鄧薔薇，易叢波，卞興河（深圳海事局，廣東 深圳518000）

《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海安法》）制定于1983年，自1984年開始實(shí)施，確立了我國海上交通安全的基本制度。根據(jù)《海安法》等母法制定的《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》（以下簡稱《船舶交管安監(jiān)規(guī)則》或《規(guī)則》）是船舶交通管理工作的重要指導(dǎo)性規(guī)章，于1998年開始施行?！逗０卜ā芬呀?jīng)2016年修正、2021年修訂兩次修改，在條款和具體內(nèi)容上發(fā)生了較大變化；作為船舶交通管理工作主要指導(dǎo)性文件的國際海事組織（IMO）第A857（20）號(hào)決議《船舶交通服務(wù)指南》（以下簡稱《指南》）已于2021年12月經(jīng)IMO大會(huì)審議并以第A1158（32）號(hào)決議通過了新修訂版本。隨著上述上位法的修改，《船舶交管安監(jiān)規(guī)則》的修訂已迫在眉睫。

一、新《海安法》關(guān)于船舶交通管理若干條款的修訂情況

2021年施行的新《海安法》在2016年修正版的基礎(chǔ)上，結(jié)合海上安全管理工作實(shí)際情況和立法需求，將若干國際公約確立的制度和國內(nèi)相關(guān)行政法規(guī)中的有關(guān)制度轉(zhuǎn)換或上升為法律，內(nèi)容從十二章五十三條修訂至十章一百二十一條，在引航、船舶動(dòng)態(tài)監(jiān)管、船舶責(zé)任、船舶交通管制等多項(xiàng)涉及船舶交通管理的條款上均有調(diào)整：船舶引航由原版本的“外國籍船舶”明確擴(kuò)大到“核動(dòng)力船舶、載運(yùn)放射性物質(zhì)的船舶、超大型郵輪、可能危及港口安全的散裝液化氣船、散裝危險(xiǎn)化學(xué)品船及尺度接近航道通航條件限制的船舶”等，同時(shí)規(guī)定了海事管理機(jī)構(gòu)根據(jù)港口情況自行制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的自主權(quán)；關(guān)于船舶動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)原版本的“船舶航行、停泊和作業(yè)須遵守有關(guān)法律、法規(guī)和行政規(guī)則的要求”進(jìn)行了細(xì)化和明確，如進(jìn)一步明確了在橋區(qū)水域、狹水道、交通密集區(qū)和交通管制區(qū)等特殊區(qū)域的航行規(guī)則和限速規(guī)定；船舶責(zé)任方面，明確了船舶在航行、停泊期間保持法定記錄連續(xù)性、遵守?zé)o線電、加強(qiáng)瞭望、遵守安全航速相關(guān)規(guī)定的義務(wù)；關(guān)于船舶交通管制，明確了實(shí)施交通管制的情形及管制措施。

二、《船舶交管安監(jiān)規(guī)則》基本情況及存在的問題

《船舶交管安監(jiān)規(guī)則》制定于1997年，自1998年1月1日起施行，是在1983年版《海安法》指導(dǎo)框架下對(duì)船舶交通安全管理工作的主要指導(dǎo)性規(guī)章，共六章二十八條：第一章總則為第一條至第三條，為規(guī)則制定的目的、適用范圍和主管機(jī)關(guān)；第二章船舶報(bào)告為第四條至第七條，為船舶報(bào)告的相關(guān)規(guī)定和要求，主要涉及報(bào)告場景、程序、方式和語言等相關(guān)規(guī)定；第三章船舶交通管理為第八條至第十五條，主要涉及船舶安全航行、錨泊、并靠、過駁、高頻守聽、航行計(jì)劃調(diào)整及航行技術(shù)參數(shù)等相關(guān)內(nèi)容；第四章船舶交通服務(wù)為第十六條至第二十一條，主要明確了船舶信息服務(wù)、助航服務(wù)，協(xié)調(diào)救助行動(dòng)等內(nèi)容；第五章法律責(zé)任為第二十二條至第二十四條，主要為罰則、船長責(zé)任和背離條款；第六章附則為第二十五條至第二十八條，對(duì)規(guī)則相關(guān)術(shù)語、細(xì)則制定、解釋權(quán)和生效日期進(jìn)行了規(guī)定。

隨著新時(shí)代的到來，現(xiàn)行《規(guī)則》面臨著一些亟待解決的新問題：一是具有滯后性，作為上位法的《海安法》及作為船舶交通管理工作主要指導(dǎo)性公約文件的IMO《船舶交通服務(wù)指南》在2021年均已完成修訂，而《船舶交管安監(jiān)規(guī)則》至今仍停留于1997年的初始版本。二是《規(guī)則》大部分條款較為籠統(tǒng)，多為原則性框架，指導(dǎo)性有待提升。三是現(xiàn)行條款對(duì)船舶交管業(yè)務(wù)覆蓋不夠全面，例如現(xiàn)行《船舶交管安監(jiān)規(guī)則》對(duì)船舶引航監(jiān)督、引航員管理、特殊區(qū)域航行規(guī)則、船舶通信管理、交通管制等均未作出清晰而明確的規(guī)定，存在部分業(yè)務(wù)處于空白或懸空狀態(tài)，可能導(dǎo)致各海事管理機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中對(duì)某些具體業(yè)務(wù)難以把握和標(biāo)準(zhǔn)不一，影響VTS效能和交管工作的權(quán)威性。除了以上問題，現(xiàn)行《規(guī)則》中還存在概念過時(shí)，或內(nèi)涵不明確等問題。

三、現(xiàn)行《船舶交管安監(jiān)規(guī)則》修訂建議

鑒于現(xiàn)行《船舶交管安監(jiān)規(guī)則》存在的局限性和若干問題，對(duì)現(xiàn)行《規(guī)則》提出了修訂思路和建議：保留現(xiàn)《規(guī)則》的主體框架，對(duì)需修訂的具體業(yè)務(wù)條款進(jìn)行修改和增刪。

（一）總則

建議將條款第二條中“適用對(duì)象”修改為“在VTS區(qū)域內(nèi)從事航行、停泊和作業(yè)以及與船舶交通安全相關(guān)的活動(dòng)”。原條款中適用對(duì)象為“在中華人民共和國沿海及內(nèi)河設(shè)有船舶交通管理系統(tǒng)區(qū)域內(nèi)航行、停泊和作業(yè)的船舶、設(shè)施（以下簡稱船舶）及其所有人、經(jīng)營人和代理人”，而新《海安法》第二條中已對(duì)適用對(duì)象作出新的界定，將其定義為“與安全相關(guān)的活動(dòng)”，而不僅僅于適用于“人”，建議與上位法保持一致。因執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱已改變，建議將第三條中主管機(jī)關(guān)“港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”修改為“海事管理機(jī)構(gòu)”。

（二）船舶報(bào)告

建議將條款第四條“根據(jù)《VTS用戶指南》”修改為“根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和當(dāng)?shù)睾Ｊ鹿芾頇C(jī)構(gòu)頒布的VTS用戶指南或相關(guān)規(guī)定”，修改原因?yàn)樵瓧l款中的“VTS用戶指南”指由各地海事機(jī)構(gòu)VTS中心自行制定和頒布的指南，一方面各地指南內(nèi)容和質(zhì)量參差不齊，可能存在要求上的差異，另一方面各地《指南》可能無法涵蓋新《海安法》中關(guān)于船舶報(bào)告的具體要求，存在歧義；建議將該部分原條款第五、六條合并，此兩條款內(nèi)容均是對(duì)“異常情況報(bào)告”的要求和規(guī)定，合并為一條更合乎邏輯，并根據(jù)新《海安法》第二十七條、八十條及《中華人民共和國內(nèi)河管理規(guī)則》（2019年修訂版）中涉及水上交通安全異常情況報(bào)告的規(guī)定進(jìn)行修訂。

（三）交通管理

1.修訂條款內(nèi)容。《規(guī)則》第九條，建議進(jìn)一步完善“安全航速”相關(guān)要求，根據(jù)新《海安法》第四十三條、四十四條要求，將增加船舶瞭望及特殊區(qū)域航行規(guī)則等內(nèi)容納入。針對(duì)第十條，建議進(jìn)一步修訂船舶停泊規(guī)定，因新《海安法》第四十七條對(duì)船舶“停泊”要求作出更具體規(guī)定，增加“錨泊”情景，同時(shí)明確了靠泊的相關(guān)規(guī)定。針對(duì)第十四條，建議根據(jù)新《海安法》第二十四條和一百零一條規(guī)定，在本條款中明確船舶高頻值守、規(guī)范通信的相關(guān)要求。

2.增加條款內(nèi)容。建議在該部分增加以下七項(xiàng)新條款：一是船舶安全裝置使用相關(guān)規(guī)定，具體可根據(jù)新《海安法》第三十六條，明確關(guān)于船舶自動(dòng)識(shí)別、航行數(shù)據(jù)記錄、遠(yuǎn)程識(shí)別和跟蹤、通信等相關(guān)要求。二是對(duì)引航管理的規(guī)定，具體可根據(jù)新《海安法》第三十一條規(guī)定，增加對(duì)引航員登離船舶、資質(zhì)等管理要求。三是對(duì)海上施工作業(yè)的管理規(guī)定，海上船舶施工作業(yè)中的船舶交通管理屬于交管需要監(jiān)督管理的范疇，根據(jù)新《海安法》第四十八條，明確針對(duì)安全作業(yè)區(qū)、施工作業(yè)船舶作業(yè)及落實(shí)海上交通安全管理的具體要求。四是交通管制的相應(yīng)規(guī)定，根據(jù)新《海安法》第五十二條規(guī)定，明確實(shí)施停航、限速或者劃定交通管制區(qū)等相應(yīng)交通管制措施的情形，將天氣、險(xiǎn)情或交通事故、軍事訓(xùn)練演習(xí)、大型水上水下活動(dòng)等六類實(shí)施交通管制的情況明確，同時(shí)明確海事部門向社會(huì)公告的責(zé)任及手段。五是對(duì)船舶安全航行要求的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)新《海安法》第三十五條，明確對(duì)船舶航行、停泊及作業(yè)中顯示信號(hào)、懸掛標(biāo)志，保持足夠富余水深及遵守航行規(guī)則等規(guī)定。六是明確和強(qiáng)化各VTS實(shí)施交通管理的職能，《指南》明確了VTS履行交通組織職責(zé)的要求，建議在國內(nèi)法規(guī)中轉(zhuǎn)化，具體條款內(nèi)容建議結(jié)合《指南》要求將以下內(nèi)容納入：各VTS中心應(yīng)采取以下適當(dāng)措施，對(duì)船舶交通實(shí)施監(jiān)督和管理，以確保船舶交通的安全和效率：（1）提前規(guī)劃運(yùn)動(dòng)；（2）對(duì)航行中船舶進(jìn)行交通組織；（3）分配和調(diào)節(jié)海上空間；（4）實(shí)施航程或航道規(guī)劃；（5）提供航路建議。七是針對(duì)威脅海上安全的船舶的管制措施，根據(jù)新《海安法》第九十一條，明確“當(dāng)船舶存在不適航、不適拖狀態(tài)或安全、污染隱患”的情形時(shí)，VTS中心應(yīng)采取的管制措施。

（四）交通服務(wù)

1.修訂條款內(nèi)容。主要涉及以下三項(xiàng)條款的修訂：《規(guī)則》第十六條，建議明確VTS的責(zé)任和義務(wù)，《指南》明確指出了VTS的責(zé)任和義務(wù)，建議在國內(nèi)法規(guī)中轉(zhuǎn)化，在條款中將“各VTS中心應(yīng)確保配備為施行船舶交通服務(wù)的適當(dāng)設(shè)備、系統(tǒng)和設(shè)施”這一責(zé)任性規(guī)定納入。第十七條，完善VTS提供信息服務(wù)的內(nèi)容和要求，本條款來源于原IMO第A857（20）決議中生效的《船舶交通服務(wù)指南》，而該指南目前已廢止。新生效《指南》已刪除“信息服務(wù)”這一概念，并以“提供信息”的方式對(duì)VTS應(yīng)提供的信息給出了建議。建議將以下內(nèi)容納入：各VTS中心應(yīng)及時(shí)提供可能影響船舶運(yùn)動(dòng)并協(xié)助船上決策的相關(guān)信息，包括：船位、船舶動(dòng)態(tài)和意圖；海上安全信息；服務(wù)區(qū)內(nèi)可能影響其它船舶航行的信息或其他任何障礙；聯(lián)合服務(wù)支持信息；其他必要信息。第十八條，建議修改VTS提供助航服務(wù)的條款，本條款同第十七條，依據(jù)的A857（20）決議中《船舶交通服務(wù)指南》已廢止，新生效《指南》已刪除“助航服務(wù)”概念，將原“助航服務(wù)”的場景替換為“船舶在面臨特定的場景時(shí)應(yīng)對(duì)不安全狀況作出回應(yīng)”，并給出了新的指導(dǎo)性意見，建議在國內(nèi)法規(guī)中轉(zhuǎn)化。修訂時(shí)可考慮將以下內(nèi)容納入：當(dāng)存在以下狀況時(shí)，VTS中心應(yīng)通過適當(dāng)手段，對(duì)不安全的交通狀況做出反應(yīng)：船舶不確定其航路和位置時(shí)；船舶偏離航路時(shí)；船舶要求引導(dǎo)至錨位時(shí)；船舶存在故障或缺陷時(shí)，如航行或操縱設(shè)備故障；氣象條件惡劣時(shí)；船舶有觸礁和碰撞風(fēng)險(xiǎn)時(shí)；需要支持應(yīng)急響應(yīng)或應(yīng)急服務(wù)時(shí)。

2.增加條款內(nèi)容。本章節(jié)建議增加三項(xiàng)條款內(nèi)容：一是根據(jù)新《海安法》第四十三條增加船舶穿越航道、進(jìn)入橋區(qū)水域相關(guān)規(guī)定。二是根據(jù)新《海安法》第二十九條增加對(duì)安全信息播發(fā)的要求和規(guī)定。三是根據(jù)新《海安法》第二十八條明確發(fā)布航行警告的規(guī)定。

（五）法律責(zé)任

本章節(jié)建議作出兩項(xiàng)修訂：一是將原《規(guī)則》中第二十四條背離規(guī)則時(shí)的報(bào)告要求調(diào)整至第三章船舶交通管理部分，作為第三章船舶交通管理最后一條條款，關(guān)于背離規(guī)則時(shí)的報(bào)告要求，從內(nèi)容上應(yīng)屬于船舶交通管理范疇，建議根據(jù)條款對(duì)應(yīng)內(nèi)容調(diào)整范疇。二是增加免除條款，根據(jù)新《海安法》第五十條規(guī)定，將“軍用船舶執(zhí)行軍事任務(wù)、公務(wù)船舶執(zhí)行公務(wù)，遇有緊急情況等”納入本條款。

（六） 附則

本章內(nèi)容建議作出三項(xiàng)修訂：一是更新術(shù)語“船舶”和“VTS服務(wù)區(qū)”的定義和解釋，現(xiàn)條款中關(guān)于船舶的定義不明確，新《海安法》第一百一十七條對(duì)船舶定義作出了解釋，建議更新和明確；“VTS區(qū)域”定義不準(zhǔn)確，建議根據(jù)《指南》中相關(guān)定義進(jìn)行修改，同時(shí)，“有效”為效果評(píng)價(jià)，建議在定義中刪除，建議將“VTS區(qū)域”定義修改為“由主管機(jī)關(guān)正式劃定范圍并經(jīng)正式宣布的船舶交通服務(wù)提供者經(jīng)授權(quán)施行船舶交通服務(wù)的區(qū)域”。 二是規(guī)范主管機(jī)關(guān)名稱，主管機(jī)構(gòu)名稱已由“港務(wù)監(jiān)督局”改為“海事局”，原名稱應(yīng)相應(yīng)更新，應(yīng)將主管機(jī)關(guān)“港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”修改為“海事管理機(jī)構(gòu)”。三是調(diào)整規(guī)則施行時(shí)間，結(jié)合規(guī)則修訂通過具體時(shí)間而定。

四、結(jié)語

《船舶交管安監(jiān)規(guī)則》的修訂是目前海事系統(tǒng)船舶交通管理部門的一項(xiàng)緊迫工作。隨著2021年新《海安法》的頒布，海事部門需要以整體和系統(tǒng)的原則，通過充分理解、轉(zhuǎn)化和細(xì)化新《海安法》中船舶交通管理工作相關(guān)條款的要求，做好《船舶交管安監(jiān)規(guī)則》修訂工作，建立一套在法律內(nèi)容上與上位法保持協(xié)調(diào)一致，在具體執(zhí)行上簡單便捷，能夠有效落實(shí)的船舶交管法律規(guī)范。