者、實施者和實施對象。任何政策的實施都是政策主體在對自身價值判斷的基礎上所做的社會選擇。比如2003 年印發(fā)的《關于深化中小學人事制度改革的實施意見》，由人事部、教育部共同制定，由地方縣區(qū)主管部門以及中小學校具體落實教師工作崗位設置并聘請符合條件的公民擔任相應職務。在政策實施過程中，政策制定者、實施者和實施對象會依據(jù)集體以及個人的價值觀、態(tài)度和能力來理解并執(zhí)行政策。我們發(fā)現(xiàn)，對教師聘任政策認同度越高、理解越透徹的政策主體越能夠實施好這一政策。

3.政策過程

政策過程包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評價等具體環(huán)節(jié)。任何政策的實施過程都不是一個單線的過程，其政策目標、政策工具都需要隨著政策實施所取得的效果而進行調整。比如我國為了逐步下放教師聘任權，于2014 年提出了“縣管校聘”模式，這為教育系統(tǒng)理順不同類型聘任方式之間的關系提供了幫助。比如在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，由于對聘任合同法律效應的忽視，教師聘任標準經常由校長一人決定，導致出現(xiàn)濫用職權的問題。比如在政策評價環(huán)節(jié)，由于長期使用終結性評價方法，使得教師聘任的評價指標以硬性成果為主且未能體現(xiàn)教師的專業(yè)成長，這導致教師工作壓力較大。

4.政策中介

政策中介是指會影響教師聘任政策實施的社會團體或組織。政策中介雖然不直接參與政策實施過程，但可能會作為政策制定智囊團或者政策執(zhí)行監(jiān)督者發(fā)揮作用。在教師聘任政策實施過程中，教師教育機構、教師研究團體等政策中介發(fā)揮著不可忽視的作用。比如以師范院?；蛘呔C合性大學為主的教師教育機構為國家培養(yǎng)了大量的后備師資，這些畢業(yè)生的質量、就業(yè)觀念會決定教師聘任分類試行能否取得成功。比如由專家學者組成的教師研究團體通過實地調研、資料整理、學術研究等方式為教師聘任政策的制定和實施提供理論依據(jù)，他們既可以為政府部門提供決策咨詢，又可以與政策實施主體共同協(xié)商如何改進政策。

四、我國義務教育教師聘任政策實施效應的提升路徑

綜合當前我國義務教育教師聘任政策的實施進程和相關效應來看，未來我們應繼續(xù)從政策實施的影響因素入手，深入推進國家義務教育政策整體部署、著力完善義務教育教師聘任政策過程、加快建設教師交流輪崗等配套性政策、系統(tǒng)強化義務教育教師隊伍建設成效，使教師聘任政策實施的積極效應得以進一步凸顯。

1.深入推進國家義務教育政策整體部署

教師聘任政策是我國教師政策的重要組成，要想貫徹落實這一政策必須同時在教師資格、教師薪酬等相關問題上形成統(tǒng)一的政策標準和話語體系，包括對教師學歷、教學、科研以及綜合素質方面的基本要求，以及對教師職業(yè)身份、職務晉升、考核方式等多項工作的整合，從而達到整體提高國家?guī)熧Y質量的目標。與政策部署相統(tǒng)一的是，對于義務教育階段教師的培養(yǎng)和考核也同樣需要整體部署。在培養(yǎng)方面，既要繼續(xù)允許社會人士報名教師資格考試，又要允許社會人士通過在職方式接受師范教育，使教師后備人才在職前職后不同階段得到系統(tǒng)性、一體化的專業(yè)培養(yǎng)；在考核方面，應對不同聘任類型的教師進行分層、分類、分科的工作考核，采用學分管理的方式實現(xiàn)不同聘任類型教師之間的身份轉變和職業(yè)晉升。

2.著力完善義務教育教師聘任政策過程

首先，要始終明確教師聘任政策實施目標，切實保障各級政府、學校和教師在聘任過程中的權利、責任和義務，統(tǒng)一好教師聘任的基本程序以及教師招聘標準、職務聘任標準、績效評價標準、教師流動標準，完善師資培養(yǎng)體系等。其次，明確不同聘任合同教師的具體聘任任務，將教師聘任標準和薪酬權益相掛鉤，既要避免出現(xiàn)同工不同酬或者同酬不同工的情況，又要使不同聘任方式教師的待遇和權益能夠得到銜接。最后，加強對教師聘任主體權責的監(jiān)督，強化相關主體的契約精神，將教師聘任工作納入國家征信系統(tǒng)，既可以將教師履行合同的情況納入個人征信，又可以參照企業(yè)信用監(jiān)管方式將聘任單位納入征信系統(tǒng)，以便更好地維護聘任雙方的合法權益。

3.加快建設教師交流輪崗等配套性政策

為了完善義務教育教師準入和招聘制度，我國在近20 年已經創(chuàng)新性地出臺了一系列與教師聘任密切相關的配套性政策，包括以優(yōu)化教師資源為目標的教師輪崗、績效工資、教師編制、教師培訓等政策和以補充優(yōu)秀師資為目標的“特崗計劃”“三支一扶”“碩師計劃”“免/公費師范生計劃”等政策。就這些政策計劃的實施水平來看，各項配套性政策還需要繼續(xù)合理推進，避免出現(xiàn)問題。比如教師交流輪崗工作尚未在各縣區(qū)間打通，執(zhí)行力度不足；教師績效工資的量化評價方式導致教師急功近利、疏于自我成長，尚待引入增值性的教師評價技術；公費師范生項目如何實現(xiàn)動態(tài)跟蹤管理、如何監(jiān)督公費師范生嚴格履行協(xié)議等問題的解決還處于方案探索階段。解決教師聘任相關配套性政策的現(xiàn)存問題，能夠增強學校教師聘任的自主權，能夠調動教師以及社會人士從事教育工作的積極性。

4.系統(tǒng)強化義務教育教師隊伍建設成效

教師聘任政策實施和改進的主要目的是提高我國教師隊伍的整體素質，并以此為立足點進一步促進學生成長、推動教育發(fā)展、實現(xiàn)教育公平。從這一主要目的出發(fā)，教師聘任政策實施效果的提升最終還是要落到教師隊伍建設上來，從以下各方面系統(tǒng)強化建設成效：在技術層面，吸取我國教育試點改革的寶貴經驗，繼續(xù)在全國具有代表性并且已經具備政策實施前提的縣區(qū)進行試點，盡可能減少教師職業(yè)的內外沖突；在制度層面，在分類管理不同聘任類型教師的同時，逐步優(yōu)化聘任結構，加強對聘用合同制、勞務派遣制等流動性較強的聘任方式錄取教師的薪酬保障；在培養(yǎng)層面，提高師范教育在道德、知識、能力、行動等多方面的培養(yǎng)要求，提高教師資格在學歷背景、教學能力、工作效能、工作投入等方面的標準，為教師聘任夯實人力資源基礎；在社會層面，應大力宣傳教師立德樹人、為國育人的職業(yè)使命，渲染尊師重教的社會風尚，使廣大社會優(yōu)秀人才愿意并主動地應聘教師崗位。