周 蕓，王君勤，鄭江蓉

（1.四川省水利科學(xué)研究院，610072，成都；2.成都市農(nóng)林科學(xué)院，611130，成都）

2020 年 11 月 9 日 ，四 川 省 第 一部涵蓋全行業(yè)、全社會的節(jié)約用水規(guī)章《四川省節(jié)約用水辦法》（以下簡稱《辦法》）以省政府令第343 號公布，自 2021 年 1 月 1 日起施行。2022年3 月31 日，四川省首部水資源管理方面的地方性法規(guī)《四川省水資源條例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)四川省人大常委會審議通過，自7 月1 日正式施行。

《條例》包括總則、儲備與涵養(yǎng)、管控與調(diào)度、取水與用水、法律責(zé)任、附則等6 章58 條，對強(qiáng)化取用水管理作出了詳細(xì)規(guī)定，充分體現(xiàn)了水資源節(jié)約集約使用的要求，規(guī)定了一套節(jié)約用水的關(guān)鍵制度和措施，本文對其中的節(jié)約用水內(nèi)容進(jìn)行分析解讀。

一、用水總量和用水強(qiáng)度雙控制度

《條例》第二十八條要求“實(shí)行用水總量和用水效率控制，逐級下達(dá)用水總量控制指標(biāo)和用水效率控制指標(biāo)”。

用水總量是水資源開發(fā)利用的控制指標(biāo)，是對各區(qū)域、各行業(yè)、各用水戶可取用的水資源量的最大值進(jìn)行總控制。實(shí)施用水總量控制制度，明晰地方可用水總量，從而促進(jìn)區(qū)域節(jié)水，抑制不合理用水需求。水法第四十七條、長江保護(hù)法第二十一條對用水總量、用水效率提出明確要求；《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號）確立了水資源開發(fā)利用控制紅線和用水效率控制紅線。2022 年3 月14 日水利部、國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于印發(fā)“十四五”用水總量和強(qiáng)度雙控目標(biāo)的通知》,下達(dá)了各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“十四五”用水總量和強(qiáng)度雙控目標(biāo)。

《四川省節(jié)水行動(dòng)實(shí)施方案》提出：全省嚴(yán)格實(shí)行用水總量和強(qiáng)度控制。在健全省、市、縣三級行政區(qū)域用水總量、用水強(qiáng)度控制指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，強(qiáng)化節(jié)水約束性指標(biāo)管理，加快落實(shí)主要領(lǐng)域用水指標(biāo)。嚴(yán)格落實(shí)四川省主要江河流域水量分配方案。

二、用水定額管理制度

《條例》第二十八條要求制定行業(yè)用水定額。水法第四十七條規(guī)定：國家對用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度。用水定額是指在一定的期限內(nèi)、一定的約束條件下、一定的范圍內(nèi)，以一定的核算單位所規(guī)定的用水水量限額。用水定額管理，就是通過控制單位產(chǎn)品、單位面積的用水量來實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用。近年來四川省采取各種措施提高水資源利用效率，取得了一定的成效，但部分地區(qū)水資源開發(fā)利用已接近或者超過水資源承載能力。為此，規(guī)劃編制、取水許可、節(jié)水評價(jià)、計(jì)劃用水、節(jié)水監(jiān)督檢查和考核等，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行用水定額。

用水定額的具體制訂修訂程序應(yīng)按水法第四十七條和《辦法》第十三條規(guī)定執(zhí)行?！掇k法》第十三條明確，省有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定制訂工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)用水定額，提交省水行政主管部門和市場監(jiān)督管理部門審核同意后，由省人民政府公布，并報(bào)上一級水行政主管部門和市場監(jiān)督管理部門備案。行業(yè)用水定額應(yīng)當(dāng)根據(jù)水資源狀況、技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平適時(shí)修訂。制訂和修訂行業(yè)用水定額應(yīng)當(dāng)廣泛聽取相關(guān)公民、法人和其他組織的意見。四川省用水定額最早制定于2002年，經(jīng)過2010年、2016年、2021年三次修訂，目前執(zhí)行的是《四川省用水定額》（川府函〔2021〕8 號），擬根據(jù)水利部的評估意見進(jìn)一步修訂完善。

三、計(jì)劃用水管理制度

《條例》第四十四條要求實(shí)行計(jì)劃用水管理。

水法第四十九條規(guī)定“用水應(yīng)當(dāng)計(jì)量，并按照批準(zhǔn)的用水計(jì)劃用水?！薄丁笆奈濉睍r(shí)期建立健全節(jié)水制度政策實(shí)施方案》要求“實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域年用水量1 萬立方米及以上的工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水單位計(jì)劃用水管理全覆蓋”。計(jì)劃用水管理制度的作用是強(qiáng)化用水單位用水需求和過程管理，提高計(jì)劃用水管理規(guī)范化精細(xì)化水平。計(jì)劃用水管理范圍包括對納入取水許可管理的單位和其他用水大戶的管理，主要是規(guī)范用水單位用水計(jì)劃的建議、核定、下達(dá)、調(diào)整及其相關(guān)管理活動(dòng)。通過下達(dá)用水計(jì)劃、調(diào)整用水計(jì)劃，動(dòng)態(tài)監(jiān)督用水單位的用水情況，實(shí)現(xiàn)對用水的全過程管理，倒逼用水單位采取節(jié)水措施提高用水效率，通過超計(jì)劃（超定額）加價(jià)收費(fèi)，約束用水單位浪費(fèi)水的行為。

四川對取水許可戶的取水計(jì)劃管理一直比較規(guī)范，但對公共供水管網(wǎng)供水的用水大戶的計(jì)劃用水管理工作較薄弱，一些地方對這類用水戶沒有下達(dá)用水計(jì)劃。四川多年來因?yàn)橛?jì)劃用水工作不完善而在水資源考核時(shí)被扣分，在節(jié)水監(jiān)督檢查中被要求整改。在立法中明確規(guī)定計(jì)劃用水的管理主體、用水計(jì)劃的核定與下達(dá)、計(jì)劃用水戶的管理等內(nèi)容非常有必要?！掇k法》第十四條、第十五條、第十六條涉及計(jì)劃用水管理的內(nèi)容?！稐l例》把取水計(jì)劃和用水計(jì)劃合并壓縮為一條，并在《辦法》基礎(chǔ)上進(jìn)行了簡化。

目前，水利部根據(jù)《計(jì)劃用水管理辦法》要求由水行政主管部門統(tǒng)一實(shí)施計(jì)劃用水管理，并對此進(jìn)行考核和監(jiān)督檢查。每年國務(wù)院對各省實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理考核中，均對水利部門實(shí)行計(jì)劃用水情況進(jìn)行考核。對其他用水大戶（使用公共管網(wǎng)供水的）的計(jì)劃用水管理，各省節(jié)水立法的規(guī)定不一致，執(zhí)行水利部《計(jì)劃用水管理辦法》的規(guī)定不一致。廣東、江蘇、河南和江西等立法明確規(guī)定由水行政主管部門實(shí)施。其余省有的未明確規(guī)定，有的規(guī)定實(shí)施主體為城市管理主管部門、節(jié)約用水主管部門、供水主管部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門等。四川省關(guān)于公共供水管網(wǎng)內(nèi)計(jì)劃用水的管理主體在機(jī)構(gòu)改革“三定”方案、《四川省城市供水條例》《四川省城市節(jié)約用水辦法》規(guī)定也不明確，實(shí)際工作中計(jì)劃用水主管部門也不統(tǒng)一。成都市、自貢市、樂山市由水行政主管部門實(shí)施，綿陽市、遂寧市、內(nèi)江市由城市節(jié)水辦實(shí)施，眉山市、廣安市、雅安市、巴中市恩陽區(qū)等由住建局實(shí)施。

《條例》和《辦法》基本保持了一致，明確對取水許可戶、從公共供水管網(wǎng)取用規(guī)模以上水量的單位實(shí)行計(jì)劃用水管理，但考慮到四川各地具體情況，沒有采用《辦法》中“使用公共管網(wǎng)供水用水量較大的單位的用水計(jì)劃，由城市供水行政主管部門依法核定”的用語，而是采用“從公共供水管網(wǎng)取用規(guī)模以上水量的單位，實(shí)行計(jì)劃用水管理，由縣級以上地方各級人民政府有關(guān)主管部門下達(dá)用水計(jì)劃”的用語，這里的“有關(guān)主管部門”應(yīng)是各地政府確定的且符合《四川省城市供水條例》《四川省節(jié)約用水辦法》《四川省城市節(jié)約用水辦法》等法律法規(guī)的計(jì)劃用水行政主管部門，確?！稐l例》和其他法律法規(guī)在計(jì)劃用水管理主體的規(guī)定上不沖突。從公共供水管網(wǎng)取用規(guī)模以上水量的標(biāo)準(zhǔn)由各地根據(jù)《辦法》規(guī)定和本地實(shí)際情況等確定。取水許可戶的計(jì)劃用水管理應(yīng)按照《辦法》第十四條執(zhí)行。

四、節(jié)水評價(jià)制度

《條例》第四十五條要求與取用水相關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)開展節(jié)水評價(jià)。

開展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評價(jià)工作，是使節(jié)水成為水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、配置、調(diào)度前提的迫切要求。通過節(jié)水評價(jià)，倒逼節(jié)約集約使用和提升用水效率。2019 年水利部印發(fā)《關(guān)于開展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評價(jià)工作的指導(dǎo)意見》，要求各地開展規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評價(jià)工作。通過節(jié)水評價(jià)，分析規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目所涉及區(qū)域的用水水平和節(jié)水潛力，對取用水進(jìn)行科學(xué)評價(jià)，從嚴(yán)叫停節(jié)水評價(jià)未通過的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目。該意見規(guī)定的節(jié)水評價(jià)范圍為與取用水相關(guān)的水利規(guī)劃、與取用水相關(guān)的水利工程項(xiàng)目、需開展水資源論證的相關(guān)規(guī)劃、辦理取水許可的非水利建設(shè)項(xiàng)目。從城市公共管網(wǎng)等取水的高耗水建設(shè)項(xiàng)目宜參照開展節(jié)水評價(jià)。

《四川省水利廳關(guān)于進(jìn)一步做好節(jié)水評價(jià)有關(guān)工作的通知》（川水函〔2019〕1290 號）要求，“除取用水規(guī)模較小(地表水年取水10 萬立方米以下，地下水年取水量5 萬立方米以下)的供水項(xiàng)目、實(shí)行水資源論證表的項(xiàng)目、無供水功能的水電站項(xiàng)目外，都要把節(jié)約用水的具體要求和節(jié)水措施落實(shí)在水利規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目、區(qū)域水資源論證評估、取水許可、取水許可證延續(xù)等審批(審查)文件上”。

近年來，多個(gè)重大涉水項(xiàng)目由于節(jié)水評價(jià)不過關(guān)被叫?；蛘咭笳?，因此，此項(xiàng)工作需引起重視。

五、水效標(biāo)識和節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證制度

《條例》第四十九條要求推行用水產(chǎn)品用水效率標(biāo)識、節(jié)水認(rèn)證管理。

水效標(biāo)識是采用企業(yè)自我聲明和信息備案的方式，表示用水產(chǎn)品水效等級等性能的一種符合性標(biāo)志?！端?biāo)識管理辦法》規(guī)定：地方各級發(fā)展改革部門、水行政主管部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對水效標(biāo)識制度的實(shí)施開展監(jiān)督檢查?！端拇ㄊ」?jié)水行動(dòng)實(shí)施方案》規(guī)定：落實(shí)《水效標(biāo)識管理辦法》，指導(dǎo)消費(fèi)者選擇水效更高的產(chǎn)品，鼓勵(lì)生產(chǎn)者改善產(chǎn)品的節(jié)水特性，鼓勵(lì)銷售者在進(jìn)貨和陳列商品時(shí)選擇高效節(jié)水產(chǎn)品。開展產(chǎn)品水效檢測，確定水效等級，按照國家發(fā)布的產(chǎn)品水效標(biāo)識實(shí)施規(guī)則，強(qiáng)化市場監(jiān)督管理，加大專項(xiàng)檢查抽查力度，禁止生產(chǎn)、銷售不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品、設(shè)備，逐步淘汰水效等級較低產(chǎn)品。

節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證是由認(rèn)證機(jī)構(gòu)證明節(jié)水產(chǎn)品符合相關(guān)技術(shù)規(guī)范、相關(guān)技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求或者標(biāo)準(zhǔn)的合格評定活動(dòng)?！端拇ㄊ」?jié)水行動(dòng)實(shí)施方案》提出：持續(xù)推動(dòng)節(jié)水認(rèn)證工作，促進(jìn)節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證逐步向綠色產(chǎn)品認(rèn)證過渡，完善相關(guān)認(rèn)證結(jié)果采信機(jī)制。

在水效標(biāo)識方面，《條例》和《辦法》第三十五條基本保持一致；在節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證方面，《條例》在《辦法》第三十六條基礎(chǔ)上進(jìn)行了簡化。

六、用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度

《條例》第五十條要求水行政主管部門、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)及其他行業(yè)主管部門、水工程運(yùn)管單位和公共供水單位按照用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度要求開展用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查，要求取用水單位或者個(gè)人按照相關(guān)規(guī)定報(bào)送取用水量。

用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查是水資源管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作。以前很多統(tǒng)計(jì)中的用水?dāng)?shù)據(jù)實(shí)際并不準(zhǔn)確，全面開展用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查后，全社會用水總量、分行業(yè)用水量等來之有據(jù)，對最嚴(yán)格水資源考核、節(jié)約用水管理提供了用水總量、用水效率指標(biāo)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。有必要在《條例》中強(qiáng)化用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，目前相關(guān)內(nèi)容在《辦法》第十八條基礎(chǔ)上進(jìn)行了深化。

七、水價(jià)管理制度

《條例》第五十一條要求按照節(jié)約用水、保障民生、補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則，構(gòu)建政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)、供需雙方協(xié)商定價(jià)的水價(jià)體系，完善水價(jià)形成機(jī)制，實(shí)行分類水價(jià)、階梯水價(jià)、超定額累進(jìn)加價(jià)等定價(jià)和調(diào)整機(jī)制。

該條款根據(jù)水法第四十九條“用水實(shí)行計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度”的基本規(guī)定，參考《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2 號）、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水利部關(guān)于嚴(yán)格用水定額管理的通知》（水資源〔2013〕268號）、《國家節(jié)水行動(dòng)方案》等制定。

2022 年，四川省水利廳成立水價(jià)改革工作專班，啟動(dòng)水利工程供水水價(jià)改革研究，力求破解水利工程供水價(jià)格方面存在的一些老大難問題，充分發(fā)揮水價(jià)改革在推動(dòng)水利生產(chǎn)關(guān)系突破方面的重要作用。

八、節(jié)水措施

《條例》第四十六條對農(nóng)業(yè)、工業(yè)、公共供水單位等應(yīng)當(dāng)采用的節(jié)水措施、應(yīng)達(dá)到的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確，鼓勵(lì)推行合同節(jié)水，要求重點(diǎn)監(jiān)控用水單位、使用公共供水管網(wǎng)規(guī)模以上水量的用水單位和創(chuàng)建節(jié)水載體的單位開展水平衡測試。

2016 年 7 月，國家發(fā)展改革委、水利部、稅務(wù)總局聯(lián)合出臺《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進(jìn)節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，明確了合同節(jié)水管理的發(fā)展目標(biāo)?！端拇ㄊ」?jié)水行動(dòng)實(shí)施方案》提出：創(chuàng)新節(jié)水服務(wù)模式，拓展投融資渠道，完善工業(yè)水循環(huán)利用設(shè)施、集中建筑中水設(shè)施委托運(yùn)營服務(wù)機(jī)制，在公共機(jī)構(gòu)、公共建筑、高等院校、高耗水工業(yè)、高耗水服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)灌溉、供水管網(wǎng)漏損控制等領(lǐng)域，引導(dǎo)和推動(dòng)合同節(jié)水管理。

目前，除了 2022 年 11 月 1 日實(shí)施的《水平衡測試通則》（GB/T 12452—2022）對用水單位的水平衡測試程序和方法進(jìn)行了規(guī)定外，國家層面及四川省沒有對必須進(jìn)行水平衡測試的范圍和周期進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，有些省、市制定了水平衡測試管理辦法?？紤]到水平衡測試的重要性，在《辦法》規(guī)定的兩種應(yīng)當(dāng)進(jìn)行水平衡測試的情形（計(jì)劃用水單位年實(shí)際用水量超過年計(jì)劃用水總量30%以上的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行水平衡測試；創(chuàng)建節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型學(xué)校等節(jié)水型單位，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行水平衡測試）外，參照《四川省〈中華人民共和國水法〉實(shí)施辦法》第二十五條、《成都市節(jié)約用水條例》第十四條、水利部《取水許可管理辦法》第四十五條、水利部《計(jì)劃用水管理辦法》第十九條等，《條例》進(jìn)行了范圍擴(kuò)大，規(guī)定重點(diǎn)監(jiān)控用水單位、使用公共供水管網(wǎng)規(guī)模以上水量的用水單位和創(chuàng)建節(jié)水載體的單位應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定開展水平衡測試。