張瑞美，王亞杰

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

一、水利工程籌融資的成效與面臨的困難

黨的十八大以來，水利工程籌融資堅持兩手發(fā)力，以政府公共財政投入為主，引導和帶動社會資本參與水利建設，加大金融機構資金支持力度，發(fā)揮地方籌融資平臺作用，取得了明顯成效，但仍面臨著一些突出困難。

1.取得的成效

（1）公共財政水利投入政策更加完善

中央財政投入增速明顯，投資規(guī)模連創(chuàng)新高，投資來源不斷拓寬，投資結構不斷優(yōu)化，投資領域以重大水利工程和關系國計民生的水利工程為重點，投資范圍向農村和貧困地區(qū)擴展傾斜。地方水行政主管部門在積極爭取公共財政投入的同時，盡力保障地方財政資金配套落實。

（2）政策性金融支持水利建設效果顯著

探索政策性金融支持水利建設新機制，與人民銀行、政策性銀行及有關金融機構加強溝通協(xié)作，出臺了包括重大水利工程專項過橋貸款、抵押補充貸款（PSL）資金以及水利中長期貸款等多項水利信貸優(yōu)惠政策，多渠道籌措水利建設資金。地方水利部門積極轉變思想，充分研究各項金融優(yōu)惠政策，通過與地方金融機構簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議等方式爭取金融支持。

（3）地方水利籌融資平臺發(fā)展迅速

目前，全國共成立了貴州、山西、福建等24 家省級水投公司，通過注入資產(chǎn)、創(chuàng)新投資模式、資本運作等方式，打造水利籌融資平臺，并在平臺上開展水務一體化和水電開發(fā)等業(yè)務，有力調動了各方積極性，在水利工程籌融資、建設與管理中發(fā)揮了重要作用。

（4）鼓勵和引導社會資本參與水利建設取得進展

調動社會多元主體參與水利建設的積極性，國家層面國務院印發(fā)了《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》等文件，鼓勵社會資本投入，因地制宜開展了莽山水庫、高陂水利樞紐、重慶觀景口水庫等水利工程PPP 項目試點。部分地區(qū)也結合本地實際，探索不同類型社會資本參與農田水利工程建設運營、水土流失治理等PPP合作方式。

2.面臨的困難

（1）財政資金投入壓力較大

由于水利事業(yè)的公益性特點，大部分地區(qū)水利工程資金投入渠道單一，長期以來以公共財政投入為主，特別是中央財政資金在水利投資中一直處于主導地位?！笆濉逼陂g，水利基礎設施建設任務十分繁重，中央和地方財政資金投入占比幾乎超過一半?！笆奈濉睍r期水利建設仍處于高峰期，資金需求量較大，受國內外經(jīng)濟環(huán)境復雜多變、新冠肺炎疫情等外部不確定性因素影響，中央財政收支壓力加劇。受財政收支狀況、國家投資政策等因素影響，地方財政收入增長速度放緩，在防范和化解地方債務風險的背景下籌措水利建設資金的難度和壓力增大，僅依靠傳統(tǒng)財政資金投入已很難保障水利基礎設施建設需求。

（2）金融支持政策存在不確定性

近幾年，重大水利工程專項過橋貸款、抵押補充貸款（PSL）等金融支持優(yōu)惠政策已經(jīng)到期停止。而部分地區(qū)對籌融資政策把握和認識不到位，對新型籌融資工具運用不充分，如對地方政府水利專項債券申請意識不強、認識不深，在一定程度上還存在不敢用、不會用的現(xiàn)象，水利專項債券發(fā)行規(guī)模仍較小。此外，由于水利建設項目工程量大、周期長，竣工決算及驗收過程較慢，利用資產(chǎn)證券化、股權融資等方式盤活優(yōu)質資產(chǎn)方面的探索也不夠。

（3）地方水利籌融資平臺改革亟待推進

隨著地方政府性債務管理政策的出臺，地方水利籌融資平臺公司的融資功能明顯減弱。受行業(yè)特征、管理體制和產(chǎn)品定價機制等多重因素疊加影響，籌融資平臺市場化進程緩慢，資本化運營滯后于水利（務）產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展需求。隨著地方財政投入缺口擴大，水利籌融資平臺也出現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展能力不足的問題，甚至可能產(chǎn)生地方債務等系統(tǒng)性金融風險。

（4）水利PPP 項目發(fā)展有待推進

據(jù)統(tǒng)計，在全國PPP 綜合信息平臺項目管理庫中，水利PPP 項目占比不足5%，數(shù)量相對于其他基礎設施領域而言仍然較少，社會資本方主要以國企為主，民營企業(yè)參與度低，與國家大力提倡推動PPP 項目的初衷不符。隨著在建水利PPP 項目陸續(xù)投入運營，部分項目受達產(chǎn)期延后和水價調整達不到預期等因素影響，項目運營存在難以為繼的風險。

二、水利工程籌融資方式適用性分析

除財政資金投入外，現(xiàn)行水利工程籌融資方式主要包括政策性開發(fā)性金融工具、地方政府專項債券、企業(yè)債券、社會資本、基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等。每種方式在融資條件、額度、期限、成本、程序等方面各有特點，適用性也存在差異。

1.政策性開發(fā)性金融工具

從融資條件看，水利工程符合國家籌融資相關政策要求，以穩(wěn)定的水費預期收益權和工程資產(chǎn)作為質押，是運用政策性開發(fā)性金融工具融資的基礎要求。從融資額度看，金融支持政策力度相對較大，金融機構往往能夠給予項目較高的貸款額度，符合水利工程建設資金需求量大的特點。從融資期限看，同其他融資方式相比，政策性開發(fā)性金融工具期限較長，普遍可長達30 年，個別重大水利工程貸款年限可協(xié)商延長至40年。從融資成本看，政策性開發(fā)性金融工具貸款利率較中長期貸款基準利率至少低15%以上，部分水利工程還可爭取一定的寬限期，可大幅減輕工程建設初期的還款壓力，資金使用成本較低。從融資程序看，申請政策性開發(fā)性金融工具需要提供的資料少，辦理程序相對簡便快捷，貸款發(fā)放僅需1~2 個月，符合水利工程建設籌融資時間緊的特點和需求。同時基于水利工程的公益性特點，政策性開發(fā)性金融工具的適用性較高。

2.地方政府專項債券

從融資條件看，單只專項債券應當以單項政府性基金或專項收入為償債來源，項目預期收益需能夠達到還本付息要求。從融資額度看，專項債券主要用于有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，發(fā)行額度一般較大。從融資期限看，專項債券發(fā)行周期較為靈活，可根據(jù)項目需要設置，一般在15 年左右，水利工程作為地方政府專項債券支持的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，未來將逐步提高長期債券發(fā)行占比。從融資成本看，專項債券相較于一般銀行貸款等融資渠道有成本優(yōu)勢，據(jù)統(tǒng)計，截至 2020 年 11 月 30 日，全國地方政府專項債券平均利率為3.43%，融資成本較低，由于經(jīng)濟受到疫情沖擊和貨幣政策寬松影響，地方政府專項債發(fā)行利率將逐漸降低。從融資程序看，包括項目儲備、地方申報入庫、項目批復及額度下達、債券發(fā)行等步驟。根據(jù)財政部《2019 年政府收支分類科目》，水利項目的供水、發(fā)電、景區(qū)、設施租賃等收入都可以作為項目收益?zhèn)倪€款來源，滿足發(fā)行項目收益?zhèn)臈l件和要求，因此，地方政府專項債券可適用于水利工程融資。

3.企業(yè)債券

從融資條件看，發(fā)行企業(yè)債券需連續(xù)3 年盈利，最近3 年平均凈利潤足夠支付本次債券一年利息。從融資額度看，目前已取消融資額度不高于企業(yè)近一年經(jīng)審計凈資產(chǎn)40%的限制，發(fā)行額度未來將增大。從融資期限看，企業(yè)債券以長期債券為主，7 年、10 年、20 年不等，具體根據(jù)企業(yè)使用資金的周轉期、市場利率的趨勢、流通市場的發(fā)達程度以及投資人的投資意愿等確定。從融資成本看，采用由發(fā)行人和主承銷商根據(jù)市場情況協(xié)商確定的固定利率，主要受銀行同期儲蓄存款利率水平、發(fā)行企業(yè)的信用級別、國家關于債券利率的規(guī)定、發(fā)行企業(yè)的承受能力、其他券種利率等多種因素影響，總體上看，目前債券市場利率相對較低。從融資程序看，從債券申報到發(fā)行，需經(jīng)過受理、評估、核準程序，大概需要半年時間。綜上，部分收益穩(wěn)定且滿足持續(xù)盈利要求的水利工程，可以考慮通過發(fā)行企業(yè)債券方式融資。

4.社會資本參與

從融資條件看，PPP 項目一般需要保障社會資本收益水平達到比較基準值。從融資額度看，要對項目凈現(xiàn)金流進行測算，并比較測算結果和項目基準收益率，從而確定各方出資比例，進而測算出社會資本的出資規(guī)模。但由于大部分水利工程的準公益性，對社會資本的吸引力有限。從融資期限看，社會資本投入一般需要在統(tǒng)籌設計階段、建設期和運營期的基礎上確定特許經(jīng)營期，影響特許經(jīng)營期的主要因素包括項目投資成本、運營成本、凈現(xiàn)金流量、投資回報率等。部分PPP 項目會設置特許經(jīng)營期，一般在10~40 年不等。從融資成本看，社會資本出資方主要依靠水利產(chǎn)品收費、政府公共服務支出以及最終缺口的政府補貼方式獲取投資回報，融資成本一般要高于銀行貸款方式。從融資程序看，根據(jù)有關文件規(guī)定，規(guī)范的政府和社會資本合作項目操作流程包括項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交等環(huán)節(jié)，一般耗時較長。目前引進社會資本的水利工程涉及水源、供水、農田水利、流域和河道綜合治理、水生態(tài)治理等多種類型，大部分為新建項目，基本上覆蓋了PPP 相關政策文件中規(guī)定的水利項目范圍。

5.基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）

從融資條件看，REITs 試點項目運營時間原則上不少于3 年，近3 年內總體保持盈利或經(jīng)營性凈現(xiàn)金流為正，預計未來3 年凈現(xiàn)金流分派率原則上不低于4%。全國各地區(qū)符合條件的項目均可申報，對重點支持的國家重大戰(zhàn)略區(qū)域范圍，相關文件也做出了具體規(guī)定，試點行業(yè)范圍包括水力發(fā)電、城鎮(zhèn)供水、城鎮(zhèn)污水垃圾處理及資源化利用環(huán)境基礎設施等。從融資額度看，REITs 產(chǎn)品類型分為公司型和契約型（信托型）兩種，基礎設施REITs 所采用的契約型（信托型）結構公開募集基金份額不受限。從發(fā)行期限看，根據(jù)《證券投資基金法》相關規(guī)定，公募基金的合同期限應該在5 年以上，具體合同覆蓋期限可由原始權益人及基金管理人等相關利害關系人進行約定，整體期限較長。從融資程序看，需要經(jīng)過資產(chǎn)篩選、剝離、重組，組建項目公司，選聘中介機構，構建交易結構，明確占配比例、運營安排，向國家發(fā)展改革委進行申報，發(fā)行及上市等環(huán)節(jié)。多年來，水利基礎設施領域積累了大量優(yōu)質資產(chǎn)，部分已經(jīng)能夠實現(xiàn)長期穩(wěn)定的收益，且未來收益持續(xù)穩(wěn)定，可以適用REITs方式。

三、對策建議

深入貫徹落實習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，堅持政府引導、市場運作、社會參與、規(guī)范管理，加快水利工程籌融資體制機制改革，創(chuàng)新政府投資安排方式，盤活存量水利資產(chǎn)，培育和壯大水利籌融資平臺，提高市場化融資能力，引導社會資本參與水利工程建設，助力水利高質量發(fā)展。

1.研究設立水利發(fā)展投資基金

《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60 號）明確規(guī)定，引導社保資金、保險資金等用于收益穩(wěn)定、回收期長的基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)項目。國務院2020 年批復的中國南水北調集團有限公司組建方案也指出，引導和支持保險資金、產(chǎn)業(yè)基金等中長期社會資本參與投資。結合水利工程的公益性屬性和特點，建議在政府主導下，以財政資金為引導，聯(lián)合一些自身體量大、注重長期穩(wěn)定增值、追求低風險的投資主體共同發(fā)起，成立水利發(fā)展投資基金。

水利發(fā)展投資基金中，引導性的財政資金可申請由財政專項單獨安排，也可在國家重大水利工程建設基金、中央財政水利發(fā)展資金、年度中央水利建設投資等項目中安排。社會資金可包括三個層次：由水利部所屬事業(yè)單位投資企業(yè)累積的國有資本收益作為核心層資本（具有主導權，但不追求收益率）；定向募集的銀行、保險和社保等中長期資金作為戰(zhàn)略層資本（具有一定參與權，收益率偏低）；面向社會非定向募集的資金作為基礎層資本（具有較高收益率，但無管理權限）。財政資金與其他投資主體資金可按比例募集，具體比例根據(jù)對基金的控制需求和募集規(guī)模、發(fā)起人數(shù)量確定，以股權投資方式重點支持回報機制健全、事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大水利工程。

2.培育壯大水利籌融資平臺

近年來，各地積極打造水利籌融資平臺，成立了不同層級的水投公司，在加快水利建設投入、助力水利改革發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，已然成為水利籌融資主力軍。為充分發(fā)揮各級水投平臺作用，建議各地加快整合市場資源要素，規(guī)范籌融資平臺建設，加快發(fā)展為集“規(guī)劃、融資、投資、建設、管理、運營”為一體的市場主體，做大做強做優(yōu)，從而全面提升籌融資水平。

具體措施包括：一是將優(yōu)良水利資產(chǎn)注入，篩選整合水利優(yōu)良資產(chǎn)注入水投公司，同時以收購等方式整合涉水優(yōu)質資產(chǎn)。二是加大金融政策扶持力度，積極構建金融機構與企業(yè)之間的交流平臺，從政策引導、財政獎勵等方面加大相關扶持力度。三是加強水利投資項目的傾斜支持，挑選既涉及國計民生又有一定收益的項目交由水投公司建設管理，如重點水源工程、城鄉(xiāng)供水一體化工程、流域綜合治理工程等。四是擇機推動核心資產(chǎn)上市，整合水投公司優(yōu)質資產(chǎn)，適時謀劃上市融資。

3.統(tǒng)籌運用多種籌融資模式

鼓勵引導多方主體參與工程建設，推行水利工程市場化融資模式，豐富融資工具箱，統(tǒng)籌運用好政策性開發(fā)性金融工具、地方政府水利專項債券、水利發(fā)展投資基金等多種新型融資工具。具體包括：一是運用政策性開發(fā)性金融工具，充分利用政策性銀行重點建設基金（可作為項目資本金投入）等階段性的優(yōu)惠政策，加大對水利工程的支持力度。二是切實用好地方政府水利專項債券，充分利用其融資成本低、限制條件較少、項目組合靈活等優(yōu)勢，通過“專項債+市場化融資”等方式，起到“四兩撥千斤”的作用，吸引金融機構、民營資本參與水利基礎設施建設。三是鼓勵和引導社會資本積極參與水利工程籌融資、建設和運行管理，探索社會資本合作利用REITs 等方式的資產(chǎn)證券化（ABS）路徑，建立社會資本方合理退出和轉讓部分股權的渠道。四是積極盤活水利行業(yè)優(yōu)質存量資產(chǎn)，依托已建工程形成的資產(chǎn)，探索采取公募基金+ABS 的形式，發(fā)行REITs 等，進行資產(chǎn)的篩選、剝離、重組后建立公募資金，實現(xiàn)水利優(yōu)質資產(chǎn)的證券化。

針對具體水利工程項目，除可選用合適的單一融資模式外，還可以結合項目自身特點探索統(tǒng)籌運用多種融資模式。具體而言，具有充足現(xiàn)金流的水利工程，如農村飲水項目，可以申請政策性或者商業(yè)銀行貸款，也可以爭取地方政府專項債券，還可以吸引社會資本參與；不具有現(xiàn)金流或者現(xiàn)金流不足的項目，則需要捆綁其他收益，除土地資源外還有砂石資源、旅游開發(fā)、停車場與房產(chǎn)租賃等，或者進行項目整體包裝，做到“肥瘦搭配”、以豐補歉，從而申請銀行貸款、專項債，也可由政府提供可行性缺口補助，讓社會資本參與建設和運營。因此，應當開展政府和社會資本合作、項目法人直接融資等融資模式的結構化設計，統(tǒng)籌好政策性金融工具和企業(yè)債券、上市等多種融資工具。此外，還可積極對接追求長期穩(wěn)定收益的保險等特殊資金，對PPP 等優(yōu)質水利工程建立債權、股權投資計劃或項目資產(chǎn)支持計劃，以及直接購買地方水利籌融資平臺等企業(yè)發(fā)行的債券、股票、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。

4.完善水價形成和收費機制

雖然中央和省級層面均出臺了有關水價適時調整的相關政策，但是水利項目公益性較強，實際實施主體（市、縣級人民政府）往往出于穩(wěn)定的考慮，對水價進行調整的意愿不強，水價成本倒掛現(xiàn)象嚴重，影響供水企業(yè)良性運營。從全國范圍來說，水利工程原水供水價格和收費機制尚未有效建立，在當前中央加強地方政府債務管控的背景下，各級水利籌融資企業(yè)通過市場化融資籌集項目建設資金以及獲得市場化收費收入來源產(chǎn)生較大困難和制約。

為確保水利工程的預期效益能得到充分發(fā)揮，建議按照加速要素市場化配置改革的要求，加快推進水權市場建設，建立健全水資源市場化價格形成機制，完善供水價格調整機制。各地應按照2021 年國家發(fā)展改革委、住建部公布的第45 號令《城鎮(zhèn)供水定價成本監(jiān)審辦法》和46 號令《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法》要求，進一步完善水價政策，抓緊推進辦法的落實。對水費收入短時間不能彌補建設和運營成本的，按照權屬責任，各級地方政府應根據(jù)項目運營實際情況，予以合理補貼。同時，進一步完善水費收繳機制，確保工程良性運行。